- Teismas
- Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
- Dokumentas
- Nutartis
- Data
- 2020-06-10
- Bylos Nr.
- A-563-552/2020
- Teisminio proceso Nr.
- 3-62-3-00139-2018-8
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Instancija
- Apeliacinė instancija
- Rezultatas
- Sprendimas paliktas nepakeistas
- Teisėjai
- Ričardas Piličiauskas (pirm.), Ramūnas Gadliauskas (pirm.), Arūnas Sutkevičius
- Pareiškėjas
- D. Š.
- Atsakovas
- Prienų rajono savivaldybės administracija
- Kategorijos
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko (pranešėjas), Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas) ir Arūno Sutkevičiaus,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Prienų rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2018 m. rugsėjo 28 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo D. Š. skundą atsakovui Prienų rajono savivaldybės administracijai dėl įsakymo panaikinimo.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija nustatė:
I.
1. Pareiškėjas D. Š. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas panaikinti atsakovo Prienų rajono savivaldybės administracijos (toliau – ir atsakovas, Administracija) direktoriaus 2017 m. gruodžio 15 d. įsakymą Nr. (8.4-TPS)-A2-268 „Dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo“ (toliau – ir Įsakymas, ginčijamas įsakymas).
2. Pareiškėjas paaiškino, kad ginčijamu įsakymu jam buvo paskirta tarnybinė nuobauda – papeikimas. Ši tarnybinė nuobauda jam buvo paskirta nepagrįstai, nes jis 2017 m. lapkričio 17 d. išvadoje „Dėl Prienų rajono savivaldybės administracijos (duomenys neskelbtini) D. Š. tarnybinio nusižengimo“ (toliau – ir Tarnybinio nusižengimo išvada) nurodytų teisės aktų reikalavimų nepažeidė. Pareiškėjas pažymėjo, kad 2017 m. liepos 10 d. pranešimas apie tarnybinį nusižengimą Nr. (7.42)-R3-2017/1459 yra dviprasmiškas, jame nenurodyti jokie konkretūs jo veiksmai, kiti argumentai ar įrodymai, kuriais grindžiamas įtarimas padarius tarnybinį nusižengimą. Pareiškėjas akcentavo, jog nėra atskleista, kuo pasireiškė (duomenys neskelbtini) pareigybės aprašymo (toliau – ir Pareigybės aprašymas) 7.1 punkto, numatančio atsakomybę už skyriaus veiklos rezultatus bei skyriaus nuostatų įgyvendinimą, bei 7.11 punkto, numatančio pareigą kontroliuoti melioracijos ir hidrotechnikos įrenginių eksploatavimo, remonto ir dirvų kalkinimo darbus, pažeidimas. Papildomai pažymėjo, jog VĮ Valstybės žemės fondo specialistai patikrino, kaip Prienų rajono savivaldybės (duomenys neskelbtini) specialistai vykdė jiems valstybės deleguotas funkcijas melioracijos srityje, taip pat 2016 m. vykdytų ir 2017 m. vykdomų melioracijos statinių remonto bei rekonstrukcijos darbų eigą ir kokybę. 2017 m. birželio 2 d. patikrinimo išvadoje Nr. S‑6506 konstatuota, kad Prienų rajono savivaldybės reglamentuojama vidaus tvarka, kuria vadovaujantis patvirtintas Prienų rajono savivaldybei 2016 m. melioracijai skirtų lėšų paskirstymas, atitinka Žemės ūkio ministerijos nustatytus prioritetus; kiekvienam patvirtintam ir su VĮ Valstybės žemės fondu suderintam avariniam melioracijos sistemos gedimo objektui buvo paruošti remonto projektai ir kokybiškai atlikti atitinkami darbai. Pareiškėjas taip pat buvo kaltinamas nepakeitęs savo ir kitų skyriaus darbuotojų pareigybių aprašymų, tačiau pakeisti valstybės tarnautojų pareigybių aprašymus yra Administracijos direktoriaus prerogatyva.
3. Pareiškėjas ir jo atstovas akcentavo, kad nepalaiko tų skunde nurodytų aplinkybių, kurios susijusios su procedūrinio pobūdžio pažeidimais.
Atsiliepimas
4. Atsakovas atsiliepime prašė pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą.
5. Atsakovas nurodė, kad Administracijos direktorius 2017 m. birželio 26 d. gavo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos Vidaus audito departamento 2017 m. gegužes 4 d. pažymą Nr. 1ZUM-299(7.12E) „Dėl valstybės biudžeto specialiųjų tikslinių dotacijų, skirtų Prienų rajono savivaldybei Žemės ūkio ministerijos kuruojamoms valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti, panaudojimo 2016 metais“ (toliau – ir Pažyma). Pažymoje nurodyta, kad Vidaus audito departamentas, vadovaudamasis žemės ūkio ministro pavedimu, patikrino Valstybės biudžeto specialiųjų tikslinių dotacijų, skirtų Prienų rajono savivaldybei Žemės ūkio ministerijos kuruojamoms valstybinėms (valstybes perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti, panaudojimą 2016 metais, joje taip pat išdėstytos išvados apie nustatytus pažeidimus.
6. Administracijos direktorius 2017 m. birželio 30 d. įsakymu Nr. (7.7)-A3-2017/468 „Dėl komisijos galimam tarnybiniam nusižengimui tirti sudarymo“ sudarė komisiją (toliau – ir Komisija) galimam Administracijos (duomenys neskelbtini) vedėjo D. Š. tarnybiniam nusižengimui tirti dėl Pažymoje ir VĮ Valstybės žemės fondo 2017 m. birželio 2 d. išvadoje Nr. S‑6506 „Dėl Prienų rajono savivaldybės patikrinimo“ nurodytų faktų ir aplinkybių. Pranešime apie tarnybinį nusižengimą, be visų kitų aplinkybių, pareiškėjui buvo aiškiai nurodyta, jog atsižvelgiant į Pažymoje ir į VĮ Valstybės žemės fondo išvadoje nurodytus faktus, yra pagrindo manyti, kad jis pažeidė valstybės tarnautojo pareigą tinkamai atlikti pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas, todėl paprašyta pareiškėjo pateikti dėl to paaiškinimą. Tai reiškia, kad pareiškėjas suprato, kuo jis yra kaltinamas.
