Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio ir Dalios Višinskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos apeliacinį skundą dėl Regionų administracinio teismo 2025 m. kovo 4 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjos G. T. skundą atsakovui Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Žemės ūkio ministerijos (trečiasis suinteresuotas asmuo – L. M.) dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

I.

Pareiškėja 2021 m. liepos 30 d. NMA pateikė paraišką paramai pagal Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonės „Ūkio ir verslo plėtra“ veiklos sritį „Parama jaunųjų ūkininkų įsikūrimui“ Nr. (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonės) (toliau – ir Paraiška). Paraiška prašoma skirti paramą naujo ūkinio pastato, skirto mišraus žemės ūkio reikmėms, statybai, pastato lauko infrastruktūros įrengimui, bitininkystės veiklos pradžiai 10 bičių avilių įsigijimui, taip pat vaisių perdirbimo (liofilizavimo) aparato įsigijimui. Projektui įgyvendinti skirta 39 200 Eur dydžio paramos suma, pareiškėjai buvo išmokėta 31 360 Eur paramos suma. Įgyvendinusi projektą, pareiškėja NMA pateikė 2023 m. vasario 21 d. projekto įgyvendinimo ataskaitą Nr. (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Projekto ataskaita) ir Mokėjimo prašymą.

Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2014 m. rugpjūčio 26 d. įsakymu Nr. 3D-507 patvirtintų Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos administravimo taisyklių (toliau – ir Administravimo taisyklės) 175 punkte nustatyta, kad NMA yra atsakinga už projektų įgyvendinimo priežiūrą. Administravimo taisyklėse taip pat nustatyta, kad projektų įgyvendinimo laikotarpiu ir projekto kontrolės laikotarpiu yra vykdoma projekto įgyvendinimo eigos stebėsena, t. y. ar projektas vykdomas pagal paramos paraišką, verslo planą. Agentūros nustatyta tvarka gali būti taikomos sankcijos, kitos priemonės, skirtos projekto įgyvendinimo eigai gerinti, bei atliekama šių priemonių įgyvendinimo nuolatinė stebėsena ir kontrolė, paramos gavėjui teikiami pasiūlymai ir rekomendacijos dėl šių priemonių įgyvendinimo (178.1, 178.3 p.). Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonės ,,Ūkio ir verslo plėtra“ veiklos srities ,,Parama jaunųjų ūkininkų įsikūrimui“ įgyvendinimo taisyklių, taikomos nuo 2019 metų, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2019 m. gegužės 21 d. įsakymu Nr. 3D-309, (toliau – ir Įgyvendinimo taisyklės) 15 punkte numatyta, kad paraiškos tinkamumas gauti paramą vertinamas pagal paramos paraiškos pateikimo dieną pareiškėjo pateiktus ir atitinkamais dokumentais pagrįstus duomenis, viešuosiuose registruose esančius duomenis, taip pat pagal dokumentus ir informaciją, gautą iš pareiškėjo po NMA paklausimo (-ų).

Atsakovo veiklos teisėtumas administruojant Paraišką iki skundžiamo Sprendimo priėmimo kelia pagrįstų abejonių, nes buvo taikomos perteklinės kontrolės priemonės, nuolat keliamos nepagrįstos versijos dėl naujų pažeidimų, reikalaujama papildomų paaiškinimų ir organizuojami pažeidimų nagrinėjimo posėdžiai. Pareiškėjai pateikus Mokėjimo prašymą, 2023 m. vasario 28 d. buvo atlikta patikra vietoje, 2023 m. kovo 23 d. buvo atlikta dar viena Mokėjimo prašymo patikra vietoje. Nors patikrų metu neatitikimų ar pažeidimų nenustatyta, tačiau 2023 m. kovo 30 d. buvo gautas NMA paklausimas Nr. BRK-4452 „Dėl reikiamų dokumentų pateikimo / duomenų tikslinimo“. Pareiškėja į jį išsamiai atsakė 2023 m. balandžio 5 d., tačiau vėliau buvo organizuojami NMA Komisijos pažeidimų administravimo klausimams spręsti (toliau – ir Komisija) posėdžiai, atliktos dar dvi patikros vietoje. Pareiškėja 2023 m. balandžio 5 d. atsakyme nurodė, kad projekto įgyvendinimo vieta nepasikeitė, visa ūkinė veikla vykdoma trijuose gretimuose sklypuose, kurie sudaro vieną kaimo sodybą (adresas: (duomenys neskelbtini)). Šiems trims žemės sklypams ir dviem ūkiniams pastatams, kurie nuosavybės teise priklauso pareiškėjos motinai L. M. (ankstesnė pavardė – (duomenys neskelbtini)), yra sudarytos ilgalaikės panaudos sutartys, kurios užregistruotos valstybės įmonėje Registrų centre.

Sprendime taip pat nėra pagrįsta, kodėl didesnio, nei numatyta projekte, pastato pastatymas (sukurtas didesnės vertės turtas) yra traktuojamas kaip pažeidimas. Sprendime nepagrįstai teigiama, kad projekto įgyvendinimo metu neužtikrintas pastato būtinumas veiklai vykdyti. Pareiškėja minėtame 2023 m. balandžio 5 d. atsakyme nurodė, kad teikiant paraišką paramai gauti buvo numatyta pastatyti 30 kv. m ploto ūkinį pastatą, skirtą bitininkystės produktams, žaliavoms ir įrankiams laikyti, grybų sodinukams ir produkcijai saugoti bei vaisiams perdirbti ir produkcijai saugoti. Naujai pastatytame ūkiniame pastate suformuotos dvi mišriai žemės ūkio veiklai priskirtos funkcinės patalpos. Pastatas panaudojamas taip: 36 kv. m – bitininkystės produktams, žaliavoms ir įrankiams laikyti, grybų sodinukams ir produkcijai saugoti, bei 18 kv. m – vaisiams ir vaisių produkcijai saugoti. Visos trys veiklos buvo įtrauktos į verslo planą.

Priešingai nei nurodoma Sprendime, patikrų metų nustatyta, kad pastatas yra naudojamas projekte nurodytai paskirčiai, todėl Sprendimo išvados yra atmestinos. Sprendime nėra nurodyta, kokią neigiamą įtaką projekto įgyvendinimui turi aplinkybė, jog pareiškėja nėra įtraukta į Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos (toliau – ir VMVT) maisto tvarkytojų subjektų sąrašą. Atsakovas nekelia klausimo dėl to, kad pareiškėja nevykdo veiklos ar nėra pasiekusi projekte numatytų finansinių rezultatų. Vien Sprendime aptariamas formalus pažeidimas, jei toks ir būtų nustatytas, nesudaro pagrindo taikyti sankcijų, kurios numatytos Sprendime.

Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuotą praktiką, NMA turi tiksliai ir aiškiai apibrėžti padarytus pažeidimus, eliminuoti bet kokias dviprasmybes, faktinę situaciją apibūdinti ir pagrįsti aiškiai, taikydama paramos gavėjams sankcijas, jų dydį turi individualizuoti (žr., pvz., 2016 m. gruodžio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1054-858/2016; 2012 m. rugsėjo 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A438-2398/2012; 2021 m. vasario 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-204-602/2021; kt.). Paskirta sankcija nėra individualizuota, neaišku, kodėl buvo skirta pati griežčiausia sankcija, nors projektas įgyvendintas. Sprendimas neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 10 straipsnio 5 dalies 5 ir 6 punktų reikalavimų, skirta sankcija neproporcinga ir pažeidžia proporcingumo ir teisėtų lūkesčių principus.

Sprendimu pareiškėjai teisėtai ir pagrįstai buvo pritaikytos dvi sankcijos: paramos dalies susigrąžinimo sankcija, pagal kurią susigrąžinama 31 360 Eur paramos suma, ir paramos sumažinimo sankcija, kuria paramos suma mažinama 7 840 Eur. Sankcija buvo individualizuota, o Sprendimas – motyvuotas.

Vertinant pareiškėjos Mokėjimo prašymą, iš NMA pateiktų dokumentų ir 2023 m. vasario 28 d. atliktos patikros vietoje duomenų nustatyta, jog pareiškėja galbūt pažeidė Įgyvendinimo taisyklių 16.8, 17.2 ir 24 punktus. Vadovaujantis Administravimo taisyklių XV skyriaus nuostatomis, dėl to buvo pradėtas įtariamo pažeidimo tyrimas. Įtariamo pažeidimo tyrimas užtruko, nes Komisijai kildavo papildomų objektyvių klausimų, todėl buvo priimami sprendimai pratęsti pažeidimo tyrimą siekiant atsakyti į kilusius neaiškumus. Įgyvendindami Komisijos pavedimus, NMA darbuotojai siuntė paklausimus pareiškėjai, inicijavo patikrą vietoje, atliko kitus su įtariamo pažeidimo tyrimu susijusius veiksmus. Apie organizuojamus Komisijos 2023 m. liepos 10 d., 2023 m. rugpjūčio 23 d., 2023 m. spalio 6 d., 2023 m. spalio 17 d., 2023 m. gruodžio 8 d. posėdžius pareiškėja buvo informuota, jai sudarytos visos galimybės dalyvauti Komisijos posėdžiuose, reikšti savo poziciją bei žinoti Komisijos posėdžių metu priimamus sprendimus.

Sprendime dėl paramos skyrimo nurodyta, kad parama bus suteikiama Įgyvendinimo taisyklėse ir Administravimo taisyklėse numatyta tvarka ir sąlygomis. Įgyvendinimo taisyklių 17.2 punkte įtvirtintas reikalavimas nekeisti verslo plano įgyvendinimo vietos, nesuderinus su Agentūra, nekeisti veiklos pobūdžio, tikslų ar įgyvendinimo sąlygų. Pareiškėja, teikdama Paraišką, susipažino su paramos teikimo sąlygomis ir įsipareigojo laikytis iš anksto paskelbtų reikalavimų.

