Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų sprendimas

Pareiškėjas ir pareiškėjų atstovas teismo posėdyje palaikė patikslintą skundą iš esmės jame išdėstytų motyvų ir argumentų pagrindu.

Argumentuoja, jog nenustačius bent vienos iš nurodytų trijų viešosios atsakomybės sąlygų, valstybei ar savivaldybei pagal CK 6.271 straipsnį nekyla prievolė atlyginti pareiškėjų prašomą turtinę žalą. Pažymi, kad 2019-04-25 rašte paminėjo šios kategorijos bylose suformuotą teismų praktiką, vadovaujantis kuria turtinės žalos atlyginimas pirmiausia turi būti vertinamas kaip kompensacinė priemonė, būtina atkurti realius, o ne menamus turtinius praradimus. Teigia, kad netenkinus pagrindinį skundo reikalavimą dėl turtinės žalos atlyginimo, netenkintinas ir skundo išvestinis reikalavimas dėl palūkanų ir turėtų bylinėjimosi išlaidų atlyginimo.

Atkreipia dėmesį, kad skundo nagrinėjimo momentu Statybą leidžiantis dokumentas nėra panaikintas ir Inspekcija Statybos leidimo teisėtumo nėra patikrinusi. Pažymi, kad atsižvelgiant į Priežiūros įstatymo nuostatas Inspekcijoje, nuo Statybos leidimo išdavimo dienos iki šio atsiliepimo pateikimo dienos nebuvo gautas ir užregistruotas joks skundas dėl Statybą leidžiančio dokumento teisėtumo, todėl šiuo atveju negali įvertinti ar Statybos leidimas išduotas teisėtai, ir ar Statybos leidimo išdavimas sąlygojo pareiškėjų patirtą žalą.

Teigia, kad 2018-08-21 buvo užregistruotas pareiškėjo prašymas išsiaiškinti ar teisėtai yra vykdoma „Valstybinės reikšmės magistralinio kelio A11Šiauliai-Palanga (ruožo nuo 145,361 km iki 146,899 km), kuris sutampa su (duomenys neskelbtini) g., rajoninių kelių Nr. 2336 Kunigiškiai-Palanga (ruožo nuo 0,0 km iki 6,845 km), kurie Palangoje sutampa su Klaipėdos plento gatve” rekonstrukcija. Pažymi, kad įvertinusi prašyme ir rašte pateiktus duomenis, 2018-10-09 pareiškėjams pateikė atsakymą, kuriame nurodė, kad įvertinus detaliojo plano, kuris patvirtintas Palangos miesto savivaldybės tarybos 2007-12-13 sprendimu Nr. T2-32 sprendinius pažeidimai vykdant kelio rekonstrukciją nenustatyti. Pažymi, kad administracinė byla dėl įvažos įrengimo nagrinėjama Lietuvos vyriausiame administraciniame teisme.

VĮ Lietuvos automobilių kelių direkcija prie Susisiekimo ministerijos atsiliepimo į patikslintą skundą nepateikė.

Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 77 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad bylos šalių ar jų atstovų neatvykimas į teismo posėdį, jeigu jiems apie posėdį buvo tinkamai pranešta, nėra kliūtis bylai nagrinėti ir sprendimui priimti, todėl byla nagrinėtina pareiškėjai L. G., trečiųjų suinteresuotų asmenų Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos, VĮ Lietuvos automobilių kelių direkcijos atstovams, kuriems apie posėdį pranešta tinkamai, nedalyvaujant.

Administracinėje byloje ginčas kilęs dėl turtinės 231 900 Eur dydžio žalos atlyginimo priteisimo pareiškėjams, kurią jie kildina iš atsakovės Palangos miesto savivaldybės neteisėtų veiksmų.

Pareiškėja teigia, kad dėl atsakovės neteisėtų veiksmų – 2017-01-06 išduoto statybą leidžiančio dokumento Nr. LRS-33-170106-00002 pagal UAB „SRP Projektas” 2016 metais parengtą statinio techninį darbo projektą Nr. P15-5-00-TDP - ji patyrė turtinę žalą (turtinius nuostolius), t.y., sumažėjo žemės sklypo vertė.