7. Pareiškėjas buvo kaltinamas tuo, kad į galutinį melioracijos statinių remonto darbų sąrašą įtraukė prašymą, kuris negalėjo būti svarstomas, nes Administracijos (duomenys neskelbtini) buvo gautas ir užregistruotas 2 dienomis vėliau nei vyko Prienų rajono savivaldybės valstybės lėšomis finansuojamų melioracijos darbų žemės ūkio paskirties žemėje objektams parinkti komisijos (toliau – ir Darbų parinkimo komisija), kurios sudėtyje yra ir pareiškėjas, posėdis. Jei būtų taikoma tokia praktika, (duomenys neskelbtini) vedėjui būtų suteikta galimybė savo nuožiūra į melioracijos statinių remonto darbų sąrašus įtraukti papildomus remontuojamus objektus, kurie gali būti nesuderinti ir neapsvarstyti minėtoje komisijoje. Tokia pati išvada nurodyta ir Pažymoje. Minėtas Darbų parinkimo komisijos posėdis vyko 2016 m. birželio 28 d., o į 2016 m. liepos 4 d. melioracijos darbų parinkimo aktą Nr. 1 įtrauktas prašymas, kuris (duomenys neskelbtini) užregistruotas tik 2016 m. birželio 30 d.
8. Atsakovas pažymėjo, kad vadovaujantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. gegužės 20 d. nutarimu Nr. 685 patvirtintos Valstybės tarnautojų pareigybių aprašymo ir vertinimo metodikos (toliau – ir Metodika) 4 ir 20 punktais, pareiškėjas privalėjo imtis veiksmų dėl jam pavaldžių valstybės tarnautojų pareigybių aprašymų rengimo, siekiant teisingai ir tikslingai įgyvendinti (duomenys neskelbtini) nuostatus. Metodikos 3 punkte nustatyta, kad valstybės tarnautoją į pareigas priimantis asmuo arba kolegialios valstybės ar savivaldybės institucijos vadovas, kai valstybės tarnautoją į pareigas priima ši institucija, ar jo įgaliotas asmuo, įstaigos struktūrinių padalinių vadovai, vadovaudamiesi šioje metodikoje nustatytais reikalavimais, rengia pavaldžių valstybės tarnautojų pareigybių aprašymus; o 20 punkte nurodyta, jog įstaigos vadovas ar jo įgaliotas asmuo, įstaigos struktūrinių padalinių vadovai, parengę jiems pavaldžių valstybės tarnautojų pareigybių aprašymus, pateikia juos įstaigos struktūriniam padaliniui arba valstybės tarnautojui, atliekančiam personalo administravimo funkcijas.
II.
9. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai 2018 m. rugsėjo 28 d. sprendimu pareiškėjo skundą tenkino ir ginčijamą įsakymą panaikino.
10. Teismas nustatė, jog tarnybinė nuobauda – papeikimas pareiškėjui, Administracijos karjeros valstybės tarnautojui, skirta už tai, kad jis savo aplaidžiais veiksmais padarė tarnybinį nusižengimą, nes, eidamas Administracijos (duomenys neskelbtini) vedėjo pareigas laikotarpiu nuo 2015 m. liepos 3 d. iki 2017 m. liepos 11 d. įskaitytinai, neužtikrino pavaldžios valstybės tarnautojos, (duomenys neskelbtini) vyriausiosios specialistės V. K., pareigybei, patvirtintai Administracijos direktoriaus 2017 m. vasario 27 d. įsakymu Nr. (8.4TPS)-A2-50, ir ankstesnės redakcijos pareigybei, patvirtintai Administracijos direktoriaus 2016 m. vasario 15 d. įsakymu Nr. (8.4TPS)-A2-13, priskirtų funkcijų atitikties galiojantiems teisės aktams ir neparengė pareigybės aprašymo, jo nepateikė Administracijos padaliniui, atliekančiam personalo funkcijas, taip pažeisdamas (duomenys neskelbtini) vedėjo pareigybės aprašymo, patvirtinto Administracijos direktoriaus 2017 m. vasario 27 d. įsakymu Nr. (8.4 TPS)-A2-50, 7.1 punktą, nustatantį, kad (duomenys neskelbtini) vedėjas vadovauja skyriaus darbui, atsako už skyriaus veiklos rezultatus bei skyriaus nuostatų įgyvendinimą, (duomenys neskelbtini) nuostatų, patvirtintų Administracijos direktoriaus 2014 m. liepos 15 d. įsakymu Nr. (7.7)-A3-2014-447, 12.1 punkte numatytą funkciją vykdyti žemės ūkio produkcijos kvotų administravimą, taip pat Metodikos 4 ir 20 punktus.
