Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Regionų administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Jolitos Rasiukevičienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), Vitos Valeckaitės ir Indrės Žvaigždinienės,

viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos T. G. (T. G.) patikslintą skundą atsakovei Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministerijai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Lietuvos Respublikos valstybės saugumo departamentui dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

Byloje ginčas kilo dėl Lietuvos Respublikos ambasados R. F. 2024 m. rugpjūčio 7 d. sprendimo atsisakyti išduoti pareiškėjai Šengeno vizą teisėtumo ir pagrįstumo.

Remiantis rašytiniais įrodymais ir proceso dalyvių paaiškinimais byloje nustatyta, kad pareiškėja yra R. F. pilietė, kuri 2024 m. liepos 31 d. Lietuvos Respublikos ambasadai R. F. pateikė Prašymą išduoti Šengeno vizą ir jį pagrindžiančius dokumentus. Prašyme pareiškėja nurodė kelionės tikslą – šeimos ar draugų lankymas; numatoma pirmo atvykimo į Šengeno erdvę data – 2024 m. rugsėjo 5 d.; išvykimo data – 2024 m. spalio 24 d.; prašoma leisti atvykti daug kartų. Pareiškėja Ambasadai pateikė kvietimą, draudimo liudijimą, išrašą iš banko sąskaitos, pažymą apie palaidojimą, medicininį pažymėjimą ir kitus dokumentus.

2024 m. rugpjūčio 2 d. Migracijos departamentas Ambasados konsuliniam pareigūnui, naudodamasis Lietuvos nacionaline vizų informacine sistema (N.VIS), nurodė pareiškėjai uždrausti atvykti į Lietuvos Respubliką iki 2026 m. rugsėjo 26 d., nes ji kelia grėsmę valstybės saugumui.

Vizų išdavimo sąlygas, atsisakymo išduoti vizą ir vizos panaikinimo pagrindus bei kitus su vizomis susijusius klausimus nustato Europos Parlamento ir Tarybos 2009 m. liepos 13 d. reglamento (EB) Nr. 810/2009, nustatančio Bendrijos vizų kodeksą (Vizų kodeksas), nuostatos ir Šengeno vizos išdavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministro 2023 m. liepos 4 d. įsakymu Nr. V-227 (toliau – ir Šengeno vizos išdavimo tvarkos aprašas). UTPĮ 12¹ straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Šengeno vizos išdavimui taikomos procedūros ir sąlygos, nustatytos Vizų kodekse.

Pagal Šengeno vizos išdavimo tvarkos aprašo 1 punktą šis aprašas reglamentuoja dokumentų Šengeno vizai gauti pateikimo, nagrinėjimo ir sprendimo dėl vizos išdavimo ar atsisakymo ją išduoti priėmimo, jos panaikinimo ir atšaukimo, kvietimo pateikimo bei kitus su vizos išdavimu susijusius klausimus Lietuvos Respublikos diplomatinėse atstovybėse ir konsulinėse įstaigose (toliau – Lietuvos vizų tarnybos užsienyje), taip pat išorės paslaugų teikėjų pasirinkimo tvarką, tiek, kiek šių klausimų nereglamentuoja 2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 810/2009, nustatančio Bendrijos vizų kodeksą, nuostatos ir kiti Europos Sąjungos teisės aktai. Šengeno vizos išdavimo tvarkos aprašo 4 punkte nustatyta, kad Lietuvos vizų tarnybos užsienyje sprendimus dėl Šengeno vizos išdavimo ar atsisakymo ją išduoti, Šengeno vizos panaikinimo ir atšaukimo priima konsuliniai pareigūnai. Priimti dokumentus Šengeno vizai gauti, užpildyti vizos įkliją ir įklijuoti ją į kelionės dokumentą gali ir vizų tarnybų darbuotojai, dirbantys pagal darbo sutartis. Sprendimą dėl Šengeno vizos išdavimo gali priimti ir Lietuvos vizų tarnybos užsienyje vadovas, veikiantis kaip konsulinis pareigūnas (toliau – Lietuvos vizų tarnybos užsienyje vadovas). To paties aprašo 5 punkte nustatyta, kad sprendimas išduoti ar atsisakyti išduoti Šengeno vizą, ją panaikinti ar atšaukti priimamas naudojantis Lietuvos nacionaline vizų informacine sistema. Kai duomenis apie Lietuvos vizų tarnybos užsienyje vadovo sprendimą išduoti Šengeno vizą į N. VIS įrašo kitas konsulinis pareigūnas, yra surašomas Lietuvos vizų tarnybos užsienyje vadovo nustatytos formos sprendimas.

