Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis, A-367-602/2017

Teismas: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
Dokumentas: Nutartis
Data: 2017-09-18
Bylos Nr.: A-367-602/2017
Teisminio proceso Nr.: 3-61-3-02415-2015-3
Bylos rūšis: administracinė byla
Rezultatas: Sprendimas paliktas nepakeistas

Teisėjai: Arūnas Sutkevičius (pirm.), Dainius Raižys, Veslava Ruskan (pran.)
Pareiškėjas: Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos
Atsakovas: viešajai įstaigai Centrinei projektų valdymo agentūrai
Trečiasis asmuo: Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Žemės ūkio ministerijos

Administracinė byla Nr. A-367-602/2017Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02415-2015-3Procesinio sprendimo kategorija 32 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMASNUTARTISLIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU2017 m. rugsėjo 18 d.Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Dainiaus Raižio, Veslavos Ruskan (pranešėja) ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gruodžio 15 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos skundą atsakovui viešajai įstaigai Centrinei projektų valdymo agentūrai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Žemės ūkio ministerijos dėl įsakymo dalies panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

I.

Pareiškėjas Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija (toliau – ir Ministerija, pareiškėjas) kreipėsi į teismą skundu (I t., b. l. 1–13), prašydamas: 1) panaikinti viešosios įstaigos (toliau – ir VšĮ) Centrinės projektų valdymo agentūros (toliau – ir CPVA, atsakovas) 2015 m. balandžio 3 d. įsakymo Nr. 2015/8-1-17 (toliau – ir Sprendimas) dalį, kurioje nustatomos netinkamos finansuoti išlaidos dėl pirmos pirkimo dalies (3 773,70 Eur) ir antros pirkimo dalies (21 601,63 Eur) bei siūloma Informacinės visuomenės plėtros komitetui prie Susisiekimo ministerijos (toliau – ir Komitetas) pakeisti Projekto finansavimo ir administravimo sutartį, sumažinant finansavimą 45 799,49 Eur; 2) įpareigoti CPVA priimti naują sprendimą ir pripažinti visas išlaidas dėl pirmos ir antros pirkimo dalies tinkamomis finansuoti; 3) įpareigoti CPVA nutraukti pažeidimo tyrimą.

Ministerija skunde nurodė, kad žemės ūkio sektoriuje vykdo apie 2,8 mln. Eur vertės projektą, kurio tikslas – sudaryti sąlygas žemės ūkio subjektams Ministerijos reguliavimo sričiai priskirtas paslaugas gauti elektroniniu būdu. Ministerijos įgyvendinamame projekte CPVA nustatė netinkamų finansuoti išlaidų sumą dėl pažeidimų atliekant apie 236 tūkst. Eur vertės projekto administravimo, elektroninių paslaugų projektavimo, techninės užduoties parengimo ir techninės priežiūros paslaugų viešąjį pirkimą (toliau – ir pirkimas). Ministerija pirkimą buvo įgaliojusi atlikti Nacionalinę mokėjimo agentūrą prie Žemes ūkio ministerijos (toliau – ir NMA). CPVA pripažino, kad pirkimo sąlygose numatyti tam tikri minimalūs kvalifikaciniai reikalavimai neatitinka Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir VPĮ) 3 straipsnio 1 dalies ir 32 straipsnio 2 dalies. Ministerija su tokiomis CPVA išvadomis nesutiko ir nurodė, kad pirkimo sąlygų apraše nustatyti reikalavimai projektų vadovui, ekonomistui, testavimo specialistui ir ekspertams yra susiję su objektyvių faktų egzistavimu, leidžiančiu spręsti dėl pirkimo dalyvio kvalifikacijos tinkamumo. Paaiškino, kad pirkimu įsigyjamos paslaugos sudaro paruošiamąjį projekto etapą, nuo kurio priklauso kitų etapų įgyvendinimo sklandumas. Nurodė, kad, atsižvelgiant į tai, vykdytas pirkimas turi būti vertinamas viso projekto kontekste. Anot Ministerijos, viešojo pirkimo sutarties netinkamas vykdymas gali užkirsti kelią viso projekto įgyvendinimui, o tai sukeltų didelio masto neigiamas pasekmes visuomenei – tiek viešojo administravimo kokybės prasme, tiek finansine prasme, todėl pirkimo sąlygose buvo nustatyti nors ir gana aukšti, tačiau pagrįsti ir proporcingi minimalūs kvalifikaciniai reikalavimai. Ministerija taip pat nurodė, kad pirkimo sąlygose nustatytas ribojimas, pagal kurį subrangovų įsipareigojimų pagal pirkimo sutartį vertė negali viršyti 40 proc. bendros sutarties vertės, nepažeidė nei VPĮ 3 straipsnio, nei VPĮ 32 straipsnio 3 dalies, nes šis ribojimas nepanaikino smulkiųjų tiekėjų galimybės nevaržomai dalyvauti pirkime. Paaiškino, kad pirkime dalyvavo 11 tiekėjų ir nei vienas iš jų šios pirkimų sąlygų nuostatos neginčijo. Be to, šios pirkimo sąlygos turinys nelaikytinas neteisėtu, atsižvelgiant į VPĮ redakciją, galiojančią nuo 2014 m. sausio 1 d. Atsižvelgdama į visa tai, Ministerija manė, kad CPVA nepagrįstai taikė finansinę korekciją.

