- Teismas
- Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
- Dokumentas
- Nutartis
- Data
- 2026-10-07
- Bylos Nr.
- eAS-1062-624/2026
- Teisminio proceso Nr.
- 3-64-3-00946-2026-5
- Bylos rūšis
- Administracinė byla
- Teisėjai
- Milda Vainienė, Arūnas Dirvonas, Rasa Ragulskytė-Markovienė
- Pareiškėjas
- D. Š.
- Atsakovas
- Mažeikių rajono savivaldybės taryba
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Dirvono (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Rasos Ragulskytės-Markovienės ir Mildos Vainienės, teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjos D. Š. atskirąjį skundą dėl Regionų administracinio teismo 2026 m. balandžio 8 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjos D. Š. skundą atsakovui Mažeikių rajono savivaldybės tarybai dėl sprendimo pripažinimo neteisėtu ir kitų reikalavimų.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija nustatė:
I.
Pareiškėja D. Š. (toliau – ir pareiškėja) kreipėsi į teismą, prašydama 1) atnaujinti praleistą terminą skundui paduoti; 2) pripažinti neteisėta Mažeikių rajono savivaldybės tarybos 2023 m. gegužės 5 d. sprendimo Nr. T1-158 „Dėl Mažeikių rajono savivaldybės tarybos Etikos komisijos sudarymo ir komisijos nuostatų patvirtinimo“ dalį, kuria patvirtinta Etikos komisijos sudėtis (toliau – Tarybos sprendimas); 3) įpareigoti Mažeikių rajono savivaldybės tarybą (toliau – ir Taryba) sudaryti Etikos komisiją, laikantis Lietuvos Respublikos teisės aktų reikalavimų. Pareiškėja nurodė, kad Tarybos sprendimu nustatyta Etikos komisijos sudėtis yra neteisėta, neatitinka įstatymo keliamų reikalavimų, būtent Lietuvos Respublikos valstybės politikų elgesio kodekso 6 straipsnio 1 dalies 2 punkto, numatančio, kad savivaldybių tarybose etikos komisijos turi būti sudarytos iš savivaldybės tarybos narių ir gyvenamųjų vietovių bendruomenių atstovų. Pareiškėja teikė skundą dėl Etikos komisijos sudėties Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovų įstaigai, kuri, išnagrinėjusi skundą, konstatavo, kad Etikos komisija sudaryta teisėtai, nėra teisinio pagrindo imtis Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymu suteiktų įgaliojimų vykdymo. Pareiškėja, pasinaudodama atsakyme nurodyta apskundimo tvarka, kreipėsi su skundu į Lietuvos administracinių ginčų komisiją (toliau – ir Komisija) dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus. Komisija 2026 m. kovo 5 d. sprendimu Nr. 21 RE3-(AG3-36/24-2026) konstatavo, kad Tarybos sprendimas, kuriuo patvirtinta Etikos komisijos sudėtis, yra norminis administracinis aktas, klausimą dėl teisėtumo nagrinėja Regionų administracinis teismas, kaip pirmosios instancijos teismas, todėl administracinę bylą nutraukė kaip nepriskirtiną Komisijos kompetencijai (Lietuvos Respublikos ikiteisminio administracinių ginčų nagrinėjimo tvarkos įstatymo 20 straipsnio 2 dalis 1 punktas, 22 straipsnis).
II.
