Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2011 m. birželio 9 d. sprendimu (II tomas, b. l. 41 – 52) pareiškėjo skundą atmetė kaip nepagrįstą.

Teismas, spręsdamas ginčą, vadovavosi Valstybės tarnybos įstatymo 29 straipsniu, 44 straipsnio 1 dalies 18 punktu, 15 straipsnio 1 dalies 1 ir 4 punktais, Departamento nuostatų, patvirtintų Vidaus reikalų ministro 2002 m. lapkričio 25 d. įsakymu Nr. 548 11.1, 11.2, 11.10 ir 11.11 punktais, Vidaus reikalų ministro 2002 m. lapkričio 22 d. įsakymu Nr. 547 patvirtinto Departamento direktoriaus pareigybės aprašymo 6.1, 6.2, 6.3 punktais. Pasisakydamas dėl 2010 m. vasario 22 d. tarnybinio nusižengimo tyrimo išvadoje Nr. 1VL-292 nustatytų pažeidimų, teismas ištyrė pareiškėjo 2010 m. sausio 8 d. paaiškinime Nr. 27L-8 dėl galimo tarnybinio nusižengimo nurodytus argumentus, byloje esančius įrodymus, patvirtinančius, kad Departamentas 2008 metais savo iniciatyva atliko 3 valstybės tarnautojų mokymo programų įgyvendinimo kokybės patikrinimus valstybės tarnautojų kvalifikacijos tobulinimo įstaigose: 1) pagal Departamento direktoriaus 2008 m. kovo 3 d. įsakymą Nr. 27V-69 „Dėl pavedimo atlikti valstybės tarnautojų mokymo kokybės patikrinimą valstybės tarnautojų kvalifikacijos tobulinimo įstaigose“, 2008 m. kovo 6 d. Lietuvos „Žinijos“ draugijoje; 2) pagal Departamento direktoriaus 2008 m. gegužės 6 d. įsakymą Nr. 27V-94 „Dėl pavedimo atlikti valstybės tarnautojų mokymo kokybės patikrinimą valstybės tarnautojų kvalifikacijos tobulinimo įstaigose“, 2008 m. gegužės 12 d. UAB „NRD“; 3) pagal Departamento direktoriaus 2008 m. birželio 9 d. įsakymą Nr. 27V-123 „Dėl pavedimo atlikti valstybės tarnautojų mokymo kokybės patikrinimą valstybės tarnautoju kvalifikacijos tobulinimo įstaigose“, 2008 m. birželio 12 d. UAB „Mokesčių srautas“, o nuo 2008 m. birželio 12 d. iki 2009 m. rugsėjo 1 d. Departamentas, savo iniciatyva neatliko patikrinimų valstybės tarnautojų kvalifikacijos tobulinimo įstaigose vykdant valstybės tarnautojų mokymo programų įgyvendinimo kokybės priežiūrą. Teismas taip pat nustatė, jog Departamento 2009 m. gruodžio 30 d. rašte Nr. 27D - 2452 yra nurodyta, kad Departamentas 2008 m. IV ketvirtyje parengė Valstybės tarnautojų mokymo organizavimo taisyklių pakeitimo projektą, kuriame buvo numatyti šio teisės akto pakeitimai, kurie leistų pagerinti mokymo programų įgyvendinimo kokybę bei sugriežtintų jų įgyvendinimo kontrolę; Departamento Žmogiškųjų išteklių vystymo skyriaus 2009 m. gegužės mėn. parengtoje ataskaitoje apie valstybės tarnautojų kvalifikacijos tobulinimą 2008 m. analizuojami duomenys apie valstybės tarnautojų kvalifikacijos tobulinimo įstaigų veiklos ataskaitų teikimą ir veiklos vykdymą bei padarytos atitinkamos išvados. Įvertinęs šią informaciją, teismas laikė, kad valstybės tarnautojų kvalifikacijos tobulinimo įstaigų veiklos ataskaitų vertinimas negali būti laikomas efektyvia mokymo programų įgyvendinimo kokybės priežiūros priemone, kai net 35 