Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

1. Pareiškėja R. K. kreipėsi į teismą su skundu, kurio dalis priimta Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. birželio 16 d. nutartimi, ir prašė panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (dabar – Aplinkos ministerijos) (toliau – ir NŽT) 2022 m. vasario 8 d. raštą Nr. 1SS-208-(10.5.) „Dėl prašymo nagrinėjimo“ (toliau – ir Raštas) ir įpareigoti NŽT iš naujo išnagrinėti pareiškėjos 2018 m. spalio 1 d. prašymą (toliau – ir Prašymas II).

2. Pareiškėja nurodė šiuos pagrindinius argumentus ir faktines aplinkybes:

2.1. Pareiškėja yra žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini) (kad. Nr. (duomenys neskelbtini), toliau – ir Sklypas), savininkė. 2018 m. gegužės 3 d. Sklypo kadastrinius matavimus daręs matininkas Mantas Navikas paaiškino, jog dalis Sklypo dokumentuose suprojektuoto ir susisiekti su Sklypu naudojamo 5 metrų pločio kelio (privažiavimo) galimai yra privatizuota aplinkinių žemės sklypų savininkų ir patenka į privačių žemės sklypų ribas. Matininkas pareiškėjai paaiškino, kad NŽT Druskininkų skyrius (toliau – ir Skyrius) šią situaciją turėtų teisiškai įvertinti ir imtis atitinkamų veiksmų pažeistoms pareiškėjos teisėms apginti. Su Sklypu ribojasi žemės sklypas (duomenys neskelbtini) (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini); toliau – ir Sklypas I), žemės sklypas (duomenys neskelbtini) (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini); toliau – ir Sklypas II) ir žemės sklypas (duomenys neskelbtini) (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini); toliau – ir Sklypas III). Kelias, skirtas pasiekti pareiškėjos Sklypą, suprojektuotas Varėnos rajono Druskininkų LSD Tarybos / Druskininkų daržininkystės tarybinio ūkio „Eglės“ ir „Lietuvos“ sanatorijų „Dainavos“ kolektyvinio sodo 1980 m. užstatymo projekte (toliau – ir Projektas, Generalinis planas, Genplanas), kuris pagal Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų administracinėje byloje Nr. eI3-5026-780/2021 priimtą 2021 m. birželio 10 d. sprendimą (toliau – ir RAT 2021 m. birželio 10 d. sprendimas) yra vienintelis sodininkų bendrijos „Dainava“ teritorijoje galiojantis teritorijų planavimo dokumentas. Sodų bendrijos „Dainava“ (toliau – ir sodų bendrija) pirmininko 2018 m. gruodžio 10 d. pažymoje (toliau – ir Pirmininko pažyma) nurodyta, jog sodų bendrijoje keliai buvo suprojektuoti, įrengti ir naudojami pagal Varėnos raj. Druskininkų LSD Tarybos / Druskininkų daržininkystės tarybinio ūkio „Eglės“ ir „Lietuvos“ sanatorijų „Dainavos“ kolektyvinio sodo užstatymo projektą (M 1:1000). Projekte numatytas kelių plotis sodų bendrijoje išlaikytas iki šiol. Pagrindinių vietinės reikšmės kelių plotis sodų bendrijoje „Dainava“ yra 6 metrai. Šalutinių kelių, kuriais privažiuojama prie konkrečių žemės sklypų, plotis siekia 5–6 metrus. Kelio, vedančio iki žemės sklypų, kurių kadastro Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini), plotis yra šiek tiek didesnis nei 5 metrai. Druskininkų savivaldybės administracijos (toliau – ir Savivaldybė) 2018 m. spalio 16 d. rašte Nr. S12- 3763-17.25 (toliau – ir Savivaldybės raštas) nurodyta, kad kelio plotis galėtų būti apie 5 metrus. Atsižvelgdama į tai, pareiškėja 2018 m. gegužės 10 d. Skyriui pateikė prašymą Nr. 50FP-521 patikrinti gretimų žemės sklypų duomenis (toliau – ir Prašymas I), ar nėra privatizuotas 5 metrų pločio kelias, kuriuo privažiuojama iki Sklypo. Pareiškėjos manymu, pagal Prašymą Skyrius turėjo nurodyti, ar Projekte suprojektuotas į Sklypą vedantis kelias arba jo dalis yra privatizuotas (-a) kaimyninių žemės sklypų savininkų, jeigu taip, kada ir pagal kokius dokumentus tai padaryta, ar kelias privatizuotas teisėtai ir, jeigu kelias vedantis į Sklypą, ar jo dalis privatizuota neteisėtai – informuoti, kokių veiksmų ir kokia tvarka bus imtasi Sklypo savininkų interesų pažeidimams pašalinti, kad jie galėtų naudotis teisėto pločio keliu. Skyrius 2018 m. rugsėjo 11 d. pateikė pareiškėjai 2018 m. liepos 13 d. Žemės naudojimo patikrinimo aktą Nr. 50ZN-37-(14.50.64.), kuriame nurodyta, jog Sklypo naudojimo tvarkos pažeidimų nenustatyta, ir 2018 m. rugsėjo 10 d. raštą Nr. 50SD-1382-(14.50.92) (toliau – ir Skyriaus išvada), kuriame nurodė, jog turimuose archyviniuose dokumentuose privažiavimo kelio į Sklypą plotis nėra nurodytas, Skyrius nenustatė, kad privažiavimo plotis turėjo būti 5 m ir kad galimai buvo privatizuotas privažiavimas į Sklypą. Tuo pačiu nurodyta, kad patikrinimo vietoje metu nustatyta, jog pagal Situacijos schemoje Nr. 1 taškuose 1 ir 2 tarp Sklypo I ir Sklypo III privažiavimo plotis pagal teritorijų planavimo dokumentuose patvirtintas žemės sklypų ribas yra 4,21 m, taškuose 8–9 privažiavimo plotis yra 4,08 m, o taškuose 11–10 – 2,96 m ir kad Sklypo I dalis yra naudojama privažiavimui. Pareiškėja 2018 m. spalio 1 d. kreipėsi į NŽT, prašydama įvertinti situaciją ir nustatyti, ar privažiavimas prie Sklypo nėra privatizuotas kaimyninių žemės sklypų savininkų, o jeigu yra privatizuotas – imtis veiksmų pareiškėjos teisių pažeidimams pašalinti (Prašymas II). NŽT 2018 m. lapkričio 14 d. rašte Nr. 1SS-2314-(10.5.) (toliau – ir 2018 m. lapkričio 14 d. raštas), atsakydama pareiškėjai, nurodė, kad nesant Genplano koregavimo, nėra galimybės nurodyti privažiavimo kelio pločio.

