- Teismas
- Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
- Dokumentas
- Nutartis
- Data
- 2022-01-12
- Bylos Nr.
- eA-64-552/2022
- Teisminio proceso Nr.
- 3-63-3-00202-2020-3
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Instancija
- Apeliacinė instancija
- Rezultatas
- Sprendimas paliktas nepakeistas
- Teisėjai
- Ramūnas Gadliauskas (pirm.), Laimutis Alechnavičius (pirm.), Dalia Višinskienė
- Pareiškėjas
- A. J.
- Atsakovas
- Palangos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisija
- Trečiasis asmuo
- Vyriausioji tarnybinės etikos komisija, Palangos miesto savivaldybės
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas), Ramūno Gadliausko (pranešėjas) ir Dalios Višinskienės,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo A. J. apeliacinį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2021 m. vasario 3 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo A. J. skundą atsakovui Palangos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijai, tretieji suinteresuoti asmenys – Vyriausioji tarnybinės etikos komisija, Palangos miesto savivaldybės meras Š. V., I. M., dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija nustatė:
I.
1. Pareiškėjas A. J. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas panaikinti Palangos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijos (toliau – ir atsakovas, Etikos komisija) 2020 m. sausio 27 d. protokolinį sprendimą Nr. 1 (toliau – ir Sprendimas) bei atsakovą įpareigoti pradėti tyrimą bei priimti sprendimą dėl Palangos miesto savivaldybės mero Š. V. (toliau – ir Meras) elgesio Palangos miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2019 m. rugsėjo 27 d. posėdyje, svarstant Palangos miesto lopšelio-darželio „Gintarėlis“ direktorės klausimą, atitikties Valstybės politikų elgesio kodekso (toliau – ir VPEK) 4 straipsnio nuostatoms.
2. Pareiškėjas skunde nurodė, jog, būdamas I. M. atstovu, 2019 m. gruodžio 30 d. raštu kreipėsi į Vyriausiąją tarnybinės etikos komisiją (toliau – ir VTEK) ir pateikė faktinius duomenis, kuriuose užfiksuoti Mero galimai padaryti VPEK 4 straipsnio pažeidimai bei prašė spręsti klausimą dėl šių duomenų ištyrimo VTEK ar jų perdavimo kitiems kontrolės subjektams. VTEK 2020 m. sausio 10 d. raštu Nr. S-87-(2.2) „Dėl Jūsų prašymo nagrinėjimo“ (toliau – ir 2020 m. sausio 10 d. raštas) informaciją, susijusią su galimu VPEK nuostatų pažeidimu, persiuntė pagal kompetenciją Etikos komisijai, kuri Sprendimu nusprendė tyrimo dėl VTEK 2020 m. sausio 10 rašte išdėstytų aplinkybių nepradėti, motyvuodama tuo, kad nepateikta informacija apie galimą Lietuvos Respublikos viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymo (toliau – ir Įstatymas) pažeidimą. Sprendimas yra neteisėtas, nes Etikos komisijai buvo perduota tirti informacija apie galimus VPEK 4 straipsnyje reglamentuotus valstybės politikų elgesio principų pažeidimus.
Atsiliepimas
3. Atsakovas Etikos komisija atsiliepime į skundą prašė jį atmesti. Atsakovas atsiliepime nurodė, kad Etikos komisijos Sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas, priimtas, nes pareiškėjas nepateikė jokios objektyvios informacijos apie galimą interesų konfliktą ir Įstatymo ar VPEK nuostatų pažeidimą. Etikos komisijos Sprendimas pareiškėjui nesukelia teisinių pasekmių. Teismas nėra viešojo administravimo institucija, todėl negali įpareigoti Etikos komisiją pradėti tyrimą bei priimti sprendimą dėl Mero elgesio atitikties VPEK 4 straipsnio nuostatoms, Palangos miesto savivaldybės tarybos 2019 m. rugsėjo 27 d. posėdyje, svarstant Palangos miesto lopšelio-darželio „Gintarėlis“ direktorės klausimą.
4. Trečiasis suinteresuotas asmuo VTEK atsiliepime į skundą nurodė, kad vadovaudamasis Lietuvos Respublikos vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos įstatymo (toliau – ir VTEKĮ) 23 straipsnio 1 dalies 2 punktu, nusprendė tyrimo pagal pareiškėjo pranešime nurodytas aplinkybes dėl Mero elgesio atitikties Įstatymo nuostatoms nepradėti. Atsižvelgiant į tai, kad pareiškėjas kėlė Palangos miesto savivaldybės mero elgesio atitikimo VPEK nuostatoms klausimą, pareiškėjo pateikta informacija buvo persiųsta pagal kompetenciją Etikos komisijai. Etikos komisijos Sprendime nėra aiškiai pasisakyta dėl tyrimo nepradėjimo dėl Mero elgesio atitikties VTEK nuostatoms. Etikos komisijos sprendimai, kurie priimami pagal VTEK nuostatas, kvaziteismine tvarka skundžiami VTEK.
5. Trečiasis suinteresuotas asmuo Meras atsiliepime į skundą prašė jį atmesti, nes Sprendimas yra teisėtas ir jo naikinti nėra jokio pagrindo.
II.
6. Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmai 2021 m. vasario 3 d. sprendimu administracinės bylos dalį dėl reikalavimo panaikinti Palangos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijos 2020 m. sausio 27 d. protokolinį sprendimą Nr. 1 nutraukė, o kitą skundo dalį atmetė.