proc. valstybės tarnautojų kvalifikacijos tobulinimo įstaigų nepateikė veiklos ataskaitų. Teismas taip pat įvertino Departamento 2010 m. vasario 1 d. raštą Nr. 27D-267, iš kurio matyti, kad 2008 – 2009 m. buvo atlikti 3 tyrimai dėl valstybės tarnautojų mokymo: 1) UAB „RAIT“ Departamento užsakymu 2009 m. atlikto valstybės tarnautojų mokymo poreikių tyrimo ataskaitoje nurodytas vienas iš tyrimo tikslų buvo „Ištirti 18-20 kategorijų valstybės tarnautojų ir žemesnės nei 18 kategorijos įstaigų vadovų mokymo poreikius. Išsiaiškinti Lietuvos aukštųjų mokyklų mokslininkų, dirbančių viešojo administravimo srityje nuomonę dėl 18-20 kategorijų valstybės tarnautojų bei žemesnės nei 18 kategorijos įstaigų vadovų privalomų išklausyti mokymo programų turinio reikalavimų tobulinimo“. Šioje ataskaitoje pateikiami valstybės tarnautojų mokymo programų vertinimai ir rekomendacijos (išvados priedas Nr. 33); 2) Kauno technologijos universiteto Socialinių tyrimų laboratorijos Departamento užsakymu 2008 m. atlikto Valstybės tarnautojų mokymo poreikių tyrimo ataskaitos (duomenys neskelbtini) puslapiuose pateikiamos išvados, vertinimai ir rekomendacijos dėl valstybės tarnautojų mokymo kokybės (išvados priedas Nr. 35); 3) Finansų ministerijos mokymo centro Departamento užsakymu 2008 m. atlikto valstybės tarnautojų įvadinio mokymo poreikio, apimties, kokybės ir efektyvumo tyrimo ataskaitoje išdėstyti valstybės tarnautojų įvadinio mokymo situacijos analizė, šio mokymo poreikio, kokybės ir veiksmingumo tyrimo rezultatai, įvadinio mokymo sistemos Lietuvos valstybės tarnyboje privalumai ir trūkumai bei siūlymai dėl įvadinio mokymo valstybės tarnyboje tobulinimo (išvados priedas Nr. 34). Teismas, atsižvelgęs į tai, kad atsakovas įvertinęs nurodytuose tyrimuose pateiktą informaciją, jog minėtame Finansų ministerijos mokymo centro Valstybės tarnautojų įvadinio mokymo poreikio, apimties, kokybės ir efektyvumo tyrime vykdyta tik apklausa, ir nurodyta, kad 62 proc. įvadinio mokymo dalyvių įvadinio mokymo kokybė tenkina tik iš dalies, 9 proc. mokymo dalyvių įvadinio mokymo kokybė netenkina, ir tik 29 proc. respondentų atsakė, kad įvadinis mokymas yra visiškai kokybiškas, padarė išvadą, kad tokia informacija laikytina realiu pagrindu Departamentui savo iniciatyva atlikti patikrinimus valstybės tarnautojų kvalifikacijos tobulinimo įstaigose, tačiau pareiškėjas atitinkamų patikrinimų neorganizavo ir kitų priemonių siekiant pagerinti įvadinio mokymo kokybę neįgyvendino. Teismo vertinimu, atsakovas pagrįstai padarė išvadą, kad šiuo atveju vien teisės aktų projektų rengimas, be kitų priemonių įgyvendinimo, negali užtikrinti ir neužtikrino tinkamos mokymo programų įgyvendinimo kokybės priežiūros. Pabrėžė, jog Departamentas, vykdydamas valstybės tarnautojų mokymo programų įgyvendinimo kokybės priežiūrą, 2008 metais visus tris patikrinimus valstybės tarnautojų kvalifikacijos tobulinimo įstaigose atliko per pirmąjį pusmetį. Nuo 2008 m. birželio 12 d. iki 2009 