Atsiliepimas

CPVA atsiliepime (I t., b. l. 25–32) su Ministerijos skundu nesutiko ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.

Nurodė, kad CPVA, vykdydama Atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant Lietuvos 2007–2013 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategiją ir veiksmų programas, taisyklėmis, patvirtintomis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. spalio 17 d. nutarimu Nr. 1139, pavestas funkcijas, tarp kurių yra numatyta, kad būtina įsitikinti ir patvirtinti, kad projektų vykdytojų deklaruotos su projektų įgyvendinimu susijusios išlaidos buvo patirtos ir nepažeidžia Europos Sąjungos ir Lietuvos Respublikos teisės aktų nuostatų, vertino vykdyto pirkimo dokumentus ir, įtarusi VPĮ nuostatų pažeidimus, paprašė pirkimą įgaliotos vykdyti institucijos, t. y. NMA, pagrįsti, kad pirkimo sąlygose nustatyti kvalifikacijos reikalavimai neribojo tiekėjų konkurencijos. Atkreipė dėmesį į tai, kad, kilus klausimams dėl atitinkamų kvalifikacinių reikalavimų pirkimo sąlygose nustatymo būtinybės, įrodinėjimo našta tenka perkančiajai organizacijai, tačiau NMA pateikti argumentai neįrodė būtinybės nustatyti aukštesnius, neproporcingus pirkimo objektui kvalifikacinius reikalavimus, todėl CPVA konstatavo, kad pirkimo sąlygose nustatyti kvalifikaciniai reikalavimai dirbtinai apribojo tiekėjų konkurenciją. Pažymėjo, kad nepaisant to, kokia projekto vertė, projekto vykdytojai visus su projekto įgyvendinimu susijusius pirkimus turi vykdyti, nepažeisdami VPĮ, nes tik tokios išlaidos, kurios yra patirtos nepažeidžiant teisės aktų, gali būti finansuojamos projektų lėšomis ir deklaruojamos Europos Komisijai.