7. Teismas nustatė šias bylai reikšmingas aplinkybes:
7.1. 2019 m. gruodžio 19 d. posėdyje, susipažinus su Palangos miesto savivaldybės tarybos pranešimu, kuriame nurodyta, kad nepraėjus metams nuo Palangos miesto savivaldybės tarybos nario A. J. įgaliojimų pasibaigimo, jis atstovavo privačiam asmeniui Palangos miesto savivaldybės tarybai teikdamas pasiūlymą dėl taikos sutarties sudarymo darbo ginčo byloje, VTEK buvo pradėtas tyrimas dėl buvusio Palangos miesto savivaldybės tarybos nario A. J. elgesio atitikties Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies nuostatoms.
7.2. VTEK 2020 m. sausio 8 d. posėdyje, susipažinusi su A. J. 2019 m. gruodžio 30 d. paaiškinimu, kuriame buvo keliamas klausimas dėl Palangos miesto savivaldybės mero elgesio atitikties Įstatymo ir VPEK nuostatoms, bei prašoma spręsti klausimą dėl tokių duomenų ištyrimo arba jų perdavimo pagal kompetenciją kitai kontrolės institucijai, įvertinusi pateiktą informaciją, vadovaujantis Įstatymo 23 straipsnio 1 dalies 2 punktu, nusprendė tyrimo pagal pareiškėjo 2019 m. gruodžio 30 d. pranešime nuodytas aplinkybes dėl Mero elgesio atitikties Įstatymo nuostatoms nepradėti, o informaciją, susijusią su galimu VPEK nuostatų pažeidimu, persiųsti Palangos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijai.
7.3. VTEK 2020 m. sausio 8 d. posėdyje priimti sprendimai įforminti VTEK 2020 m. sausio 10 d. raštu Nr. S-87-(2.5) „Dėl Jūsų pranešimo nagrinėjimo“.
7.4. Įvertinusi kartu su VTEK 2020 m. sausio 10 d. raštu pateiktą informaciją, vadovaudamasi Įstatymo 22 straipsnio 1 dalies 4 punktu, Etikos komisija nusprendė tyrimo dėl VTEK 2020 m. sausio 10 d. rašte nurodytų aplinkybių nepradėti ir tokį sprendimą įformino Palangos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijos 2020 m. sausio 27 d. posėdžio protokolu Nr. 1.
8. Teismas aptarė VPEK 7 straipsnio 1 dalies 1 punktą, 11 dalį, 8 straipsnio 2 punktą, 9 straipsnio 3 dalį ir atsižvelgęs į tai, kad Tarybos 2019 m. rugsėjo 27 d posėdyje buvo svarstomas Palangos miesto lopšelio-darželio „Gintarėlis“ direktorės klausimas, pareiškėjo 2019 m. gruodžio 30 d. paaiškinime pateiktą informaciją vertino kaip pranešimą apie valstybės politiko galimai padarytą VPEK nustatytų politikų elgesio principų, nuostatų ar institucijos, kurioje politikas eina pareigas, veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose valstybės politikui nustatytų reikalavimų pažeidimą, nes ji nėra tiesiogiai susijusi su pareiškėjo teisių ar teisėtų interesų pažeidimu.
Žemesnės instancijos teismas
9. Teismas nurodė, kad VPEK nenumato, jog Etikos komisijos sprendimai nepradėti tyrimo gali būti skundžiami asmens, kuris pranešė apie galimą VPEK nuostatų pažeidimą ir toks pranešimas nėra susijęs su pranešėjo teisių ar teisėtų interesų pažeidimu. Atsižvelgęs į VPEK 9 straipsnio 3 dalį, teismas pažymėjo, kad toks asmuo yra tik informuojamas apie atsisakymą pradėti tyrimą. Nesutikdamas su jo pranešime nurodytų aplinkybių vertinimu, toks asmuo gali pateikti naują pranešimą, jame nurodydamas naujas aplinkybes ar pateikti naujus faktus. Įvertinęs tai, kad Sprendimas nepradėti tyrimo dėl VTEK 2020 m. sausio 10 d. rašte nurodytų aplinkybių yra informacinio pobūdžio, jame pateikti tik atsisakymo pradėti tyrimą motyvai ir jokie privalomojo pobūdžio patvarkymai nėra nurodyti, teismas priėjo prie išvados, jog Sprendimas nelaikytinas administraciniu sprendimu, ginčijamu Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos (toliau – ir ABTĮ) nustatyta tvarka, todėl šią administracinės bylos dalį nutraukė.
10. Teismas darė išvadą, kad reikalavimas Etikos komisiją įpareigoti pradėti tyrimą ir priimti sprendimą dėl Mero elgesio Tarybos 2019 m. rugsėjo 27 d. posėdyje, svarstant Palangos miesto lopšelio-darželio „Gintarėlis“ direktorės klausimą, atitikties VPEK 4 straipsnio nuostatoms, yra išvestinis iš reikalavimo panaikinti Sprendimą. Konstatavęs, jog Sprendimas nepradėti tyrimo dėl VTEK 2020 m. sausio 10 d. rašte nurodytų aplinkybių nelaikytinas administraciniu sprendimu, ginčijamu ABTĮ nustatyta tvarka, teismas šią skundo dalį atmetė.