11. Taip pat pareiškėjas, būdamas Prienų rajono savivaldybės tarybos 2015 m. balandžio 30 d. sprendimu Nr. T3-98 „Dėl komisijos valstybės lėšomis finansuojamų melioracijos darbų žemės ūkio paskirties žemėje objektams parinkti sudarymo“ sudarytos komisijos nariu, veikdamas kaip (duomenys neskelbtini) vedėjas, savo nuožiūra į melioracijos statinių remonto darbų sąrašus ne laiku įtraukė papildomus remontuojamus objektus, jų nederino ir nesvarstė šioje komisijoje, taip pažeisdamas Pareigybės aprašymo 7.11 punktą, nurodantį, kad (duomenys neskelbtini) vedėjas kontroliuoja melioracijos ir hidrotechnikos įrenginių eksploatavimo, remonto ir dirvų kalkinimo darbus, (duomenys neskelbtini) nuostatų 12.5 punkte numatytą funkciją vykdyti valstybei nuosavybės teise priklausančių melioracijos ir hidrotechnikos statinių valdymą ir naudojimą patikėjimo teise ir Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 6 punkto nuostatą nesudaryti savo veiksmais ar neveikimu sąlygų korupcinio pobūdžio nusikalstamoms veikoms.
Motyvuojamoji dalis
12. Taigi ginčas šioje byloje kilo dėl Administracijos direktoriaus 2017 m. gruodžio 15 d. įsakymo, kuriuo pareiškėjui buvo paskirta tarnybinė nuobauda, teisėtumo ir pagrįstumo.
Žemesnės instancijos teismas
13. Teismas nurodė, kad ginčo teisinius santykius reglamentuoja Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymas, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 25 d. nutarimu Nr. 977 patvirtintos Tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybės tarnautojams taisyklės, Metodika, taip pat Administracijos direktoriaus patvirtinti teisės aktai ((duomenys neskelbtini) nuostatai ir (duomenys neskelbtini) vedėjo pareigybės aprašymas).
14. Teismas pažymėjo, kad nagrinėjamoje byloje atsakovas turėjo pateikti pakankamai įtikinamus įrodymus, kuriais remdamasis teismas turėtų teisinį pagrindą konstatuoti, jog atsakovas įrodė, jog pareiškėjo (valstybės tarnautojo) veikoje (neveikime) yra minėta tarnybinio nusižengimo sudėtis ir pagrįstai pareiškėjui paskirta tarnybinė nuobauda (papeikimas) už netinkamai įvykdytas (neįvykdytas) jam (pareiškėjui) priskirtas funkcijas, nustatytas pareigybės aprašyme ar kituose teisės aktuose.
15. Teismas nustatė, kad tarnybinė nuobauda pareiškėjui buvo paskirta atsižvelgiant į Tarnybinio nusižengimo išvadą, kurioje konstatuota, jog Administracijos direktorius 2017 m. birželio 26 d. gavo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos Vidaus audito departamento 2017 m. gegužės 4 d. pažymą, kurioje nurodyta, kad Vidaus audito departamentas patikrino Valstybės biudžeto specialiųjų tikslinių dotacijų, skirtų Prienų rajono savivaldybei Žemės ūkio ministerijos kuruojamoms valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti, panaudojimą 2016 metais, ir padaryta išvada, jog tikslinga peržiūrėti Administracijos (duomenys neskelbtini) vykdomas funkcijas ir pareigybių aprašymus bei juos pakoreguoti pagal tai, kokias funkcijas realiai atlieka darbuotojai pagal jiems priskirtas atsakomybės sritis. Administracijos direktoriaus 2017 m. birželio 30 d. įsakymu sudaryta Komisija konstatavo, kad V. K. pareigybės aprašymo 7.6 punkte nurodyta funkcija (vykdyti Dyzelinio akcizo kompensacijų tvarkoje numatytus darbus ir laiku atsiskaityti Valstybinei mokesčių inspekcijai) nuo 2015 m. liepos 3 d. tapo pertekline.
16. Teismas pažymėjo, kad dėl prieš tai nurodytos faktinės aplinkybės nėra jokio ginčo. Tačiau, pareiškėjo nuomone, pakeisti jam pavaldžių valstybės tarnautojų pareigybių aprašymus yra Administracijos direktoriaus prerogatyva. Su tokia pareiškėjo pozicija teismas nesutiko, nes pagal Metodikos 3, 4 ir 20 punktus, nustatančius valstybės tarnautojų pareigybių aprašymų rengimą ir vertinimą, pareiškėjas privalėjo imtis veiksmų dėl jam pavaldžių valstybės tarnautojų pareigybių aprašymų rengimo, siekdamas teisingai ir tikslingai įgyvendinti (duomenys neskelbtini) nuostatus. Teismas padarė išvadą, jog pareiškėjas, būdamas struktūrinio padalinio vadovu, privalėjo inicijuoti V. K. pareigybės aprašymo parengimą (pakeitimą), kad pareigybės aprašyme priskirtos funkcijos atitiktų galiojančius teisės aktus, ir pareigybės aprašymą pateikti Administracijos padaliniui, atliekančiam personalo funkcijas.
17. Tačiau teismas atkreipė dėmesį į tai, kad pareiškėjo veiklą apibrėžiantys teisės aktai (Pareigybės aprašymas ir (duomenys neskelbtini) nuostatai) nenustato konkretaus termino, per kurį pareiškėjas, kaip padalinio vadovas, privalėtų inicijuoti jam pavaldžių darbuotojų pareigybės aprašymų parengimą (pakeitimą). Teismas pažymėjo, kad V. K. pareigybės aprašymas nebuvo parengtas (pakeistas) net ir 2018 m. rugsėjo 10 d., nors nuo 2017 m. rugsėjo 15 d. (duomenys neskelbtini) vedėjo pareigas eina kitas valstybės tarnautojas. Tuo tarpu Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje akcentuojama, kad tuo atveju, kai teisės aktai nenustato aiškios tvarkos, leidžiančios teisinių santykių subjektams lengvai suvokti savo teises ir pareigas, dėl teisinio reguliavimo spragų ar kitų priežasčių atsakomybė už tokios tvarkos pažeidimą negali būti taikoma. Teisiniai draudimai ar įpareigojimai, už kurių nesilaikymą gali būti taikoma atsakomybė, turi būti formuluojami nedviprasmiškai, suvokiami visiems teisinių santykių subjektams (žr., pvz., 2004 m. vasario 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. N-12-150/2004; 2007 m. birželio 29 d. nutarimą administracinėje byloje Nr. N-3-1257/2007).
