- Teismas
- Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
- Dokumentas
- Nutartis
- Data
- 2017-06-21
- Bylos Nr.
- AS-547-261/2017
- Teisminio proceso Nr.
- 3-61-3-04426-2016-8
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Rezultatas
- Nutartis palikta nepakeista.
- Teisėjai
- Dainius Raižys (pirm.), Stasys Gagys (pran.), Ramutė Ruškytė
- Pareiškėjas
- uždarosios akcinės bendrovės „Bondrida“
- Atsakovas
- Viešųjų pirkimų tarnybai, Vilkaviškio rajono savivaldybės administracijai, Viešųjų pirkimų tarnyba Vilkaviškio rajono savivaldybės administracija UAB "Bondrida"
- Advokatai
- Romualdas Matonis
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio (pranešėjas), Dainiaus Raižio (kolegijos pirmininkas) ir Ramutės Ruškytės,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Bondrida“ atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. gegužės 9 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Bondrida“ skundą atsakovams Viešųjų pirkimų tarnybai ir Vilkaviškio rajono savivaldybės administracijai dėl išvados panaikinimo.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija nustatė:
I.
Pareiškėjas uždaroji akcinė bendrovė „Bondrida“ (toliau – pareiškėjas, UAB „Bondrida“), atstovaujamas advokato Romualdo Matonio, 2016 m. lapkričio 8 d. kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su skundu (b. l. 1–3), prašydamas panaikinti Viešųjų pirkimų tarnybos (toliau – ir Tarnyba) Kontrolės skyriaus 2016 m. rugsėjo 13 d. vertinimo išvados Nr. 4S-3027 (toliau – ir išvada) dalį dėl Vilkaviškio rajono savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) ir UAB „Bondridos“ 2013 m. rugpjūčio 23 d. sudarytų sutarčių Nr. J2-245 ir Nr. J2-246 pripažinimo sudarytomis pažeidžiant Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir VPĮ) 3 straipsnio 1 ir 2 dalies nuostatas.
Paaiškino, kad išvadoje Tarnyba konstatavo, kad Administracija sudarė sutartis su pareiškėju, nesilaikydama VPĮ reikalavimų. Tarnyba rekomendavo Administracijai nutraukti sutartis ir, esant poreikiui, iš naujo organizuoti viešąjį pirkimą. Administracija, remdamasi minėta išvada, vienašališkai nutraukė sutartis. Dėl šio Administracijos sprendimo teisėtumo Vilkaviškio rajono apylinkės teisme nagrinėjama civilinė byla. Pareiškėjas nesutinka su Tarnybos išvada, kad sutartys privalėjo būti sudarytos skelbiant viešąjį konkursą, nes šios sutartys yra ne viešojo pirkimo sutartys, o viešųjų paslaugų (visuomenės aptarnavimo) sutartys, todėl jos pagrįstai nebuvo sudarytos vadovaujantis VPĮ nustatyta tvarka.
Atsiliepimas
Atsakovas Viešųjų pirkimų tarnyba atsiliepime į pareiškėjo skundą (b. l. 59–68) su juo nesutiko ir prašė bylą nutraukti arba pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą.
Paaiškino, kad Vilkaviškio rajono savivaldybės administracija visus pirkimus turi atlikti vadovaudamasi Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatomis, išskyrus baigtinį sąrašą atvejų, numatytų VPĮ 10 straipsnyje. Pasak Tarnybos, minėtame straipsnyje išimtis dėl keleivių vežimo paslaugų pirkimo neįtvirtinta. Nesutiko su pareiškėjo skundo argumentu, kad ginčo sutartys yra koncesijų sutartys. Nurodė, kad šiuo atveju taip pat nebuvo laikytasi ir Lietuvos Respublikos koncesijų įstatyme nustatytų procedūrų. Taip pat atkreipė dėmesį į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, kurioje yra konstatuota, kad teisinius padarinius sukelia ne VPĮ pažeidimo konstatavimas, o nustatytų pažeidimų pagrindu skirtas įpareigojimas. Tarnyba jokio įpareigojimo, galinčio sukelti realias neigiamas teisines pasekmes, pareiškėjo atžvilgiu nenustatė, o Administracija sprendimą nutraukti sutartis priėmė savarankiškai, todėl pareiškėjas nėra subjektas, turintis teisę teisme skųsti Tarnybos išvados teisėtumą.
