Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Klaipėdos apygardos administracinis teismas 2016 m. liepos 8 d. sprendimu pareiškėjos skundą iš dalies tenkino, Valstybinės saugomų teritorijų tarnybos prie Aplinkos ministerijos Kuršių nerijos nacionalinio parko direkcijos 2016 m. kovo 7 d. sprendimą Nr. S1‑116(6.19) „Dėl valstybinės žemės sklypo (duomenys neskelbtini), Klaipėdoje, plano prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui“ panaikino ir Valstybinės saugomų teritorijų tarnybos prie Aplinkos ministerijos Kuršių nerijos nacionalinio parko direkciją įpareigojo iš naujo spręsti valstybinės žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), Klaipėdoje, plano, prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, derinimo klausimą. Taip pat priteisė pareiškėjai iš atsakovo 540,77 Eur bylinėjimosi išlaidų.Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2017 m. gegužės 30 d. pareiškėjos ir atsakovo apeliacinius skundus tenkino, Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2016 m. liepos 8 d. sprendimą panaikino ir bylą perdavė pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.Klaipėdos apygardos administracinis teismas 2017 m. rugpjūčio 25 d. sprendimu pareiškėjos skundą tenkino iš dalies, panaikino atsakovo Valstybinės saugomų teritorijų tarnybos prie Aplinkos ministerijos Kuršių nerijos nacionalinio parko direkcijos 2016 m. kovo 7 d. sprendimą Nr. S1-116 (6.19) „Dėl valstybinės žemės sklypo (duomenys neskelbtini), Klaipėdoje, plano prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui“, kitą pareiškėjos skundo dalį atmetė kaip nepagrįstą. Taip pat pareiškėjai iš atsakovo priteisė 558,40 Eur bylinėjimosi išlaidų.Teismas nustatė, kad pareiškėja nuosavybės teise valdo du nekilnojamojo turto objektus, esančius (duomenys neskelbtini), Klaipėdoje: nekilnojamojo turto objektą, kurio pagrindinė tikslinė naudojimo paskirtis – sandėliavimo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), ir nekilnojamąjį turto objektą, kurio pagrindinė tikslinė naudojimo paskirtis – sandėliavimo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini). Pareiškėja 2012 m. spalio 10 d. kreipėsi į Klaipėdos miesto savivaldybės administraciją su prašymu išduoti leidimą pradėti rengti valstybinės žemės sklypo planą, prilyginamą detaliojo teritorijų planavimo dokumentui. Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktorius 2012 m. spalio 24 d. įsakymu Nr. AD1-2460 „Dėl leidimo pradėti rengti žemės sklypo Klaipėdoje, (duomenys neskelbtini), planą, prilyginamą detaliojo teritorijų planavimo dokumentui“ leido pareiškėjai rengti žemės sklypo planą su sąlyga, jog jis atitiks žemės sklypo plano rengimo reikalavimus ir preliminarią žemės sklypo ribų schemą. Šio įsakymo 1 priedo 8.2 papunkčiu pareiškėja įpareigota sklypo planą suderinti su Kultūros paveldo departamentu ir atsakovu. Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktorius 2014 m. rugpjūčio 6 d. įsakymu Nr. AD1-2365 „Dėl Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. spalio 24 d. įsakymo Nr. AD-2460 „Dėl leidimo pradėti rengti žemės sklypo Klaipėdoje, (duomenys neskelbtini), planą prilyginamą detaliojo teritorijų planavimo dokumentui“ pakeitimo“ pakeitė prieš tai nurodyto 2012 m. spalio 24 d. įsakymo reikalavimus, pakeičiant 1 priedo 2.2 papunktį, 7 punktą ir 8.4 papunktį bei išdėstant preliminarią žemės sklypo ribų schemą nauja redakcija. Iš administracinėje byloje esančių rašytinių įrodymų teismas taip pat nustatė, jog pareiškėja pirmąjį žemės sklypo planą Kultūros paveldo departamentui ir Direkcijai derinti pateikė 2013 m. lapkričio 20 d. Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos Klaipėdos teritorinis padalinys, susipažinęs su parengtu planu, sutiko suderinti žemės sklypo planą. Atsakovas 2013 m. gruodžio 5 d. sprendimu Nr. S1-912 (6.19) „Dėl žemės sklypo plano, prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui (duomenys neskelbtini), Klaipėdoje“ atsisakė derinti pateiktą žemės sklypo planą. Pareiškėja 2013 m. gruodžio 27 d., 2014 m. lapkričio 20 d., 2015 m. balandžio 27 d., 2015 m. rugsėjo 2 d. ir 2016 m. vasario 24 d. atsakovui pakartotinai teikė patikslintus žemės sklypo planus derinimui, kuriuos Direkcija atsisakė derinti. Skundžiame sprendime atsakovas nurodė šiuos atsisakymo motyvus: 1) parengtas žemės sklypo planas prieštarauja žemės sklypo plano, prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, rengimo derinimo ir tvirtinimo miestų teritorijose Aprašo 20 punkto reikalavimams, kadangi Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. rugpjūčio 6 d. įsakymu Nr. AD1-2365 nurodyta preliminari žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), Klaipėdoje, ribų schema neatitinka plane formuojamos žemės sklypo ribos; 2) žemės sklypo planas prieštarauja žemės sklypo plano, prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, rengimo derinimo ir tvirtinimo miestų teritorijose Aprašo 7 punkto reikalavimams. Šiame punkte nurodyta, jog formuojant naudojamus valstybinės žemės sklypus esamiems statiniams eksploatuoti, pagrindinė žemės naudojimo paskirtis, naudojimo būdas ir pobūdis nustatomi pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą statinių tiesioginę paskirtį. Nekilnojamojo turto registro centrinio duomenų banko išraše nurodyta, kad pastato pagrindinė tikslinė naudojimo paskirtis – sandėliavimo, tačiau brėžinyje nurodomas naudojimo būdas – komercinės paskirties objektų teritorija; 3) parengtas žemės sklypo planas prieštarauja žemės sklypo planavimo tikslui. Rengiamo plano tikslas – suformuoti žemės sklypą esamų pastatų eksploatacijai, o žemės sklypo plane numatytas naudojimo būdo keitimas. Teismas nurodė, kad ginčo teisiniams santykiams taikytini teritorijų planavimą reglamentuojantys įstatymai bei juos lydintieji teisės aktai, aktualūs iki 2014 m. sausio 1 d., t. y. iki Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (2013 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. XII-407 redakcija) įsigaliojimo. Teismas rėmėsi Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 1 ir 2 dalimis, 21 straipsnio 3 dalimi, Aprašo 8, 14, 15.1, 16.2 ir 16.3 punktais. Teismas iš ginčijamo atsakovo sprendimo nustatė, kad pareiškėjai žemės sklypo planą leista rengti Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. spalio 24 d. įsakymu Nr. AD1-2460 ir 2014 m. rugpjūčio 6 d. įsakymu Nr. AD1-2365, kuriais buvo patvirtinta preliminari žemės sklypo ribų schema, nurodytas formuojamo žemės sklypo naudojimo būdas – komercinės paskirties objektų teritorijos, galimas naudojimo būdas pagal Klaipėdos miesto bendrojo plano sprendinius – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos. Skundžiamame sprendime Direkcija viena iš žemės sklypo plano nederinimo priežasčių nurodo būtent aplinkybę, jog parengtas planas prieštarauja Aprašo 7 punkto reikalavimams. Pareiškėjos 2016 m. vasario 24 d. atsakovui pateiktame derinti žemės sklypo plane nurodyta, kad sklypas formuojamas nuosavybės teise turimų pastatų, kurių paskirtis yra sandėliavimo, esančių adresu (duomenys neskelbtini), Klaipėdoje, eksploatavimui. Planuojama pagrindinė žemės naudojimo paskirtis – kitos paskirties, o naudojimo būdas – komercinės paskirties objektų teritorija, galimas naudojimo būdas pagal Klaipėdos miesto bendrojo plano sprendinius – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų namų teritorija. Taigi atsakovas pagrįstai nurodo, kad formuojamo žemės sklypo naudojimo paskirtis neatitinka pareiškėjai priklausančių nekilnojamojo turto objektų naudojimo paskirties. Tačiau detaliojo teritorijų planavimo organizatorius Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktorius 2012 m. spalio 24 d. įsakymu Nr. AD1-2460 ir 2014 m. rugpjūčio 6 d. įsakymu Nr. AD1-2365 nurodė naujai formuojamo žemės sklypo naudojimo būdą – komercinės paskirties objektų teritorijos, teikdamas nuorodą į Klaipėdos miesto bendrojo plano sprendinius – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų namų pastatų teritorijos. Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktorius 2014 m. rugpjūčio 6 d. įsakymo Nr. AD1-2365 3 punktu įpareigojo pareiškėją vadovautis planuojamoje teritorijoje galiojančiais teritorijų planavimo dokumentais – Klaipėdos miesto bendruoju planu. Iš to darytina išvada, kad pareiškėja žemės sklypo planą rengė vadovaudamasi Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymuose nurodytais žemės sklypo projekto rengimo reikalavimais. Aprašo 20.1 papunktyje numatyta, kad plano rengėjas privalo žemės sklypo planą rengti pagal struktūrinio padalinio išduotus žemės sklypo plano rengimo reikalavimus, todėl teismas konstatavo, kad pareiškėja neturėjo nukrypti nuo aukščiau paminėtuose įsakymuose nurodytų reikalavimų. Kita vertus, administraciniai aktai, kuriais pareiškėjai leista pradėti rengti valstybinės žemės sklypo planą, prilyginamą detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, nebuvo ginčijami nei atsakovo, nei kitų subjektų, ir jų teisėtumas nėra šios bylos nagrinėjimo dalykas. Teismas, remdamasis Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio 1 ir 2 dalimis, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1073 patvirtinto Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos bei sąlygų tvarkos aprašo 10 punktu bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. birželio 7 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. eA-825-492/2017, konstatavo, jog, formuojant naują žemės sklypą, savivaldybės administracijos direktorius turi teisę, atsižvelgdamas į savivaldybės lygmens bendrąjį planą, keisti žemės naudojimo paskirtį. Klaipėdos miesto savivaldybės taryba 2007 m. balandžio 5 d. sprendimu Nr. T2-110 patvirtino Klaipėdos miesto bendrąjį planą, pagal kurio sprendinius matyti, jog pareiškėjai priklausantys nekilnojamojo turto objektai yra komercinės paskirties objektų teritorijoje. Iš to teismas padarė išvadą, kad plano rengėjas pagrįstai žemės sklypo plane nurodė, jog planuojamo žemės sklypo pagrindinė naudojimo paskirtis – kitos paskirties, o naudojimo būdas – komercinės paskirties objektų teritorijos, vadovaudamasis būtent tai teritorijai galiojančiais teritorijų planavimo dokumento sprendiniais ir planavimo organizatoriaus apibrėžtais žemės sklypo plano rengimo reikalavimais. Teismas, remdamasis Teritorijų planavimo įstatymo 27 straipsniu ir Aprašo 34.6 punktu, nustatė, kad atsakovas yra vienas iš teritorijų planavimo dokumentą derinančių subjektų, kurio įtraukimą į rengiamo žemės sklypo plano derinimą lėmė faktinė aplinkybė, jog planuojamas sklypas patenka į saugomą teritoriją. Direkcijos kompetencijos ribas, veiklos tikslus ir funkcijas reglamentuoja Kuršių nerijos nacionalinio parko direkcijos nuostatai ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. kovo 19 d. nutarimu Nr. 308 patvirtinti Kuršių nerijos nacionalinio parko nuostatai. Teismas, įvertinęs Direkcijos nuostatų 5 punkte apibrėžtus Direkcijos tikslus bei Parko nuostatų 6 punkte nurodytus nacionalinio parko steigimo tikslus, konstatavo, kad Direkcija nėra institucija, vykdanti teritorijų planavimo priežiūrą Teritorijų planavimo įstatymo 34 straipsnio 1 dalies prasme, tačiau yra atsakinga už specialiaisiais teritorijų planavimo dokumentais ir kitais teisės aktais nustatyto Kuršių nerijos nacionalinio parko teisinio režimo laikymąsi. Juo labiau, kad, vadovaujantis Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymo 3 straipsnio 1 dalimi, teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atlieka tik šios institucijos: 1) Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos; 2) Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos. Teismas, išanalizavęs skundžiame sprendime nurodytas atsisakymo derinti žemės sklypo planą priežastis, nustatė, jog nė vienas iš atsakovo pateiktų argumentų nėra tiesiogiai susijęs su Direkcijos ar Parko nuostatuose reglamentuotais Direkcijos veiklos tikslais ir atliekamomis funkcijomis, t. y. atsakovas nenurodė, kad pateikti derinti sprendiniai turės neigiamos įtakos Kuršių nerijos gamtai, ekosistemai, saugomoms kultūros vertybės ar pan. Taigi atsakovas ginčijamu aktu iš esmės pasisakė dėl valstybinės teritorijų planavimo priežiūros institucijų kompetencijai priskirtų funkcijų, iš ko seka išvada, kad atsakovas veikė viršydamas savo kompetencijos ribas (ultra vires), ginčijamas atsakovo sprendimas yra neteisėtas, todėl vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 91 straipsnio 1 dalies 2 punktu naikintinas. Teismas dėl pareiškėjos reikalavimo įpareigoti Direkciją suderinti pateiktą valstybės žemės sklypo planą, prilyginamą detaliojo planavimo dokumentui, visų pirma, pažymėjo, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra konstatavęs, kad administracinis teismas, nagrinėdamas skundus dėl individualių administracinių aktų teisėtumo, vykdo viešojo administravimo subjektų kontrolę, t. y. teismas kontrolės modelio bylose vykdo objektyvios teisinės tvarkos apsaugos funkcijas. Materialinės teisės normas taiko ne teismas, o viešojo administravimo subjektas, kuris sprendžia klausimą dėl administracinio sprendimo priėmimo, o administracinis teismas tik sprendžia klausimą, ar viešojo administravimo subjektas teisingai taikė materialinės teisės normas (pvz., 2013 m. gruodžio 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A602-1902/2013, 2014 m. gruodžio 29 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A602-1536/2014). Atsižvelgiant į tai, kad materialinės teisės normas taiko atsakovas, todėl tik jis, vadovaudamasis teisės aktų nuostatomis, turi teisę nuspręsti, ar pateiktas derinti pareiškėjos žemės sklypo planas parengtas laikantis Kuršių nerijos nacionaliniame parke galiojančių teisės aktų. Šiuo atveju pripažinus ginčijamą atsakovo sprendimą neteisėtu ir naikintinu, atsakovui tenka imperatyvi prievolė jam suteiktos kompetencijos ribose, pakartotinai įvertinti pareiškėjos 2016 m. vasario 24 d. pateiktą derinimui valstybės žemės sklypo planą, prilyginamą detaliojo planavimo dokumentui, ir priimti administracinį sprendimą dėl minėto plano derinimo. Taigi pareiškėjos skundas šioje dalyje yra nepagrįstas, todėl atmestinas.

Pareiškėja apeliaciniu skundu prašo panaikinti Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2017 m. rugpjūčio 25 d. sprendimo dalį dėl įpareigojimo atlikti veiksmus ir priimti naują sprendimą – įpareigoti Kuršių nerijos nacionalinio parko direkciją suderinti pareiškėjos pateiktą valstybės žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), Klaipėdoje, planą, prilyginamą detaliojo planavimo dokumentui; sprendimo dalį dėl Kuršių nerijos nacionalinio parko direkcijos sprendimo Nr. S1-116(6.19) panaikinimo palikti nepakeistą; taip pat priteisti iš atsakovo pareiškėjos patirtas bylinėjimosi išlaidas. Nurodo, kad pirmosios instancijos teismui priėmus sprendimą, pareiškėjos teikiamo plano derinimo klausimas liko neišspręstas iš esmės, paliekant galimybę Direkcijai priimti naują nemotyvuotą ir nepagrįstą atsisakymą, ko pasėkoje pareiškėja vėl turės kreiptis į administracinį teismą dėl tokio administracinio akto panaikinimo. Tokiu būdu sudaromos sąlygos Direkcijai toliau pažeidinėti Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 dalyje