Regionų administracinis teismas 2026 m. balandžio 8 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjos D. Š. skundą. Teismas nustatė, kad Taryba, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 15 straipsnio 2 dalies 4 punktu, 22 straipsnio 2 dalimi, 23 straipsnio 3 dalimi, Tarybos veiklos reglamento, patvirtinto Mažeikių rajono savivaldybės tarybos 2023 m. vasario 24 d. sprendimu Nr. T1-32 „Dėl Mažeikių rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento patvirtinimo“, 163 ir 166 punktais, nusprendė: savo įgaliojimų laikui sudaryti Etikos komisiją (Tarybos sprendimo 1 punktas); nustatyti, kad Etikos komisiją sudaro 7 nariai (Tarybos sprendimo 2 punktas); patvirtinti Etikos komisijos sudėtį (Tarybos sprendimo 3 punktas) ir Etikos komisijos nuostatus (Tarybos sprendimo 4 punktas). Tarybos sprendimas yra norminis administracinis aktas, t. y. ne vienkartinio taikymo aktas, o yra aktas, kuris orientuotas į ateitį, t. y. skirtas taikyti daug kartų, ir jis toliau veikia ir gali būti realizuojamas individualiuose santykiuose bei konkrečių asmenų elgesyje, atsižvelgiant į tai, kad jis yra visuotinai privalomas visą Tarybos įgaliojimų laikotarpį savivaldybėje. Tarybos sprendimas nėra viešojo administravimo aktas, kuriame išreikštas teisės normų taikymo rezultatas pareiškėjai ar kitiems konkretiems asmenims ir turintis įtakos tik jų teisiniam statusui (teisėms ir pareigoms), kad šis aktas nėra adresuotas apibrėžtam asmenų ratui. ABTĮ 112 straipsnio ir 113 straipsnio 1 dalyje nustatytas subjektų, turinčių teisę su prašymu kreiptis į administracinį teismą, kad būtų ištirtas norminio administracinio akto teisėtumas, sąrašas. Pareiškėja nagrinėjamu atveju nepatenka į expressis verbis (aiškiais žodžiais, tiesiogiai) įvardytų tokią teisę turinčių subjektų ratą. Be to, nėra duomenų, kad teisme būtų nagrinėjama konkreti byla dėl pareiškėjos teisių pažeidimo, kurios eigoje iškilo abejonė dėl joje taikytino norminio administracinio akto teisėtumo. Atsižvelgiant į tai, skundą atsisakyta priimti kaip nenagrinėtiną teismų administracinio proceso tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).
III.
Pareiškėja D. Š. atskirajame skunde prašo panaikinti Regionų administracinio teismo 2026 m. balandžio 8 d. nutartį ir įpareigoti Regionų administracinį teismą priimti pareiškėjos skundą nagrinėti iš esmės.
Pareiškėja nurodo, kad teismas nepagrįstai visą Tarybos sprendimą kvalifikavo kaip norminį administracinį aktą, neatskirdamas jo sudėtinių dalių. Tarybos sprendimo dalis, kuria patvirtinama konkreti Etikos komisijos sudėtis, yra nukreipta į konkrečius asmenis (konkrečius komisijos narius), sukelia individualias teisines pasekmes, yra vienkartinio taikymo. Pagal suformuotą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, teisės aktas gali būti mišraus pobūdžio, t. y. turėti tiek norminių, tiek individualių elementų, ir tokiu atveju kiekviena jo dalis turi būti vertinama atskirai.
Žemesnės instancijos teismas
Teismas šios doktrinos netaikė ir nepagrįstai atsisakė vertinti ginčijamos Tarybos sprendimo dalies kaip individualaus administracinio akto.
Šiuo atveju Etikos komisija yra institucija, nagrinėjanti su pareiškėja susijusius klausimus, jos sudėtis lemia sprendimų teisėtumą, neteisėta sudėtis sudaro realią ir tiesioginę grėsmę pareiškėjos teisėms.
Teismas nepagrįstai konstatavo, kad nėra pareiškėjos teisių pažeidimo. Pareiškėja naudojasi teise kreiptis į Etikos komisiją ir yra suinteresuota jos teisėta sudėtimi.