UTPĮ (ginčui aktuali redakcija, galiojanti nuo 2024 m. liepos 1 d.) 20³ straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad Šengeno vizos išduodamos Vizų kodekse nustatytais atvejais. Dokumentai Šengeno vizai gauti pateikiami Lietuvos Respublikos diplomatinei atstovybei ar konsulinei įstaigai. Dokumentai Šengeno vizai gauti taip pat gali būti pateikiami Lietuvos Respublikai atstovaujančiai Šengeno valstybės diplomatinei atstovybei ar konsulinei įstaigai arba per Užsienio reikalų ministerijos pasirinktą išorės paslaugų teikėją. Dokumentai Šengeno vizai gauti vidaus reikalų ministro kartu su užsienio reikalų ministru nustatyta tvarka taip pat gali būti pateikti pasienio kontrolės punkte, Migracijos departamente arba Užsienio reikalų ministerijoje. Lietuvos Respublika gali atstovauti kitai (kitoms) Šengeno valstybei (valstybėms) arba būti atstovaujama kitos (kitų) Šengeno valstybės (valstybių) Šengeno vizų išdavimo klausimais pagal su kita (kitomis) Šengeno valstybe (valstybėmis) sudarytus susitarimus (2 dalis). To paties straipsnio 3 dalies 1 punkte nustatyta, kad sprendimus dėl Šengeno vizos išdavimo ar atsisakymo ją išduoti, dėl panaikinimo ir atšaukimo priima Užsienio reikalų ministerijos Konsulinis departamentas.

UTPĮ 4 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad užsieniečio keliamos grėsmės valstybės saugumui vertinimą atlieka Lietuvos Respublikos valstybės saugumo departamentas, o grėsmės viešajai tvarkai ar visuomenei – policija arba Valstybės sienos apsaugos tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos.

Ambasada, vertindama prašymą dėl Šengeno vizos išdavimo, kreipėsi konsultacijos į VSD, kuris 2024 m. rugpjūčio 5 d. Ambasados konsuliniam pareigūnui nurodė, kad nesikeičia VSD vertinimas dėl R. F. pilietės T. G., kuris pateiktas 2024 m. kovo 16 d., t. y. R. F. pilietė T. G. kelia grėsmę Lietuvos Respublikos vidaus saugumui, todėl VSD rekomendavo neišduoti jai Šengeno C tipo vizos. Dėl darbo R. F. valstybės institucijoje (Rusijos federalinės valstybinės vieningos Įmonės informacinio telegrafo agentūra (ITAR- TASS)) pareiškėja privalėjo būti lojali Rusijai ir palaikyti Rusijos valdžią bei jos vykdomą agresyvią užsienio politiką, kuri kelia grėsmę Lietuvos nacionaliniam saugumui, ir gali priklausyti užverbuotų asmenų (agentų) tinklui. Ji gali būti išnaudota Rusijos žvalgybos ir saugumo tarnybų užduočių vykdymui kaip lojalus ir patikimas Rusijos valdžiai asmuo. Migracijos departamentas nurodė pareiškėjai uždrausti atvykti į Lietuvos Respubliką iki 2026 m. rugsėjo 26 d., nes ji kelia grėsmę valstybės saugumui.

Europos Žmogaus Teisių Teismas (toliau – ir EŽTT) yra nurodęs, kad grėsmės nacionaliniam saugumui gali būti skirtingos pagal savo pobūdį, netikėtos arba sunkiai iš anksto apibrėžiamos. Visapusiškai apibūdinti nacionalinio saugumo sąvoką yra neįmanoma. Ji gali būti labai plati, paliekant plačią vertinimo laisvę atitinkamoms institucijoms apibrėžti, kas yra reikalinga šiam saugumui. Negali būti atmesta tokia situacija, kad grėsmė valstybės saugumui gali pasireikšti ir kaip potencialus pavojus. Taigi grėsmės valstybės saugumui sąvoka tam tikrais atvejais gali apimti ir galimą pavojų – kai dėl užsieniečio buvimo Lietuvos Respublikoje valstybės saugumui iškyla potencialus pavojus, kitaip tariant, atsiranda grėsmės valstybės saugumui galimybė. Tačiau galimos grėsmės valstybės saugumui turinys ir apimtis negali būti nepagrįstai ir neprotingai plečiamas (žr. pvz., EŽTT 2008 m. balandžio 24 d. sprendimą byloje C. G. ir kt. prieš Bulgariją, pareiškimo Nr. 1365/07).