Atsakovas Vilkaviškio rajono savivaldybės administracija atsiliepime į pareiškėjo skundą (b. l. 52–55) su juo nesutiko ir prašė jį atmesti.
Patvirtino, kad sutartis su pareiškėju sudarė, nesivadovaudamas VPĮ reikalavimais. Paaiškino, kad Tarnyba sutarčių teisėtumo vertinimą atliko, vykdydama Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos pavedimą. Administracijos nuomone, Tarnybos išvada yra pagrindas sudarytas sutartis laikyti negaliojančiomis.
II.
Vilniaus apygardos administracinis teismas 2017 m. gegužės 9 d. nutartimi (b. l. 178-181) administracinę bylą nutraukė.
Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 5 straipsnio 1 dalimi, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (žr., pvz., 2004 m. sausio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A7-121/2004, 2006 m. rugpjūčio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS502-278/2006, 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-540/2008, 2008 m. spalio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1669/2008, 2009 m. liepos 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-391/2009, 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010, 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010, 2011 m. kovo 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS62-180/2011, 2011 m. rugsėjo 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS858-671/2011, 2011 m. gruodžio 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-727/2011, 2013 m. sausio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-29/2013, 2015 m. balandžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-185-822/2015, 2015 m. spalio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1193-552/2015), Viešųjų pirkimų įstatymo (redakcija, galiojusi skundžiamos išvados priėmimo metu) 82 straipsnio 2 dalies 6-8, 10 punktais, įvertinęs skundžiamos išvados (b. l. 4–7) turinį, nustatė, kad nors Tarnyba šioje išvadoje konstatavo VPĮ nuostatų pažeidimą, taip pat pateikė savo nuomonę, kad Administracija turėtų nutraukti sutartis ir, prireikus, organizuoti viešąjį pirkimą, akivaizdu, jog nagrinėjamu atveju joje pareiškėjo atžvilgiu nėra jokių imperatyviai suformuluotų jam privalomų elgesio taisyklių, jo teisių ir pareigų. Šia išvada pareiškėjo atžvilgiu neigiamos poveikio priemonės, kurios lemtų pareiškėjo teisių ar pareigų atsiradimą, pasikeitimą arba išnykimą (pasibaigimą), t. y. šiuo aspektu sukeltų pareiškėjui apibrėžtas materialines teisines pasekmes, taikytos nebuvo. Remdamasis paminėtų kriterijų visuma, teismas pripažino, jog išvada yra tik konstatuojamojo-rekomendacinio pobūdžio dokumentas. Tokia išvada iš esmės atitinka Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nuosekliai formuojamą praktiką panašaus pobūdžio bylose (žr., pvz., 2012 m. gegužės 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS858-326/2012, 2012 m. gegužės 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS858-336/2012, 2012 m. liepos 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-395/2012, 2015 m. balandžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-185-822/2015, 2015 m. gruodžio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-1376-575/2015, 2016 m. spalio 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-917-575/2016 ir kt.).
Teismas padarė išvadą, kad pareiškėjas, kreipdamasis su skundu į teismą, neturėjo materialiosios reikalavimo teisės, todėl byla nutrauktina ABTĮ 101 straipsnio (šiuo metu – ABTĮ 103 straipsnis) 1 punkto pagrindu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. spalio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS442-533/2010), kaip nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai. Tarnybos išvados teisėtumas ir pagrįstumas nevertintas.
Pareiškėjui išaiškinta ABTĮ 104 straipsnio 3 dalies nuostata, kad bylą nutraukus, vėl kreiptis į teismą dėl ginčo tarp tų pačių šalių dėl to paties dalyko ir tuo pačiu pagrindu neleidžiama.
Žemesnės instancijos teismas
Teismas atkreipė dėmesį į tai, kad ši teismo nutartis neriboja pareiškėjo teisės veiksmingai ir efektyviai savo interesus ginti civilinėje byloje, kurioje pareiškėjas ginčija sutarčių nutraukimo teisėtumą.
III.
Pareiškėjas uždaroji akcinė bendrovė „Bondrida“ pateikė atskirąjį skundą (b. l. 184-185), kuriuo prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. gegužės 9 d. nutartį.