NMA, vertindama Mokėjimo prašymą, nustatė, kad pareiškėja projekto įgyvendinimo laikotarpiu, t. y. nuo 2021 m. gruodžio 22 d. sprendimo dėl paramos skyrimo Nr. BRK-15562 (toliau – ir Sprendimas dėl paramos skyrimo) dienos iki Mokėjimo prašymo pateikimo dienos, nesuderinusi su NMA, pakeitė projekto įgyvendinimo ir investicijų laikymo vietą, iki projekto įgyvendinimo pabaigos neužtikrino teisėto naudojimosi žemės sklypu. Paraiškoje buvo planuota projektą įgyvendinti ir numatytą veiklą vykdyti bei investicijas įgyvendinti adresu: (duomenys neskelbtini), žemės sklype (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)), kurį Paraiškos pateikimo metu pareiškėja valdė panaudos teise. Atliekant patikrą vietoje, nustatyta, kad už paramos lėšas pastatytas pastatas yra kitame žemės sklype, kurio unikalus Nr. (duomenys neskelbtini). Taip pat nustatyta, kad vietoj planuoto 30 kv. m ūkinio pastato už paramos lėšas pastatytas 54 kv. m ūkinis pastatas. Kadangi pastatytas 54 kv. m ploto pastatas yra didesnis, nei buvo numatyta Paraiškoje (30 kv. m), ir jis nėra naudojamas, t. y. nėra būtinas projekte suplanuotoms veikloms vykdyti, kaip aprašyta projekte, taip pat pareiškėja panaudos būdu valdo kitus statinius, laikytina, kad statinio reikalingumas / būtinumas nepagrįstas, nes jei vertinant Paraišką būtų žinoma apie panaudos būdu valdomus statinius, parama pastatui nebūtų skirta.

Vertinant Mokėjimo prašymą, nustatyta, kad neužtikrintas pastato būtinumas veiklai vykdyti, kadangi vaisių perdirbimo agregatas „Wave FD260“ nelaikomas už paramos lėšas pastatytame ūkiniame pastate, jame nevykdoma produkcijos liofilizavimo veikla, kaip planuota ir nurodyta Paraiškoje, taip pat į šį pastatą neatvestos komunikacijos (vanduo ir nuotekos), kaip planuota Paraiškoje. Todėl Sprendime teisėtai ir pagrįstai, vadovaujantis teisiniu reguliavimu, buvo nuspręsta, kad pareiškėja, nesuderinusi su NMA, perkėlė veiklą į kitus pastatus ir vykdė projekte numatytą veiklą ne Paraiškoje numatytoje projekto įgyvendinimo vietoje, pažeidė Įgyvendinimo taisyklių 17.2 ir 16.8 punktų nuostatas.

II.

2021 m. gruodžio 22 d. NMA priimtas sprendimas Nr. BRK-15562 „Dėl paramos skyrimo“, kuriuo pareiškėjai skirta 39 200 Eur dydžio paramos suma Paraiškoje suplanuotoms investicijoms: naujam ūkiniam pastatui (1 vnt.), ūkinio pastato lauko infrastruktūrai (1 vnt.), bičių aviliams su šeimomis (10 vnt.), vaisių perdirbimo agregatui (1 vnt.).

2022 m. sausio 24 d. pareiškėjai buvo išmokėta 31 360 Eur paramos sumos.

2023 m. vasario 21 d. pateikta galutinė projekto įgyvendinimo ataskaita Nr. (duomenys neskelbtini) ir galutinis Mokėjimo prašymas, kuriame deklaruotos patirtos išlaidos: 1. Vaisių perdirbimo agregatas – 24 924,66 Eur; 2. Bičių aviliai su šeimomis – 1 000 Eur; 3. Elektros įvado įrengimas – 1 300 Eur; 4. Ūkio pastato statyba – 11 975,34 Eur. Iš viso deklaruota 39 200 Eur tinkamų išlaidų suma, prašoma išmokėti likusią neišmokėtą 7 840 Eur sumą.

Nagrinėjant minėtą prašymą, NMA kilo įtarimas, kad pareiškėja, įgyvendindama projektą, padarė pažeidimus, todėl 2023 m. balandžio 26 d. pradėtas įtariamo pažeidimo tyrimas, kurio pagrindu priimtas Sprendimas.

Teismas, įvertinęs Įgyvendinimo taisyklių 17.15 punkto nuostatas, nesutiko su pareiškėjos argumentais, jog atsakovas, reikalaudamas iš pareiškėjos paaiškinimų, atlikdamas patikras vietoje, organizuodamas pažeidimų nagrinėjimo posėdžius, vykdė perteklines tikrinimo priemones, nes NMA tokia teisė suteikta ir numatyta pareiga administruoti paraiškas bei kontroliuoti jų įgyvendinimą.

Teismas įvertino Įgyvendinimo taisyklių 16.8 ir 17.2 punktų nuostatas ir nurodė, kad NMA atliekant tyrimą ir bylos nagrinėjimo metu neginčijamai nustatyta, jog pareiškėja pagal Paraišką (Paraiškos V skyrius) ir verslo planą buvo įsipareigojusi ūkinį pastatą pastatyti jos motinai L. M. nuosavybės teise priklausančiame žemės sklype (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)), esančiame (duomenys neskelbtini), kurį pareiškėja valdo teisėtu pagrindu – pagal 2021 m. liepos 19 d. panaudos sutartį Nr. (duomenys neskelbtini), nuo 2021 m. liepos 23 d. įregistruotą Nekilnojamo turto registre. Minėtame žemės sklype yra įregistruotas ūkininko ūkis pareiškėjos vardu. Verslo plano skiltyje 2.1, kurioje apibūdinama, be kita ko, ir vieta, kurioje bus įgyvendintas projektas, nurodyta, jog verslo planas siejamas būtent su 1,96 ha žemės sklypu, kuriame iki 2022 metų numatoma pastatyti naują ūkio pastatą, įrengti ūkio pastato lauko infrastruktūrą, nupirkti 10 bičių avilių bitininkystės veiklai, įsigyti vaisių perdirbimo aparatą. NMA atlikus 2023 m. vasario 28 d., 2023 m. rugpjūčio 1 d. patikras vietoje buvo nustatyta, kad pareiškėja projekto įgyvendinimo laikotarpiu, t. y. nuo Sprendimo skirti paramą dienos iki Mokėjimo prašymo pateikimo dienos, nesuderinusi su NMA, už paramos lėšas pastatė ūkinį pastatą kitame žemės sklype, kurio unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), adresu: (duomenys neskelbtini). Teismo vertinimu, tai leidžia daryti išvadą, jog pareiškėja, nesuderinusi su NMA, iš dalies pakeitė projekto įgyvendinimo vietą, pastatydama ūkinį pastatą kitoje vietoje.

Teismas taip pat įvertino Įgyvendinimo taisyklių 41 punkto, Sankcijų už teisės aktų nuostatų pažeidimus įgyvendinant Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemones taikymo metodikos, patvirtintos Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2014 m. gruodžio 4 d. įsakymu Nr. 3D-929, (toliau – ir Sankcijų metodika) 4, 5 ir 6 punktų nuostatas. Teismas nustatė, kad NMA Sprendime, taikydama sankcijas, vadovavosi Sankcijų metodikos 1 priedo lentelės 9 punkto 1.1 papunkčiu, 12 punkto 1 papunkčiu ir 27 punktu ir pritaikė 31 360 Eur paramos susigrąžinimo sankciją ir 7 840 Eur paramos sumažinimo sankciją.

Teismas akcentavo, kad NMA Sprendime nurodydama, jog buvo padaryti 4 pažeidimai, išskyrus pažeidimą dėl projekto įgyvendinimo vietos be rašytinio NMA sutikimo, konkrečiai nenurodė, kokius 1 priedo lentelėje nurodytus pažeidimus jie atitinka. Iš esmės neaišku, ar kiti pažeidimai siejami su 1 priedo lentelėje numatytais pažeidimais, ar su kitais pažeidimais. Sprendime vadovaujamasi Sankcijų metodikos 27 punktu, kuris numato, jog, kai pareiškėjas ir (arba) paramos gavėjas, ir (arba) partneris, vykdydamas projektą, pažeidė kitus, nei šioje lentelėje nurodyti, Lietuvos Respublikos ir (arba) Europos Sąjungos (toliau – ir ES) teisės aktų reikalavimus, kiek jie yra susiję su projekto įgyvendinimu, Agentūra taiko sankcijas savo numatyta ir patvirtinta tvarka, atsižvelgdama į pažeidimo reikšmingumą, mastą, trukmę ir pasikartojimą. Nagrinėjamu atveju atsakovas Sprendime nekonkretizuoja, kurie pažeidimai priskiriami nacionalinei teisei, kurie neatitinka ES teisės aktų reikalavimų, Sprendime nenurodyta, konkrečiai kokių reikalavimų jie neatitinka, nėra duomenų apie tai, kas Sprendime būtų įvertinti sankcijos dydį apsprendžiantys kriterijai – nustatytų pažeidimų reikšmingumas, mastas, trukmė, pasikartojimas. Pagal suformuotą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką sankcijos taikymas turi būti motyvuotas ir proporcingas, o patys sankcijos rūšies, dydžio parinkimo ir jos proporcingumo aspektai turi būti pagrįsti sprendime, kuriuo tokios sankcijos taikomos (žr., pvz., 2017 m. kovo 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-89-438/2017; 2017 m. birželio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1282-442/2017; 2017 m. balandžio 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1126-502/2017). Teismo vertinimu, nagrinėjamu atveju pirmiau nurodytų reikalavimų nebuvo laikytasi.

III.

Teismas netinkamai išnagrinėjo tarp šalių kilusį ginčą, įvertinęs NMA nustatytas faktines aplinkybes, padarė neteisingas išvadas, netinkamai aiškino ir taikė materialiosios teisės normas.

Sankcija pagal Sankcijų metodikos 1 priedo lentelės 9 punkto 1.1 papunktį pareiškėjai taikyta už šiuos pažeidimus: pastatytą didesnio ploto ūkinį pastatą nei planuota Paraiškoje (planuota 30 kv. m, pastatyta 54 kv. m) ir projekto įgyvendinimo metu neužtikrintą pastato būtinumą veiklai vykdyti, kadangi vaisių perdirbimo agregatas „Wave FD260“ nelaikomas pastatytame ūkiniame pastate, jame nevykdoma produkcijos liofilizavimo veikla, kaip planuota Paraiškoje, taip pat į pastatą neįvestos komunikacijos (vanduo, nuotekos), kaip planuota Paraiškoje (pareiškėja pažeidė Įgyvendinimo taisyklių 17.2 punkto ir 24 punkto nuostatas).