18. Nustatytos faktinės aplinkybės leido teismui konstatuoti, kad atsakovas iš esmės netyrė pareiškėjo veikos subjektyvaus pagrindo, t. y. neatsižvelgė į visas nagrinėjamos veikos metu egzistavusias faktines aplinkybes, neanalizavo, ar konkretus pareiškėjo pasirinktas elgesio modelis objektyviai prieštaravo imperatyvioms teisės aktų nuostatoms, įpareigojančioms veikti atitinkamu būdu, ar asmuo pažeidimo metu suvokė / privalėjo suvokti, kad turi veikti atitinkamu būdu. Teismas padarė išvadą, kad atsakovo įgaliotas asmuo netyrė pareiškėjo kaltės dėl konstatuoto tarnybinio nusižengimo ir jos nepagrindė, o tik formaliai pažymėjo, kad nusižengimas padarytas dėl aplaidumo. Teismas pažymėjo, kad teismų praktikoje pripažįstama, jog nenustačius valstybės tarnautojo kaltės, negalima ir tarnybinė atsakomybė. Teismas pripažino nurodytą pažeidimą esminiu, dėl kurio paskirta tarnybinė nuobauda yra neteisėta ir nepagrįsta. Tuo tarpu valstybės tarnautojo objektyvią galimybę veikti taip, kaip reikalauja teisės aktai, privalo įrodyti institucija.
19. Teismas apibendrino, kad Tarnybinio nusižengimo išvadoje nebuvo surinkta pakankamai duomenų, patvirtinančių, jog pareiškėjas padarė veiką, sudarančią atsakovo įvardytą tarnybinio nusižengimo sudėtį, todėl iš tarnybinio nusižengimo sudėties šalintinas Tarnybinio patikrinimo išvadoje nustatytas pažeidimas, jog pareiškėjas neužtikrino pavaldžios valstybės tarnautojos, (duomenys neskelbtini) vyriausiosios specialistės V. K., pareigybei priskirtų funkcijų atitikties galiojantiems teisės aktams ir neparengė pareigybės aprašymo, jo nepateikė Administracijos padaliniui, atliekančiam personalo funkcijas.
20. Teismas nurodė, kad Pažymoje taip pat buvo atkreiptas dėmesys į tai, jog į galutinį melioracijos statinių remonto darbų sąrašą buvo įtrauktas vienas prašymas, kuris negalėjo būti svarstomas, nes Administracijos (duomenys neskelbtini) buvo gautas ir užregistruotas 2 dienomis vėliau, nei vyko Darbų parinkimo komisijos posėdis.
Žemesnės instancijos teismas
22. Teismas iš bylos medžiagos nustatė, kad 2016 m. birželio 28 d. vyko Darbų parinkimo komisijos posėdis, kuriame pareiškėjas - komisijos narys – supažindino posėdžio dalyvius su gautais nuo 2015 m. prašymais suremontuoti melioracijos statinius. V. B. prašymas suremontuoti melioracijos statinius žemės ūkio paskirties žemėje, esančius (duomenys neskelbtini), buvo gautas 2016 m. birželio 30 d. Tai reiškia, kad minėtas V. B. prašymas 2016 m. birželio 28 d. vykusiame Darbų parinkimo komisijos posėdyje nebuvo nagrinėjamas, tačiau iš 2016 m. liepos 4 d. melioracijos darbų parinkimo akto Nr. 1 matyti ir tai neginčijamai nustatyta, kad V. B. 2016 m. birželio 30 d. prašyme nurodytas objektas yra įtrauktas į melioracijos statinių remonto darbų sąrašus 11 eilės numeriu.
23. Teismas atmetė pareiškėjo nurodytą aplinkybę, kad 2016 m. birželio 28 d. vykusiame Darbų parinkimo komisijos posėdyje buvo nagrinėjamas V. B. 2014 m. sausio 6 d. prašymas suremontuoti melioracijos statinius, nes tokia aplinkybė nenurodyta 2016 m. birželio 28 d. vykusio Darbų parinkimo komisijos posėdžio protokole. Teismo posėdžio metu liudytojais apklausti A. K. ir A. T., 2016 m. birželio 28 d. vykusio Darbų parinkimo komisijos pirmininkas ir posėdžio sekretorė, nurodė, jog šiame posėdyje V. B. prašymai suremontuoti melioracijos statinius nebuvo nagrinėjami. Tačiau teismas nustatė ir tai, kad Darbų parinkimo komisijos nuostatai nėra patvirtinti, todėl nesutiko, jog nebuvo jokių išimčių nenagrinėti (nesvarstyti), nederinti V. B. priklausančio objekto Darbų parinkimo komisijoje.
24. Teismas priminė, kad pareiškėjas kaltinamas pažeidęs Pareigybės aprašymo 7.11 punktą, nurodantį, jog (duomenys neskelbtini) vedėjas kontroliuoja melioracijos ir hidrotechnikos įrenginių eksploatavimo, remonto ir dirvų kalkinimo darbus. Teismas įvertino, kad toks kaltinimas nėra pagrįstas, nes pareiškėjas į melioracijos statinių remonto darbų sąrašus ne laiku įtraukdamas papildomus remontuojamus objektus, 2016 m. birželio 28 d. jų nederindamas ir nesvarstydamas Darbų parinkimo komisijoje, negalėjo minėtos nuostatos pažeisti.