Nurodo, kad kadangi 2016 m. spalio 5 d. pranešime Nr. (07)(2.14.)SD-2568 pareiškėjui dėl sutarčių nutraukimo Vilkaviškio rajono savivaldybės administracija yra tiesiogiai nurodžiusi, jog sutartis nutraukiama būtent dėl Tarnybos išvadoje nustatytų Viešųjų pirkimų įstatymo pažeidimų, vienareikšmiška, kad skundžiama išvada sukėlė pareiškėjui teisines pasekmes, todėl gali būti administracinės bylos nagrinėjimo dalyku. Nesant skundžiamos išvados, arba joje nenustačius tikrų ar tariamų pažeidimų, Administracijai nebūtų pagrindo nutraukti sutartis, kurių galiojimas nustatytas iki 2018 m. rugpjūčio 23 d. Taip pat tenkinus šį skundą ir panaikinus išvadą, pareiškėjo teisių ir pareigų apimtis pasikeistų, nes vėlgi Administracijai nebūtų pagrindo sutartis laikyti niekinėmis, o pareiškėjui nebūtų būtinybės savo interesus dėl sutarčių nutraukimo ginti teisme.
Teigia, jog išvadoje suformuluotą rekomendaciją Administracijai nutraukti sutartis ir, esant poreikiui, organizuoti viešąjį pirkimą, vadovaujantis Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatomis, nelaukiant sutarčių galiojimo termino pabaigos, bei per 10 dienų terminą informuoti raštu apie priimtą sprendimą dėl Tarnybos rekomendacijos nutraukti sutartis pirmosios instancijos teismas laikė konstatuojamojo-rekomendacinio pobūdžio. Tačiau viešojo administravimo subjektų priimto akto kvalifikavimo ir teisinio vertinimo negali lemti tik formalūs kriterijai inter alia jo pavadinimas. Tai, ar dėl akto arba sprendimo galima paduoti skundą, lemia ne jo forma, o turinys. Todėl šiuo atveju būtina analizuoti ne tik pačios išvados turinį ar lingvistinius išsireiškimus „rekomenduoja“, bet ir jos priėmimą lydinčius ir reglamentuojančius teisės aktus. Bendrąja prasme rekomendacinio pobūdžio aktas nėra teisiškai privalomas, tačiau atliekantis patarimo, pasiūlymo funkciją, todėl subjektas, kuriam adresuota rekomendacija, nesivadovaudamas patarimu ir pasiūlymu, turi turėti kitą teisėtą ir realų elgesio variantą, t. y. veikti kitaip nei rekomenduojama, tačiau nepažeidžiant teisės aktų reikalavimų. Šiuo atveju, Tarnybai konstatavus, kad paslaugų pirkimo procedūra pažeidė Viešųjų pirkimų įstatymų nuostatas ir sutartys yra niekinės, subjektai (šiuo atveju Vilkaviškio rajono savivaldybės administracija) neturėjo kito varianto, kaip tik elgtis taip, kaip rekomenduojama – sutartis nutraukti ir organizuoti naują pirkimo procesą. Todėl skundžiamos išvados IV dalyje „Sprendimas“ išdėstytos neva rekomendacijos nutraukti sutartis negali būti laikomos rekomendacijos ar konstatuojamojo pobūdžio.
Pažymi, jog vienintelė galimybė, nesutinkant su išvada, skųsti ją Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka, kas ir nurodyta pačioje išvadoje. Vilkaviškio rajono savivaldybės administracijai nepasinaudojus šia teise, išvada pareiškėjui sukėlė tiesiogines pasekmes – sutarčių priešlaikinį nutraukimą, todėl teisę pasinaudoti Konstitucijoje įtvirtinta teise apskųsti šį sprendimą turi ir kitas suinteresuotas asmuo – šiuo atveju pareiškėjas.
Atkreipia dėmesį į tai, kad skundžiamos išvados IV dalyje, kurioje suformuluotos tariamos rekomendacijos, pavadintoje „Sprendimas“, taip pat nurodytas santykiniai trumpas 10 dienų terminas perkančiajai organizacijai informuoti Tarnybą apie priimtą sprendimą dėl Tarnybos rekomendacijos nutraukti sutartis. Atsižvelgiant į Tarnybos funkcijas, įtvirtintas VPĮ, akivaizdu, kad tai yra ne tik viešųjų pirkimų politiką įgyvendinanti ir prižiūrinti institucija, bet ir kontroliuojanti ir baudžianti už padarytus įstatymo pažeidimus. Todėl net ir tariamai rekomendacine forma išreikšta Tarnybos pozicija, kai konstatuoti įstatymo pažeidimo faktai, dėl kurių sudarytos sutartys pripažįstamos niekinėmis, yra privalomo pobūdžio sprendimai viešuosiuose pirkimuose dalyvaujantiems subjektams. Administracija šiuo atveju, atsižvelgiant į Viešųjų pirkimų tarnybos funkcijas ir statusą viešųjų pirkimų politikoje, neturi galių kvestionuoti Tarnybos rekomendacijų ir jų nevykdyti. Juo labiau, kad tokių vadinamų rekomendacijų nevykdymas subjektams užtraukia tam tikras įstatyme numatytas pasekmes (VPĮ 2 str. 16 d. 6 p.).