m. rugsėjo 1 d., t. y. daugiau kaip metus, Departamentas, vadovaujamas pareiškėjo, savo iniciatyva vykdant valstybės tarnautojų mokymo programų įgyvendinimo kokybės priežiūrą, valstybės tarnautojų kvalifikacijos tobulinimo įstaigose neatliko nei vieno patikrinimo. Atsižvelgęs į tai, kas išdėstyta, teismas padarė išvadą, kad Departamento direktorius, būdamas atsakingas už Valstybės tarnybos įstatymu valstybės tarnybos tvarkymo įstaigai priskirtų funkcijų vykdymą, Departamento nuostatuose nustatytų uždavinių įgyvendinimą ir funkcijų vykdymą (Departamento direktoriaus pareigybės aprašymas, patvirtintas LR vidaus reikalų ministro 2002 m. lapkričio 22 d. įsakymu Nr. 547, 6.1 p.), laikotarpiu nuo 2008 m. birželio 12 d. iki 2009 m. rugsėjo 1 d. neinicijavo patikrinimų valstybės tarnautojų kvalifikacijos tobulinimo įstaigose pagal Mokymo organizavimo taisyklių 17 punktą, o kitos valstybės tarnautojų mokymo programų įgyvendinimo kokybės priežiūros priemonės, t. y. valstybės tarnautojų kvalifikacijos tobulinimo įstaigų veiklos ataskaitų duomenų vertinimas bei valstybės tarnautojų mokymo kokybės tyrimų užsakymas, neužtikrino tinkamo valstybės tarnautojų mokymo programų įgyvendinimo kokybės priežiūros funkcijos vykdymo. Todėl laikė, kad atsakovas pagrįstai padarė išvadą, jog šiais veiksmais (neveikimu) pareiškėjas pažeidė Valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 1 punktą ir 4 punktą, Departamento nuostatų 11.1, 11.2, 11.10 ir 11.11 punktus, Departamento direktoriaus pareigybės aprašymo 6.1, 6.2, 6.3 punktus. Pasisakydamas dėl 2010 m. vasario 22 d. tarnybinio nusižengimo tyrimo išvadoje Nr. 1VL-293 nustatytų pažeidimų, teismas vadovavosi Viešųjų pirkimų įstatymo (redakcija galiojusi nuo 2007 m. lapkričio 8 d. iki 2008 m. rugsėjo 15 d.) 119 straipsnio 1 dalimi, 4 dalimi, Departamento supaprastintų viešųjų pirkimų, atliekamų taikant įprastą komercinę praktiką, taisyklių, patvirtintų Departamento direktoriaus 2005 m. balandžio 13 d. įsakymu Nr. 27V-29 (2007 m. balandžio 16 d. įsakymo redakcija Nr. 27V-55) (toliau – ir Taisyklės) 55 punktu, 57 punktu. Pastebėjo, jog Ministerijos Vidaus audito skyriaus 2009 m. rugpjūčio 14 d. ataskaitos Nr. (duomenys neskelbtini) ir Viešųjų pirkimų tarnybos prie Vyriausybės 2009 m. spalio 27 d. rašto Nr.4S-3683 „Dėl viešųjų pirkimų dokumentų ir procedūrų įvertinimo“ duomenys patvirtina, kad Departamentas, vykdydamas pirkimą informacijos viešinimui žiniasklaidos priemonėse (toliau – ir Pirkimas Nr. 1): straipsnio apie Departamento įgyvendinamo projekto „Valstybės tarnautojų gebėjimų stiprinimas personalo valdymo srityje“ pagal Lietuvos 2004-2006 metų bendrojo programavimo dokumento 2.2 priemonę „Darbo jėgos kompetencijos ir gebėjimų prisitaikyti prie pokyčių ugdymas“ ir užsakomojo informacinio straipsnio „Lietuvos žinios“ išspausdinimo paslauga, pažeidė: Taisyklių 10 punktą, nes pirkimą atliko pirkimo organizatorius, o ne viešojo pirkimo komisija, nors pirkimo-pardavimo sutarties