Valstybės ir savivaldybės pareiga atlyginti žalą (viešoji civilinė atsakomybė) pagal Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 6.271 straipsnio nuostatas kyla dėl valstybės ir savivaldybės valdžios institucijų neteisėtų aktų, nepriklausomai nuo konkretaus valstybės tarnautojo ar kito valstybės valdžios institucijos darbuotojo kaltės. Tai reiškia, kad nukentėję asmenys turi teisę į žalos atlyginimą, jei tenkinamos trys sąlygos: nustatyti neteisėti veiksmai ar neveikimas, žala ir priežastinis neteisėtų veiksmų (neveikimo) ir žalos ryšys. Šios trys valstybės ir (ar) savivaldybės atsakomybės atsiradimo sąlygos yra kumuliacinės ir vienos iš jų nebuvimo pakanka prašymui dėl žalos atlyginimo atmesti. Kalbant apie tariamą pareiškėjų patirtą turtinę žalą, pažymėtina, kad nagrinėjamu atveju viešosios atsakomybės atsiradimo sąlygas reikia analizuoti iš pradžių patikrinant atsakovės galbūt neteisėtų veiksmų sąlygą, vėliau – sąlygas, susijusias su žalos realumu ir priežastiniu ryšiu tarp įvardytų veiksmų bei nurodomos žalos. Tik tuo atveju, jeigu šios sąlygos būtų įvykdytos, toliau reikėtų nagrinėti dėl to pareiškėjo naudai priteistinos kompensacijos dydį. Pažymėtina, kad pateikti įrodymų dėl tariamos žalos buvimo ir jos dydžio bei įrodyti esant priežastinį neteisėtų savivaldybės ar (ir) valstybės institucijų veiksmų ir šios žalos ryšį turi viešąją atsakomybę pripažinti siekianti šalis (žr., pvz., LVAT 2011-12-15 sprendimą administracinėje byloje Nr. A62-1119/2011, 2020-11-11 sprendimą administracinėje byloje Nr. eA-2265-575/2020 ir kt.).

Valstybės civilinė atsakomybė pagal anksčiau aptartą CK straipsnį atsiranda, jeigu valdžios institucijų darbuotojai neveikė taip, kaip pagal įstatymus šios institucijos ar jų darbuotojai privalėjo veikti (CK 6.271 straipsnio 4 dalis). Neteisėtumo CK 6.271 straipsnio prasme konstatavimui privalu nustatyti, kad valdžios institucijos darbuotojai neveikė taip, kaip pagal įstatymus privalėjo veikti, neįvykdė jiems teisės aktais priskirtų funkcijų arba, nors ir vykdė šias funkcijas, veikė nepateisinamai aplaidžiai, pažeisdami bendro pobūdžio pareigą elgtis atidžiai ir rūpestingai. Sprendžiant dėl atitinkamos valstybės valdžios institucijos (jos pareigūnų) veikos neteisėtumo CK 6.271 straipsnio prasme, kiekvienu atveju yra būtina nustatyti, kokios konkrečios teisės normos, reglamentuojančios skundžiamos institucijos veiklą, buvo pažeistos, kaip šie pažeidimai pasireiškė asmeniui, teigiančiam, kad jis dėl tokių veiksmų (neveikimo) patyrė žalą, ir ar atitinkamos pasekmės (jei jos nustatomos) atsirado būtent dėl tų valstybės institucijų (pareigūnų) neteisėtų veiksmų (žr., pvz., LVAT 2018-11-07 nutartį administracinėje byloje Nr. A-5139-502/2018, ir kt.).