Įgyvendinimo taisyklių 4.4 punkte numatyta, kad verslo planas – dokumentas, kuriame techniniu, finansiniu, ekonominiu, socialiniu ir aplinkosaugos atžvilgiu pagrindžiami investavimo tikslai, nurodomi projekte numatytoms investicijoms atlikti reikalingi ištekliai ir terminai. Paramos paraiška – nustatytos formos dokumentas, kurį turi užpildyti ir pateikti Agentūrai pareiškėjas, siekiantis gauti paramą (Administravimo taisyklių 4.13 p.). Administravimo taisyklių 4.18 punkte numatyta, jog projektas – visuma dokumentų, kuriuose nurodomi verslo plane (veiklos ir (arba) projekto apraše) numatyti veiksmai, pagrįsti paramos paraiškoje, jos prieduose ir tam tikrose duomenų bazėse esama informacija, ir tam tikra pinigų suma numatytiems projekto tikslams pasiekti. Tinkamos finansuoti išlaidos turi būti realiai suplanuotos, pagrįstos, projektui įgyvendinti būtinos ir ES bei nacionalinių teisės aktų nustatytus reikalavimus atitinkančios išlaidos (Administravimo taisyklių 4.30 p.). Pareiškėja, pateikdama Paraišką, savo parašu patvirtino žinanti, kad, jei ji netinkamai vykdys projektą pagal šią Paraišką ar kitaip pažeis teisės aktų, reglamentuojančių paramos teikimą ir administravimą, reikalavimus, jai gali būti taikomos teisės aktų nustatytos sankcijos (Paraiškos XI dalies „Pareiškėjo deklaracija“ 16 p.).

Pareiškėjos projekto tikslas (mišraus ūkio kūrimas) būtent panaudos būdu valdomame žemės sklype, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), kuriame turėjo būti pastatytas naujas 30 kv. m ūkio pastatas, įrengta ūkio pastato lauko infrastruktūra (elektra, vanduo, nuotekos), nupirkta 10 bičių avilių ir vykdoma bitininkystės veikla, įsigytas vaisių perdirbimo agregatas bei vykdoma vaisių perdirbimo veikla (Paraiškos IV dalis „Informacija apie projektą, kuriam prašoma paramos“, verslo plano 2.1 dalis „Veiklos plėtros tikslai“). Pareiškėja projektą turėjo vykdyti tiksliai taip, kaip buvo suplanavusi Paraiškoje bei verslo plane. Tačiau NMA nustatytos aplinkybės patvirtina, jog pareiškėja neįgyvendino projekto taip, kaip buvo numačiusi Paraiškoje ir verslo plane.

NMA nustatė ne tik tai, jog pareiškėja, nesuderinusi su NMA pakeitė projekto įgyvendinimo ir investicijų laikymo vietą (pastatą už paramos lėšas pastatė ne tame žemės sklype, kuris buvo nurodytas teikiant Paraišką; medaus tvarkymo veikla taip pat buvo perkelta į panaudos būdu valdomas patalpas, nors Paraiškoje numatytą mišrią veiklą, tarp jų ir bitininkystės, pareiškėja turėjo vykdyti (duomenys neskelbtini), žemės sklype, kurio unikalus Nr. (duomenys neskelbtini) (Paraiškos V dalis „Informacija apie verslo plano įgyvendinimo ir investicijų laikymo vietą“); iš 10 už paramos lėšas įsigytų avilių su bičių šeimomis projekto vykdymo vietoje (duomenys neskelbtini) laikomi 6 aviliai su gyvomis šeimomis, kiti 4 aviliai su gyvomis šeimomis rasti ne projekto vykdymo vietoje, o (duomenys neskelbtini). Sklypo, kuriame laikomos bitės, valdymo pagrindo (nuomos ar panaudos sutarties) pareiškėja nepateikė (už šį pažeidimą (pažeistos Įgyvendinimo taisyklių 17.2 ir 16.8 punktų nuostatos) pareiškėjai taikyta sankcija numatyta Sankcijų metodikos 1 priedo lentelės 12 punkto 1 papunktyje), tačiau ir tai, kad pareiškėja vietoje projekte planuoto 30 kv. m ūkinio pastato už paramos lėšas pastatė 54 kv. m ūkinį pastatą bei neužtikrino pastato būtinumo veiklai vykdyti. Atlikus patikras vietoje, nustatyta, jog už paramos lėšas pastatytas pastatas didesnis nei buvo numatyta Paraiškoje, jis nėra naudojamas taip, kaip buvo planuota Paraiškoje ir verslo plane, jame nelaikoma produkcija ir žaliavos, nelaikomas vaisių perdirbimo agregatas „Wave FD260“, nevykdomos vaisių liofilizavimo, bitininkystės ir daržininkystės (grybų) veiklos. Taip pat patalpos turėjo būti pritaikytos maisto tvarkymo veiklai, Paraiškoje ir verslo plane planuota atvesti komunikacijas (elektrą, vandenį ir nuotekas), tačiau komunikacijos (vanduo ir nuotekos) nebuvo atvestos. Patikrų metu nustatyta, kad už paramos lėšas pastatytas pastate laikomi tik įvairūs įrankiai, sodo technika.

Su 2023 m. balandžio 6 d. atsakymu į paklausimą (reg. Nr. (duomenys neskelbtini)) pareiškėja pateikė 71 kv. m ploto ūkinio pastato, kurio unikalus Nr. (duomenys neskelbtini) (adresu: (duomenys neskelbtini)), panaudos sutartis (panaudos terminas nuo 2021 m. rugpjūčio 9 d. iki 2027 m. gruodžio 31 d.), bei 76,54 kv. m ploto ūkinio pastato, kurio unikalus Nr. (duomenys neskelbtini) (adresu: (duomenys neskelbtini)), panaudos sutartis (panaudos terminas nuo 2022 m. gruodžio 21 d. iki 2027 m. gruodžio 31 d.). Pareiškėjos Paraiška pateikta 2021 m. liepos 30 d. ir įvertinta 2021 m. gruodžio 16 d., t. y. darytina išvada, kad pareiškėja sąmoningai nuslėpė informaciją apie valdomą statinį, siekdama gauti paramą. Jei Paraiškos vertinimo metu būtų žinoma apie panaudos būdu valdomus statinius, parama pastatui nebūtų skirta, atsižvelgiant į panaudos būdu valdomus statinius tokio statinio reikalingumas nepagrįstas. Ši aplinkybė teismo sprendime nebuvo įvertinta.

Administravimo taisyklių antrame skirsnyje nustatyti projektų ir paramos sutarties pakeitimai. Administravimo taisyklių 181 punkte aiškiai nurodyta, kad projektų ir paramos sutarties keitimai be Agentūros sutikimo nėra leidžiami. Paramos gavėjas, norėdamas pakeisti projektą ir (arba) paramos sutartį, turi pateikti Agentūrai prašymą leisti keisti projektą ir (arba) paramos sutartį. Paramos gavėjo prašyme turi būti išdėstomi siūlomi pakeitimai, nurodomos pakeitimų priežastys ir pateikiamas planuojamų keitimų būtinumo pagrindimas, užtikrinama, kad keitimas neturės įtakos pradiniams projekto tikslams, atitikčiai tinkamumo gauti paramą sąlygoms ir reikalavimams, atrankos kriterijams (kai tokie taikomi), nepanaikins prisiimtų įsipareigojimų, nemažins priežiūros rodiklių, nurodytų paramos paraiškoje ir verslo plane (kai toks yra) (Administravimo taisyklių 182 p.). Pareiškėja į NMA dėl projekto pakeitimų nesikreipė, o savo iniciatyva projektą vykdė ne taip, kaip buvo suplanavusi Paraiškoje ir verslo plane, t. y. NMA sutikimo keisti projektą nebuvo davusi.

Pareiškėjos projekto tikslas buvo ne tik mišraus ūkio sukūrimas panaudos būdu valdomame žemės sklype, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), bet ir projekte numatytos veiklos vykdymas ūkiniame 30 kv. m pastate, t. y. būtent šiam tikslui buvo skirta parama. Tačiau pati pareiškėja savo iniciatyva, nesuderinusi su NMA, pakeitė projekto tikslą bei projektą vykdė ne taip kaip buvo planavusi Paraiškoje ir verslo plane, o toks savavališkas projekto tikslo pakeitimas neatitinka ir paramos skyrimo tikslų. Teismo sprendime taip pat konstatuota, jog pareiškėja projektą vykdė ne taip, kaip buvo suplanavusi. NMA negali finansuoti bet kokios pareiškėjų vykdomos veiklos, kadangi skiriama parama yra tikslinė, skirta būtent tiems pareiškėjų veiklos tikslams, kurie yra numatyti paraiškose ir verslo planuose.

Kritikuotinas ir susiaurintas teismo vertinimas, jog „<...> suplanuotos investicijos buvo panaudotos iš esmės Paraiškoje nurodytiems tikslams įgyvendinti – naujam ūkiniam pastatui pastatyti, ūkinio pastato lauko infrastruktūrai, bičių avilių su šeimomis ir vaisių perdirbimo agregatui įsigyti. Dėl ataskaitoje deklaruotų patirtų išlaidų tam tikslui ginčo taip pat nėra.“, nes tikslas nėra tik investicijų įsigijimas, šiuo atveju tikrasis pareiškėjos Paraiškoje ir verslo plane planuotas tikslas buvo mišraus ūkio sukūrimas panaudos būdu valdomame žemės sklype, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), ir projekte numatytos veiklos vykdymas ūkiniame 30 kv. m pastate, ir kurį pareiškėja savo iniciatyva, be NMA sutikimo, pakeitė, taip pakenkdama pradiniams projekto tikslams. Teisės aktai jokiais atvejais nesuteikia pareiškėjams teisės savarankiškai spręsti dėl veiklos pobūdžio, tikslų ar įgyvendinimo sąlygų pakeitimo. Tai gali būti keičiama tik esant NMA sutikimui. Jokių objektyvių aplinkybių, kurios pateisintų NMA neinformavimą apie sunkumus įgyvendinant projektą, pareiškėja nenurodė. Pareiškėja, pažeidusi paramos teikimo sąlygas, negalėjo turėti jokių lūkesčių naudotis paramos lėšomis ne pagal paskirtį. Pareiškėjos padaryti pažeidimai yra akivaizdūs ir reikšmingi.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuotoje praktikoje konstatuota, kad vertinant pažeidimus yra remiamasi surinktų aplinkybių visuma (2020 m. gruodžio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-4159-968/2020). Nors nustatytos aplinkybės, vertinant jas atskirai, savaime nėra neteisėtos, tačiau nustatytas aplinkybes patvirtina visuma byloje nustatytų aplinkybių, kurios turi būti vertinamos kartu, t. y. neatsiejamai viena nuo kitos (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. birželio 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-4094-968/2020). Visuma NMA nustatytų aplinkybių patvirtina, tą pripažįsta ir teismas, kad pareiškėja nevykdė projekto taip, kaip buvo numatyta Paraiškoje ir verslo plane, pareiškėja projekto įgyvendinimo metu neužtikrino pastato būtinumo veiklai vykdyti, už paramos lėšas pastatė didesnį pastatą, nei buvo planuota ir numatyta Paraiškoje, jame nevykdė produkcijos liofilizavimo veiklos, kaip planuota ir nurodyta Paraiškoje, jame nelaikė vaisių perdirbimo agregato „Wave FD260“, taip pat į šį pastatą neatvedė komunikacijų (vandens, nuotekų), kaip planuota ir nurodyta Paraiškoje. Laikytina, kad tokiais savavališkais veiksmais pareiškėja pakeitė projekto tikslą, todėl NMA teisėtai ir pagrįstai sprendė, kad pareiškėja, be kita ko, pažeidė ir Įgyvendinimo taisyklių 17.2 punkto bei 24 punkto nuostatas, ir už tai taikė sankciją pagal Sankcijų metodikos 1 priedo lentelės 9 punkto 1.1 papunktį.