Nagrinėjamu atveju Ambasada, priimdama Sprendimą, vadovavosi VSD rekomendacija, kurioje konstatuota, kad pareiškėja laikoma keliančia grėsmę viešajai tvarkai ar vidaus saugumui. VSD nurodytas aplinkybes patvirtina ir teisėjų kolegijai VSD pateikta įslaptinta medžiaga. Atsižvelgus į pirmiau nurodytą teisinį reglamentavimą, darytina išvada, kad Ambasada, gavusi VSD vertinimą apie tai, jog užsienietė laikoma keliančia grėsmę ir rekomenduojama vizos pareiškėjai neišduoti, privalėjo atsisakyti išduoti pareiškėjai Šengeno vizą, nes būtent VSD yra įgaliotas atlikti užsieniečio keliamos grėsmės valstybės saugumui vertinimą.

Teisėjų kolegija, įvertinusi bylos medžiagą, taip pat įslaptintą medžiagą, pripažįsta, kad Ambasada pagrįstai nustatė, jog viena ar kelios Šengeno erdvės šalys laiko pareiškėją keliančia grėsmę viešajai tvarkai ar vidaus saugumui. Į bylą pateikti dokumentai patvirtina, kad pareiškėja, nuo 2014 m. iki 2016 m. dirbdama R. F. valstybės institucijoje (Rusijos federalinės valstybinės vieningos įmonės informacinio telegrafo agentūroje (ITAR-TASS), privalėjo būti lojali Rusijai ir palaikyti Rusijos valdžią bei jos vykdomą agresyvią užsienio politiką, kuri kelia grėsmę Lietuvos nacionaliniam saugumui. Nors pareiškėja teismo posėdžio metu nurodė, kad jos darbo pobūdis nebuvo susijęs su jokiais priimamais sprendimais ar politine veikla, tačiau nuosekliai formuojamoje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra konstatuota, jog lojalumo Rusijos / Baltarusijos valdžiai reikalavimas yra taikomas visiems asmenims, dirbantiems / tarnaujantiems Rusijos / Baltarusijos valstybinėse institucijose, nepriklausomai nuo jų einamų pareigų ar vykdomų funkcijų, o net ir neaukštos kvalifikacijos pareigos paprastai pripažįstamos keliančiomis grėsmę Lietuvos valstybės saugumui (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) 2023 m. rugpjūčio 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-2103-415/2023; 2023 m. rugsėjo 6 d. sprendimą byloje Nr. eA-2117-1188/2023; 2023 m. rugpjūčio 16 d. nutartį byloje Nr. eA-2023-415/2023; 2023 m. rugpjūčio 16 d. nutartį byloje Nr. eA-2156-629/2023; 2023 m. rugpjūčio 2 d. nutartį byloje Nr. eA-2006-520/2023; 2023 m. birželio 28 d. nutartį byloje Nr. eA-1949-815/2023; 2023 m. gruodžio 20 d. sprendimą byloje Nr. eA-2585-629/2023 ir kt.). Todėl pareiškėjos argumentai, kad jos darbas nebuvo susijęs su politine veikla ir nereikalavo būti lojalia valstybei, vertintini kritiškai ir darytina išvada, jog VSD pateikta informacija Ambasadai yra pakankamas pagrindas atsisakyti pareiškėjai išduoti Šengeno vizą.

Nors pareiškėja nurodo, kad Sprendimas neatitinka VAĮ reikalavimų ir buvo apribota galimybė suprasti, dėl kokios priežasties ir kuo remiantis priimtas konkretus sprendimas, teismas pažymi, jog nagrinėjamos bylos kontekste pažymėtina, kad bendrieji reikalavimai individualiam administraciniam aktui įtvirtinti VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 1–8 punktuose. Šio straipsnio 5 dalies 5–6 punktuose, be kita ko, numatyta, kad administraciniame sprendime turi būti nurodyta: administracinio sprendimo teisinis ir faktinis pagrindas ar kitos administraciniam sprendimui įtakos turėjusios aplinkybės (VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 5 punktas) ir administracinio sprendimo motyvai (VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 6 punktas).