Mažeikių rajono savivaldybės tarybos Etikos komisija 2026 m. sausio 22 d. priėmė sprendimus Nr. T20-1 ir Nr. T20-2, kurie buvo priimti nagrinėjant pareiškėjos pateiktus skundus. Prie skundo pridedami Mažeikių rajono savivaldybės tarybos Etikos komisijos 2026 m. sausio 22 d. sprendimai Nr. T20-1 ir Nr. T20-2. Šie sprendimai yra viešai skelbiami Mažeikių rajono savivaldybės interneto svetainėje. Todėl pareiškėjos teisių ir teisėtų interesų gynimas tiesiogiai priklauso nuo Etikos komisijos sudėties teisėtumo ir jos priimamų sprendimų nešališkumo bei pagrįstumo. Netinkamai sudaryta komisija lemia sprendimų (ne)teisėtumą, tiesiogiai veikia pareiškėjos galimybes apginti savo teises. Tai nėra hipotetinis, o realus ir tęstinis teisių pažeidimas.
Net ir esant abejonių dėl akto pobūdžio, teismas turėjo priimti skundą, nagrinėjimo metu išspręsti akto kvalifikavimo klausimą. Atsisakymas priimti skundą šiuo pagrindu yra perteklinis procesinis formalizmas, neatitinka proporcingumo ir teisingumo principų.
Žemesnės instancijos teismas
Teismo išaiškinimas sukuria situaciją, kai pareiškėja negali ginčyti akto dabar, bet turės ginčyti jo pasekmes ateityje. Tai reiškia, kad teisminė gynyba tampa pavėluota ir neefektyvi, pažeidžiamas teisinės valstybės principas.
Atsisakymas priimti skundą galimas tik esant akivaizdžiam teisiniam pagrindui. Šiuo atveju egzistuoja ginčas dėl akto pobūdžio, egzistuoja pareiškėjos teisinis suinteresuotumas, ginčas nėra akivaizdžiai nepriskirtinas teismui. Todėl teismas turėjo priimti skundą ir nagrinėti bylą iš esmės, o ne atsisakyti jį priimti.
Motyvuojamoji dalis
Teisėjų kolegija konstatuoja:
IV.
Nagrinėjimo dalykas – Regionų administracinio teismo 2026 m. balandžio 8 d. nutarties, kuria pareiškėjos skundą atsisakyta priimti ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkte nustatytu pagrindu, pagrįstumas ir teisėtumas.
Pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti pareiškėjos skundą, nustatęs, kad pareiškėja, ginčydama Tarybos sprendimo dalį, kuria patvirtinta Etikos komisijos sudėtis, siekia inicijuoti norminę administracinę bylą, nors ji (pareiškėja) nepriskirtina ABTĮ 112 ir 113 straipsniuose nurodytų subjektų, turinčių teisę kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu ištirti norminio akto teisėtumą, kategorijai.
Teisėjų kolegija, tikrindama pirmosios instancijos teismo nutarties pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausia pažymi, kad teisė kreiptis į teismą, įtvirtinta ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje, gali būti įgyvendinta tik įstatymų nustatyta tvarka, t. y. laikantis įstatymuose nurodytų kreipimosi į teismą sąlygų. ABTĮ 33 straipsnio 2 dalyje yra nurodytas sąrašas atvejų, kuriems esant teismas atsisako priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Jei teismas, prieš priimdamas skundą (prašymą, pareiškimą), nustato esant bent vieną iš šių atvejų, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Vienas iš tokių atvejų – jeigu skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).
Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 9 dalyje nustatyta, kad norminis administracinis aktas yra viešojo administravimo subjekto priimtas daugkartinio taikymo teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei.