Pagal CK 6.247 straipsnyje pateiktą priežastinio ryšio sampratą ir kasacinio teismo formuojamą teismų praktiką priežastinis ryšys gali būti tiesioginis, kai dėl teisinę pareigą pažeidusio asmens veiksmų žala atsirado tiesiogiai, ir netiesioginis, kai asmens veiksmais tiesiogiai nepadaryta žalos, tačiau sudarytos sąlygos žalai atsirasti ar jai padidėti. Netiesioginis priežastinis ryšys yra tada, kai asmens veiksmai (veikimas, neveikimas) nėra vienintelė žalos atsiradimo priežastis, jie tik prisideda prie sąlygų šiai žalai kilti sudarymo, t. y. kartu su kitomis neigiamų padarinių atsiradimo priežastimis pakankamu laipsniu lemia šių padarinių atsiradimą (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2010-02-26 nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-91/2010 ir kt.). Priežastinio ryšio nustatymo procese sąlygiškai išskiriami du etapai. Pirma, nustatomas faktinis priežastinis ryšys, kai sprendžiama, ar konkretūs neigiami padariniai būtų atsiradę, jeigu nebūtų buvę neteisėto veiksmo (conditio sine qua non (būtina sąlyga) testas). Antra, nustatomas teisinis priežastinis ryšys, kai sprendžiama, ar žalingi padariniai teisine prasme nėra pernelyg nutolę nuo neteisėto veiksmo (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus išplėstinės teisėjų kolegijos 2007-11-26 nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-7-345/2007; Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2007-12-11 nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-554/2007; 2008-06-09 nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-322/2008; LVAT 2011-07-14 nutartį administracinėje byloje Nr. A502-3034/2011, kt.). Būtent sprendžiant dėl teisinio priežastinio ryšio buvimo atsižvelgtina į pirmiau nurodytą netiesioginio priežastinio ryšio taisyklę, kad, norint konstatuoti esant priežastinį ryšį, pakanka nustatyti, jog atsakingo asmens elgesys yra, nors ir ne vienintelė, bet pakankama žalos atsiradimo priežastis. Nustačius, kad teisinę pareigą pažeidusio asmens elgesys pakankamai prisidėjo prie žalos atsiradimo, taigi padaryta žala nėra pernelyg nutolusi nuo neteisėtų veiksmų, jam tenka civilinė atsakomybė pagal deliktinę prievolę. Kartu pažymėtina, kad priežastinio ryšio nustatymo ypatumas neveikimo atveju yra tas, jog šiuo atveju nėra veiksmo, dėl kurio galėtų būti sprendžiama, ar jis pripažintinas conditio sine qua non konkrečių neigiamų padarinių atžvilgiu, todėl nėra ir faktinio priežastinio ryšio. Tačiau teisine prasme pripažįstama, kad priežastinis ryšys yra, jeigu asmuo turėjo pareigą ką nors atlikti, kokiu nors būdu veikti, tačiau neveikė, ir toks, neadekvatus susiklosčiusiai faktinei situacijai, jo elgesys pakankamai prisidėjo prie žalos atsiradimo, tiesiogiai sukeldamas žalingus padarinius arba sukurdamas sąlygas tokiems padariniams atsirasti. Taigi net ir nesant faktinio priežastinio ryšio, teisinis priežastinis ryšys gali būti nustatomas ir to gali pakakti civilinei atsakomybei taikyti (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2010-02-26 nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-91/2010).

CK 6.249 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad žala yra asmens turto netekimas arba sužalojimas, turėtos išlaidos (tiesioginiai nuostoliai), taip pat negautos pajamos, kurias asmuo būtų gavęs, jeigu nebūtų buvę neteisėtų veiksmų. Piniginė žalos išraiška yra nuostoliai. Jeigu šalis nuostolių dydžio negali tiksliai įrodyti, tai jų dydį nustato teismas. Pagal neteisėto veikimo ir žalos santykį skiriama tiesioginė ir netiesioginė žala (nuostoliai). Netiesioginė žala (nuostoliai) teisės doktrinoje apibrėžiama kaip dėl neteisėtų veiksmų patiriamos išlaidos arba turto sumažėjimas. Apie tai, ar patirti nuostoliai gali būti vertinami kaip negautos pajamos arba patirtos išlaidos (turto sumažėjimas), spręstina pagal tokius kriterijus: 1) ar pajamos buvo numatytos gauti iš anksto; 2) ar pagrįstai tikėtasi jas gauti esant normaliai veiklai; 3) ar šių pajamų negauta dėl neteisėtų atsakovo veiksmų (žr., pvz., LVAT 2017-09-20 nutartį administracinėje byloje Nr. A4543-520/2017 ir kt.).