Pažymi, jog skundžiamoje išvadoje pareiškėjas buvo paminėtas viešojo administravimo santykių tiesioginiu dalyviu, kaip viena iš šalių, sudariusių sutartis. Todėl akivaizdu, kad ABTĮ taikymo požiūriu jis turi teisę paduoti skundą administraciniam teismui dėl, jo manymu, neteisėto šio atsakovo sprendimo. Tokia teisė jam yra garantuota ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje, t. y. pakankamas asmens subjektyvus suvokimas apie jo teisių ar interesų pažeidimą.
Atsiliepimas
Atsakovas Viešųjų pirkimų tarnyba atsiliepime į pareiškėjo atskirąjį skundą prašo jį atmesti, o pirmosios instancijos nutartį palikti nepakeistą.
Nurodo, kad Tarnyba neturėjo jokių santykių su pareiškėju. Apie skundžiamą išvadą pareiškėją informavo pati Administracija 2016 m. spalio 5 d. pranešimu.
Pažymi, jog ABTĮ 5 straipsnio 1 dalies, 17 straipsnio 1 dalies 1 punkto ir 23 straipsnio 1 dalies nuostatose nurodyto asmens suvokimo apie savo teisių ar interesų pažeidimą pakanka, kad asmuo galėtų kreiptis į teismą, tačiau nepakanka, kad byla būtų nagrinėjama administraciniame teisme. Ne visi viešojo administravimo subjekto dokumentai yra administracinio ginčo objektas teisme, o tik tie, kurie sukelia asmenims teisinius padarinius (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. gegužės 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-917/2011, 2011 m. spalio 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS442-640/2011, 2016 m. kovo 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-288-438/2016, 2017 m. kovo 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-292-146/2017, 2017 m. balandžio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-28-438/2017 ir kt.).
Atkreipia dėmesį į tai, kad Tarnybos priimamų teisės taikymo aktų teisinė prigimtis buvo nuodugniai išanalizuota Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. spalio 12 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eAS-917-575/2016, 2017 m. kovo 22 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eAS-292-146/2017, 2017 m. balandžio 26 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS-28-438/2017 ir kt.
Nesutinka su pareiškėjo pozicija, jog išvadoje nurodyta rekomendacija Administracijai nepaliko kitos išeities tik ją įgyvendinti, kadangi kasacinio teismo praktikoje yra pasisakyta, kad, nors skundžiamas perkančiosios organizacijos sprendimas priimtas dėl institucijų nustatytų pažeidimų ir jų pateiktos rekomendacijos bei įpareigojimo nutraukti pirkimo procedūras, tačiau konkrečių neigiamų padarinių tiekėjui kyla ne dėl viešojo administravimo subjektų pozicijos išreiškimo perkančiajai organizacijai, bet dėl pastarosios sprendimo nutraukti tam tikras viešųjų pirkimų procedūras ar pažeidimus. Tokiais atvejais konstatuotina, kad tiek tiekėjas, tiek valstybės institucijos tiesiogiai nesaistomi administracinių ar civilinių prievolinių santykių (tiekėjas nebuvo nei administracinės procedūros subjektas, nei šių institucijų priimamų sprendimų adresatas). Tokiu atveju laikytina, kad perkančioji organizacija, nepriklausomai nuo jos pozicijos procese, de jure sutiko su šių institucijų raštuose nurodytais Viešųjų pirkimų įstatymo ir kitų teisės aktų pažeidimais, taip pat su jų (institucijų) pozicija, jog nustatyti pažeidimai esminiai, padarė įtaką pirkimo rezultatams (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2012 m. kovo 20 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-132/2012; žr., pvz., ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS442-555/2010, 2016 m. spalio 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-917-575/2016).