Atkreipė dėmesį, kad pirkimu įsigytos techninės priežiūros ir kitos paslaugos yra įprastos tokiuose projektuose, o pirkimo suma sudaro tik nedidelę dalį projekto vertės. CPVA taip pat nurodė, kad perkančioji organizacija pirkimo dokumentuose negali nustatyti sąlygų, ribojančių subrangą, o gali tik iš tiekėjų reikalauti išviešinti subrangovus. Anot CPVA, nuo 2014 m. sausio 1 d. įsigalioję VPĮ pakeitimai yra susiję su darbų, o ne su paslaugų pirkimais. CPVA taip pat atkreipė dėmesį į tai, kad Ministerija teismui pateikė melagingą informaciją, kad pirkime tariamai dalyvavo 11 tiekėjų. CPVA nurodė, kad 11 tiekėjų buvo tik prisijungę prie pirkimo per Centrinę viešųjų pirkimų informacinę sistemą, tačiau tai jokiu būdu nereiškia, kad jie dalyvavo pirkime. CPVA pastebėjo, kad pirkimo pirmai daliai pasiūlymus pateikė 2 teikėjai – uždaroji akcinė bendrovė (toliau – ir UAB) „S4ID“ ir pirkimą laimėjęs – UAB „Ernst and Young Baltic“, o pirkimo antrai daliai pasiūlymą pateikė tik UAB „Ernst and Young Baltic“, kuris ir buvo pripažintas viešojo pirkimo laimėtoju. Pažymėjo, kad UAB „S4ID“ pateikė net 2 pretenzijas dėl pirkimo dokumentuose nustatytų minimalių kvalifikacijos reikalavimų, kuriuos vertino, kaip nepagrįstus, neproporcingus ir dirbtinai ribojančius konkurenciją ir dėl kurių yra rizika, jog bus gautas tik 1 pasiūlymas. Šios pretenzijos buvo pateiktos praleidus pretenzijų pateikimo terminus, todėl NMA nenagrinėtos, tačiau, anot CPVA, NMA, būdama atsakinga už tinkamą VPĮ nuostatų laikymąsi, galėjo atsižvelgti į pretenzijų turinį ir patikslinti pirkimo dokumentus, taip užtikrindama pirkime didesnę potencialių dalyvių konkurenciją. Apibendrindama CPVA nurodė, kad tinkamai atliko pažeidimo tyrimą, teisingai nustatė pažeidimus ir priėmė teisėtą bei pagrįstą sprendimą.

Žemesnės instancijos teismas

Teismo posėdžio metu CPVA atstovai palaikė atsiliepimo argumentus ir prašė skundą atmesti. CPVA atstovė I. K. pastebėjo, kad CPVA neginčija teisės pirkimų sąlygose nustatyti aukštus kvalifikacinius reikalavimus, tačiau atstovė pažymėjo, kad tokie reikalavimai turi būti susieti su perkamu objektu. Nurodė, kad tiek reikalavimas dėl kompleksinių projektų atlikimo, tiek ir reikalavimas dėl galimybių studijų parengimo nebuvo būtini, atsižvelgiant į pirkimo objektą. Atsižvelgiant į tai, konstatuotas proporcingumo bei iš jo išvestinio – konkurencijos neribojimo – principų pažeidimas. Dėl nustatyto ribojimo, pasitelkiant kitus ūkio subjektus sutarties įvykdymui, pažymėjo, kad ir dabar galiojantis VPĮ draudžia riboti subteikėjų pasitelkimą, o išimtis VPĮ numatyta tik dėl subrangovų pasitelkimo darbų (o ne paslaugų) pirkimo atvejais. CPVA atstovas G. M. atkreipė dėmesį, kad projektas nėra ypatingos svarbos (priskiriamas ne I, o II kategorijai), o vykdytas paslaugų pirkimas yra tipinis pirkimas tokiuose projektuose.

Atsiliepimas

Trečiasis suinteresuotas asmuo NMA atsiliepime (I t., b. l. 33–37) su skundu sutiko ir prašė jį tenkinti. NMA atsiliepimas grindžiamas tais pačiais argumentais kaip ir Ministerijos skundas.

Žemesnės instancijos teismas

Teismo posėdžio metu NMA atstovė palaikė atsiliepimo argumentus ir prašė skundą tenkinti. Pažymėjo, kad CPVA turėjo pareigą individualizuoti ir motyvuoti skiriamą sankciją.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. gruodžio 15 d. sprendimu pareiškėjo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos skundą atmetė kaip nepagrįstą.

Teismas pažymėjo, kad byloje nagrinėjamas ginčas dėl CPVA sprendimo dalies, kuria nustatyta 3 773,70 Eur netinkamų finansuoti išlaidų suma dėl pirmos pirkimo objekto dalies ir 21 601,63 Eur netinkamų finansuoti išlaidų suma dėl antros pirkimo objekto dalies bei siūloma Komitetui pakeisti Projekto finansavimo ir administravimo sutartį, sumažinant finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų dalimi, teisėtumo ir pagrįstumo.

Kaip minėta, Ministerija teismo taip pat prašė įpareigoti CPVA nutraukti pradėtą pažeidimo tyrimą. Šiuo aspektu teisėjų kolegija pastebėjo, kad CPVA sprendimo preambulėje nurodyta, jog sprendimas priimtas, atsižvelgiant į atlikto pažeidimo tyrimo rezultatus. Taip pat nurodyta, kad atlikto pažeidimo tyrimo metu ištirtos ir nustatytos aplinkybės yra nurodytos sprendimo priede. Atsižvelgdamas į tai, kad pažeidimo tyrimas jau yra atliktas, o pažeidimo tyrimo išvados yra sudėtinė sprendimo dalis, teismas Ministerijos prašymą įpareigoti CPVA nutraukti pradėtą pažeidimo tyrimą atmetė kaip nepagrįstą.