2.2. Pareiškėja 2019 m. kovo 12 d. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmams pateikė patikslintą skundą dėl 2018 m. lapkričio 14 d. rašto ir Skyriaus išvados panaikinimo ir įpareigojimo NŽT įvertinti susiklosčiusią situaciją bei nustatyti, ar privažiavimas prie pareiškėjos Sklypo nėra privatizuotas kaimyninių žemės sklypų savininkų, o jeigu yra privatizuotas – imtis veiksmų pareiškėjos teisių pažeidimams pašalinti. RAT 2021 m. birželio 10 d. sprendimu patenkino pareiškėjos skundą – panaikino Skyriaus išvadą, NŽT 2018 m. lapkričio 14 d. raštą ir įpareigojo NŽT iš naujo išnagrinėti pareiškėjos Prašymą, nustatyti, ar privažiavimas prie Sklypo nėra privatizuotas kaimyninių žemės sklypų savininkų, o jeigu yra privatizuotas – imtis veiksmų tokiam pažeidimui pašalinti.

2.3. NŽT Rašte neatsižvelgė į RAT 2021 m. birželio 10 d. sprendime nurodytas aplinkybes, todėl Raštas dėl tų pačių priežasčių, kaip ir Skyriaus išvada bei 2018 m. lapkričio 14 d. raštas neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 8 straipsnio reikalavimų dėl motyvų aiškumo, adekvatumo ir pakankamumo. Šalių ginčas tęsiasi jau ketverius metus, tačiau NŽT elgesys prieštarauja gero administravimo principui.