Atsakovo nuomone, jo pateikta rekomendacija Administracijai panaikinti arba pakeisti Viešųjų pirkimų įstatymo reikalavimų neatitinkančius sprendimus ar veiksmus nėra valdingo pobūdžio privalomas vykdyti teisės aktas. Priešingai nei teigia pareiškėjas, Tarnyba nekonstatavo, jog sutartys yra niekinės, o tik, atsižvelgdama į nustatytus VPĮ pažeidimus, nurodytus vertinimo išvados II dalyje, į Lietuvos Aukščiausiojo Teismo praktiką (pvz., 2011 m. gruodžio 14 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-507/2011), Tarnyba rekomendavo sutartis nutraukti ir, esant poreikiui, organizuoti viešąjį pirkimą, vadovaujantis Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatomis. Nutraukti sutartis, ar tęsti teisės aktams prieštaraujančius sutartinius santykius, bei sutarčių nutraukimo būdą pasirinko pati Administracija.
Taip pat atkreipia dėmesį, jog išvadoje nustatytas 10 dienų terminas savivaldybei informuoti Tarnybą apie priimtą sprendimą dėl Tarnybos rekomendacijos nutraukti sutartis nereiškia, kad per 10 dienų turėjo būti nutrauktos sutartys.
Atsiliepimas
Atsakovas Vilkaviškio rajono savivaldybės administracija atsiliepime į pareiškėjo atskirąjį skundą prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo nutartį ir išspręsti klausimą iš esmės.
Nesutinka su pirmosios instancijos teismo nuomone, kad Tarnyba išvadoje konstatavo VPĮ nuostatų pažeidimą, taip pat pateikė savo nuomone, kad Administracija turėtų nutraukti sutartis ir, prireikus, organizuoti viešąjį pirkimą. Vadovaujantis VPĮ 8² straipsnio 1 dalies 2 punktu, Viešųjų pirkimų tarnybos viena iš funkcijų vykdyti šio įstatymo ir kitų su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų pažeidimų prevenciją, kontroliuoti, kaip laikomasi šių teisės aktų reikalavimų ir sudarytų pirkimo sutarčių sąlygų įsigyjant reikalingų prekių, paslaugų ar darbų ir kaip užtikrinamas tinkamas pirkimų planavimas, pirkimo sutarčių vykdymas, taip pat vertinti pirkimo sutarčių įvykdymo rezultatus.
Motyvuojamoji dalis
Teisėjų kolegija konstatuoja:
IV.
Nagrinėjamu atveju atskiruoju skundu skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis, kuria administracinė byla buvo nutraukta kaip nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai, išskyrus atvejus, kai byla teisminga bendrosios kompetencijos teismui (ABTĮ 103 str. 1 p.).
Žemesnės instancijos teismas
Pirmosios instancijos teismas, nustatęs, jog pareiškėjo skundžiama Viešųjų pirkimų tarnybos Kontrolės skyriaus 2016 m. rugsėjo 13 d. vertinimo išvada Nr. 4S-3027, kuria Tarnyba, nustačiusi, kad tarp Vilkaviškio rajono savivaldybės administracijos ir pareiškėjo UAB „Bondridos“ 2013 m. rugpjūčio 23 d. sutartys Nr. J2-245 ir Nr. J2-246 sudarytos pažeidžiant Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo 3 straipsnio 1 ir 2 dalies nuostatas, rekomendavo perkančiajai organizacijai (Vilkaviškio rajono savivaldybės administracijai) nutraukti su pareiškėju sudarytas sutartis ir, esant poreikiui, organizuoti viešąjį pirkimą, vadovaujantis Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatomis, nelaukiant sutarčių galiojimo termino pabaigos, yra tik konstatuojamojo-rekomendacinio pobūdžio dokumentas, joje pareiškėjo atžvilgiu nėra jokių imperatyviai suformuluotų jam privalomų elgesio taisyklių, jo teisių ir pareigų, pareiškėjo atžvilgiu neigiamos poveikio priemonės taikytos nebuvo, todėl bylą nutraukė, kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai.