Sprendimas dėl finansinių pataisų taikymo priimtas, konstatavus VPĮ 3 straipsnio 1 dalies (tiek dėl pirmos, tiek ir dėl antros pirkimo objekto dalių), VPĮ 32 straipsnio 2 dalies (tik dėl antros pirkimo objekto dalies) ir VPĮ 32 straipsnio 3 dalies (tiek dėl pirmos, tiek dėl antros pirkimo objekto dalių) nuostatų pažeidimus.

Teismas pažymėjo, kad Ministerija ir NMA savo procesiniuose dokumentuose nepagrįstai teigė, kad CPVA sprendimas buvo priimtas, atsižvelgiant į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. spalio 28 d. sprendimo administracinėje byloje Nr. A624-1584/2014 motyvus. Minėtu Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimu byla buvo nutraukta kaip nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai, todėl šiuo sprendimu dėl ginčo iš esmės nebuvo pasisakyta. Šiuo aspektu teisėjų kolegija taip pat pastebėjo, kad tiek Ministerija, tiek NMA nepagrįstai rėmėsi Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. sausio 31 d. sprendimu, priimtu administracinėje byloje Nr. I-1046-473/2014, nes šis sprendimas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. spalio 28 d. sprendimu buvo panaikintas. Atsižvelgiant į tai, Ministerijos ir NMA procesinių dokumentų argumentai, susiję su VPĮ nuostatų aiškinimu, pateiktu Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. sausio 31 d. sprendime, atmesti.

Pasisakydamas dėl reikalavimų tiekėjų kvalifikacijai, teismas rėmėsi VPĮ 3 straipsnio 2 dalimi ir pažymėjo, kad pirkimų tikslas – vadovaujantis šio įstatymo reikalavimais sudaryti pirkimo sutartį, leidžiančią įsigyti perkančiajai organizacijai ar tretiesiems asmenims reikalingų prekių, paslaugų ar darbų, racionaliai naudojant tam skirtas lėšas. Pažymėjo, kad, vadovaujantis VPĮ 25 straipsnio 1 ir 2 dalių nuostatomis, perkamų prekių, paslaugų ar darbų savybės apibūdinamos pirkimo dokumentuose pateikiamoje techninėje specifikacijoje, kuri turi užtikrinti konkurenciją ir nediskriminuoti tiekėjų. Reikalavimai kvalifikacijai – tai kokybinės atrankos kriterijai, reiškiantys, kad tik juos atitinkantiems pirkimo dalyviams leidžiama toliau dalyvauti viešojo pirkimo procedūrose, konkuruojant tarpusavyje dėl geriausio pasiūlymo įvertinimo, t. y. varžantis dėl viešojo pirkimo sutarties sudarymo. Perkančiosios organizacijos turi pareigą visapusiškai išsiaiškinti, ar tiekėjas yra kompetentingas, patikimas ir pajėgus įvykdyti pirkimo sąlygas (VPĮ 32 straipsnio 1 dalis). Šią pareigą perkančioji organizacija įgyvendina inter alia pagal tiekėjų kvalifikacijos sąlygas, skirtas sudaryti sąlygas konkuruoti dėl viešojo pirkimo sutarties sudarymo tiems tiekėjams, kurie pajėgūs įvykdyti viešojo pirkimo sutartį, ir apriboti galimybę patekti tiems tiekėjams, kurie reikiamos kompetencijos neturi. Nors perkančioji organizacija, vykdydama šią pareigą, turi teisę pasirinkti, kokius minimalius tiekėjų kvalifikacijos reikalavimus nustatyti pirkimo sąlygose, tačiau ši perkančiųjų organizacijų pasirinkimo laisvė nėra neribota. Pirmiausia, perkančiosios organizacijos, įgyvendindamos pareigą patikrinti tiekėjų kvalifikaciją, privalo nepažeisti viešųjų pirkimų principų, taip pat draudžiama nustatyti perteklinius, neproporcingus, su pirkimo objektu ir kitais teisės aktais nesuderinamus reikalavimus, todėl VPĮ 32 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta būtent „minimalių“ tiekėjų kvalifikacijos reikalavimų sąvoka, suponuojanti atitinkamos (pakankamos pirkimo sutarčiai įvykdyti) kvalifikacijos tiekėjams lygias galimybes dalyvauti pirkime. Kvalifikaciniai reikalavimai turi būti proporcingi pirkimo sutarties įvykdymo sudėtingumui, t. y. negali būti didesni, nei reikalauja pirkimo objektas. Taigi VPĮ įtvirtina perkančiosios organizacijos teisę nustatyti tik minimalius pirkimo dalyvių kvalifikacijos reikalavimus ir tuo siekiama, kad tokie reikalavimai dirbtinai neribotų konkurencijos. Kadangi reikalavimai tiekėjams susiaurina visų galimų dalyvių sąrašą tam tikrų tiekėjų nenaudai, tai perkančioji organizacija turėtų kreipti ypatingą dėmesį į tokių kriterijų taikymo tikslingumą ir pagrįstumą kiekvieno viešojo pirkimo kontekste bei įvertinti tokio (leistino) ribojimo ir juo siekiamo tikslo pusiausvyrą. Teismas tai pat rėmėsi Lietuvos Aukščiausiojo Teismo (toliau – ir LAT) nutartimis civilinėse byloje Nr. 3K-3-126/2010 ir Nr. 3K-3-506/2009.