Nustatyta, kad Ambasados konsulinis pareigūnas 2024 m. rugpjūčio 7 d. 10:18:43 val. priėmė sprendimą, kuriuo buvo atsisakyta išduoti pareiškėjai Šengeno vizą, t. y. Konsulas, vadovaudamasis Europos Parlamento ir Tarybos 2008 m. liepos 9 d. patvirtinto Reglamento (EB) Nr.767/2008 „Dėl vizų informacinės sistemos (VIS) ir apsikeitimo duomenimis apie trumpalaikes vizas taip valstybių narių“ (VIS Reglamentas), pirmiausia sprendimą įformino naudojantis Lietuvos nacionaline vizų informacine sistema (N.VIS) ir Užsieniečių registro vizų modulyje 2024 m. rugpjūčio 7 d. 10:18:43 val. surašė tirtas faktines aplinkybes, sprendimo atsisakyti pareiškėjai išduoti vizą motyvus ir pagrindus/priežastis: viena ar kelios valstybės narės pareiškėją laiko keliančia grėsmę viešajai tvarkai ar vidaus saugumui. Konsulas tą pačią dieną (2024 m. rugpjūčio 7 d.) surašė sprendimą atsisakyti išduoti Šengeno vizą. Kaip matyti, Konsulas rėmėsi VSD išvada, taip pat nurodomi konkretūs faktai – pareiškėja dirbo R. F. valstybės institucijoje (Rusijos federalinės valstybinės vieningos įmonės informacinio telegrafo agentūroje (ITAR-TASS), todėl privalėjo būti lojali Rusijai ir palaikyti Rusijos valdžią bei jos vykdomą agresyvią užsienio politiką.

Europos Sąjungos Teisingumo Teismas 2011 m. lapkričio 17 d. sprendime byloje C-430/10 41 nurodė, kad asmuo, kuriam buvo atsisakyta išduoti vizą, turi turėti teisę veiksmingai kreiptis į teismą; šis kreipimasis turi leisti faktiškai ir teisiškai patikrinti ginčijamo sprendimo teisėtumą pagal Sąjungos teisę; kad kreipimasis į teismą būtų veiksmingas, asmuo turi turėti galimybę sužinoti dėl jo priimto sprendimo motyvus arba perskaitęs pati sprendimą, arba jo prašymu pranešus jam šiuos motyvus, neribojant kompetentingo teismo teisės reikalauti iš atitinkamos institucijos juos pranešti. Iš šio Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendimo seka, kad Europos Sąjungos teisei neprieštarauja tokia situacija, kai asmeniui ir vėliau pranešami dėl jo priimto sprendimo motyvai.

Susipažinus su bylos medžiaga, neabejotina, kad pareiškėja aukščiau paminėtus dokumentus, priimtus jos atžvilgiu, gavo arba turėjo realią galimybę gauti ir visus nesutikimo su jais argumentus išdėstyti teismui. Ginčijamo Sprendimo motyvai nebuvo nurodyti (surašyti) vėliau nei buvo priimtas pats individualus administracinis aktas. Todėl teisėjų kolegija, įvertinusi Sprendimo turinį bei vadovaudamasi aukščiau išdėstytu ginčui aktualiu teisiniu reglamentavimu ir teismų praktika, mano, kad Sprendimas atitinka VAĮ 10 straipsnio 5 dalyje nustatytus reikalavimus, keliamus individualiems administraciniams aktams, jame nurodytas tiek faktinis, tiek teisinis sprendimo dėl pareiškėjos prašymo išduoti vizą pagrindai, atsakymas pakankamai motyvuotas ir suprantamas. Todėl pareiškėjos argumentai, kad jai apribota galimybė suprasti, dėl kokios priežasties ir kuo remiantis priimtas konkretus sprendimas, atmetami kaip nepagrįsti.

Be to, pažymėtina, kad pareiškėja nepateikė jokių duomenų, paneigiančių aplinkybę, jog ji dirbo R. F. valstybės institucijoje (Rusijos federalinės valstybinės vieningos Įmonės informacinio telegrafo agentūra (ITAR-TASS)). Į bylą pateikta VSD medžiaga (neįslaptinta), iš kurios matyti, jog Rusijos naujienų agentūros TASS narystė 2020 m. Europos naujienų agentūrų aljanso (EANA) buvo sustabdyta, kadangi ši asociacija nesilaiko standartų. Sprendimas priimtas per EANA generalinės asamblėjos posėdį Bosnijos ir Hercegovinos sostinėje Sarajeve, dėl naujo Rusijos vyriausybės taikomo reglamento, smarkiai ribojančio žiniasklaidos laisvę. 2024 m. rugpjūčio 17 d. TASS kolektyvas Rusijos prezidento dekretu Nr. 701 apdovanotas ordinu „Už narsų darbą“. VSD vertinimu, Rusijos naujienų agentūra ITAR-TASS, geriau žinoma kaip TASS, yra R. F. kontroliuojama naujienų agentūra, kuri veikia kaip oficialus R. F. valdžios naujienų šaltinis, padedantis kontroliuoti viešąją nuomonę. ITAR-TASS yra viena iš pagrindinių propagandos priemonių, skirta palaikyti valdžios legitimumą ir pagrindinius politinius sprendimus. Taigi, pareiškėja, net ir VSD į bylą pateikus šiuos duomenis, nepateikė teismui jokių įrodymų, kurie neabejotinai patvirtintų jos akivaizdų priešiškumą Rusijos oficialiosios valdžios politikai ar veikimą prieš tokią politiką, ir leistų paneigti jos keliamą grėsmę.