III.
11. Pareiškėjas A. J. apeliaciniame skunde prašo panaikinti Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2021 m. vasario 3 d. sprendimą, kuriuo administracinės bylos dalis nutraukta, o kita dalis atmesta ir panaikinti Etikos komisijos Sprendimą, kuriuo atsisakyta pradėti tyrimą dėl pareiškėjo 2019 m. gruodžio 30 d. registruotame laiške bei VTEK 2020 sausio 10 d. rašte išdėstytų aplinkybių bei įpareigoti Etikos komisiją pradėti tyrimą ir priimti sprendimą dėl Mero elgesio Tarybos 2019 m. rugsėjo 27 d. posėdžio metu, svarstant 11-ą klausimą „Dėl Palangos miesto lopšelio-darželio „Gintarėlis“ direktorės“, įvertinimo.
12. Pareiškėjas apeliaciniame skunde pakartoja bylos faktines aplinkybes, skundo, teikto teismui argumentus, bei nesutikimą su teismo sprendimu grindžia tokiais argumentais:
12.1. Vadovaujantis VPEK 2 straipsnio 1, 6–8 dalimis, 6 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 7 straipsnio 1 dalies 1 punktu, pareiškėjas yra Palangos miesto bendruomenės narys, todėl turi neribojamą visuomeninį suinteresuotumą, kad vietos bendruomenės išrinkti politikai viešajame gyvenime elgtųsi vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos Konstitucija ir teise, o galimi jų pažeidimai būtų ištirti įstatymų nustatyta tvarka. Pareiškėjas, pranešęs apie Mero galimai padarytus VPEK reglamentuotus principų pažeidimus, turi teisę reikalauti ištirti valstybės politiko elgesį konkrečiu nurodytu atveju. VPEK 7 straipsnio 2–7, 10–14 dalyse nuosekliai nurodytos procedūros dėl tyrimo pradėjimo ir jo eigos. Teismas padarė nepagrįstą išvadą, kad jeigu viešojo asmens – politiko galimi elgesio pažeidimai tiesiogiai nesusiję su pareiškėjo teisių ar teisėtų interesų pažeidimu, tai jis, neva, tik gali formaliai apie juos pranešti ir institucijos (Etikos komisijos) sprendimo net neturi teisės skųsti.
12.2. Teismas nepagrįstai taikė VPEK 9 straipsnio 3 dalį dėl informavimo apie atsisakymą pradėti tyrimą, o skundžiamo teismo sprendimo teiginys, jog nesutikdamas su pranešime nurodytų aplinkybių vertinimu, asmuo gali pateikti naują pranešimą, yra visiškai nesuvokiamas. 2019 m. gruodžio 30 d. VTEK pateikti visi faktiniai duomenys ir net vaizdo bei garso įrašai, kurių Etikos komisija netyrė, nors Palangos miesto savivaldybės administracija pati disponuoja Tarybos posėdžių garso ir vaizdo įrašais. Teismo šių faktinių aplinkybių nenagrinėjo ir nevertino, pareiškėjo 2020 m. spalio 9 d. teiktus vaizdo ir garso įrašus atsisakė priimti ir prijungti prie nagrinėjamos administracinės bylos medžiagos, todėl priėmė nepagrįstą ir neteisėtą sprendimą.
12.3. Teismas nepagrįstai konstatavo, kad Sprendimas yra informacinio pobūdžio. Tokiu aiškinimu ingoruojama VPEK nustatytų elgesio principų valstybės politikams reikšmė ir skatinamas jų nebaudžiamumas.
12.4. Teisėjos A. Mažrimienės 2020 m. balandžio 2 d. priimta nutartimi administracinei bylai nagrinėti sudaryta teisėjų kolegija iš teisėjų E. Kiaurakytės, L. Jokubauskaitės, V. Stonkuvienės. 2020 m. rugsėjo 17 d. nutartimi teisėjų kolegija pakeista, vietoj V. Stonkuvienės, kolegijos nariu paskirtas teisėjas R. Arminas. Byla buvo nagrinėjama 2020 m. rugsėjo 23 d. posėdyje. 2020 m. rugsėjo 30 d. nutartimi nuspręsta bylą skirti nagrinėti teismo posėdyje 2020 m. spalio 14 d. Teisėjos A. Mažrimienės 2020 m. spalio 13 d. nutartimi netenkintas tą pačią dieną paduotas pareiškėjo pareiškimas dėl teisėjų R. Armino, L. Jokubauskaitės, E. Kiaurakytės nušalinimo ir nuspręsta nenušalinti jų nuo administracinės bylos nagrinėjimo. 2020 m. spalio 14 d. posėdyje nuspręsta teismo posėdį atidėti 2021 m. sausio 13 d. 9 val. Teisėjos A. Mažrimienės 2020 m. spalio 15 d. nutartimi administracinei bylai nagrinėti sudaryta teisėjų kolegija pakeista. Kadangi administracinė byla buvo pradėta nagrinėti 2020 m. rugsėjo 23 d., sekantis posėdis vyko 2020 m. spalio 14 d., darytina išvada, kad administracinė byla 2021 m. sausio 13 d. posėdyje baigta išnagrinėti neteisėtos sudėties teismo (teisėja A. Mažrimienė nenagrinėjo bylos iki 2020 m. spalio 15 d., o teisėjas R. Arminas nebenagrinėjo bylos po 2020 m. spalio 15 d.) ir tai yra skundžiamo sprendimo negaliojimo pagrindas (ABTĮ 146 str. 2 d. 1 p.). 2021 m. sausio 13 d., kada teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų E. Kiaurakytės, A. Mažrimienės, L. Jokubauskaitės, nuo 9 val. ryto tęsė administracinės bylos nagrinėjimą, teisėjas R. Arminas taip pat dirbo bei kolegijų sudėtyse su teisėjomis L. Jokubauskaite, A. Mažrimiene nagrinėjo kitas administracines bylas. Taigi nebuvo jokio teisinio ir faktinio pagrindo pradėtos nagrinėti administracinės bylos eigoje teisėją R. Arminą pakeisti teisėja A. Mažrimiene, juolab, kad ji 2020 m. spalio 14 d. nutartimi netenkino pareiškėjo prašymo dėl teisėjų kolegijos narių, įskaitant R. Arminą, nušalinimo.