2.4. Pareiškėjos Prašymas II iš esmės grindžiamas būtent Projekto, kaip pirminio teritorijų planavimo dokumento, pažeidimu, dėl kurio tiesia linija į pareiškėjos Sklypą vedęs Projekte numatytas kelias yra tapęs piltuvėlio formos ir susiaurėjęs daugiau nei dvigubai. Nors Projekte nustatyto į pareiškėjos Sklypą vedančio kelio plotis atitinka ir šiuo metu galiojančio Lietuvos Respublikos sodininkų bendrijų įstatymo 6 straipsnio 8 dalį, šiuo metu dokumentuose užfiksuotas kelias yra siauresnis net už šias minimalias kelio pločio ribas.

2.5. Oficialiai Projekte numatytas 5 metrų kelias būtinas užtikrinti, kad iki Sklypo esant reikalui galėtų atvykti priešgaisrinės saugos, policijos, greitosios pagalbos ir kitų specialiųjų institucijų (tarnybų) transportas.

2.6. Rašte buvo ignoruojami Projekto sprendiniai, teigiant, kad jie neegzistuoja, nors tokią NŽT poziciją akivaizdžiai paneigė RAT 2021 m. birželio 10 d. sprendimas, Savivaldybės raštas ir Pirmininko pažymoje nurodyti argumentai. Rašte nėra argumentų, kodėl NŽT, rengdama 2018 m. lapkričio 14 d. raštą, pagal Projektą galėjo nustatyti ir įvertinti Sklypo, Sklypo I, Sklypo II bei Sklypo III ribų linijų ilgius, sklypų plotus ir konfigūracijas, tačiau negali įvertinti Projekte suprojektuoto kelio. NŽT, kuri turi rūpintis tinkama valstybinės žemės naudojimo priežiūra, atsakė negalinti nustatyti savo pačios kontroliuojamų kelių.

2.7. NŽT, ignoruodama RAT 2021 m. birželio 10 d. sprendime nustatytą įpareigojimą pagal mastelį nustatyti Projekte esantį kelio plotį, pažeidė VAĮ įtvirtintą išsamumo principą.

2.8. Pagal RAT 2021 m. birželio 10 d. sprendimą NŽT turėjo pateikti teisinį faktinės situacijos vertinimą, kai faktinė kelio naudojimo situacija neatitinka teisinių sklypų ribų, įvertinti Projekto, visų aplinkinių žemės sklypų kadastrinių matavimų teisėtumą, išperkamos žemės projektų ir anksčiau galiojusių bei dabar galiojančių teisės aktų požiūriu, o surašydama žemės naudojimo patikrinimo aktus, atsižvelgti į ilgalaikį kelio naudojimą.

2.9. Pamatavus Projekte nubraižyto kelio plotį liniuote ir gautą rezultatą įvertinus Projekte nurodyto mastelio (1:1000) atžvilgiu, atstumas yra 5 mm, o vietomis – iki 5,5 mm, taigi realus kelio plotis turi būti ir faktiškai yra mažiausiai 5 m (5 mm x 1000 = 5000 mm = 5 m). Tai visiškai atitinka dokumentuose ir Rašte nustatytą aplinkybę, jog faktinis pravažiavimo, esančio tarp žemės Sklypo I ir Sklypo III plotis ties (duomenys neskelbtini) g. yra apie 5,06 m, o tarp Sklypo ir Sklypo II – apie 5,39 m bei jau panaikintoje Skyriaus išvadoje užfiksuotą kelio plotį, kurį faktiškai ir teisiškai pareiškėja bei ankstesni Sklypo savininkai naudoja ir visuomet nuo pat sodų bendrijos „Dainava“ įkūrimo 1980 m. naudojo patekimui į Sklypą. Vėliausiai suprojektuotas Sklypas III, kurio kadastriniai matavimai atlikti 2004 m., suprojektuotas laikantis Projekte nustatytų kelio ribų – Sklypo III riba eina pagal Projekte suprojektuotą kelią.