25. Teismas priminė ir tai, kad pareiškėjas kaltinamas pažeidęs (duomenys neskelbtini) nuostatų 12.5 punkte numatytą funkciją vykdyti valstybei nuosavybės teise priklausančių melioracijos ir hidrotechnikos statinių valdymą ir naudojimą patikėjimo teise ir Korupcijos prevencijos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 6 punkto nuostatą nesudaryti savo veiksmais ar neveikimu sąlygų korupcinio pobūdžio nusikalstamoms veikoms. Teismas nurodė, kad paminėto įstatymo 2 straipsnio 2 dalyje nustatyta, jog korupcinio pobūdžio nusikalstamos veikos – kyšininkavimas, prekyba poveikiu, papirkimas, kitos nusikalstamos veikos, jeigu jos padarytos viešojo administravimo sektoriuje arba teikiant viešąsias paslaugas siekiant sau ar kitiems asmenims naudos: piktnaudžiavimas tarnybine padėtimi arba įgaliojimų viršijimas, piktnaudžiavimas oficialiais įgaliojimais, dokumentų ar matavimo priemonių suklastojimas, sukčiavimas, turto pasisavinimas ar iššvaistymas, tarnybos paslapties atskleidimas, komercinės paslapties atskleidimas, neteisingų duomenų apie pajamas, pelną ar turtą pateikimas, nusikalstamu būdu įgytų pinigų ar turto legalizavimas, kišimasis į valstybės tarnautojo ar viešojo administravimo funkcijas atliekančio asmens veiklą ar kitos nusikalstamos veikos, kai tokių veikų padarymu siekiama ar reikalaujama kyšio, papirkimo arba nuslėpti ar užmaskuoti kyšininkavimą ar papirkimą.
26. Šiuo aspektu teismas pažymėjo, kad Tarnybinio nusižengimo išvada yra ginčijamo įsakymo dalis ta prasme, jog joje nurodytos tarnybinės nuobaudos paskyrimą ir jos parinkimą nulėmusios faktinės ir kitos aplinkybės yra reikšmingos, teismui sprendžiant ginčijamos nuobaudos pagrįstumo klausimą. Tuo tarpu aplinkybės ir informacijos šaltiniai, kurie nebuvo nurodyti Tarnybinio nusižengimo išvadoje, negali būti pripažinti reikšmingais bylai.
27. Teismas padarė išvadą, kad byloje surinkti įrodymai (pareiškėjas savo nuožiūra, veikdamas kaip (duomenys neskelbtini) vedėjas, į melioracijos statinių remonto darbų sąrašus nesavalaikiai įtraukė papildomus remontuojamus objektus, jų nederino ir nesvarstė Darbų parinkimo komisijoje) tarnybinės nuobaudos taikymo požiūriu nėra pakankami konstatuoti pareiškėjo veiksmuose prieš tai nurodytų teisės aktų pažeidimų padarymo faktą bei jo kaltą elgesį. Teismas pažymėjo, kad Tarnybinio nusižengimo išvadoje nenurodant (neindividualizuojant) konkrečių pareiškėjo kaltą elgesį patvirtinančių aplinkybių (joje neatskleista, kaip pareiškėjui formuluojamas kaltinimas siejamas su (duomenys neskelbtini) nuostatų 12.5 punkte numatyta funkcija vykdyti valstybei nuosavybės teise priklausančių melioracijos ir hidrotechnikos statinių valdymą ir naudojimą patikėjimo teise ir Korupcijos prevencijos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 6 punkto nuostata nesudaryti savo veiksmais ar neveikimu sąlygų korupcinio pobūdžio nusikalstamoms veikoms pažeidimu), todėl nėra pagrindo pripažinti pareiškėją padarius ginčijamame įsakyme nurodytą tarnybinį pažeidimą.
III.
28. Atsakovas apeliaciniame skunde prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą atmesti.
29. Atsakovas, kartodamas Tarnybinio nusižengimo išvadoje nustatytas aplinkybes, pažymi, kad pirmosios instancijos teismas skundžiamame sprendime nustatė analogiškus faktus kaip ir minėtoje išvadoje. Akcentuoja, kad pareiškėjas savo skunde pats pripažino, jog jo ir jo darbuotojų pareigybių aprašymai nebuvo pakeisti, nors teisės aktai, reglamentuojantys darbuotojų funkcijas, seniai pasikeitė. Pareiškėjas išdėstė nuomonę, jog pakeisti valstybės tarnautojų pareigybių aprašymus yra Administracijos prerogatyva. Tai patvirtina, jog pareiškėjas suvokė, kad jam pavaldūs darbuotojai dirbo vadovaudamiesi pareigybės aprašymais, kuriose nurodytos neaktualios jų funkcijos. Be to, pareiškėjo išdėstyta pozicija šiuo klausimu suponuoja išvadą, kad gana aukštas pareigas užimantis darbuotojas neteisingai supranta savo darbo esmę ir savo darbe vadovaujasi negaliojančiais teisės aktais.
30. Atsakovas dėl teismo sprendimo argumento, jog Darbų parinkimo komisijos nuostatai nebuvo patvirtinti, todėl negalima sutikti su tuo, jog nebuvo jokių išimčių nenagrinėti (nesvarstyti), nederinti V. B. priklausančio objekto Darbų parinkimo komisijoje, nurodo, kad jis yra nesuprantamas ir atmestinas, nes pats pareiškėjas buvo atsakingas už minėtų nuostatų parengimą (ir jų neparengė), todėl negalima šios aplinkybės vertinti jo naudai. Jei nebuvo patvirtintų nuostatų, komisija dar atidžiau turėjo svarstyti ir vertinti pateiktus prašymus.