12.5. Teismas suteikė teisę Mero įgaliojimus turintiems Palangos miesto savivaldybės administracijos Juridinio ir personalo skyriaus atstovams atstovauti Etikos komisiją bei atsisakė iškviesti į teismo posėdį ir apklausti Etikos komisijos pirmininką D. K., kitus jos narius. Šių faktinių aplinkybių visetas patvirtina, kad teismas nepagrįstai toleravo aiškų interesų konfliktą, kai Meras vietoj Etikos komisijos delegavo jam pavaldžius darbuotojus į administracinės bylos nagrinėjimą ir tuo parodė aiškų šališkumą.
Atsiliepimas
13. Atsakovas Etikos komisija, atstovaujama Palangos miesto savivaldybės įgalioto asmens, atsiliepime į apeliacinį skundą prašo Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2021 m. vasario 3 d. sprendimą palikti nepakeistą, o pareiškėjo apeliacinį skundą atmesti. Atsakovas atsiliepime į apeliacinį skundą atkreipia dėmesį, kad apeliacinis skundas grindžiamas iš esmės tais pačiais argumentais, kaip ir 2020 m. vasario 21 d. skundas, nors apeliacinis procesas reiškia ne naują arba pakartotinį bylos nagrinėjimą kitos instancijos teisme, o priimto teismo sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo patikrinimą neperžengiant apeliacinio skundo ribų. Atsakovas palaiko savo argumentus, išsamiai išdėstytus ankstesniuose procesiniuose dokumentuose, bei papildomai nurodo, kad:
13.1. Pareiškėjas nei 2019 m. gruodžio 30 d. paaiškinimuose (atsiliepime, adresuotame VTEK), nei procesiniuose dokumentuose teisme nenurodo kaip, kokiais veiksmais Meras, sprendžiant Tarybos 2019 m. rugsėjo 27 d. posėdyje 11-tą darbotvarkės klausimą „Dėl Palangos lopšelio-darželio „Gintarėlis“ direktoriaus“, neva pažeidžia VPEK įtvirtintus principus, kuo pasireiškia galimas intereso konfliktas. Pareiškėjas tik deklaratyviai dėsto apie Mero neva pažeistus etikos principus, tačiau jokios objektyvios informacijos, argumentacijos ar įrodymų nepateikia. Pareiškėjo įvardijami kaip neva galimai pažeisti visi iki vieno VPEK 4 straipsnyje reglamentuojami principai, o ne kažkuris konkretus ar keli principai.
13.2. Pagal VPEK 7 straipsnio 1 dalį Etikos komisija neturi pareigos pradėti tyrimo pagal bet kokią fizinio ar juridinio asmens pateiktą informaciją, jeigu pagrindo tokiam elgesio tyrimui pradėti nenustato.
Žemesnės instancijos teismas
13.3. Teismas pagrįstai skundžiamu sprendimu nutraukė administracinės bylos dalį, kadangi Etikos komisijos Sprendimas yra tik informacinio pobūdžio dokumentas, kuris negali būti ginčo administraciniame teisme objektu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2011 m. birželio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-69/2011; 2016 m. lapkričio 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-3141-624/2016). Etikos komisija, pagal VTEK pavyzdį, sprendimus surašo tik dėl atliktų tyrimų ir jo metu nustatytų aplinkybių, o Etikos komisijos narių balsų dauguma priimti sprendimai nepradėti tyrimo paprastai įforminami tik protokoliniu sprendimu. Paprastai kolegialių organų narių balsavimas yra pagrįstas subjektyviu komisijos narių vertinimu, kadangi komisijos nariai balsuoja pagal savo vidinį įsitikinimą. Etikos komisijos Sprendimas pareiškėjui nesukelia jokių teisinių pasekmių. Pareiškėjas nesilaikė privalomos išankstinės ginčų nagrinėjimo tvarkos. Nuo 2020 m. sausio 1 d. VTEK yra privaloma išankstinė ginčų nagrinėjimo institucija (VTEKĮ 17 str. 1 d. 5 p., 24¹ str. 2 d., 32 str. 2 d.). VTEK 2020 m. kovo 16 d. atsiliepime nurodžius, kad pareiškėjas nesilaikė privalomos išankstinės ginčų nagrinėjimo tvarkos, galimai po to pareiškėjas 2020 m. kovo 18 d. skundu kreipėsi į VTEK (praleidęs VTEKĮ 24 str. 4 d. nustatytą terminą), prašydamas panaikinti Etikos komisijos Sprendimą bei įpareigoti Etikos komisiją pradėti tyrimą ir priimti sprendimą dėl Mero elgesio (analogiškas reikalavimas kaip ir šioje administracinėje byloje). VTEK pirmininko 2020 m. kovo 23 d. sprendimu Nr. S-925-(2.5) atsisakius priimti pareiškėjo skundą, šis sprendimas buvo apskųstas Vilniaus apygardos administraciniam teismui (administracinės bylos Nr. eI2-595-596/2021, teisminio proceso Nr. 3-61-3-01275-2020-2).