Teismo sprendime nurodyta, jog „Į bylą nėra pateikta jokių duomenų apie tai, kad iki verslo plano kontrolės laikotarpio pabaigos projekte numatyta žemės ūkio veikla nebuvo vykdoma, todėl negalima tvirtinti, kad verslo plano įgyvendinimo sąlygos pasikeitė.“ Tokių duomenų į bylą ir negali būti pateikta, kadangi pareiškėja pažeidimus padarė projekto įgyvendinimo, o ne projekto kontrolės laikotarpiu. Pagal bendrąjį teisės principą iš neteisės negali kilti teisė (lotynų kalba – ex iniuria ius non oritur). NMA nustačiusi pažeidimus, susijusius su visomis keturiomis pareiškėjos įsigytomis investicijomis, negali laikyti, kad vien veiklos vykdymas, tačiau ne taip, kaip ir kur buvo planuota ir nurodyta NMA teikiamuose dokumentuose, apeinant įsipareigojimus, pateisins pareiškėjos padarytus pažeidimus.

Taip pat visiškai nesuprantamas teismo vertinimas, jog „Ta aplinkybė, kad pastatytas ūkinis pastatas pagal paskirtį nėra visiškai naudojamas taip, kaip buvo planuota Paraiškoje ir verslo plane, jame nelaikoma produkcija, produkcijos liofilizavimo aparatas ir nevykdomos liofilizavimo, bitininkystės ir daržininkystės (grybų) veiklos, nesudaro pagrindo tvirtinti, jog pažeidžiamos esminės projekto įgyvendinimo sąlygos. NMA akcentuoja liofilizavimo aparato laikymą, tačiau jis yra nešiojamas prietaisas, kuris nėra neatsiejamai susijęs nekilnojamuoju turtu, todėl toks vertinimas yra pernelyg formalaus požiūrio.“ Viena iš NMA funkcijų yra užtikrinti, kad paramos lėšos būtų išmokamos tiems pareiškėjams, kurie atitinka visus teisės aktuose įtvirtintus reikalavimus. Tai yra patvirtinęs ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2018 m. gegužės 10 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-1065-520/2018. NMA savo veikloje vadovaujasi ES ir Lietuvos Respublikos teisės aktais, juos taiko vertindama, administruodama pareiškėjų pateiktas paraiškas ir projektus. Esant tokiai teismo pozicijai, pareiškėjams sudaromos sąlygos piktnaudžiauti skiriama parama, nes teikdami paraiškas pareiškėjai gali nusimatyti vienokius tikslus, įrašyti tam tikrus duomenis / faktus, o paskui, kai parama skiriama, savo iniciatyva gali visiškai pakeisti projektą ir NMA neturėtų to laikyti pažeidimais, nes neva pareiškėjai vykdo veiklą, nors, kaip jau buvo minėta, parama yra tikslinė, t. y. skiriama konkrečiam, paraiškoje numatytam tikslui pasiekti. Šiuo atveju NMA paramą skyrė įvertinusi Paraiškoje, verslo plane bei kituose susijusiuose dokumentuose esančią informaciją, t. y. tai, kad pareiškėja mišrų ūkį kurs ir projekte numatytas veiklas vykdys būtent panaudos būdu valdomame žemės sklype, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), bei ūkiniame 30 kv. m pastate. Tačiau pareiškėjai visiškai kitaip pradėjus įgyvendinti projektą nei planavo Paraiškoje ir verslo plane, NMA negali kitaip vertinti nustatytų pareiškėjos pažeidimų ar netaikyti už tai teisės aktuose numatytų sankcijų.

Teismo sprendime nurodyta ir tai, jog „<...> iš Sprendimo turinio ir pateiktų į bylą duomenų neaišku, ar projekto įgyvendinimo vietos pakeitimas pagal Įgyvendinimo taisykles buvo galimas gavus Agentūros sutikimą, ar ne.“ Ši išvada nepagrįsta. Visų pirma, jei NMA nustatė pažeidimą – projekto įgyvendinimo vietos pakeitimą be rašytinio NMA sutikimo, tai akivaizdu, kad toks pakeitimas pagal Įgyvendinimo taisykles yra galimas gavus NMA sutikimą. Antra, NMA Sprendime nurodoma, jog pareiškėja, be kita ko, pažeidė Įgyvendinimo taisyklių 17.2 punktą, kuriame įtvirtintas reikalavimas nekeisti verslo plano įgyvendinimo vietos, nesuderinus su Agentūra.

NMA Sprendime konstatavo, kad pareiškėja padarė 4 pažeidimus ir vienas jos pažeidimas turėjo tiesioginės įtakos kitų pažeidimų padarymui. NMA, atsižvelgdama į tai, jog už pažeidimus – pastatytą didesnio ploto ūkinį pastatą nei planuota Paraiškoje (planuota 30 kv. m, pastatyta 54 kv. m) ir projekto įgyvendinimo metu neužtikrintą pastato būtinumą veiklai vykdyti, kadangi vaisių perdirbimo agregatas „Wave FD260“ nelaikomas pastatytame ūkiniame pastate, jame nevykdoma produkcijos liofilizavimo veikla, kaip planuota Paraiškoje, taip pat į pastatą neįvestos komunikacijos (vanduo, nuotekos), kaip planuota Paraiškoje – taikoma Sankcijų metodikos 1 priedo lentelės 9 punkto 1.1 papunktyje numatyta paramos susigrąžinimo 100 proc. nuo paramos sumos sankcija, vadovaudamasi Sankcijų metodikos 6 punktu, pareiškėjai teisėtai ir pagrįstai pritaikė bendrą 31 360 Eur paramos susigrąžinimo sankciją ir 7 840 Eur paramos sumažinimo sankciją. Šiuo atveju NMA nesuteikta diskrecijos teisė spręsti dėl sankcijos dydžio. NMA tinkamai taikė sankcijos skyrimą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimus, Sprendime pagrindė sankcijų rūšį bei dydį. Sankcijos turi turėti ir atgrasomąjį pobūdį, nes priešingu atveju paramos gavėjams apsimokėtų būti nesąžiningiems.

Teismo nurodomi NMA Sprendimo trūkumai, su kuriais NMA nesutinka, negali būti laikomi esminiais, kadangi jie pareiškėjai nekliudo suprasti teisinių santykių esmės, identifikuoti jos teisių, pareigų bei teisėtų interesų pasikeitimo, šio pasikeitimo pagrindų ir apimties, tinkamai įgyvendinti Sprendimu suteiktas teises ar (ir) įvykdyti nustatytas pareigas bei įstatymų nustatyta tvarka efektyviai realizuoti teisę į (galbūt) pažeistų teisių ir teisėtų interesų gynybą. Sprendimas atitinka VAĮ jam keliamus reikalavimus.

Kaip ir bylos nagrinėjimo metu, taip ir apeliaciniame skunde, atsakovas remiasi tais Paraiškos administravimo metu tirtais pažeidimais, dėl kurių vėliau pretenzijų atsisakyta ir kurie nebuvo vertinami, sprendžiant dėl sankcijų skyrimo. Pavyzdžiui, NMA apeliaciniame skunde, prie argumentų iš paramos lėšų pastatyto pastato nepritaikymo veiklai nurodo, jog Paraiškoje numatyta medaus tvarkymo veikla perkelta į kitas pareiškėjos panaudos pagrindu valdomas patalpas, kad medaus tvarkymui skirtos patalpos ir įranga priklauso kitam ūkio subjektui, kad iš 10 už paramos lėšas įsigytų avilių su bičių šeimomis projekto vykdymo vietoje laikomi 6 aviliai su gyvomis šeimomis, kiti 4 aviliai su gyvomis šeimomis 2023 m. rugpjūčio 1 d. rasti ne projekto valdymo vietoje. Tačiau paskutiniame (4-ajame) 2023 m. gruodžio 8 d. NMA Komisijos posėdyje dėl šių inkriminuojamų pažeidimų tyrimas nebuvo vykdomas, tokių pretenzijų atsisakyta po 3-čiojo, 2023 m. rugpjūčio 23 d. vykusio, NMA Komisijos posėdžio.

NMA Sprendime nurodyta, jog sankcijos skiriamos už tai, kad pareiškėja 1) pakeitė projekto įgyvendinimo vietą be rašytinio NMA sutikimo; 2) pastatytas didesnio ploto ūkinis pastatas nei planuota Paraiškoje (planuota 30 kv. m, pastatyta 54 kv. m); 3) projekto įgyvendinimo metu neužtikrintas pastato būtinumas veiklai vykdyti, kadangi vaisių perdirbimo agregatas „Wave FD260“ nelaikomas pastatytame ūkiniame pastate, jame nevykdoma produkcijos liofilizavimo veikla, kaip planuota Paraiškoje, taip pat į pastatą neįvestos komunikacijos (vanduo, nuotekos), kaip planuota Paraiškoje; 4) pareiškėja nesikreipė į VMVT dėl teisės aktuose nustatytų reikalavimų projekte numatytoms veikloms, ji neįtraukta į VMVT maisto tvarkymo subjektų sąrašą. Tai rodo, jog jau Paraiškos ir paramos išmokėjimo administravimo metu dėl nuolat reiškiamų / keičiamų versijų dėl neva pareiškėjos padarytų pažeidimų NMA veiksmai galėtų būti vertinami, kaip neatitinkantys teisės aktų reikalavimų; šioje byloje analizuotini, tik tų aplinkybių, kurios NMA Sprendime nurodomos sankcijų skyrimo pagrindu, buvimas / nebuvimas ir jų vertinimas.