2.10. Rašte nurodyta GeoMatininke esanti informacija apie privažiavimo pločius tarp sklypų, tačiau neįvardintos priežastys, dėl kurių faktinis kelio plotis yra didesnis už plotį, nustatytą pagal sklypų ribas, nors RAT 2021 m. birželio 10 d. sprendimu NŽT buvo įpareigota tokias priežastis ištirti ir išsiaiškinti.

2.11. NŽT Rašte turėjo konstatuoti ir teisiškai įvertinti, jog Sklypo III savininkų įrengta tvora net 1,10 m pločio valstybinės žemės (kelio) plote, be to, jame įrengta elektros skydinė, tačiau to nepadarė.

2.12. Rašte nurodoma, kad Generaliniame plane nėra nurodyti nei žemės sklypų plotai, nei žemės sklypų ribų linijų ilgiai, tačiau NŽT 2018 m. lapkričio 14 d. rašte detaliai aptariami Projekte numatytų sklypų kraštinių ilgiai. NŽT turėjo visas galimybes nustatyti, ar po Sklypo I ir Sklypo II kadastrinių matavimų kelio plotis atitinka Projektą, o tuo atveju, jei jo neatitinka – nustatyti priežastį ir imtis atitinkamų veiksmų, tačiau to nepadarė.

2.13. Rašte nurodyta reikšminga aplinkybė, jog Skyriaus archyve saugomoje sodininkų bendrijos byloje yra Generalinio plano kopija, kurioje įrašyti sodininkų bendrijose esančių kelių pločiai, tačiau NŽT nepaaiškino, kodėl ir kaip nustatė nurodytus pločius, kodėl skiriasi Projekte ir Projekto kopijoje nurodyti kelio pločiai.

2.14. Projekte į pareiškėjos Sklypą vedantis kelias yra, tačiau šiuo metu dokumentuose jis siaurėjančios – piltuvėlio – formos. NŽT neanalizavo 2021 m. gruodžio 21 d. aktų, visiškai galiojančių teritorijų planavimo dokumentų (Projekto) ir valstybės įmonės (toliau – ir VĮ) Registrų centre užfiksuotų duomenų požiūriu, nevertino minimalaus kelio pločio pagal teisės aktus, faktinių ir teisinių kelio ribų neatitikties teisinės pusės, nepaisant to, kad Sklypo I ir Sklypo II kadastriniai matavimai registruoti vietinėje koordinačių sistemoje, kurie nukrypsta netgi nuo žemės sklypų privatizavimo schemų.

2.15. Sklypų schemos buvo braižomos sklypui, o ne keliui, todėl jos nei paneigia, nei patvirtina Projekte numatyto kelio sprendinius. Pavienių žemės sklypų schemos nėra dokumentai, pagal kuriuos nustatomas privalomas visai sklypų grupei tenkančio kelio plotis, schemos buvo sudaromos tik atskirų žemės sklypų privatizavimo tikslais. Kelio pločio klausimas turi būti sprendžiamas pagal teritorijų planavimo dokumentą – Projektą ir laikotarpyje nuo 1992 m. galiojusį teisinį reguliavimą, pagal kurį kelias privalėjo būti ne mažesnis nei 5 m.

2.16. NŽT Rašte turėjo įvertinti, ar Sklypo I, Sklypo II ir Sklypo III plotų bei konfigūracijos pakeitimai yra teisėti ir ar jie reiškia, kad teisėtai pakeistos Projekte nustatyto į pareiškėjos Sklypą vedančio kelio ribos, o jei ne, – nurodyti, kokių veiksmų NŽT ketina imtis šiems valstybinės žemės naudojimo pažeidimams pašalinti. NŽT Rašte turėjo įvertinti, ar pakeistas sutampančios Sklypo II ir Sklypo III ribų ilgio santykis yra teisėtas ir pagrįstas.

2.17. Rašte liko neįvertintas klaidingai nustatytos besiribojančios Sklypo ir Sklypo I kraštinės kadastrinių matavimų teisinis ir faktinis poveikis Projekte suprojektuotam keliui.

2.18. Privažiavimui numatytas kelias, nurodytas Projekte, buvo ir tebėra naudojamas visą laiką, todėl jis negalėjo kadastriniais matavimais būti priskirtas Sklypui I, Sklypui II ir Sklypui III ar parduotas.