31. Atsakovas nurodo, kad teismo sprendimo teiginys, jog pareiškėjas negalėjo pažeisti Pareigybės aprašymo 7.11 punkto, yra visiškai nemotyvuotas. Tarnybinio nusižengimo išvadoje yra aiškiai ir detaliai suformuluotas kaltinimas pareiškėjui.
32. Atsakovas pažymi, jog pareiškėjui paskirta tarnybinė nuobauda (papeikimas) nėra pati griežčiausia, juo labiau, kad Komisija nustatė jo atsakomybę sunkinančių aplinkybę – per vienerius metus nuo tarnybinės nuobaudos paskyrimo buvo padarytas kitas tarnybinis nusižengimas.
33. Atsakovas nurodo, kad Administracija 2017 m. gruodžio 22 d. sudarė Prienų rajono savivaldybės administracijos valstybės tarnautojų ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis, atsakomybės draudimo paslaugų sutartį su AAS „BTA Baltic Insurance Company“, poliso Nr. 0002838. Bylos baigtis gali turėti įtakos minėtos bendrovės turtiniams interesams, todėl prašo įtraukti šią bendrovę į bylą trečiuoju suinteresuotu asmeniu.
Teisėjų kolegija konstatuoja:
IV.
34. Nagrinėjamu atveju ginčas kilo dėl tarnybinės nuobaudos, paskirtos Prienų rajono savivaldybės administracijos valstybės tarnautojui, teisėtumo ir pagrįstumo.
35. Pareiškėjui skundžiamu įsakymu buvo paskirta tarnybinė nuobauda už tai, kad jis , eidamas Administracijos (duomenys neskelbtini) vedėjo pareigas laikotarpiu nuo 2015 m. liepos 3 d. iki 2017 m. liepos 11 d. įskaitytinai, neužtikrino pavaldžios valstybės tarnautojos, (duomenys neskelbtini) vyriausiosios specialistės, pareigybei priskirtų funkcijų atitikties galiojantiems teisės aktams ir neparengė pareigybės aprašymo, jo nepateikė Administracijos padaliniui, atliekančiam personalo funkcijas; bei už tai, kad jis, būdamas Prienų rajono savivaldybės tarybos 2015 m. balandžio 30 d. sprendimu Nr. T3-98 „Dėl komisijos valstybės lėšomis finansuojamų melioracijos darbų žemės ūkio paskirties žemėje objektams parinkti sudarymo“ sudarytos komisijos nariu, veikdamas kaip (duomenys neskelbtini) vedėjas, savo nuožiūra į melioracijos statinių remonto darbų sąrašus ne laiku įtraukė papildomus remontuojamus objektus, jų nederino ir nesvarstė šioje komisijoje.
36. Pareiškėjas manė, kad jis nėra kaltas dėl jam inkriminuotų pažeidimų, jų nepadarė, todėl kreipėsi į teismą.
Žemesnės instancijos teismas
37. Pirmosios instancijos teismas skundžiamu sprendimu tenkino pareiškėjo skundą, nustatęs, jog neįrodyta pareiškėjo kaltė dėl jam inkriminuotų veikų padarymo, jo pareiga rengti pareigybės aprašymus ir melioracijos statinių įtraukimo į remontuotinų sąrašą tvarka nebuvo tinkamai reglamentuota.
38. Atsakovas apeliaciniame skunde savo nesutikimą su pirmosios instancijos teismo sprendimu grindžia iš esmės tuo, kad teismas neįvertino visų pateiktų įrodymų ir nepagrįstai konstatavo, jog pareiškėjo kaltė neįrodyta. Tarnybinio patikrinimo išvadoje ir įsakyme aiškiai ir detaliai nurodyti pažeidimai, kuriuos padarė pareiškėjas, nustatytos visos būtinos tarnybinio pažeidimo sudėties dalys.
39. Teisėjų kolegija, tikrindama skundžiamo pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausia pažymi, kad byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, bei sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą neperžengdamas atsakovo apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).
40. Apeliantas skunde išreiškė prašymą, kad į bylos nagrinėjimą būtų įtraukta draudimo bendrovė AAS „BTA Baltic Insurance Company“, kurioje apdrausta Administracijos darbuotojų atsakomybė. Teisėjų kolegija pažymi, kad šios bylos nagrinėjimo dalykas yra Administracijos valstybės tarnautojo tarnybinės atsakomybės klausimas, kuris nėra tiesiogiai susijęs su materialinės atsakomybės ar žalos atlyginimo klausimais. Dėl šios priežasties apelianto prašymas netenkintinas. Draudimo bendrovė nelaikytina asmeniu, kurio teisėms ir pareigoms galėtų turėti tiesioginės įtakos teismo sprendimas.
41. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra pažymėjęs, jog tam, kad valstybės tarnautojas būtų traukiamas tarnybinėn atsakomybėn, nepakanka vien fakto, kad jis neatliko savo pareigų arba jas atliko netinkamai, konstatavimo; būtina nustatyti visus tarnybinio nusižengimo sudėties elementus – pažeidimo padarymo faktą, jį padariusį valstybės tarnautoją, pasekmes, priežastinį ryšį tarp veikos ir pasekmių, valstybės tarnautojo kaltę (žr., pvz., 2013 m. kovo 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-507/2013; 2013 m. kovo 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A438-384/2013; 2014 m. gegužės 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A492-982/2014; 2015 m. sausio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-37-662/2015 ir kt.). Jeigu konstatuojama, kad iš viso nebuvo pagrindo skirti tarnybinę nuobaudą, pavyzdžiui, dėl to, jog nustatyti (įrodyti) ne visi tarnybinio nusižengimo sudėties elementai ar padarytas tarnybinis nusižengimas vertintinas kaip mažareikšmis, sprendimas skirti tarnybinę nuobaudą panaikinamas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A492-1471/2012; 2012 m. gruodžio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-3035/2012; 2014 m. lapkričio 20 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A492-1736/2014; 2015 m. sausio 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-5-552/2015; 2015 m. lapkričio 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-872-261/2015).