Iš skundo turinio matyti, kad turtinę žalą pareiškėjai kildina dėl to, kad vykdant projektą, t. y. atliekant kelio, esančio šalia ginčo žemės sklypo, rekonstravimą, žemės sklypas patenka į kelio apsaugos zoną, o tai suvaržo pareiškėjų galimybes jame vykdyti daugiabučio gyvenamojo namo statybą. Pareiškėjai nurodo, kad atsakovės neteisėti veiksmai pasireiškė tuo, jog rengiant kelio rekonstrukcijos projektą nebuvo atsižvelgta į pareiškėjų žemės sklypo detalųjį planą (atsakovė dėl akivaizdaus aplaidumo neperdavė Detaliojo plano Projekto rengėjui, tinklapyje skelbė visai kito žemės sklypo detalųjį planą). Paaiškina, jog visą pareiškėjų žemės sklypą dengia kelio apsaugos zona, todėl vadovaujantis Kelių įstatymu yra draudžiama daugiabučių namų statyba.

Lietuvos Respublikos kelių įstatymo 13 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta, kad specialiosios žemės naudojimo sąlygos kelių apsaugos zonose nustatytos Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatyme. Magistralinių kelių apsaugos zona – žemės juosta po 70 metrų į abi puses nuo kelio briaunų (Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 18 straipsnio 1 dalis). Vietinės reikšmės I, II ir III kategorijos kelių apsaugos zona – žemės juosta po 10 metrų į abi puses nuo kelio briaunų (Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 18 straipsnio 4 dalis). Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 19 straipsnio 1 dalies 1 punkte nustatyta, kad kelių apsaugos zonose draudžiama statyti pastatus, kurie nesusiję su transporto priemonių ir eismo dalyvių aptarnavimu.

Anksčiau buvo minėta, kad pareiškėjams nuosavybės teise priklausančio žemės sklypo (duomenys neskelbtini), detalusis planas yra patvirtintas Palangos miesto savivaldybės tarybos 2007-12-13 sprendimu Nr. T2-328 „Dėl žemės sklypo (duomenys neskelbtini), detaliojo plano patvirtinimo”. Tarp šalių nėra ginčo dėl to, kad Detalusis planas yra galiojantis bei teisės aktų nustatyta tvarka nėra nuginčytas.

Nustatyta, kad kelio rekonstravimo darbai atliekami vadovaujantis UAB „SRP Projektas” 2016 metais parengtu statinio techniniu darbo projektu Nr. P15-5-00-TDP, kuris pagal UAB „Statybos projektų ekspertizės centras” 2016-07-14 projekto bendrąją ekspertizės išvadą Nr. 252-149(16/1/2016)) atitinka esminius statinio reikalavimus, privalomųjų projekto rengimo dokumentų reikalavimus bei kitų statybos teisės aktų nustatytus reikalavimus ir techninį darbo projektą galima tvirtinti. Administracinės bylos duomenys taip pat patvirtina, jog Administracija 2017-01-06 išdavė statybą leidžiantį dokumentą Nr. LRS-33-170106-00002, suteikiantį teisę statytojui atlikti statybos darbus pagal projektą. Tarp administracinės bylos šalių nėra ginčo dėl to, jog atsakovė projekto rengimo metu viešino projektinius pasiūlymus internetiniame puslapyje www.palanga.lt. Pareiškėjai į bylą neteikia įrodymų, jog pasinaudojo teisės aktuose nustatyta teise teikti pasiūlymus, klausimus bei pretenzijas projektinių pasiūlymų viešinimo procedūrų metu.

Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnyje yra įtvirtinti pagrindiniai principai, kuriais grindžiama vietos savivalda. Vienas iš tokių principų yra savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumas. Šio principo samprata atskleista Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte. Minėto principo įtvirtinimas įstatyme suponuoja pareigą savivaldybės institucijoms ir kitiems savivaldybės administravimo subjektams veikti taip, kad visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai atitiktų įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus. Anksčiau aptarti Administracijos direktoriaus sprendimas, kuriuo buvo pritarta projektiniams pasiūlymams, 2017-01-06 statybą leidžiantis dokumentas Nr. LRS-33-170106-00002 nėra panaikinti ar nuginčyti teismine tvarka. Dėl nurodytos priežasties teismas preziumuoja, jog minėti Administracijos priimti individualūs administraciniai aktai yra galiojantys, teisėti ir pagrįsti, todėl nėra pagrindo konstatuoti, kad atsakovė atliko neteisėtus veiksmus juos priimdama.

Taip pat pažymėtina, jog Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 10 straipsnio 2 dalyje nustatyta, jog specialiosios žemės naudojimo sąlygos Nekilnojamojo turto registre įregistruotam žemės sklypui (jo daliai) taikomos nuo žymos apie nustatytas šiame įstatyme nurodytas teritorijas žemės sklypo registro įraše padarymo dienos. Nagrinėjamu atveju tarp šalių nėra ginčo, kad šiuo atveju kelio apsaugos zonos Nekilnojamojo turto registre nėra įregistruotos. Atsakovė teigia, kad pareiškėjai turi galimybę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis dėl statybos leidimo išdavimo ginčo žemės sklype. Pareiškėjai nėra teikę prašymo dėl statybos leidimo išdavimo, todėl šiuo atveju nėra galimybės įvertinti, ar toks statybos leidimas būtų išduotas, o neišdavus – kokios priežastys lemtų statybos leidimo neišdavimą. Be kita ko, atsakovė savo pateiktuose paaiškinimuose nurodė, kad rekonstruotas kelio ruožas (įvažiavimas į Palangos miestą) yra miesto teritorijoje (sutampa su (duomenys neskelbtini) gatve). Šiuo metu ginčo kelias nuosavybės teise priklauso Lietuvos automobilių kelių direkcijai, tačiau bus perduotas Palangos miesto savivaldybės nuosavybėn. Nurodytą aplinkybę patvirtina 2016-11-17 bendradarbiavimo sutartis Nr. S-1101/15-B, pasirašyta tarp Palangos miesto savivaldybės administracijos ir Lietuvos automobilių kelių direkcijos, Palangos miesto savivaldybės tarybos 2014-01-30 sprendimas Nr. T2-21 „Dėl Sutikimo perimti valstybės turtą Palangos miesto savivaldybės nuosavybėn”. Atsakovė teigia, kad tokiu būdu kelio ruožas taps vietinės reikšmės keliu (miesto teritorijoje jam bus taikoma apsaugos zona 10 metrų pločio) arba gatve (kurios raudonosios linijos nesieks pareiškėjų žemės sklypo). Apibendrinus nurodytas teisės aktų nuostatas, atsakovės paaiškinimus ir pateiktus įrodymus, teismas sprendžia, kad tik perdavus rekonstruotą ginčo kelio ruožą nuosavybės teise atsakovei ir įregistravus specialiąsias žemės naudojimo sąlygas kelio apsaugos zonose Nekilnojamojo turto registre bus galima įvertinti, ar ginčo žemės sklypas patenka į kelio apsaugos zoną, ar ši zona po kelio rekonstrukcijos pasikeis, ir kitas aplinkybes, kurios patvirtintų pareiškėjų nurodytą žalą - suvaržytas galimybes ginčo žemės sklype vykdyti daugiabučio gyvenamojo namo statybą.

Pareiškėjai, be kita ko, nurodo, kad po projekto patvirtinimo ir statybą leidžiančio dokumento išdavimo dėl nustatytų kelio apsaugos zonų žemės sklypo vertė žymiai sumažėjo, todėl jie patyrė turtinius nuostolius. Pareiškėjai paaiškina, jog turtinę pareiškėjų žalą sudaro skirtumas tarp pareiškėjų planuotos gauti žemės sklypo pardavimo kainos ir realios žemės sklypo pardavimo kainos (250 000 Eur – 18 100 Eur = 231 900 Eur).