Teismas pagrįstai pažymėjo, jog NMA, priimdama sprendimą dėl sankcijų taikymo, turėjo aiškintis ir aiškiai nustatyti, kokią įtaką nustatytos aplinkybės, kurios vertinamos, kaip Paraiškos vykdymo pažeidimai, turėjo galutiniam projekto įgyvendinimui ir paramos tikslui. Tokia pareiga kyla pagal Sankcijų metodikos 5 punktą, kuriame inter alia (be kita ko) nustatyta, kad pažeidimo reikšmingumas visų pirma priklauso nuo jo pasekmių svarbos, atsižvelgiant į nepaisytų įsipareigojimų ar pareigų tikslus. Pažeidimo mastas pirmiausia priklauso nuo jo poveikio visam projektui, o pažeidimo trukmė – nuo laiko, kurį trunka jo poveikis, arba nuo galimybės šį poveikį panaikinti pagrįstomis priemonėmis. Pareiškėja visiškai sutinka su teismo nurodyta bendra pozicija, jog Paraiškos įgyvendinimo metu formalūs neatitikimai (ūkinio pastato pastatymas gretimame žemės sklype, liofilizavimo aparato pernešimas į kitas patalpas ir pan.) nepakeitė remiamos veiklos pobūdžio ir tikslų.

NMA turi tiksliai ir aiškiai apibrėžti inkriminuojamus pažeidimus, eliminuoti bet kokias dviprasmybes, faktinę situaciją apibūdinti bei pagrįsti ją taip, jog ji būtų aiški ne tik valstybės tarnautojams, atsakingiems už teikiamą paramą žemės ūkio sektoriuje, bet ir tiems asmenims, kurie tiesiogiai pretenduoja į išmokas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. spalio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A756-1229/2013; 2015 m. kovo 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-624-756/2015). Iš NMA pozicijos nėra aišku ir NMA Sprendime nėra pasisakoma dėl šių aplinkybių ir pažeidimo turinio, o tik formaliai ir nepagrįstai konstatuojamas nurodytų normų pažeidimas. Vien deklaratyvūs teiginiai, jog pareiškėjos projekto tikslas buvo mišraus ūkio sukūrimas būtent 30 kv. m pastate ir šiam tikslui buvo skirta parama, nevertinant didesnio ploto pastato įtakos projektui, kuriam buvo skirta parama, yra atmestini.

NMA apeliaciniame skunde nurodyti argumentai, kad teismas neįvertino aplinkybės, jog pareiškėja sąmoningai nuslėpė informaciją apie Paraiškos pateikimo metu panaudos pagrindais valdomą statinį, nes žinant tokią informaciją, parama pastatui nebūtų skirta, neturi reikšmės sprendžiant klausimą dėl Sprendimo pagrįstumo. Nei bylos nagrinėjimo metu, nei apeliaciniame skunde NMA nenurodė ir nepaaiškino, kuo grindžiama tokia jos pozicija. Iš esmės nurodyta hipotetinė situacija.

Paraiškos administravimo metu, t. y. dar paraiškos įgyvendinimo stadijoje, pareiškėja laikė, jog ji neprivalo turėti Sprendime nurodytų VMVT išduotų leidimų ir dokumentų, tačiau vėliau visus formalumus susitvarkė. Pareiškėja byloje su 2024 m. rugsėjo 24 d. prašymu teismui pateikė informaciją, jog ji nuo 2024 m. rugsėjo 6 d. yra pripažinta atitinkančia maisto tvarkymo subjekto reikalavimus vaisių ir uogų liofilizavimo veiklai ir yra įtraukta Maisto tvarkymo subjektų sąrašą, suteikiant atpažinimo numerį 880001429. NMA pozicijos nepagrįstumą ir formalumą atskleidžia apeliaciniame skunde nurodytas vertinimas, jog aptariamo leidimo neturėjimas Paraiškos administravimo metu (net ir esant duomenų apie vėlesnį jo gavimą) vertinamas kaip esminis projekto pažeidimas ir ES lėšų naudojimas pažeidimams daryti. Tai akivaizdžiai rodo, jog NMA nevykdo pareigos aiškintis ir aiškiai nustatyti, kokią įtaką nustatytos aplinkybės, kurios vertinamos, kaip Paraiškos vykdymo pažeidimai, turėjo galutiniam projekto įgyvendinimui ir paramos tikslui.

Į bylą nėra pateikta jokių duomenų apie tai, kad iki verslo plano kontrolės laikotarpio pabaigos projekte numatyta žemės ūkio veikla nebuvo vykdoma, todėl negalima tvirtinti, kad verslo plano įgyvendinimo sąlygos pasikeitė. Be to, nėra jokių duomenų byloje, kad projekto įgyvendinimo vietos pakeitimu ir išvestinio pobūdžio pažeidimais būtų pakenkta pradiniams projekto tikslams, ar nutraukta projekte numatyta veikla, ar ji perkelta už Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos įgyvendinimo teritorijos ribų, ar parduotas ar kitaip perleistas, perduotas (nuoma, panauda ir kt.) turtas, įsigytas iš paramos lėšų. Todėl darytina išvada, jog Sankcijų metodikos 1 priedo lentelės 9 punkto 1.1 papunktis skiriant sankciją nagrinėjamu atveju neturėjo būti taikomas ir pritaikytas nepagrįstai.

Teismas pagrįstai sprendė, jog iš NMA Sprendimo turinio ir pateiktų į bylą duomenų neaišku, ar projekto įgyvendinimo vietos pakeitimas pagal Įgyvendinimo taisykles buvo galimas gavus Agentūros sutikimą, ar ne. NMA nei bylos nagrinėjimo metu, nei apeliaciniame skunde šiuo aspektu nepasisako.

Teismo sprendime pagrįstai konstatuota, jog buvo pažeistos administracinio akto priėmimo procedūros, neatliktas objektyvus ir teisiškai pagrįstas aplinkybių vertinimas, NMA Sprendimas neatitinka VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 5 ir 6 punktų reikalavimų. Atsakovo apeliaciniame skunde nėra nurodyta tokias išvadas paneigiančių argumentų.

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

IV.

Apeliacijos dalykas – pirmosios instancijos teismo sprendimo, kuriuo panaikintas atsakovo NMA 2024 m. sausio 10 d. sprendimas Nr. SKP-8, kuriuo pareiškėjai G. T. taikyta bendra 31 360 Eur paramos susigrąžinimo sankcija ir 7 840 Eur paramos sumažinimo sankcija, ir atsakovas įpareigotas iš naujo įvertinti sankcijos skyrimo klausimą pareiškėjai įgyvendinant Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemones, pagrįstumas ir teisėtumas.

Pirmosios instancijos teismas, konstatavęs, kad atsakovo Sprendimas neatitinka VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 5 ir 6 punktų reikalavimų, atsakovas, priimdamas Sprendimą ir skirdamas sankciją, netinkamai taikė sankcijos skyrimą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimus, panaikino Sprendimą ir atsakovą įpareigojo iš naujo įvertinti sankcijos skyrimo klausimą, pareiškėjai įgyvendinant Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemones.

Atsakovas apeliaciniame skunde prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą, kuriuo pareiškėjos skundas būtų atmestas, nes pirmosios instancijos teismas, įvertinęs atsakovo nustatytas faktines aplinkybes, padarė neteisingas išvadas, netinkamai aiškino ir taikė materialiosios teisės normas. Atsakovo teigimu, jo nustatytos aplinkybės patvirtina, jog pareiškėja neįgyvendino projekto taip, kaip buvo numačiusi Paraiškoje ir verslo plane; Sprendime detaliai aprašyti pareiškėjos padaryti pažeidimai, nurodytos teisės aktų normos, kurias ji pažeidė, bei Sankcijų metodikos nuostatos, pagal kurias apskaičiuota ir pritaikyta sankcija. Pareiškėja atsiliepime į apeliacinį skundą iš esmės pritaria pirmosios instancijos teismo išvadai dėl ginčo esmės ir prašo atmesti apeliacinį skundą.

Teisėjų kolegija, tikrindama pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausia pažymi, kad byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, bei sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), todėl apeliacinės instancijos teismas patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas atsakovo apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).

Pareiškėja 2021 m. liepos 30 d. pateikė paraišką Nr. (duomenys neskelbtini) paramai pagal Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonės „Ūkio ir verslo plėtra“ veiklos sritį „Parama jaunųjų ūkininkų įsikūrimui“ Nr. (duomenys neskelbtini), kuria prašė 39 200 Eur paramos projektui. Paraiškoje nurodyta, kad kuriamas mišrus ūkis, numatyti sektoriai – sodininkystė (obuoliai), gyvulininkystė (bitininkystė) ir augalininkystė (grybai). Paraiškoje numatytos veiklos sritys – žemės ūkio produktų gamyba ir prekinių žemės ūkio produktų apdorojimas, perdirbimas ir tiekimas rinkai. Paraiška prašoma skirti paramą naujo ūkinio pastato, skirto mišraus žemės ūkio reikmėms, statybai, pastato lauko infrastruktūros įrengimui, bitininkystės veiklos pradžiai 10 vnt. bičių avilių įsigijimui, taip pat vaisių perdirbimo (liofilizavimo) aparato įsigijimui. Paraiškoje buvo planuota projektą įgyvendinti ir numatytą veiklą vykdyti bei investicijas įgyvendinti adresu: (duomenys neskelbtini), žemės sklype, kurio unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), ir kurį pareiškėja valdė panaudos teise. Pareiškėja pridėjo verslo planą.

Atsakovas, išnagrinėjęs Paraišką, pareiškėją patvirtino paramos gavėja ir jai skyrė 39 200 Eur paramos sumą Paraiškoje suplanuotoms investicijoms: naujo ūkinio pastato statybai (1 vnt.), ūkinio pastato lauko infrastruktūrai (1 vnt.), bičių aviliams su šeimomis (10 vnt.), vaisių perdirbimo agregatui (1 vnt.). Pareiškėjai 2022 m. sausio 24 d. išmokėtas 31 360 Eur avansas. Pareiškėja 2023 m. vasario 21 d. pateikė galutinę projekto įgyvendinimo ataskaitą ir galutinį mokėjimo prašymą, kuriame deklaruotos patirtos išlaidos: 1. Vaisių perdirbimo agregatas – 24 924,66 Eur; 2. Bičių aviliai su šeimomis – 1 000 Eur; 3. Elektros įvado įrengimas – 1 300 Eur; 4. Ūkio pastato statyba – 11 975,34 Eur. Iš viso deklaruota 39 200 Eur tinkamų išlaidų suma, prašoma išmokėti 7 840 Eur.