13.4. Nepagrįsti pareiškėjo apeliacinio skundo argumentai dėl neteisėtos sudėties teismo. Paties pareiškėjo minėtos teismo 2020 m. spalio 15 d. nutarties įžanginėje dalyje aiškiai nurodomas teisinis pagrindas, susijęs su teisėjų kolegijos sudėties rotacija, įvykusią atsižvelgiant į tos pačios teisėjų kolegijos sudėties maksimalią veiklos trukmę, artimiausią galimą teismo posėdžio datą, įstatymuose numatytus draudimus teisėjui nagrinėti konkrečią bylą, aplinkybes, laikinojo nedarbingumo, atostogų, kvalifikacijos kėlimo, komandiruotės ar kitus atvejus, kai teisėjas negali nagrinėti bylų arba jo darbo krūvis turi būti mažinamas. Taigi šiuo atveju nenustatyti jokie teismo sprendimo negaliojimo pagrindai.
13.5. Argumentą, neva Meras neturėjo teisės įgalioti Palangos miesto savivaldybės administracijos Juridinio ir personalo skyriaus valstybės tarnautojų atstovauti šioje administracinėje byloje, nes atsakovas šiuo atveju yra Etikos komisija, pareiškėjas naudojo viso bylos nagrinėjimo teisme proceso metu. Teismas šį klausimą jau yra išsprendęs 2020 m. rugsėjo 30 d. nutartimi. Etikos komisija nėra atskiras juridinis asmuo, turintis savo rekvizitus, todėl ir visi atsakovo procesiniai dokumentai yra teikiami ant įstaigos standartizuoto blanko bei atitinka visus formos ir turinio reikalavimus. Pareiškėjui, kuris yra advokatas, buvęs Tarybos narys, turi būti žinoma jau aiškiai suformuota teismų praktika šiuo klausimu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. lapkričio 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-3344-629/2020).
Atsiliepimas
14. Trečiasis suinteresuotas asmuo Meras atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti ir palikti Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2021 m. vasario 3 d. sprendimą nepakeistą. Meras atsiliepime į apeliacinį skundą laikosi pozicijos, jog teismo sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas, todėl nėra jokio pagrindo jį naikinti. Pareiškėjas, skųsdamas Etikos komisijos Sprendimą, tikėtina, vadovaujasi politiniais motyvais. VTEK 2020 m. birželio 8 d. sprendimu Nr. KS-65 „Dėl A. J.“, priimtu pagal Palangos miesto savivaldybės administracijos 2019 m. gruodžio mėnesio skundą, pripažino, jog pareiškėjas pažeidė Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies nuostatas. Atkreiptinas dėmesys, jog įsiteisėjusia Klaipėdos apygardos teismo 2020 m. spalio 22 d. nutartimi civilinėje byloje Nr. e2A-1170-513/2020 Tarybos 2020 m. rugsėjo 27 d. sprendimas Nr. T2-197 dėl I. M. atleidimo pripažintas teisėtu. Taigi nei VTEK, nei įsiteisėjusiu teismo sprendimu jokių pažeidimų nenustatyta.
Motyvuojamoji dalis
Teisėjų kolegija konstatuoja:
IV.
15. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Palangos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijos 2020 m. sausio 27 d. protokolinio sprendimo Nr. 1 teisėtumo ir pagrįstumo bei įpareigojimo atlikti veiksmus.
16. Pirmosios instancijos teismas, išanalizavęs pareiškėjo skundo argumentus, atsakovo ir trečiųjų suinteresuotų asmenų atsikirtimus į skundą, įvertinęs byloje esančius duomenis, administracinės bylos dalį nutraukė, nes Etikos komisijos Sprendimą pripažino informacinio pobūdžio dokumentu, kuriame pateikti tik atsisakymo pradėti tyrimą motyvai ir nenurodyti jokie privalomojo pobūdžio patvarkymai. Konstatavęs, jog Etikos komisijos Sprendimas nelaikytinas administraciniu sprendimu, ginčijamu ABTĮ nustatyta tvarka, pirmosios instancijos teismas atmetė kaip išvestinį pareiškėjo reikalavimą įpareigoti Etikos komisiją pradėti tyrimą ir priimti sprendimą dėl Mero elgesio Tarybos 2019 m. rugsėjo 27 d. posėdyje.
17. Pareiškėjas apeliaciniame skunde su tokiu pirmosios instancijos teismo vertinimu nesutinka ir laikosi pozicijos, jog teismas nepagrįstai sprendė, jog jis neturi teisės skųsti Etikos komisijos Sprendimo nepradėti tyrimo, nenagrinėjo ir nevertino bylos faktinių aplinkybių bei padarė proceso teisės normų pažeidimus (atsisakė priimti ir prijungti įrodymus, iškviesti į teismo posėdį liudytojus, buvo šališkas leisdamas Etikos komisiją atstovauti Mero įgaliotiems atstovams, bylą išnagrinėjo neteisėtos sudėties teismas) ir priėmė neteisėtą bei nepagrįstą skundžiamą sprendimą.