Pareiškėjas, nesutikdamas su tokiu pirmosios instancijos teismo sprendimu, teigia, jog jo skundžiama išvada tiesiogiai sukelia jam teisines pasekmes, kadangi atsakovas Administracija Tarnybos rekomendaciją įgyvendino ir su pareiškėju sudarytas sutartis nutraukė, nes neturėjo kitos pasirinkimo galimybės, o Administracinių bylų teisenos įstatymas suteikia teisę bet kuriam asmeniui, manančiam, kad jo teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti, paduoti skundą teismui.
Taigi, atsižvelgus į skundžiamos pirmosios instancijos teismo nutarties turinį, šiuo atveju turi būti nustatyta, ar pagrįstai pirmosios instancijos teismas nurodė, jog pareiškėjo skundžiama Tarnybos išvada negali būti administracinės bylos dalyku.
Visų pirma, pažymėtina, jog Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą buvo akcentuota, jog Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnio, ABTĮ 5 straipsnio 1 dalies nuostatose įtvirtinta asmens teisė kreiptis į teismą nėra absoliuti. Nurodyta asmens procesinė teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos turi būti realizuojama laikantis procesiniuose įstatymuose nustatytos kreipimosi į teismą tvarkos. Asmens procesinė teisė kreiptis į teismą priklauso nuo procesinio pobūdžio aplinkybių – teisės kreiptis į teismą buvimo prielaidų (žr., pvz., 2015 m. balandžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-185-822/2015 ir kt.). Viena iš ABTĮ numatytų teisės kreiptis į teismą buvimo prielaidų yra ginčo priskirtinumas teismui. Pagal ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktą teismas turi atsisakyti priimti skundą, kai byla nepriskirtina teismo kompetencijai, o jeigu ši aplinkybė paaiškėja nagrinėjant bylą, teismas turi nutraukti bylą ABTĮ 103 straipsnio 1 punkto pagrindu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. birželio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A602-2143/2012).
Šiuo aspektu pabrėžtina, jog viešojo administravimo srityje yra priimami įvairaus pobūdžio aktai, tačiau ne visų jų teisėtumas ir pagrįstumas gali būti tikrinimas administraciniuose teismuose. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra konstatavęs, kad ABTĮ nuostatų, reglamentuojančių kreipimąsi į administracinį teismą, sisteminis vertinimas leidžia teigti, jog į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje (žr., pvz., 2004 m. sausio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A7-121/2004 ir kt.). Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektas. Nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010, 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010, 2014 m. gegužės 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS502-486/2014 ir kt.).
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas laikosi nuoseklios praktikos, jog viešojo administravimo subjekto surašytas dokumentas, kuriame nėra viešojo administravimo subjekto patvarkymų (įpareigojimų asmeniui), negali būti bylos nagrinėjimo dalyku, o byla, kurioje yra ginčijamas toks dokumentas, nenagrinėtina teismų (žr., pvz., 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010, 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010, 2011 m. kovo 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS62-180/2011 ir kt.). Kita vertus, sutiktina su pareiškėjo pozicija, jog nurodyta taisyklė turi būti taikoma pripažįstant visuotinio teisminės gynybos prieinamumo principo svarbą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. rugpjūčio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS502-278/2006, 2008 m. spalio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1669/2008 ir kt.). Viešojo administravimo subjekto priimto akto kvalifikavimo ir teisinio vertinimo negali lemti tik formalūs kriterijai inter alia jo pavadinimas. Tai, ar dėl akto arba sprendimo galima paduoti skundą, lemia ne jo forma, o turinys (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-435/2010 ir kt.).
Pasisakydama dėl pareiškėjo skundžiamos Tarnybos išvados, teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, jog Tarnybos kompetenciją numato Viešųjų pirkimų įstatymas, kurio 8² straipsnio 2 dalyje inter alia nurodyta, kad Viešųjų pirkimų tarnyba turi teisę, įtarusi šio įstatymo ir kitų su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų pažeidimus ir vadovaudamasi teisingumo ir protingumo kriterijais, įpareigoti perkančiąją organizaciją sustabdyti pirkimo procedūras tol, kol Viešųjų pirkimų tarnyba pateiks perkančiosios organizacijos pateiktų dokumentų ir sprendimų vertinimą, o nustačiusi šiuos pažeidimus, – įpareigoti perkančiąją organizaciją nutraukti pirkimo procedūras, pakeisti ar panaikinti neteisėtus sprendimus ar veiksmus; Lietuvos Respublikos įstatymų nustatyta tvarka traukti administracinėn atsakomybėn šį įstatymą pažeidusius ir Viešųjų pirkimų tarnybos reikalavimų ar sprendimų nevykdančius asmenis; nustačiusi šio įstatymo ir kitų su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų pažeidimus, gindama viešąjį interesą, kreiptis į teismą dėl pirkimo sutarties pripažinimo negaliojančia ir (ar) alternatyvių sankcijų taikymo (VPĮ 82 str. 2 d. 6, 8, 10 p.).