42. Byloje nėra ginčo dėl nustatytų faktinių aplinkybių – pareiškėjas, dvejus metus eidamas Administracijos (duomenys neskelbtini) vedėjo pareigas, neparengė pavaldžios specialistės pareigybės aprašymo, kuriame tarnautojos funkcijos atitiktų galiojančių teisės aktų reikalavimus. Antra, pareiškėjas be specialios savivaldybės institucijos svarstymo ir pritarimo į numatomų melioracijos statinių remonto darbų sąrašus įtraukė papildomą remontuojamą objektą.
43. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2015 m. vasario 17 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A-38-662/2015 yra pažymėjusi, jog valstybės tarnautojo veikos neteisėtumas pasireiškia kaip atitinkamų pareigų ir reikalavimų, įtvirtintų įstatymuose, kituose teisės aktuose, inter alia (be kita ko) vidaus administravimo aktuose, taip pat nustatytų valstybės tarnautojo pareigybės aprašyme, nevykdymas ar netinkamas vykdymas. Šiuo aspektu taip pat pastebėtina, jog atitinkamos pareigos, reikalavimai ir veiklos principai, kurių turi laikytis valstybės tarnautojai, įgyvendindami savo funkcijas, teisės aktuose gali būti apibrėžti skirtingai. Tais atvejais, kai atitinkamos teisės aktų nuostatos įtvirtina aiškią ir konkrečią, vienareikšmiškai suprantamą elgesio taisyklę (pareigą atitinkamoje situacijoje elgtis vienu ar kitu konkrečiu būdu ir pan.), valstybės tarnautojui pažeidus tokią nuostatą, konstatuotas jo veikos neteisėtumas savo ruožtu galėtų suponuoti ir išvadą apie jo kaltę (valstybės tarnautojas, žinodamas, kokio elgesio varianto iš jo reikalauja atitinkama teisės norma, savo veika sąmoningai arba būdamas nepakankamai rūpestingas bei atidus ją pažeidžia). Nagrinėjamoje byloje pareiškėjo pareiga elgtis vienu ar kitu būdu galėtų kilti iš jo pareigybės aprašymo, norminių teisės aktų, reglamentuojančių valstybės tarnautojų pareigybių aprašymo rengimą bei, antrojo inkriminuoto pažeidimo atveju, iš teisės aktų, reglamentuojančių melioracijos statinių remonto darbų sąrašų sudarymo tvarką.
44. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas tarnybinių ginčų bylose ne kartą yra pabrėžęs būtinumą tarnybinio patikrinimo išvadoje neapsiriboti nuoroda į bendro pobūdžio teisės normą, o yra akcentavęs būtinumą nustatyti kokias konkrečias specialiųjų teisės aktų normas valstybės tarnautojas pažeidė tam tikrais savo veiksmais ar neveikimu (žr., pvz., 2012 m. rugsėjo 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-2476/2012; 2014 m. spalio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-1449/2014). Valstybės tarnautojo atsakomybė už neveikimu padarytą veiką kyla tokiu atveju, kai pareiga veikti atitinkamu būdu yra suformuluota konkrečiai, imperatyviai, pavyzdžiui, įtvirtinta valstybės tarnautojo veiklą reglamentuojančiuose teisės norminiuose aktuose, atitinkamos institucijos (įstaigos) vidaus teisės aktuose, kituose teisės aktais patvirtintuose valstybės tarnautojo teisinį statusą (jo teises ir pareigas) apibrėžiančiuose oficialiuose dokumentuose (pareiginėse instrukcijose, pareigybės aprašymuose ir pan.). Taigi, nustatant ar valstybės tarnautojas neveikimu padarė teisei priešingą veiką (tarnybinį nusižengimą), būtina įvertinti, ar konkretus jo pasirinktas elgesio modelis objektyviai prieštaravo imperatyviosioms teisės aktų nuostatoms, įpareigojančioms veikti tam tikru būdu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. kovo 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A438-370/2011).
45. Nagrinėjamu atveju pareiškėjas visų pirma kaltintas tuo, kad jis, nepakeitė jam pavaldžios (duomenys neskelbtini) darbuotojos pareigybės aprašymo, nors kai kurios funkcijos jos jau nebebuvo atliekamos. Pirmosios instancijos teismas teisingai nurodė, jog tokią iniciatyvą pareiškėjas, kaip struktūrinio padalinio vadovas turėjo parodyti, parengti naujos redakcijos pavaldžių darbuotojų pareigybių aprašymus ir pateikti juos Administracijos padaliniui, atliekančiu personalo valdymo funkcijas. Tačiau pritartina ir pirmosios instancijos teismo išvadai, kad tokios pareigos vykdymas nebuvo reglamentuotas laike, t.y. nebuvo nustatytas konkretus terminas, per kurį, pasikeitus teisės aktams, reikėtų inicijuoti darbuotojų pareigybių aprašymų pakeitimus. Be to, Valstybės tarnautojų pareigybių aprašymo ir vertinimo metodikos 3,4 ir 20 punktai šią pareigą uždeda ne tik įstaigų struktūrinių padalinių vadovams, bet ir valstybės tarnautoją į pareigas priimantiems asmenims arba kolegialios valstybės ar savivaldybės institucijos vadovams, ar jų įgaliotiems asmenims.