Įtarus, kad pareiškėja, įgyvendindama projektą, padarė pažeidimus, 2023 m. balandžio 26 d. pradėtas įtariamo pažeidimo tyrimas. Vertindamas Mokėjimo prašymą, atsakovas nustatė, kad pareiškėja projekto įgyvendinimo laikotarpiu, t. y. nuo sprendimo skirti paramą dienos iki Mokėjimo prašymo pateikimo dienos, nesuderinusi su atsakovu, pakeitė projekto įgyvendinimo ir investicijų laikymo vietą. Sprendime nurodyta, kad pareiškėja, kuri nesuderinusi su atsakovu perkėlė veiklą į kitus pastatus ir vykdė projekte numatytą veiklą ne Paraiškoje numatytoje projekto įgyvendinimo vietoje, pažeidė Įgyvendinimo taisyklių 17.2 ir 16.8 punktų nuostatas. Atsakovas taip pat nustatė, kad vietoj planuoto 30 kv. m ūkinio pastato už paramos lėšas pastatytas 54 kv. m ūkinis pastatas. Pagal patikrų vietoje 2023 m. vasario 28 d. ir 2023 m. rugpjūčio 1 d. duomenis, į už paramos lėšas pastatytą ūkinį pastatą neatvestos komunikacijos (vanduo, nuotekos), šiame pastate nevykdomos vaisių liofilizavimo, medaus tvarkymo veiklos, nelaikoma produkcija ir žaliavos, patalpos turėjo būti pritaikytos maisto tvarkymo veiklai. Atlikus patikras nustatyta, kad pastate laikomi įvairūs įrankiai, sodo technika.

Atsakovas taip pat nustatė, kad neužtikrintas pastato būtinumas veiklai vykdyti, kadangi vaisių perdirbimo agregatas „Wave FD260“ nelaikomas už paramos lėšas pastatytame ūkiniame pastate, jame nevykdoma produkcijos liofilizavimo veikla, kaip planuota ir nurodyta Paraiškoje, taip pat į šį pastatą neatvestos komunikacijos (vanduo ir nuotekos). Atsakovas padarė išvadą, kad pareiškėja pažeidė Įgyvendinimo taisyklių 17.2 ir 24 punktų nuostatas.

Vertinant Mokėjimo prašymą taip pat nustatyta, kad pareiškėja nesikreipė į VMVT dėl maisto tvarkymo pažymėjimo išdavimo ir ji neįtraukta į VMVT maisto tvarkymo subjektų sąrašą. Atsakovas 2023 m. gegužės 10 d. gavo atsakymą (reg. Nr. GDT-727) iš VMVT, kuriame nurodoma, kad maisto tvarkymo subjektai registruojami vadovaujantis VMVT direktoriaus 2008 m. spalio 19 d. įsakymu Nr. B1-527 „Įsakymas dėl maisto tvarkymo subjektų patvirtinimo ir registravimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ patvirtintu Maisto tvarkymo subjektų patvirtinimo ir registravimo tvarkos aprašu (VMVT direktoriaus 2019 m gruodžio 10 d. įsakymo Nr. B1-910 redakcija) reikalavimais, tačiau VMVT Klaipėdos departamentas nėra gavęs iš pareiškėjos (paramos gavėjos) prašymo dėl maisto tvarkymo subjekto veiklos registravimo ar patvirtinimo, šis maisto tvarkymo subjektas nėra įtrauktas į VMVT kontroliuojamų subjektų sąrašą. VMVT Klaipėdos departamentas taip pat informavo, kad patalpos, kuriose tvarkomas maistas, įranga, naudojama maistui perdirbti, jį ruošti ar kitaip jį tvarkyti, turi atitikti 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 852/2004 dėl maisto produktų higienos reikalavimus bei VMVT direktoriaus 2019m. gruodžio 19 d. įsakymu Nr. B1-953 patvirtintus Mažais kiekiais iš augalinių maisto produktų gaminamų gaminių tvarkymo higienos reikalavimus. Vadovaujantis 2023 m. rugpjūčio 1 d. atliktos patikros vietoje duomenimis ir pateiktais dokumentais nustatyta, kad pareiškėja užaugintos ir perdirbtos produkcijos prekybą pagal pateiktas sąskaitas faktūras vykdė nuo 2022 m. liepos 26 d. iki 2022 m. gruodžio 30 d. Sąskaitose faktūrose produkcijos pirkėjai nenurodyti, tačiau nurodyta, kad pareiškėja prekiavo turguje. Pareiškėja, vykdydama savo ūkyje užaugintų žemės ūkio produktų gamybą ir prekinių žemės ūkio produktų apdorojimą, perdirbimą ir tiekimą rinkai, nesikreipė į VMVT dėl registravimosi maisto tvarkytojų registre, ji neįtraukta į VMVT kontroliuojamų subjektų sąrašą, t. y. pažeidė kitų Lietuvos Respublikos teisės aktų nuostatas.

Atsakovas 2024 m. sausio 10 d. priėmė Sprendimą, kuriuo pareiškėjai taikyta bendra 31 360 Eur paramos susigrąžinimo sankcija ir 7 840 Eur paramos sumažinimo sankcija. Sprendime nurodyti šie pažeidimai: 1) pareiškėja pakeitė projekto įgyvendinimo vietą be rašytinio atsakovo sutikimo; 2) pastatytas didesnio ploto ūkinis pastatas nei planuota Paraiškoje (planuota 30 kv. m, pastatyta 54 kv. m); 3) projekto įgyvendinimo metu neužtikrintas pastato būtinumas veiklai vykdyti, kadangi vaisių perdirbimo agregatas „Wave FD260“ nelaikomas pastatytame ūkiniame pastate, jame nevykdoma produkcijos liofilizavimo veikla, kaip planuota Paraiškoje, taip pat į pastatą neįvestos komunikacijos (vanduo, nuotekos), kaip planuota Paraiškoje; 4) pareiškėja nesikreipė į VMVT dėl teisės aktuose nustatytų reikalavimų projekte numatytoms veikloms, ji neįtraukta į VMVT maisto tvarkymo subjektų sąrašą. Sprendime konstatuota, kad pareiškėja padarė 4 pažeidimus ir vienas jos pažeidimas turėjo tiesioginės įtakos kitų pažeidimų padarymui. Sprendimas priimtas vadovaujantis Administravimo taisyklių 188, 189 ir 243.1 punktais, Įgyvendinimo taisyklių 16.8, 17.2, 24 ir 41 punktais, Sankcijų metodikos 6 punktu, 1 priedo lentelės 9 punkto 1.1 papunkčiu, 12 punkto 1 punktu ir 27 punktu.

Pažymėtina, kad atlikus atsakovui patikrinimus projekto įgyvendinimo vietoje – (duomenys neskelbtini), nustatyta, kad vykdoma ūkinė veikla – įveisti sodo medžiai, uogynas, auginami grybai (pridėtos sodo ir uogynų, grybų auginimo technologijos, supakuotos gaminamos produkcijos, bičių avilių nuotraukos), pateikta medaus apdorojimo ir pilstymo įrangos nuomos sutartis. 2023 m. vasario 28 d. atliktos patikros duomenimis atsakovas patvirtino, kad faktiškai atlikti visi darbai, gautos prekės ar suteiktos paslaugos, kurios yra susijusios su šiuo projektu, per ataskaitinį laikotarpį patirtos išlaidos yra pagrįstos jas patvirtinančiais ir įrodančiais originaliais dokumentais. Patikros vietoje metu atlikta įsigyto vaisių perdirbimo agregato, elektros įvado, bičių avilių su šeimomis ir pastatyto ūkinio pastato fotofiksacija. Ūkinio pastato statyba atlikta ūkiniu būdu, todėl atlikti darbai sutikrinti pagal išrašytas sąskaitas faktūras. 2023 m. kovo 23 d. atliktos patikros duomenimis, paramos lėšomis įsigyti bičių aviliai su šeimomis (10 vnt.) rasti projekto vykdymo vietoje – (duomenys neskelbtini). Patikros duomenys dėl bičių avilių sutampa su 2023 m. vasario 28 d. atliktos patikros duomenimis. 2024 m. liepos 24 d. – 2023 m. rugpjūčio 1 d. fiksuota, kad paramos lėšomis pastatytas ūkinis 30 kv. m pastatas, skirtas mišraus žemės ūkio reikmėms. Pastate laikomi bitininkystės įrankiai, apranga, avilių rėmeliai po medaus išsukimo, sodo ir uogynų priežiūros įrankiai, technika ir priemonės; pastate sumontuotas elektros įvadas; pagal panaudos sutartį naudojamame pastate, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), sumontuotas vaisių apdorojimo įrenginys – liofilizatorius Wave FD260; pastate sumontuotas elektros įvadas; patikros 2023 m. rugpjūčio 1 d. metu nustatyta, kad pastate sumontuotas vandentiekis ir vietinė kanalizacija tik žaliavos plovimo vandeniui surinkti; projekto vykdymo vietoje pareiškėja turi bitininkystės priežiūros inventorių ir aprangą; pateikta panaudos sutartis patalpų, medaus apdorojimo ir išpilstymo įrangos; taip pat paaiškinta, kad patikros metu pareiškėja parodė obuolių, aviečių, braškių produkciją, pagamintą liofilizatoriaus įrenginiu, fasavimo priemones, sandėliavimo indus, pakuotes pardavimams.

Pareiškėja į NMA paklausimą pateikė paaiškinimus, kuriuose, be kita ko, nurodė, kad visa ūkinė veikla vykdoma trijuose gretimuose sklypuose, kurie sudaro vieną kaimo sodybą ((duomenys neskelbtini)). Šiems trims žemės sklypams ir dviem ūkiniams pastatams, kurie nuosavybės teise priklauso jos mamai L. M., yra sudarytos ilgalaikės panaudos sutartys. Paraiškoje nurodytoje projekto įgyvendinimo vietoje – panaudos teise valdomame žemės sklype, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esančiame (duomenys neskelbtini), yra registruota žemės ūkio valda ir ūkininko ūkis, pasodintas vaismedžių sodas ir grybai. Paraiškoje nurodytoje projekto įgyvendinimo vietoje vykdoma pagrindinė žemės ūkio veikla. Žemės sklype, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esančiame (duomenys neskelbtini), yra pastatytas projekto metu iš paramos numatytas ūkinis pastatas, kuris skirtas bitininkystės produktams, žaliavoms ir įrankiams laikyti, grybų sodinukams ir produkcijai saugoti bei vaisių produkcijai saugoti. Naujas ūkinis pastatas buvo pastatytas gretimame sklype tam, kad būtų atskirti ūkiniai pastatai nuo ūkininkavimo laukų, taip geriau išnaudojant turimą žemės ūkio žemę, padidinant realų ūkininkavimo plotą.