įtvirtintą nepiktnaudžiavimo valdžia principą. Pareiškėja, siekdama taikiai ir geranoriškai išspręsti teikiamo plano suderinimo klausimą, jau 5 kartus iš naujo rengė teikiamą derinimui planą, atsižvelgdama į Direkcijos pageidavimus. Ši situacija tęsiasi jau nuo 2013 m. lapkričio 25 d. Pirmosios instancijos teismas, neišspręsdamas klausimo iš esmės, t. y. neįpareigodamas Direkcijos suderinti pareiškėjos pateiktą planą, pažeidė Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 6 dalyje įtvirtintą efektyvumo principą. Direkcija, neatsižvelgiant į tai, kad teismas pripažino ją veikus ultra vires, toliau tvirtai laikosi pozicijos nederinti pareiškėjos pateikto plano. Tokiu būdu administracinės procedūros užbaigimas tampa neįmanomas – iš pareiškėjos de facto yra atimama teisė tinkamai įforminti savo nuosavybės teises. Pareiškėja, be kita ko, remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. birželio 2 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A143-638/2009.Atsakovas apeliaciniu skundu prašo dalį Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2017 m. rugpjūčio 25 d. sprendimo panaikinti ir priimti naują sprendimą. Teigia, kad Direkcijos kompetencija apibrėžta Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatyme, Kuršių nerijos nacionalinio parko nuostatuose, Direkcijos nuostatuose. Iš minėtų teisės aktų nuostatų matyti, kad Direkcija, įgyvendindama nustatytus tikslus ir vykdydama jai paskirtas funkcijas, teisės aktų nustatyta tvarka dalyvaudama teritorijų planavimo dokumentų ir statinių projektų rengimo bei derinimo procese, veikia savo kompetencijos ribose.Ginčo žemės sklypas patenka į Kuršių nerijos nacionalinio parko teritoriją, todėl jam taikytini teisės aktai, nustatantys Kuršių nerijos nacionalinio parko, kaip saugomos teritorijos, režimą. Lietuvos Respublikos Seimas 2010 m. gruodžio 22 d. nutarimu Nr. XI-1248 patvirtino Kuršių nerijos nacionalinio parko ir jo zonų ribų planą bei pasiūlė Lietuvos Respublikos Vyriausybei patvirtinti Kuršių nerijos nacionalinio parko tvarkymo planą (toliau – ir Tvarkymo planas), kuris buvo patvirtintas Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2012 m. birželio 6 d. nutarimu Nr. 702. Minėto Tvarkymo plano 2.2 punktu Direkcijai pavesta pagal kompetenciją organizuoti Tvarkymo plano įgyvendinimą. Pagal Tvarkymo plano 9.1, 9.2.1.1–9.2.1.4 punktus, ginčo žemės sklypas patenka į GEk zoną. Pagal Tvarkymo plano sprendinius, šioje teritorijoje siekiama išlaikyti autentišką užstatymo struktūrą ir pastatų išvaizdą, saugomas istoriškai susiklostęs gatvių ir takų tinklas, reljefas, urbanistinė struktūra ir užstatymo pobūdis, draudžiama keisti sodybų (pastatų išdėstymo) struktūrą, statyti vietovei nebūdingus pastatus, mažuosius kraštovaizdžio architektūros statinius (įstiklintas pavėsines, uždaras malkines ir kita), mažinti želdynų (įskaitant darželius ir gėlynus) plotus prie namų. Pareiškėja Direkcijai derinimui pateikė teritorijų planavimo dokumentus, kuriuose nurodytas žemės sklypo naudojimo būdas ir pobūdis – komercinė paskirtis. Atsižvelgiant į paminėtas Tvarkymo plano nuostatas, matyti, kad pareiškėjos pateikti teritorijų planavimo dokumentai, be kita ko, prieštarauja Tvarkymo planui, todėl Direkcija pagrįstai priėmė ginčijamą sprendimą, veikdama savo kompetencijos ribose. Be to, vykdydama teritorijų derinimo procedūras, Direkcija pateiktus planavimo dokumentus vertina kompleksiškai, t. y. ne vieno konkretaus teisės akto ribose. Todėl priimdama ginčijamą sprendimą, Direkcija įvertino formuojamo žemės sklypo naudojimo būdą – komercinės paskirties objektų teritorijos bei didesnį žemės sklypo plotą. Taigi Direkcija, priimdama ginčijamą sprendimą, veikė savo kompetencijos ribose ir jos neviršijo, todėl jos priimtas sprendimas yra pagrįstas ir teisėtas.