Įvertinus pareiškėjo skundžiamos išvados turinį, matyti, kad nors Tarnyba išvadoje konstatavo atitinkamų VPĮ nuostatų pažeidimą, šioje išvadoje Tarnyba Administracijai tik rekomendavo nutraukti pirkimo sutartis ir, esant poreikiui, keleivių vežimo vietinio (priemiestinio) reguliaraus susisiekimo autobusų maršrutais paslaugas įsigyti vykdant naujas pirkimo procedūras. Taigi, kaip teisingai konstatavo pirmosios instancijos teismas, akivaizdu, jog nagrinėjamu atveju ginčijamoje išvadoje būtent pareiškėjo atžvilgiu nėra jokių imperatyviai suformuluotų jam privalomų elgesio taisyklių, jo teisių ir pareigų, šia išvada pareiškėjo atžvilgiu nėra taikytos neigiamo poveikio priemonės, minėta išvada yra tik konstatuojamojo-rekomendacinio pobūdžio dokumentas, pats savaime nesukeliantis pareiškėjui apibrėžtų materialių teisinių pasekmių. Todėl, remiantis minėtomis nuostatomis, sutiktina su pirmosios instancijos teismo išvada, jog teisminis procesas pagal pareiškėjo suformuluotą skundo dalyką dėl Tarnybos išvados, kaip individualaus akto, panaikinimo yra negalimas, nes ginčijama Tarnybos išvada, įvertinus jos turinį ir ginčui aktualų teisinį reglamentavimą, nelaikytina ABTĮ nustatyta tvarka skundžiamu administraciniu aktu. Pabrėžtina, jog tokia išvada atitinka Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nuosekliai formuojamą praktiką panašaus pobūdžio bylose dėl galimybės skųsti teismui Viešųjų pirkimų tarnybos išvadas (žr., pvz., 2012 m. gegužės 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS858-326/2012, 2012 m. gegužės 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS858-336/2012, 2012 m. liepos 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-395/2012, 2015 m. balandžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-185-822/2015, 2015 m. gruodžio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-1376-575/2015, 2016 m. sausio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-28-756/2016, 2017 m. kovo 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-292-146/2017, 2017 m. birželio 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-441-575/2017 ir kt.) (ABTĮ 15 str. 1 d.).
Kartu akcentuotina ir tai, kad tokio vertinimo niekaip nekeičia faktas, jog išvados IV dalyje Tarnyba išaiškino teisę ginčyti išvadą kreipiantis į administracinį teismą, kadangi Viešųjų pirkimų tarnybos direktoriaus 2014 m. gegužės 30 d. įsakymu Nr. 1S-90 patvirtintų Viešųjų pirkimų procedūrų vertinimų atlikimo ir jų rezultatų įforminimo taisyklių 28 punktas numato, jog išvadoje turi būti įrašoma, kad perkančioji organizacija, nesutikusi su vertinimo išvada, ABTĮ 5 ir 15 straipsniuose nustatyta tvarka gali apskųsti Tarnybos vertinimo išvadą teismui tuo atveju, jeigu vertinimo išvadoje nurodoma, kad yra nustatyti VPĮ ir (ar) su jo įgyvendinimu susijusių kitų teisės aktų pažeidimai ir pateikiami įpareigojimai perkančiajai organizacijai. Tačiau, kaip minėta, šiuo atveju ginčijamoje išvadoje jokie įpareigojimai būtent pareiškėjui, o ne perkančiajai organizacijai (Administracijai) nepateikiami (nesuformuluoti). ABTĮ taikymo požiūriu tiesioginiai viešojo administravimo teisiniai santykiai susiklostė tarp Administracijos (perkančiosios organizacijos) ir atsakovo (viešojo administravimo subjekto – Tarnybos). Rekomendacijos Administracijai nutraukti su pareiškėju sudarytas sutartis buvo skirtos konkrečiam subjektui – Administracijai – todėl ji ir galėjo jas skųsti administraciniam teismui ABTĮ nustatyta tvarka ir terminais. Tačiau, kaip matyti iš bylos, Administracija to nepadarė, o, vykdydama paminėtą atsakovo rekomendaciją, nutraukė nurodytas pirkimo sutartis. Todėl darytina išvada, kad administracinis ginčas dėl ginčijamos Tarnybos išvados tarp tiesioginių administracinių santykių dalyvių (Administracijos ir Tarnybos) nebuvo kilęs. Pastebėtina, jog nors Administracija atsiliepime į pareiškėjo atskirąjį skundą ir prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo nutartį ir išspręsti klausimą iš esmės, atsiliepimą grįsdama nesutikimo su Tarnybos išvada argumentais, tačiau ji tiek savarankiško, tiek šioje byloje atskiro skundo dėl pareiškėjo skundžiamos Tarnybos išvados nepateikė, o atsiliepime į pareiškėjo skundą pirmosios instancijos teismui su juo netgi nesutiko ir prašė jį atmesti. Taigi, Administracijos atsiliepime išdėstyta jos pozicija dėl skundžiamos Tarnybos išvados neteisėtumo šiuo atveju nėra teisiškai reikšminga.