Nagrinėjamu atveju konstatuotina, kad Sprendimą priėmė kompetentingas administravimo subjektas, taip pat nenustatyta, kad Sprendimo priėmimo metu buvo pažeistos pagrindinės procedūros, netinkamai įvertinti turimi duomenys ir įrodymai, ar pritaikyti teisės aktai. Ambasada objektyviai įvertino faktines aplinkybes, tinkamai taikė teisės normas, reglamentuojančias sprendimų dėl Šengeno vizų išdavimo priėmimą, ir priėmė teisėtą bei pagrįstą Sprendimą. Sprendimas atitinka Vizų kodekso nustatytus tokio sprendimo formos ir turinio reikalavimus (parengtas pagal Vizų kodekso VI priede pateiktą standartinę formą), jame nurodytas atsisakymo išduoti Šengeno vizą pagrindas, Sprendimo apskundimo tvarka. Teisėjų kolegija, vertindama Sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą, atsižvelgia į nustatytas aplinkybes, kad vizą išduodantis subjektas ne tik formaliai, bet realiai ir išsamiai, nuodugniai nagrinėjo pareiškėjos prašymą. Taigi Ambasada, priimdama Sprendimą, vadovavosi nustatytų aplinkybių visuma. Teismo vertinimu, konsulinis pareigūnas pagrįstai sprendė, jog nustatytos aplinkybės nesudaro pagrindo padarytos išvados dėl pareiškėjos keliamos grėsmės valstybės saugumui paneigimui. Todėl laikytina, kad konsulinis pareigūnas priėmė teisėtą Sprendimą atsisakyti išduoti pareiškėjai Šengeno vizą ir jo naikinti skunde nurodytais ar kitais motyvais nėra pagrindo.

Dėl atsakovės atstovo teismo posėdžio metu išsakytos pozicijos, kad ši administracinė byla turėtų būti nutraukta, kadangi pareiškėja neapskundė jos atžvilgiu priimto motyvuoto sprendimo atsisakyti išduoti pareiškėjai Šengeno vizą, teismas pažymi, kad, kaip minėta aukščiau, Ambasados konsulinis pareigūnas 2024 m. rugpjūčio 7 d. 10:18:43 val. priėmė sprendimą, kuriuo buvo atsisakyta išduoti pareiškėjai Šengeno vizą, t. y. Konsulas sprendimą įformino, naudojantis Lietuvos nacionaline vizų informacine sistema (N.VIS) ir Užsieniečių registro vizų modulyje 2024 m. rugpjūčio 7 d. 10:18:43 val. surašė tirtas faktines aplinkybes, sprendimo atsisakyti pareiškėjai išduoti vizą motyvus ir priežastis, o tą pačią dieną (2024 m. rugpjūčio 7 d.) Konsulas surašė sprendimą atsisakyti išduoti Šengeno vizą. Teismas, įvertinęs tai, kad paminėti abu dokumentai surašyti tą pačią dieną, jų esmė ir didžioji dalis turinio sutampa, vertina, kad abu dokumentai sudaro Sprendimo, kuris ir skundžiamas šioje byloje, turinį. Todėl pareiškėja neturėjo atskirai skųsti įrašo, įforminto naudojantis Lietuvos nacionaline vizų informacine sistema (N.VIS) ir Užsieniečių registro vizų modulyje 2024 m. rugpjūčio 7 d. 10:18:43 val. Atkreiptinas dėmesys, kad tokios praktikos laikosi ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (žr. 2024 m. rugsėjo 11 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eA-2137-575/2024).

Esant nustatytoms aplinkybėms, pareiškėjos patikslintas skundas atmestinas kaip nepagrįstas (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 88 straipsnio 1 punktas).

Netenkinus skundo reikalavimų, pareiškėja neįgijo teisės į bylinėjimosi išlaidų atlyginimą (ABTĮ 40 straipsnio 1 dalis).

Rezoliucinė dalis

Teisėjų kolegija, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi, 133 straipsniu, Lietuvos Respublikos įstatymo dėl užsieniečių teisinės padėties 140 straipsnio 3 dalies 1 punktu, 4 dalimi,

nusprendžia:

Pareiškėjos T. G. (T. G.) patikslintą skundą atmesti.

Sprendimas per 14 (keturiolika) kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo dienos apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant per Regionų administracinį teismą.