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra išskiriami šie pagrindiniai oficialiai galiojančio norminio administracinio akto požymiai: 1) aktas sukuria elgesio taisykles – teisės normas; 2) aktas priimtas viešojo administravimo subjekto, vykdančio administracinį reglamentavimą; 3) aktas išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius; 4) aktas orientuojamas į ateitį; 5) aktas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais; 6) aktas yra visuotinai privalomas; 7) aktas paskelbiamas, laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos (pvz., žr. 2017 m. birželio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-7-261/2017, 2017 m. gruodžio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1026-624/2017, 2018 m. lapkričio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-773-492/2018, 2019 m. sausio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eI-2-502/2019 ir kt.). Konstatavus pirmųjų šešių požymių buvimą, konkretus aktas pripažintinas norminio pobūdžio administraciniu aktu, o atitiktis septintajam požymiui yra tokio akto oficialaus galiojimo sąlyga (2018 m. spalio 17 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I-9-662/2018).
Teisės aktų priskyrimas prie norminių teisės aktų grupės apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį), o administracinių bylų teisenoje – jų teisėtumo tyrimo specialią procesinę tvarką, pasireiškiančią tuo, jog yra ribojamas subjektų, galinčių tiesiogiai kreiptis į teismą dėl norminių aktų teisėtumo, ratas, skirtinga kreipimosi į teismą dėl akto neteisėtumo tvarka, skiriasi akto panaikinimo teisinės pasekmės ir panašiai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. lapkričio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS63-678/2010, 2015 m. vasario 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-116-858/2015, 2020 m. spalio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-680-756/2020).
Nagrinėjamu atveju pareiškėja kreipėsi į administracinį teismą dėl Mažeikių rajono savivaldybės tarybos 2023 m. gegužės 5 d. sprendimo Nr. T1-158 „Dėl Mažeikių rajono savivaldybės tarybos Etikos komisijos sudarymo ir komisijos nuostatų patvirtinimo“ dalies, kuria patvirtinta Etikos komisijos sudėtis, pripažinimo neteisėta (panaikinimo).
Pareiškėjos skundžiama Tarybos sprendimo dalimi yra patvirtinta Etikos komisijos sudėtis – įvardijami konkretūs asmenys, skiriami Etikos komisijos nariais. Ši akto dalis, atsižvelgiant į jos pobūdį, neatitinka būtinųjų norminio administracinio akto požymių – nenustato elgesio taisyklių, skirtų individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Todėl pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nurodė, kad Tarybos sprendimo dalis, kurią siekiama ginčyti, yra norminis aktas.
Pažymėtina, kad administracinių teismų praktikoje sprendimas paskirti konkretų asmenį į tam tikras pareigas, kuriose jam yra priskirti viešojo administravimo įgaliojimai, yra laikomas individualiu administraciniu aktu (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. birželio 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-593-261/2016; 2012 m. gruodžio 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A552 -3125/2012; 2016 m. gruodžio 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eI-31-602/2016; kt.).
Tačiau aplinkybė, kad pirmosios instancijos teismas, padaręs nepagrįstas išvadas dėl pareiškėjos siekiamos ginčyti teisės akto dalies pobūdžio, netinkamais motyvais atsisakė priimti pareiškėjos skundą, nagrinėjamu atveju nėra pagrindas manyti, kad teismas turėjo priimti kitokį procesinį sprendimą, t. y. priimti pareiškėjos skundą. Administracinių teismų praktikoje pripažįstama, kad pagrindiniai kriterijai, siekiant nustatyti, ar asmuo gina viešąjį interesą, ar savo subjektinę teisę, ar įstatymų saugomą interesą, yra teisiniai argumentai, aplinkybės, kuriomis jis grindžia savo reikalavimus: tada, kai pareiškėjas savo reikalavimą grindžia privačių subjektyvių teisių ar interesų pažeidimu, vertintina, jog pareiškėjas kreipėsi ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje nustatyta tvarka, gindamas savo paties pažeistą ar ginčijamą teisę arba įstatymų saugomą interesą; o tais atvejais, kai pareiškėjas savo skundą grindžia tuo, kas yra reikšminga, reikalinga, vertinga visuomenei ar jos daliai, vertintina, kad pareiškėjas kreipėsi į teismą ABTĮ 5 straipsnio 3 dalies 2 punkto ir 55 straipsnio 1 dalies pagrindu gindamas viešąjį interesą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2004 m. sausio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A3-11/2004; 2007 m. kovo 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A17-316/2007; 2007 m. sausio 19 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A3-64/2007; 2008 m. kovo 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-857/2008; 2013 m. lapkričio 19 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A822-1542/2013; 2021 m. gruodžio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-814-629/2021 ir kt.).