vertė viršijo 10 000 Lt; Taisyklių 27 punktą, nes vykdant minėtą pirkimą 3 dienraščių („Lietuvos žinios“, „Respublika“ ir „Lietuvos rytas“) apklausa atlikta žodžiu, o ne raštu; Viešųjų pirkimų įstatymo 119 straipsnio 4 dalį ir Taisyklių 55 punktą, nes vykdant minėtą pirkimą, sutartis buvo sudaryta žodžiu, o ne raštu, nors pirkimo vertė buvo didesnė kaip 10 000 Lt. Taip pat, vykdydamas periodinio leidinio „Valstybės tarnybos aktualijos“ rengimo ir publikavimo paslaugos pirkimą (toliau – ir Pirkimas Nr. 2), Departamentas pažeidė Taisyklių 57 punktą, nes sudarydamas sutartį Departamentas pakeitė perkamo objekto sąlygas. Vykdydamas minėtus pirkimus ir nesivadovaudamas Taisyklių reikalavimais, Departamentas pažeidė Viešųjų pirkimų įstatymo 119 straipsnio 1 dalį, nustatančią, jog perkančioji organizacija supaprastintus viešuosius pirkimus, taikant įprastą komercinę praktiką, vykdo pagal savo pasitvirtintas taisykles. Teismas akcentavo, jog Departamento nuostatuose ir Departamento direktoriaus pareigybės aprašyme įtvirtinta pareiga Departamento direktoriui užtikrinti, jog Departamente būtų laikomasi teisės aktų, tarp jų ir vidaus reikalų ministro įsakymų reikalavimų, vykdant viešuosius pirkimus. Pastebėjo, jog tarnybinio nusižengimo tyrimo metu nustatyta, kad pareiškėjas žinojo apie minėtus Taisyklių 10, 27 ir 55 punktų ir Viešųjų pirkimų įstatymo 119 straipsnio 4 dalies pažeidimus, vykdant Pirkimą Nr. 1, duomenų, jog jis ėmėsi priemonių minėtiems pažeidimams pašalinti, nenustatyta. Taip pat, vykdant Pirkimą Nr. 2, pareiškėjas tvirtino 2008 m. vasario 29 d. pirkimo užduotį Nr. (duomenys neskelbtini) („leisti pirkti periodinio leidinio „Valstybes tarnybos aktualijos“ renginio ir publikavimo paslaugą“), kuri atitiko pareiškėjo 2008 m. sausio 18 d. įsakymu Nr. 27V-29 patvirtinto Departamento 2008 m. viešųjų pirkimų, finansuojamų ir biudžeto ir kitų lėšų, plano 1 punkte numatytą pirkimą, o taip pat 2008 m. kovo 7 d. pasirašė su pirkimo laimėtoju UAB „Praction“ „Leidinio „Valstybės tarnybos aktualijos“ leidybos ir platinimo sutartį“ Nr. F11-10, kurią sudarant padarytas Taisyklių 57 punkto pažeidimas, t. y. buvo pakeistos kvietime nustatytos pirkimo sąlygos, nors tai daryti draudžiama. Atsižvelgęs į tai, kas išdėstyta, ir į byloje esančius rašytinius įrodymus, teismas vertino, kad atsakovas pagrįstai padarė išvadą, jog žinodamas apie minėtus pažeidimus ir nesiimdamas jokių priemonių jiems pašalinti, pareiškėjas netinkamai atliko savo pareigas, t. y. netinkamai kontroliavo darbuotojų, vykdžiusių Pirkimą Nr. 1 veiksmus ir neužtikrino tinkamo Taisyklių laikymosi Departamente. Teismo nuomone, pasirašydamas kvietime nustatytų pirkimo sąlygų neatitinkančią sutartį, pareiškėjas netinkamai atliko savo pareigas bei neužtikrino tinkamo Taisyklių reikalavimų taikymo, šiais veiksmais pažeisdamas Valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 1 ir 4 punktus, Departamento nuostatų 11.2 punktą ir pareigybės aprašymo 6.2 