2.19. Pirmenybė yra teikiama Projekte nurodytiems kelio pločio duomenims, o ne remiamasi nuo Projekto nukrypstančiais gretimų sklypų kadastriniais matavimais, kurių paskirtis apskritai nėra užfiksuoti kelio plotį.

2.20. Rašte nurodytas faktas, jog Sklypo I kadastrinių matavimų duomenys neatitiko Projekte nustatytų jo ribų, iš esmės reiškia, kad NŽT pripažino, jog derindama Sklypo I kadastrinius matavimus be oficialaus Projekto pakeitimo nukrypo nuo Projekto sprendinių dėl kelio pločio, be kita ko, NŽT visiškai netyrė fakto, ar greta Sklypo, Sklypo I, Sklypo II, Sklypo III ir kelio iki 2000 m. buvo laisvos privatizuotinos ar minėtų sklypų savininkų naudojamos žemės.

2.21. NŽT, nustačiusi, kad kadastriniai matavimai neatitiko Projekte suformuotų žemės sklypų ir kelio ribų, turėjo ištirti, kodėl Skyriuje ir NŽT buvo suderintos Projekto sprendinių neatitinkančios kadastrinių matavimų bylos ir aiškiai nurodyti pareiškėjai tokio suderinimo faktinį bei teisinį pagrindus, tačiau to nepadarė. NŽT, neįvykdžiusi tinkamos valstybinės žemės naudojimo kontrolės, negali teigti, kad Projekto ribų nesilaikymas (t. y. galimai NŽT suderinti neteisėti kadastriniai matavimai) Sklypo I savininkui sudarė pagrindą iš valstybės įsigyti 0,0112 ha viešojo kelio, o Sklypo II savininkui – galimai 1,10 metrų šio kelio, atitinkamai šia dalimi susiaurinant Sklypo pasiekiamumą, nes iš ne teisės nekyla teisė.

2.22. NŽT Rašte pateiktas pasiūlymas geranoriškai susitarti dėl servituto nustatymo nesuderinamas su gero valdymo principu, kuris, be kita ko, numato, kad valdžios institucijos turėtų taisyti savo pačių padarytas klaidas.

2.23. NŽT, nagrinėdama Prašymą II, turėjo atsakyti, ar pareiškėjos naudojamo kelio dalis yra privatizuota, o jei taip – ar tai padaryta teisėtai, privalėjo faktiškai nustatytus ilgųjų kelio kraštinių atstumus vertinti kompleksiškai su Projekto duomenimis ir Sklypo I, Sklypo II bei Sklypo III kadastrinių matavimų bylų duomenimis ir suformavimo aplinkybėmis, atsižvelgdama į jų atlikimo metu buvusius teritorijų planavimo dokumentus, išperkamos žemės projektus ir anksčiau galiojusių bei galiojančių teisės aktų nustatytą privalomą kelio plotį, bei tirti, kuris subjektas – ar gretimų sklypų savininkai, ar asmuo, formavęs sklypų ribas, ar derinęs ir tikrinęs dokumentus, ar kiti – nesilaikė Projekto sprendinių ir neteisėtais kadastriniais matavimais sudarė prielaidas pažeisti Sklypo naudotojų teises. NŽT taip pat turėjo aiškintis, ar Sklypo I savininkų 2000 m. kovo 14 d. valstybinės žemės pirkimo-pardavimo sutartimi Nr. P38/2000-0018 privatizuotas 0,0112 ha valstybinės žemės plotas, taip pat ir Sklypo II savininkų galimai privatizuota 1,10 m. kelio dalis, dėl kurių galimai susiaurėjo Projekte nustatytas kelias, pateko į išperkamos žemės sampratą ir pan.

2.24. Raštas neatitinka VAĮ 8 straipsnio 1 dalies reikalavimų dėl motyvų aiškumo, adekvatumo ir pakankamumo. Tarnyba neatliko tyrimo dėl į pareiškėjos Sklypą vedančio kelio susiaurėjimo priežasčių, todėl pažeistas VAĮ 1 straipsnis ir 3 straipsnio 2, 9, 13 punktai.