Kita vertus, tai, kad pareiškėjas nebuvo paminėtų viešojo administravimo santykių tiesioginiu dalyviu, nereiškia, kad ABTĮ taikymo požiūriu jis apskritai neturi teisės paduoti skundą administraciniam teismui dėl, jo manymu, neteisėto šio atsakovo sprendimo (ABTĮ 5 str. 1 d., 22 str. 1 d.). Tačiau kolegija kartu pažymi, kad asmens kreipimasis į administracinį teismą turi būti veiksmingas ir efektyvus ta prasme, kad, patenkinus atitinkamą teismui paduotą skundą, teismas galėtų realiai apginti viešojo administravimo subjekto pažeistas asmens teises arba įstatymų saugomus interesus. Nesant tokios galimybės, kreipimasis į administracinį teismą taptų beprasmis ir nepasiektų teisių gynimo administraciniame teisme efektyvumo, o tuo pačiu ir teisingumo vykdymo tikslo. Iš bylos matyti, kad pareiškėjas Administracijos 2016 m. spalio 5 d. pranešimu Nr. (07)(2.14.)SD-2568 buvo informuotas apie su juo sudarytų keleivių vežimo sutarčių, vadovaujantis skundžiama Tarnybos išvada, nutraukimą nuo 2016 m. lapkričio 1 d. (b. l. 14). Todėl konstatuotina, kad būtent šis Administracijos sprendimas (nutraukti sutartis) ir sukėlė pareiškėjui konkrečias teisines pasekmes, t. y. užkirto jam teisę teikti Administracijai paminėtas keleivių vežimo paslaugas. Aplinkybė, jog šis sprendimas priimtas ne perkančiosios organizacijos (Administracijos) valia, o vykdant šioje byloje skundžiamą atsakovo išvadą, kolegijos manymu, nėra reikšminga ta prasme, kad pareiškėjo skundžiamos atsakovo išvados panaikinimas realiai nesukeltų pareiškėjo siekiamų teisinių pasekmių – neatnaujintų Administracijos nutrauktų keleivių vežimo paslaugų sutarčių. Todėl, kaip teisingai akcentavo pirmosios instancijos teismas, skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis neriboja pareiškėjo teisės veiksmingai ir efektyviai savo interesus ginti civilinėje byloje, kurioje pareiškėjas šiuo metu ir ginčija Tarnybos išvados pagrindu Administracijos priimto sprendimo nutraukti su pareiškėju sudarytas sutartis teisėtumą (žr., Vilkaviškio rajono apylinkės teisme nagrinėjamą civilinę bylą Nr. e2-75-503/2017).
Atsižvelgusi į išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai nustatė faktines bylos aplinkybes, aiškino bei taikė proceso teisės normas, nenukrypo nuo administracinių teismų praktikos analogiško pobūdžio bylose, todėl priėmė teisėtą ir pagrįstą nutartį, kurią naikinti atskirajame skunde išdėstytais argumentais nėra pagrindo. Todėl skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista, o pareiškėjo atskirasis skundas netenkinamas.
Rezoliucinė dalis
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Bondrida“ atskirojo skundo netenkinti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. gegužės 9 d. nutartį palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.