18. Pagal ABTĮ 140 straipsnio 1 dalį, teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Teismas peržengia apeliacinio skundo ribas, kai to reikalauja viešasis interesas arba kai neperžengus apeliacinio skundo ribų būtų reikšmingai pažeistos valstybės, savivaldybės ir asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai; teismas taip pat patikrina, ar nėra ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje nurodytų sprendimo negaliojimo pagrindų (ABTĮ 140 str. 2 d.).
19. Pareiškėjas apeliaciniame skunde nurodo, jog bylą išnagrinėjo neteisėtos sudėties teismas, t. y. yra absoliutus sprendimo negaliojimo pagrindas, nurodytas ABTĮ 146 straipsnio 2 dalies 1 punkte. Pagal ABTĮ 78 straipsnio 2 dalį pirmosios instancijos teisme byla nagrinėjama žodžiu ir esant nepasikeitusiai teisėjų sudėčiai. Jeigu atidėjus bylos nagrinėjimą proceso metu bent vienas iš teisėjų pakeičiamas, byla turi būti nagrinėjama nuo pat pradžios, išskyrus atvejus, kai proceso dalyviai neprieštarauja, kad byla būtų nagrinėjama toliau nuo to procesinio veiksmo, kurį atlikus ji buvo atidėta. Iš bylos duomenų nustatyta, kad 2020 m. rugsėjo 23 d. vyko teismo posėdis (teisėjų kolegija – E. Kiaurakytė, L. Jokubauskaitė, R. Arminas), kurio metu pareiškėjas pateikė prašymą dėl tinkamo atsakovo atstovo šioje byloje išsprendimo. Teisėjų kolegija procesinio sprendimo dėl pareiškėjo prašymo paskelbimą atidėjo iki 2020 m. rugsėjo 30 d. 2020 m. spalio 14 d. vyko teismo posėdis (teisėjų kolegija – E. Kiaurakytė, L. Jokubauskaitė, R. Arminas), kurio metu teismas tenkino pareiškėjo prašymą ir nutarė iš VTEK išreikalauti 2020 m. sausio 8 d. sprendimą, o taip pat atidėjo bylos nagrinėjimą ir teismo posėdį paskyrė 2021 m. sausio 13 d. Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2020 m. spalio 15 d. nutartimi pasikeitė vienas teisėjų kolegijos narys – teisėją R. Arminą pakeitė teisėja A. Mažrimienė. Nagrinėjamu atveju pasikeitus vienam teisėjų kolegijos nariui, byla buvo nagrinėjama 2021 m. sausio 13 d. teismo posėdyje iš esmės, pareiškėjui nedalyvaujant. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, ABTĮ 78 straipsnio 2 dalies nuostatos pažeidimas nenustatytas. Teisėjo pasikeitimas taip pat negali būti jo šališkumo įrodymas, nesant kitų ABTĮ 47 straipsnyje numatytų teisėjo nušalinimo pagrindų, kurių pareiškėjas nenurodė.
20. Pareiškėjas apeliaciniame skunde nepagrįstai teigia, jog pirmosios instancijos teismas buvo šališkas, nes leido Mero įgaliojimą turinčius Palangos miesto savivaldybės administracijos Juridinio ir personalo skyriaus atstovus atstovauti Etikos komisijai. Šiuo aspektu pažymėtina, jog visais atvejais abejonės dėl teisėjų nešališkumo ar suinteresuotumo bylos baigtimi turi būti pagrįstos konkrečiais įrodymais, o ne tik asmenų samprotavimais, prielaidomis (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. gruodžio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-2203-756/2019; ir kt.). Teismo (teisėjų) jurisdikcinė veikla, kurios išorinė išraiškos forma – atskirų procesinių veiksmų atlikimas ir procesinių sprendimų priėmimas, negali savaime būti vertinama kaip teisėjų šališkumo bei suinteresuotumo bylos baigtimi įrodymas ir teisėjų nušalinimo pagrindas. Patikrinus bylą, nustatyta, jog pareiškėjo nurodyti argumentai, susiję su atstovavimo atsakovui klausimu, išspręsti Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2020 m. rugsėjo 30 d. nutartimi (el. b. l. 90–91), o pareiškėjas apeliaciniame skunde nenurodė jokių argumentų, dėl kurių minėtoje nutartyje padarytos pirmosios instancijos teismo išvados turėtų būti pripažintos nepagrįstomis.
21. Be to, pagal Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 1 dalį, savivaldybė yra įstatymo nustatytas valstybės teritorijos administracinis vienetas, viešasis juridinis asmuo. Tuo tarpu Savivaldybės taryba bei šios tarybos sudaromos institucijos nėra juridiniai asmenys. ABTĮ 47 ir 48 straipsniai numato,jog proceso šalys savo interesus teisme gina pačios arba per atstovus. Įgaliotaisiais atstovais (pagal pavedimą) teisme gali būti juridinių asmenų darbuotojai ar valstybės tarnautojai (apeliacinės instancijos teisme – turintys aukštąjį universitetinį teisinį išsilavinimą), atstovaujantys tam juridiniam asmeniui (ABTĮ 47 str. 4 d. 5 p.).