punkto reikalavimus, o 2008 m. kovo 7 d. pasirašydamas leidinio „Valstybės tarnybos aktualijos“ leidybos ir platinimo sutartį su UAB „Praction“ Nr. (duomenys neskelbtini), joje esant pakeistoms kvietime nustatytoms perkamo objekto sąlygoms (sutarties 1.1 p.), pažeidė Viešųjų pirkimų įstatymo 119 straipsnio 1 dalį, Taisyklių 57 punktą ir Valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 1 punkto reikalavimus. Pažymėjo, jog tarnybinio patikrinimo išvadose konstatuoti pareiškėjo padaryti pažeidimai įrodyti patikrinimo metu surinktais įrodymais, patvirtinančiais jo kaltę. Laikė, jog yra nepagrįstas pareiškėjo teiginys, kad tarnybinė nuobauda dėl viešųjų paslaugų pirkimo negalėjo būti paskirta, suėjus senaties terminui. Pažymėjo, jog išvadoje Nr. 1VL-293 nustatyti pažeidimai padaryti 2008 metų sausio-gegužės mėn., konstatuoti Ministerijos Vidaus audito skyriaus 2009 m. rugpjūčio 14 d. ataskaitoje Nr. (duomenys neskelbtini), o pagal Valstybės tarnybos įstatymo 30 straipsnio 1 dalį, jei tarnybinis nusižengimas nustatomas atliekant auditą, <...>, taip pat kai atliekamas tarnybinis ar kitas kompetentingos institucijos patikrinimas, tarnybinė nuobauda turi būti skiriama ne vėliau kaip per trejus metus nuo nusižengimo padarymo dienos. Pažymėjo, jog nepagrįstas ir pareiškėjo teiginys, kad priimant skundžiamą įsakymą dėl jo atleidimo iš pareigų, nepagrįstai buvo taikomas subendrinimo institutas, nes Valstybės tarnybos įstatymas nenustato tokios sankcijos skyrimo tvarkos. Nurodė, jog nagrinėjamu atveju vidaus reikalų ministras, gavęs 2 tarnybinio patikrinimo išvadas su siūlymais skirti tarnybinę nuobaudą, vadovaudamasis Tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybės tarnautojams taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 25 d. nutarimu Nr. 977, 11.1 punktu, turi paskirti tarnybines nuobaudas pagal gautas motyvuotas išvadas, o taip pat galutinai parinkti ir paskirti tarnybinę nuobaudą, atitinkančią Valstybės tarnybos įstatymo 29 straipsnio 2 dalyje numatytus nuobaudos skyrimo kriterijus. Atkreipė dėmesį, jog tokią nuobaudos skyrimo tvarką patvirtina ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (2009 m. vasario 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A261-164/2009). Teismas taip pat pažymėjo, jog tai, kad pareiškėjui 2009 m. spalio 2 d. paskirta nuobauda griežtas papeikimas panaikinta teismo tvarka, iš esmės nepaneigia šioje byloje skundžiamu įsakymu paskirtos nuobaudos pagrįstumo, nes pagal Valstybės tarnybos įstatymo 29 straipsnio 4 dalį tarnybinė nuobauda atleidimas iš pareigų gali būti skiriama už šiurkštų tarnybinį nusižengimą, taip pat už kitą tarnybinį nusižengimą, jei prieš tai valstybės tarnautojui nors kartą per paskutinius 12 mėnesių buvo taikyta tarnybinė nuobauda – griežtas papeikimas. Pažymėjo, jog tarnybinė nuobauda – griežtas papeikimas – pareiškėjui paskirta ir tuo pačiu, šioje byloje skundžiamu 2010 m. kovo 9 d. įsakymu – už 2010 m. vasario 22 d. išvadoje