Administravimo taisyklių 188 punkte įtvirtinta, kad netinkamai įgyvendinančiam (įgyvendinusiam) projektą paramos gavėjui, pareiškėjui, jų partneriui (-iams) (kai partneriai galimi pagal Programos priemonės įgyvendinimo taisyklės) gali būti taikomos ES ir Lietuvos Respublikos teisės aktuose numatytos sankcijos. Pagal programos priemones gali būti taikomos tokios sankcijos: paramos dydžio sumažinimas, paramos neskyrimas, reikalavimas grąžinti visą ar dalį išmokėtos paramos, kitos poveikio priemonės dėl su gauta arba prašoma parama susijusių įsipareigojimų nevykdymo ir (arba) nustatytų reikalavimų nesilaikymo. Pagal Administravimo taisyklių 188 punktą detali sankcijų apskaičiavimo ir taikymo tvarka nustatoma, vadovaujantis Sankcijų taikymo metodika ir atskirų Priemonių įgyvendinimo taisyklėmis. Administravimo taisyklių 243.1 punktas nustato, kad pažeidimą NMA gali nustatyti tada, kai pareiškėjas arba paramos gavėjas, teikdamas paramos paraišką, mokėjimo prašymą, kasmetinį prašymą, projekto ataskaitą ar kitus dokumentus, pateikia melagingą informaciją arba dėl aplaidumo nepateikia būtinos informacijos, turinčios reikšmės sprendimo suteikti paramą ir (arba) išmokėti paramos lėšas priėmimui arba tinkamai paramos paraiškos ir projekto kontrolei vykdyti.

Įgyvendinimo taisyklės yra skirtos reguliuoti specialius teisinius santykius, kurie atsiranda teikiant paramą jaunųjų ūkininkų įsikūrimui. Vadovaujantis Įgyvendinimo taisyklių nuostatomis, nekilnojamasis turtas, į kurį investuojama, pareiškėjo gali būti nuomojamas arba kitaip užtikrinamas teisėtas naudojimasis juo ne trumpesniam terminui kaip iki verslo plano kontrolės laikotarpio pabaigos. Pirkimo–pardavimo, nuomos, panaudos ar kito teisėto naudojimosi nekilnojamuoju turtu sutartis, sudarytas ne trumpesniam terminui kaip iki verslo plano kontrolės laikotarpio pabaigos, turi būti įregistruotos valstybės įmonėje Registrų centre iki paramos paraiškos vertinimo pabaigos (16.8 p.). Pareiškėjas įsipareigoja nekeisti verslo plano įgyvendinimo vietos, nesuderinus su NMA, nekeisti veiklos pobūdžio, tikslų ar įgyvendinimo sąlygų (numatyta žemės ūkio veikla turi būti vykdoma iki verslo plano kontrolės laikotarpio pabaigos), neparduoti ir kitaip neperleisti kitam asmeniui už paramos lėšas įgyto turto, išskyrus biologinį turtą, nuo sprendimo skirti paramą priėmimo iki verslo plano kontrolės laikotarpio pabaigos. Gyvulių ganymo bei laikymo vietas leidžiama keisti apie tai informavus NMA, jei teisėtais pagrindais pradedami valdyti žemės sklypai ar statiniai, kurie nebuvo valdomi paramos paraiškos pateikimo metu, ir pirkimo–pardavimo, nuomos, panaudos ar kito teisėto naudojimosi nekilnojamuoju turtu sutartis įregistruota valstybės įmonėje Registrų centre (17.2 p.). Parama skiriama ir išmoka mokama, jeigu verslo plane suplanuotos išlaidos (investicijos) yra būtinos ir naudojamos verslo planui įgyvendinti ir numatytai veiklai vykdyti, tiesiogiai susijusios su remiama veikla ir planuojamu įkurti žemės ūkio sektoriumi (jei už planuojamą įkurti žemės ūkio sektorių paramos paraiškai skiriami atrankos balai), įsigytos ne iš susijusių asmenų, nurodytų paramos paraiškos II skyriuje, ir yra ne mažesnės negu prašoma paramos suma (24 p.). Netinkamai įgyvendinančiam (įgyvendinusiam) verslo planą paramos gavėjui gali būti taikomos Sankcijų metodikoje numatytos sankcijos.

Sankcijų metodikos 4 punkte įtvirtinta, jog pareiškėjui, paramos gavėjui ir partneriui už padarytus pažeidimus gali būti taikomos sankcijos. Sankcijų metodikos 6 punkte numatyta, kad jeigu nustatomas daugiau nei vienas Sankcijų metodikos 1 priede nurodytas pažeidimas, sankcijos turi būti sumuojamos, sudedant už kiekvieną pažeidimą apskaičiuotas sankcijas. Sankcija negali būti didesnė už skirtą paramos sumą. Kai nustatoma, kad vienas pareiškėjo, paramos gavėjo ar partnerio padarytas pažeidimas turėjo tiesioginės įtakos kito pažeidimo padarymui, tų pažeidimų sankcijos nesumuojamos, o taikoma sankcija tik už tą pažeidimą, už kurį sankcija yra didžiausia.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra nurodęs, kad NMA, įgyvendindama jai priskirtas kontrolės funkcijas, kaip ir bet kuri kita valdžios įstaiga, yra saistoma bendrųjų, inter alia (be kita ko) konstitucinių teisės principų (teisinės valstybės, teisės viršenybės, asmenų lygybės prieš įstatymą, proporcingumo ir kt.) bei gero administravimo, atsakingo valdymo principų (teisėtumo, objektyvumo, nepiktnaudžiavimo valdžia, skaidrumo ir kt.), taikomos priemonės turi būti proporcingos pagrįstiems administravimo tikslams, jos neturi varžyti asmens akivaizdžiai labiau negu reikia šiems tikslams pasiekti (žr., pvz., 2021 m. birželio 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1494-575/2021 ir joje nurodytą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką).

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugsėjo 24 d. sprendime administracinėje byloje Nr. A438-2398/2012 nurodyta, kad griežčiausia poveikio priemonė – paramos sutarties nutraukimas ir reikalavimas grąžinti sumokėtas paramos lėšas – turėtų būti skiriama, kai kitomis poveikio priemonėmis yra negalima pasiekti, jog būtų įgyvendinti konkretaus paramos projekto tikslai ir uždaviniai, t. y. kai padaryti pažeidimai prieštarauja šiems tikslams ir uždaviniams, dėl ko paramos projektas gali nepasiekti tų tikslų ir uždavinių, dėl kurių jis buvo sukurtas. Pavyzdžiui, tai galėtų būti tokie pažeidimai, kaip nustojimas vykdyti projektą; pakeitimas pagal sutartį remiamos veiklos, kurių (pažeidimų) pats pobūdis parodo, kad yra nebesiekiama paramos projekto uždavinių ir tikslų. Teismų praktikoje pripažįstama, kad minėto pobūdžio poveikio priemonė yra pagrįstai skiriama, kai neįvykdomi paramos sutartimi prisiimti įsipareigojimai, nepasiekiami projekto tikslai; kt. (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. gruodžio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1054-858/2016; 2018 m. birželio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-994-575/2018; 2023 m. lapkričio 22 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eA-1634-629/2023; kt.).

Teismų praktikoje akcentuojama, kad nagrinėjant klausimą dėl sankcijų taikymo turi būti vertinami paramos gavėjo padaryti pažeidimai ir sprendžiama, ar yra pagrindas taikyti sankciją, o kiekviena situacija yra skirtinga ir vertintina pagal konkrečias aplinkybes (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. sausio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-153-756/2019; kt.).

Nagrinėjamos bylos kontekste pažymėtina, kad parama skiriama verslo planui įgyvendinti (Įgyvendinimo taisyklių 20 p.). Verslo planas – dokumentas, kuriame techniniu, finansiniu, ekonominiu, socialiniu ir aplinkosaugos atžvilgiu pagrindžiami investavimo tikslai, nurodomi projekte numatytoms investicijoms atlikti reikalingi ištekliai ir terminai (Įgyvendinimo taisyklių 4.4 p.); prioritetas – visuose regionuose didinti visų žemės ūkio veiklų gyvybingumą ir konkurencingumą, skatinti inovacines ūkių technologijas (Įgyvendinimo taisyklių 6 p.); tikslinės sritys – palankesnių sąlygų tinkamos kvalifikacijos ūkininkams pradėti veiklą žemės ūkio sektoriuje sudarymas ir ypač – kartų kaitos lengvinimas (Įgyvendinimo taisyklių 7 p.); kompleksiniai tikslai: inovacijų kūrimas, diegimas ir sklaida; aplinkos išsaugojimas ir tvari plėtra; klimato kaitos švelninimas (Įgyvendinimo taisyklių 8 p.).

Pagal bylos duomenis pareiškėja, teikdama Paraišką, pateikė verslo planą, kuriame nurodė, kad iki 2022 m. birželio mėnesio numatoma pastatyti naują ūkio pastatą, įrengti ūkio pastato lauko infrastruktūrą, nupirkti 10 bičių avilių bitininkystės veiklai, įsigyti vaisių perdirbimo aparatą. 2022 m. planuojama užbaigti verslo plano įgyvendinimą – sukurti mišrų ūkį.

Atsakovas, įvertinęs Paraišką, verslo planą, patikrinimų metu nustatytas aplinkybes, nustatė, kad pareiškėja padarė 4 konkrečius pažeidimus: 1) pareiškėja pakeitė projekto įgyvendinimo vietą be rašytinio atsakovo sutikimo; 2) pastatytas didesnio ploto ūkinis pastatas nei planuota Paraiškoje (planuota 30 kv. m, pastatyta 54 kv. m); 3) projekto įgyvendinimo metu neužtikrintas pastato būtinumas veiklai vykdyti, kadangi vaisių perdirbimo agregatas „Wave FD260“ nelaikomas pastatytame ūkiniame pastate, jame nevykdoma produkcijos liofilizavimo veikla, kaip planuota Paraiškoje, taip pat į pastatą neįvestos komunikacijos (vanduo, nuotekos), kaip planuota Paraiškoje; 4) pareiškėja nesikreipė į VMVT dėl teisės aktuose nustatytų reikalavimų projekte numatytoms veikloms, ji neįtraukta į VMVT maisto tvarkymo subjektų sąrašą. Kaip jau minėta, atsakovas nurodė, kokie konkrečiai teisės aktai buvo pažeisti, padarant šiuos pažeidimus. Atsakovas, nustatęs šiuos pažeidimus, pareiškėjai skyrė sankciją.