22. Palangos miesto savivaldybės administracijos Juridinio ir personalo skyriaus kompetencijai, be kita ko, priskirta atstovauti pagal įgaliojimą Savivaldybei ir jos institucijoms teismuose, rengti procesinius dokumentus teismams. Taigi savivaldybės meras, kaip savivaldybės vadovas, turėjo teisę pavesti atstovauti bet kurią savivaldybės instituciją savivaldybės administracijos darbuotojams.Pažymėtina ir tai, kad administracinių teismų praktikoje yra pripažįstamas tinkamu savivaldybės tarybos atstovavimas teisme, kai mero įgaliojimu pavedama atstovauti teisme savivaldybei ar tarybai savivaldybės administracijos teisės skyriaus darbuotojui (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. vasario 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-38-520/2021; 2021 m. birželio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1419-438/2021, 2022 m. sausio 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-2524-520/2021).
23. Vertinant pareiškėjo apeliacinio skundo argumentus, jog pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti ir prijungti prie bylos pareiškėjo 2020 m. spalio 9 d. teiktus vaizdo ir garso įrašus, atsisakė iškviesti į teismo posėdį ir apklausti Etikos komisijos pirmininką D. K., kitus jos narius, teisėjų kolegija pažymi, kad ABTĮ 80 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta nuostata, jog teisėjai, nagrinėdami administracines bylas, privalo aktyviai dalyvauti tiriant įrodymus, nustatant visas bylai svarbias aplinkybes ir visapusiškai, objektyviai jas ištirti, nereiškia, jog teismas turi pareigą tenkinti visus proceso dalyvių prašymus dėl įrodymų pridėjimo, jų išreikalavimo, liudytojų iškvietimo ar kt. (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. rugsėjo 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eTA-753-415/2021). Pateikiant ir renkant įrodymus, turi būti paisoma sąsajumo ir leistinumo reikalavimų, proceso ekonomiškumo principo. Įrodinėjimo procese yra reikšmingi tik tie įrodymai, kurie yra tiesiogiai susiję su ginčo dalyku ir gali patvirtinti ar paneigti byloje pareikštų reikalavimų išsprendimui reikšmingas aplinkybes (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. spalio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1609-261/2020). Byloje yra pakankamai duomenų reikšmingoms aplinkybėms nustatyti ir teisingam sprendimui priimti, todėl nėra pagrindo pripažinti, jog pirmosios instancijos teismas veikė pasyviai ar kliudė pareiškėjui pateikti reikalingus įrodymus.
24. Byloje nustatytos reikšmingos faktinės aplinkybės yra šios: pareiškėjas 2019 m. gruodžio 30 d. raštu kreipėsi į VTEK , prašydamas spręsti dėl Palangos miesto savivaldybės mero galimai padarytų VPEK 4 straipsnio pažeidimų. VTEK 2020 m. sausio 10 d. raštu Nr. S-87-(2.2) šią informaciją, susijusią su galimu VPEK nuostatų pažeidimu, persiuntė pagal kompetenciją Etikos komisijai, kuri 2020 m. sausio 27 d. nusprendė tyrimo dėl VTEK 2020 m. sausio 10 rašte Nr. S-87-(2.2) išdėstytų aplinkybių nepradėti. Pareiškėjas, nesutikdamas su šiuo Etikos komisijos sprendimu, 2020 m. vasario 21 d. skundu kreipėsi į Regionų apygardos administracinį teismą. Be to, pareiškėjas 2020 m. kovo 18 d. kreipėsi su analogišku skundu į VTEK. Šios institucijos 2020 m. kovo 23 d. sprendimu Nr.S-925-(2.5) pareiškėjo skundą buvo atsisakyta priimti, kaip paduotą praleidus terminą.
25. Teisėjų kolegija pažymi, kad pagal nuo 2020 m. sausio 1 d. iki 2020 m. rugpjūčio 1 d. galiojusios VTEKĮ redakcijos 24 straipsnio 4 dalį, pareiškėjas arba asmuo, dėl kurio veikos institucijoje ar įstaigoje yra atliktas tyrimas ir priimtas sprendimas, šio straipsnio 1 dalyje nurodytų subjektų (inter alia savivaldybių tarybų etikos komisijų) priimtus sprendimus gali skųsti VTEK per vieną mėnesį nuo sprendimo paskelbimo arba jo įteikimo suinteresuotam asmeniui dienos (išskyrus Seimo Etikos ir procedūrų komisijos priimtus sprendimus). To paties straipsnio 5 dalis nustatė , jog VTEK, nagrinėdama pareiškėjo ar asmens, dėl kurio veikos institucijoje ar įstaigoje yra atliktas tyrimas ir priimtas sprendimas, skundą, veikia kaip privaloma išankstinė ginčų nagrinėjimo institucija. Taigi, šioje teisės normoje įtvirtinta privalomoji išankstinė tokių ginčų nagrinėjimo tvarka. Tokią pačią ginčų sprendimo tvarką numato ir Valstybės politikų elgesio kodekso 10 straipsnis. Kadangi Etikos komisija skundžiamą protokolinį sprendimą priėmė 2020 m. sausio 27 d., pareiškėjas privalėjo jį skųsti Vyriausiajai tarnybinės etikos komisijai, o tik po to, jei jo netenkintų VTEK sprendimas, turėtų teisę paduoti skundą apygardos administraciniam teismui.