46. Tarnybinio nusižengimo tyrimo medžiagoje nėra duomenų, kaip Administracijoje buvo paskirstytas šios pareigos vykdymas, ar Administracijos struktūrinių padalinių vadovams buvo individualiu teisės aktu pavesta rengti pavaldžių darbuotojų pareigybių aprašymus, ar šį darbą neprivalėjo atlikti kitas Administracijos direktoriaus įgaliotas asmuo, kokiu periodiškumu Administracijoje būdavo atliekama pareigybių aprašymų revizija ir jų pritaikymas prie teisės aktų pokyčių. Taigi pareiškėjo kaltė nagrinėjamu atveju nėra įrodyta, kaip ir nebuvo surinkta pakankamai duomenų, jog pareigybės aprašymo nepakeitimas sukėlė kokias nors neigiamas pasekmes. Šios išvados nepaneigia ir atsakovo apeliacinio skundo argumentai, akcentuojantys formaliąją pareiškėjo pareigą vykdyti visas (duomenys neskelbtini) vedėjo funkcijas. Iš surinktos medžiagos negalima spręsti, kad, kaip nurodyta apeliaciniame skunde, pareiškėjas suvokė savo neteisėtos veikos pobūdį ir numatė galimus žalingus šios veikos padarinius, nors galėjo ir turėjo to išvengti
47. Antrasis pažeidimas, Išvadoje ir Įsakyme inkriminuotas pareiškėjui – objektų įtraukimo į melioracijos statinių remonto darbų sąrašą tvarkos pažeidimas. Tokia tvarka detaliai nebuvo reglamentuota nei Melioracijos ar Vietos savivaldos įstatymuose, nei Valstybei nuosavybės teise priklausančių melioracijos statinių ir melioracijos sistemų naudojimo, būklės vertinimo, melioracijos darbų finansavimo taisyklėse, nei žemesnės galios norminiuose teisės aktuose. D. Š. buvo tik eilinis Darbų parinkimo komisijos narys, todėl negalėjo ir neprivalėjo rengti šios komisijos nuostatų ar kitų norminių teisės aktų, reglamentuojančių komisijos veiklą, nes tai Darbų parinkimo komisijos pirmininko arba Prienų rajono savivaldybės tarybos, kaip šios komisijos steigėjo, prerogatyva, todėl šis atsakovo argumentas laikytinas nepagrįstu. Išvadoje minėtą objektą į darbų sąrašą įtraukė ne Darbų parinkimo komisija, o komisija, sudaryta iš trijų (duomenys neskelbtini) darbuotojų, tame tarpe ir pareiškėjo. Pripažintina pagrįsta pirmosios instancijos teismo išvada, kad pareigybės aprašymo 7.11 punkto pareiškėjas jam inkriminuotais veiksmais negalėjo pažeisti, nes melioracijos darbų kontrolė neapima pasirinkimo, kokie darbai planuojami atlikti, yra skirta atliekamiems darbams kontroliuoti bei tikrinti jų kokybę. (duomenys neskelbtini) nuostatai , kurių 12.5 punktas paveda skyriui vykdyti valstybei nuosavybės teise priklausančių melioracijos ir hidrotechnikos statinių valdymą ir naudojimą taip pat nesuponuoja išvados, kad pareiškėjui buvo draudžiama įtraukti objektus be jų apsvarstymo Darbų parinkimo komisijoje. Pareiškėjo, kaip (duomenys neskelbtini) vedėjo, veiksmai neatitiko susiformavusios gerosios praktikos principų, tačiau tiek Išvadoje, tiek nagrinėjamoje byloje nepakanka objektyvių duomenų, kad jam taikyti tarnybinę atsakomybę. Atsakovo paminėtas viešosios teisės principas, jog „leidžiama tik tai, kas tiesiogiai nustatyta ir įtvirtinta“, nepagrindžia pareiškėjo kaltės, nes, kaip minėta, objektų įtraukimo į melioracijos statinių remonto darbų sąrašą tvarka visiškai nebuvo nustatyta.
48. Nors apeliaciniame skunde atsakovas teigia, kad pirmosios instancijos teismas neįvertino visų pateiktų įrodymų, tačiau iš skundžiamo sprendimo turinio matyti, kad teismas detaliai aptarė byloje surinktus įrodymus ir pasisakė dėl jų. Pagal ABTĮ 56 straipsnio 6 dalį jokie įrodymai teismui neturi iš anksto nustatytos galios, teismas įvertina įrodymus pagal vidinį savo įsitikinimą, pagrįstą visapusišku, išsamiu ir objektyviu bylos aplinkybių viseto išnagrinėjimu, vadovaudamasis įstatymu, taip pat teisingumo ir protingumo kriterijais. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra pabrėžęs, kad įvertindamas įrodymus, teismas turi įvertinti kiekvieno įrodymo įrodomąją reikšmę ir iš įrodymų viseto duomenų padaryti išvadas apie tam tikrų įrodinėjimo dalyku konkrečioje byloje esančių faktų buvimą ar nebuvimą. (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. vasario 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-500-756/2016 ir kt.). Šių taisyklių pirmosios instancijos teismas laikėsi.
49. Apibendrindama šioje nutartyje aptartas bylos faktines ir teisines aplinkybes, iš esmės sutikdama su pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvais ir jų nekartodama, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas visumoje tinkamai įvertino byloje surinktus įrodymus bei nustatė teisiškai reikšmingas aplinkybes bylai išspręsti, teisingai pritaikė ginčo teisinius santykius reglamentuojančias materialiosios teisės normas, nenukrypo nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo tokio pobūdžio bylose suformuotos praktikos.
50. Atsakovo apeliacinio skundo argumentai nepaneigia pirmosios instancijos teismo išvadų pagrįstumo ir teisėtumo, skundžiamas pirmosios instancijos teismo sprendimas yra pagrįstas bylos faktais ir teisės aktų normomis, todėl jis paliekamas nepakeistas, o apeliacinis skundas atmetamas.
Rezoliucinė dalis
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Atsakovo Prienų rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą.
Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2018 m. rugsėjo 28 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.