Pirmosios instancijos teismas, išnagrinėjęs pareiškėjos skundo argumentus, kuriais buvo ginčijamos atsakovo išvados dėl visų nustatytų pažeidimų, paskirta sankcija, atsakovo atsikirtimus į skundą, įvertinęs pareiškėjos vykdomą aktyvią mišrią žemės ūkio veiklą (bitininkystė, grybų auginimas ir obelų sodas), jos prisiimtus įsipareigojimus dėl planuojamos ūkio veiklos pagal Paraišką ir verslo planą, vykdytą veiklą pagal verslo planą, padarė išvadą, kad Paraiškos įgyvendinimo metu nustatyti atsakovo neatitikimai (ūkinio pastato pastatymas gretimame žemės sklype, liofilizavimo aparato pernešimas į kitas patalpas ir pan.) nepakeitė remiamos veiklos pobūdžio ir tikslų; byloje nėra jokių duomenų, kad pareiškėja nutraukė mišraus ūkio veiklą ar paramos lėšas pasisavino; sodininkystės, bitininkystės ir daržininkystės veikla yra vykdoma; Paraiškoje suplanuotos investicijos buvo panaudotos iš esmės Paraiškoje nurodytiems tikslams įgyvendinti – naujam ūkiniam pastatui pastatyti, ūkinio pastato lauko infrastruktūrai, bičių avilių su šeimomis ir vaisių perdirbimo agregatui įsigyti.

Pirmosios instancijos teismas, vertindamas Sprendimo dalies, kuria nustatyti minėti pažeidimai, pagrįstumą, pripažino, kad pareiškėja, nesuderinusi su atsakovu, iš dalies pakeitė projekto įgyvendinimo vietą, pastatydama už paramos lėšas ūkinį pastatą kitoje vietoje – žemės sklype, kurio unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esančiame (duomenys neskelbtini). Pirmosios instancijos teismas, be kita ko, nustatė, jog panaudos sutartis dėl žemės sklypo, kuriame už paramos lėšas pastatytas pastatas, sudaryta 2021 m. liepos 19 d., tačiau ji atsakovui pateikta ir Nekilnojamo turto registre įregistruota tik po atsakovo paklausimo, t. y. 2023 m. balandžio 3 d. Taigi šiuo atveju spręsta, kad pareiškėja iki projekto įgyvendinimo pabaigos neužtikrino teisėto naudojimosi žemės sklypu taip, kaip numato Įgyvendinimo taisyklių 16.8 punkte įtvirtintos nuostatos. Pirmosios instancijos teismas taip pat nustatė, jog pareiškėja pastatė didesnio ploto ūkinį pastatą nei planuota Paraiškoje (planuota 30 kv. m pastatyta 54 kv. m).

Pirmosios instancijos teismas, labai lakoniškai aptaręs dalį atsakovo nustatytų pažeidimų, dėl kurių kilo ginčas, jų teisiškai nekvalifikavęs, iš karto pasisakė dėl atsakovo paskirtos sankcijos teisėtumo. Pirmosios instancijos teismas pripažino, kad pareiškėja, nesuderinusi su atsakovu, iš dalies pakeitė projekto įgyvendinimo vietą, tačiau šios išvados aiškiai nepagrindė, t. y. nepadarė takoskyros tarp projekto įgyvendinimo vietos pakeitimo ir paramos lėšomis pastatyto didesnio ploto ūkinio pastato nei planuota Paraiškoje, t. y. iš sprendimo motyvų nėra aišku, ar didesnio ploto ūkinio pastato pastatymas yra savarankiškas pažeidimas, ar tai buvo įvertinta kaip kvalifikuojanti kitą pažeidimą (pareiškėja iš dalies pakeitė projekto vykdymo vietą) aplinkybė. Be to, sprendime yra ir prieštaringų argumentų šiuo aspektu. Pirmosios instancijos teismas, pasisakydamas, jog už projekto įgyvendinimo vietos pakeitimą nėra pagrindo taikyti 100 proc. paramos susigrąžinimo sankcijos, kartu nurodo, kad projekto įgyvendinimo vietos pakeitimas yra esminis pažeidimas, turėjęs tiesioginės įtakos kitų pažeidimų padarymui, kad nagrinėjamu atveju turėjo būti taikoma sankcija tik už tą pažeidimą, už kurį sankcija yra didžiausia, tačiau kitų NMA nustatytų pažeidimų nenagrinėjo ir teisiškai neįvertino. Tokia pirmosios instancijos teismo pozicija yra teisiškai ydinga, juolab, kad pareiškėja savo skunde nesutiko su visais 4 atsakovo nustatytais pažeidimais.

Nagrinėjamu atveju pareiškėjos skundas turėjo būti nagrinėjamas pirmiausia įvertinant atsakovo nustatytus 4 pažeidimus, t. y. kurie pažeidimai yra padaryti, o kurie nepadaryti, o tik po to spręsti klausimą, ar tinkamai už nustatytus pažeidimus paskirta sankcija.

Teisėjų kolegija pabrėžia, jog tam, kad viešojo administravimo subjektas (NMA) galėtų priimti pagrįstą, teisėtą ir proporcingą sprendimą dėl sankcijų taikymo, byloje privalo būti aiškiai identifikuotos ir teismo patvirtintos paramos gavėjos (pareiškėjos) padarytų pažeidimų ribos. Tik teismui aiškiai nurodžius, kokie konkrečiai pažeidimai byloje yra nustatyti, galima spręsti, ar atsakovas teisingai taikė sankciją. Pirmosios instancijos teismo sprendime nurodyta, kad šis teismas nustatė, jog pareiškėja pastatė didesnio ploto ūkinį pastatą nei planuota Paraiškoje, tačiau iš sprendimo motyvų neaišku, ar teismas šį pažeidimą pripažino. Pirmosios instancijos teismo sprendime nėra nurodyta konkrečių argumentų dėl projekto įgyvendinimo metu neužtikrinto pastato būtinumo veiklai vykdyti (Sprendime nustatytas 3 pažeidimas). Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad liofilizavimo aparatas yra nešiojamas prietaisas, kuris nėra neatsiejamai susijęs nekilnojamuoju turtu, ir nesudaro pagrindo tvirtinti, jog pažeidžiamos esminės projekto įgyvendinimo sąlygos, o tai neleidžia suprasti, ar pirmosios instancijos teismas šį pažeidimą pripažino, pasisakydamas dėl šio pažeidimo sankcijų apskaičiavimo ir taikymo kontekste. Pirmosios instancijos teismas taip pat visiškai neišnagrinėjo atsakovo nustatyto pažeidimo, kad pareiškėja nesikreipė į VMVT dėl teisės aktuose nustatytų reikalavimų projekte numatytoms veikloms, ji neįtraukta į VMVT maisto tvarkymo subjektų sąrašą.

Taigi pirmosios instancijos teismas panaikino Sprendimą be aiškaus faktinių pažeidimų ribų nubrėžimo, taip palikdamas teisiškai neapibrėžtą situaciją, dėl kurios apeliacinės instancijos teismas, be kita ko, negali motyvuotai atsakyti nei į atsakovo apeliacinio skundo, nei į pareiškėjos atsiliepimo į apeliacinį skundą argumentus.

Šiuo aspektu teisėjų kolegija pažymi, kad apeliacija administraciniame procese yra ne pakartotinis bylos nagrinėjimas, o priimto teismo sprendimo pagrįstumo ir teisėtumo tikrinimas, remiantis jau byloje esančia medžiaga. Apeliacinis procesas nėra bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme pratęsimas apeliacinės instancijos teisme. Apeliacinės instancijos teismas paprastai bylą gali tikrinti tik ta apimtimi, kuria ji buvo išnagrinėta pirmosios instancijos teisme ir kuri buvo užfiksuota pirmosios instancijos teismo sprendimu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. sausio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-57-1062/2022; kt.).

Be to, ABTĮ įtvirtinta ribota apeliacija (ABTĮ 140 str. 1 d.), kuriai būdinga tai, kad pirmosios instancijos teismo sprendimas apeliacine tvarka tikrinamas pagal byloje jau esančius ir pirmosios instancijos teismo ištirtus ir įvertintus duomenis. Kaip jau minėta, šioje byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos atsakovo apeliacinio skundo ribos (ABTĮ 140 str. 2 d.).

Teisėjų kolegija pažymi, jog kiekvieno individualaus ginčo atveju turi būti nustatytos tam ginčui išspręsti reikšmingos aplinkybės, kurias teismas, laikydamasis įrodymų vertinimo taisyklių (ABTĮ 56 str. 7 d.), turi įvertinti pagal atitinkamus santykius reguliuojančias teisės normas. Šiuo atveju pirmosios instancijos teismas neatliko įrodymų vertinimo visais nagrinėjamoje byloje aktualiais aspektais.

Nagrinėjamu atveju pirmosios instancijos teismas neišnagrinėjo byloje paduoto skundo iš esmės, nenustatė teisiškai reikšmingų aplinkybių skundo reikalavimams išnagrinėti, t. y. nebuvo atskleista bylos esmė, todėl darytina išvada, kad pirmosios instancijos teismas pažeidė ABTĮ 86 ir 87 straipsnių reikalavimus ir priėmė nepagrįstą ir neteisėtą sprendimą. Dėl to pirmosios instancijos sprendimas panaikinamas.

Apeliacinės instancijos teismas paprastai tikrina priimto pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, o pirmosios instancijos teismas privalo išsamiai, visapusiškai ir objektyviai ištirti ir įvertinti konkrečios bylos faktus, atskleisti bylos esmę ir sprendimu nustatyti, ar pareiškusio skundą asmens teisės ir įstatymų saugomi interesai pažeisti, jei pažeisti, – kokiu teisiniu būdu bei kokia apimtimi gintini (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. sausio 4 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-1037-438/2017; kt.). Vien tik Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui teisiškai įvertinus reikšmingus faktinius duomenis, kurie nebuvo tirti bei vertinti pirmosios instancijos teisme, būtų pažeista proceso šalies teisė į apeliaciją, o tai lemtų teisės bent kartą apskųsti nepalankų teismo sprendimą instancine teismų sprendimų kontrolės tvarka pažeidimą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-374/2012; kt.).

Kadangi pirmosios instancijos teismo padaryti proceso pažeidimai negali būti ištaisyti apeliacinės instancijos teisme, todėl yra faktinis ir teisinis pagrindas bylą perduoti iš naujo nagrinėti pirmosios instancijos teismui, o ne priimti naują sprendimą (ABTĮ 144 str. 1 d. 4 p., 146 str. 1 d.). Dėl to netenkinamas apeliacinio skundo reikalavimas priimti naują sprendimą, kuriuo pareiškėjos skundas būtų atmestas.

Dėl išdėstytų argumentų teisėjų kolegija konstatuoja, kad atsakovo apeliacinis skundas tenkinamas iš dalies, t. y. pirmosios instancijos teismo sprendimas panaikinamas, o byla perduodama pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Atsižvelgus į tai, kad galutinis procesinis sprendimas dar nėra priimtas, nesprendžiamas pareiškėjos prašomų bylinėjimosi išlaidų atlyginimo klausimas (ABTĮ 40 str. 1 d.).

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 4 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Atsakovo Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.

Regionų administracinio teismo 2025 m. kovo 4 d. sprendimą panaikinti ir perduoti bylą Regionų administraciniam teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.