26. Administracinių teismų praktikoje nustatyta, jog pagal ABTĮ 26 straipsnio 1 dalį, viešojo administravimo subjektų priimti individualūs teisės aktai ar veiksmai (neveikimas) ar vilkinimas atlikti veiksmus gali būti, o įstatymų nustatytais atvejais – turi būti ginčijami kreipiantis į išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją. Šios tvarkos nesilaikymas yra pagrindas teismui atsisakyti priimti asmens skundą (prašymą), t. y. teisėjas (teismas) motyvuota nutartimi atsisako priimti skundą (prašymą), jeigu pareiškėjas nesilaikė tai bylų kategorijai įstatymų nustatytos bylos išankstinio nagrinėjimo ne per teismą tvarkos. Kai aplinkybė, jog pareiškėjas nesilaikė išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarkos, paaiškėja jau skundą priėmus nagrinėti, tačiau dar galima šia tvarka pasinaudoti, skundas (prašymas, pareiškimas) paliekamas nenagrinėtu (ABTĮ 105 str. 1 p.), o tais atvejais, kai šia tvarka nebegalima pasinaudoti, teismas nutraukia bylą (ABTĮ 103 str. 10 p.) ( žr. pvz. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. gegužės 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-318-520/2019, 2019 m. rugsėjo 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-585-438/2019 ir kt.).
27. Darytina išvada, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjo skundą Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmai privalėjo atsisakyti priimti arba, paaiškėjus, kad pareiškėjas tuo pačiu klausimu yra kreipęsis į VTEK, palikti nenagrinėtu. To pirmosios instancijos teismas nepadarė ir nagrinėjo bylą iš esmės. Vėliau teismas bylos dalį nutraukė, nes Etikos komisijos Sprendimą pripažino informacinio pobūdžio dokumentu. Su tokiais šios bylos dalies nutraukimo motyvais apeliacinės instancijos teisėjų kolegija nesutinka.
28. Administracinių teismų praktikoje iš tikrųjų pripažįstama, jog dalis viešojo administravimo subjektų ar institucijų dokumentų nėra skundžiami teismui ABTĮ nustatyta tvarka. Tačiau tokios taisyklės, pakartotos ir pirmosios instancijos teismo sprendime minimoje LVAT nutartyje, skirtos arba teisinių pasekmių negalintiems sukelti ir nesukeliantiems aktams ar veiksmams, arba procedūrinio, tarpinio pobūdžio dokumentams, kurie atlieka tik pagalbinį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir kuriais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji kompetentingų asmenų ar pareigūnų sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Skundžiamas Etikos komisijos sprendimas negali būti priskirtas prie tokių aktų, be to, jo apskundimo galimybė ir tvarka yra tiesiogiai numatyta Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos įstatyme bei Valstybės politikų elgesio kodekse. Esant tokioms aplinkybėms, motyvai, susiję su šios bylos dalies nutraukimu, šalintini iš pirmosios instancijos teismo sprendimo.
29. Kaip matyti iš teismų informacinės sistemos LITEKO duomenų, pareiškėjas 2020 m. kovo mėnesį bandė pasinaudoti privalomąja išankstine ginčo sprendimo tvarka, numatyta VTEKĮ 24 straipsnyje, tačiau praleido įstatyme numatytą vieno mėnesio terminą skundui paduoti, dėl ko jo skundą VTEK buvo atsisakyta priimti. Pareiškėjui apskundus tokį VTEK sprendimą teismui, Vilniaus apygardos administracinis teismas 2021 m. vasario 10 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. eI2-595-596/2021 pareiškėjo skundą atmetė. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2022 m. sausio 5 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. eA-34-575-2022 šį pirmosios instancijos teismo sprendimą paliko nepakeistu. Tai reiškia, kad pareiškėjas nesilaikė išankstinės ginčo nagrinėjimo ne teismo tvarka procedūros ir šia tvarka jau nėra galimybės pasinaudoti, todėl nagrinėjamos administracinės bylos dalis dėl Etikos komisijos Sprendimo panaikinimo turi būti nutraukta ABTĮ 103 straipsnio 10 punkto pagrindu.
30. Pripažinus, kad administracinės bylos dalis pagal pareiškėjo reikalavimą panaikinti Etikos komisijos Sprendimą nutraukta pagrįstai, nors ir netinkamais motyvais, pripažintina ir tai, kad antrasis pareiškėjo skundo reikalavimas – įpareigoti Etikos komisiją iš naujo įpareigoti pradėti tyrimą bei priimti sprendimą dėl Palangos miesto savivaldybės mero elgesio – yra išvestinis iš pirmojo reikalavimo ir pirmosios instancijos teismo pagrįstai atmestas.
31. Teisėjų kolegijos vertinimu, nors pirmosios instancijos teismas, nagrinėdamas pareiškėjo skundą, ne visiškai tinkamai taikė materialiosios ir procesinės teisės normas, tačiau priėmė iš esmės teisingą sprendimą, kurio nėra pagrindo naikinti ar keisti, atsižvelgus į pareiškėjo apeliacinio skundo argumentus, todėl šis apeliacinis skundas atmetamas.
Rezoliucinė dalis
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Pareiškėjo A. J. apeliacinį skundą atmesti.
Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2021 m. vasario 3 d. sprendimą palikti nepakeistu.
Nutartis neskundžiama.