Nr. 1VL-292 nustatytą pažeidimą. Todėl, teismo vertinimu, atsakovas turėjo pagrindą taikyti Valstybės tarnybos įstatymo 29 straipsnio 4 dalį ir už 2010 m. vasario 22 d. išvadoje Nr. 1VL-293 nustatytus pažeidimus skirti pareiškėjui tarnybinę nuobaudą – atleidimą iš pareigų, ir vadovaujantis Valstybės tarnybos įstatymo 44 straipsnio 1 dalies 18 punktu, pareiškėją atleisti iš Departamento direktoriaus pareigų. Pabrėžė, jog valstybės tarnautojui, ypač įstaigos vadovui, keliami kur kas didesni reikalavimai, nei darbuotojui, kuris nevykdo jokių viešojo administravimo funkcijų. Todėl, atsižvelgęs į visas byloje nustatytas aplinkybes, tarnybinių nusižengimų tyrimo 2010 m. vasario 22 d. išvadose Nr. 1VL-292 ir 1VL-293 nurodytus pažeidimus, pareiškėjui anksčiau paskirtas nuobaudas ir jo tarnybinės veiklos vertinimą, teismas konstatavo, kad skundžiamu įsakymu pareiškėjui pagrįstai paskirta tarnybinė nuobauda – atleidimas iš pareigų. Teismas atsižvelgęs į byloje nustatytas aplinkybes, taip pat padarė išvadą, kad tarnybinis patikrinimas atliktas ir įsakymas priimtas laikantis tarnybinių patikrinimų atlikimo bei tarnybinių nuobaudų skyrimo reikalavimų ir nustatytos tvarkos ir terminų, patikrinimą atliko ir nuobaudą paskyrė tam įgalioti pareigūnai, remdamiesi nustatytomis faktinėmis aplinkybėmis, kuriuos patvirtina įrodymai surinkti tarnybinio patikrinimo metu. Atsakovas atlikdamas tarnybinį patikrinimą ir skirdamas pareiškėjui tarnybinę nuobaudą tarnybinių patikrinimų atlikimo ir nuobaudų skyrimo procedūrų nepažeidė. Pasisakydamas dėl pareiškėjo prašymo priteisti neturtinę žalą, teismas vadovavosi Civilinio kodekso 6.250 straipsnio 1 dalimi, Viešojo administravimo įstatymo 42 straipsniu, Civilinio kodekso 6.250 straipsniu. Pažymėjo, jog Valstybės tarnybos įstatymas nenumato teisės į neturtinės žalos atlyginimą pareiškėjo reikalaujamu atveju. Todėl teismas padarė išvadą, kad pareiškėjo reikalavimas dėl neturtinės žalos atlyginimo yra nepagrįstas.

Žemesnės instancijos teismas

5. Kitas griežtas papeikimas buvo kaip tarnybinė nuobauda skirtas tuo pačiu įsakymu (tik kitu punktu) kaip ir tarnybinė nuobauda – atleidimas iš pareigų. Tokiu būdu Vidaus reikalų ministras ignoruoja Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuotą praktiką tarnybinės nuobaudos – atleidimo iš pareigų srityje. Įsakyme nurodoma, kad skiriama tarnybinė nuobauda – atleidimas iš pareigų, „subendrinus“ įsakyme nurodytus tarnybinius nusižengimus. Vidaus reikalų ministras skirdamas tarnybinę nuobaudą supainiojo baudžiamąjį ir administracinį procesus. Administraciniame procese nėra jokio teisinio pagrindo taikyti sankcijos subendrinimo instituto valstybės tarnybos santykiuose – šiuo atveju tarnybinių nuobaudų subendrinimo esant realiai tarnybinių nusižengimų sutapčiai. Įstatymų leidėjas priimdamas Valstybės tarnybos įstatymą – specialųjį įstatymą, reguliuojantį ir valstybės tarnautojų tarnybinę atsakomybę, tokios sankcijos skyrimo tvarkos nenustatė.