Nagrinėjamu atveju pareiškėja skunde, grįsdama savo reikalavimus panaikinti Tarybos sprendimo dalį dėl Etikos komisijos sudarymo ir įpareigoti Tarybą sudaryti Etikos komisiją, laikantis Lietuvos Respublikos teisės aktų reikalavimų, teigia, kad jos teisių ir teisėtų interesų gynimas tiesiogiai priklauso nuo Etikos komisijos sudėties teisėtumo ir jos priimamų sprendimų nešališkumo bei pagrįstumo. Netinkamai sudaryta Etikos komisija lemia sprendimų (ne)teisėtumą, tiesiogiai veikia pareiškėjos galimybes apginti savo teises. Taigi pareiškėja savo skundo reikalavimus iš esmės grindžia tuo, kas yra objektyviai reikšminga, reikalinga, vertinga visuomenei (siekiama teisės aktų reikalavimus atitinkančios komisijos sudarymo; skundo reikalavimų tenkinimo atveju jokios pareiškėjos galimai pažeistos teisės ar teisėti interesai savaime nebūtų apginti), todėl vertintina, kad pareiškėja kreipėsi į teismą gindama viešąjį interesą. Šiame kontekste teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad konkretaus asmens teisė, kad jo klausimą nagrinėtų subjektas, kurį sudarytų nešališki nariai, užtikrinama nušalinimo instituto, kuris realizuojamas konkrečioje procedūroje, pagalba.
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra išaiškinęs, kad asmuo, kreipdamasis į teismą dėl viešojo intereso gynimo, privalo pagrįsti tai, kad jis patenka į subjektų, turinčių teisę ginti viešąjį interesą administracinio proceso tvarka, sąrašą, ir tai, kad asmuo pagal įstatymo nustatytą tvarką turi teisę ginti viešąjį interesą. Asmuo turi nurodyti konkrečią įstatymo normą, suteikiančią asmeniui teisę ginti viešąjį interesą, ir reikalauti taikyti konkretų teisių gynimo būdą. Teismas, spręsdamas dėl asmens galimybės ginti viešąjį interesą, kiekvienu atveju patikrina, ar asmuo turi įstatyme numatytus įgaliojimus ginti viešąjį interesą. Jei tokia teisė įstatymu nesuteikta, teismas negali konstatuoti į teismą besikreipusio asmens materialinio suinteresuotumo ir tenkinti jo reikalavimą apginti viešąjį interesą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2025 m. vasario 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-39-520/2025; kt.).
Kadangi nėra duomenų, kad pareiškėja patenka į subjektų, turinčių teisę ginti viešąjį interesą administracinio proceso tvarka, sąrašą, ir turi teisę skundu dėl viešojo intereso gynimo reikalauti taikyti konkretų teisių gynimo būdą, nėra pagrindo daryti išvadą, kad pareiškėjos pareikšti reikalavimai turėjo būti priimti nagrinėti ABTĮ nustatyta tvarka.
Apibendrindama teisėjų kolegija konstatuoja, kad skundžiamas pirmosios instancijos teismo procesinis sprendimas atsisakyti priimti pareiškėjos skundą, nors ir priimtas netinkamais motyvais, yra pagrįstas. Todėl pareiškėjos atskirasis skundas atmetamas, o pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista.
Rezoliucinė dalis
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Pareiškėjos D. Š. atskirąjį skundą atmesti. Regionų administracinio teismo 2026 m. balandžio 8 d. nutartį palikti nepakeistą. Nutartis neskundžiama.