Teismas pažymėjo, kad paprastai proporcingumo principas, kaip kriterijus vertinti priemonių atitiktį siekiamiems tikslams, taikomas, kai vieni subjektai turi teisę kitiems subjektams nustatyti tam tikras pareigas, suvaržymus, įpareigojimus ar net draudimus. Nors proporcingumo principas, kaip ir kiti principai, taikytini visose viešojo pirkimo stadijose, jis taip pat aktualus ir konkurso sąlygų, ypač tiekėjų kvalifikacijos reikalavimų, nustatymo etape. Kaip minėta, VPĮ 32 straipsnio 2 dalyje keliamas kvalifikacinių reikalavimų pagrįstumo ir proporcingumo reikalavimas. Teismas, apibrėždamas proporcingumo principo turinį, rėmėsi Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (toliau – ir ESTT) sprendimu byloje Internationale Handelsgessellschaft prieš Einfuhr-und Vorratsstelle Getreide, C-11/70, LAT nutartimi civilinėje byloje Nr. 3K-3-507/2011, 2012 m. spalio 18 d. sprendimu byloje Éduköv?zig ir Hochtief Construction, C-218/11, LAT 2011 m. gruodžio 13 d. nutartimi civilinėje byloje Nr. 3K-3-510/2011).

Teisėjų kolegija, vertindama sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą tiek, kiek tai susiję su galimai neteisėtais kvalifikacijos reikalavimais, vertino tuos duomenis, kuriais rėmėsi CPVA sprendimo priėmimo metu. Teisėjų kolegija, įvertinusi Ministerijos teismui pateiktus argumentus, susijusius su kvalifikacijos reikalavimais, darė išvadą, kad nebuvo objektyvių priežasčių, kodėl minėti argumentai negalėjo būti pateikti CPVA pažeidimo tyrimo metu, CPVA atliekant pirkimo dokumentų (inter alia kvalifikacijos reikalavimų) vertinimą. Atsižvelgiant į tai, Ministerijos teismui pateikti argumentai, siekiant nustatyti iš dalies ginčijamo CPVA sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą, nagrinėjamu atveju nevertinti. Atitinkamai nevertinti ir su tuo susiję CPVA atsiliepimo argumentai.

Byloje nustatyta, kad NMA, atsakydama į CPVA 2012 m. rugsėjo 10 d. raštą, kuriuo buvo prašoma pagrįsti pirkimo sąlygose ekspertų patirčiai ir kvalifikacijai keliamus reikalavimus, išsiuntė 2012 m. rugsėjo 19 d. raštą Nr. BRK-8540 „Dėl įvykdyto pirkimo pagal projektą Nr. VP2-3.1-IVPK-01-V-02-012“ (toliau – ir pagrindimas).

Sprendimo priede buvo konstatuota, kad ekspertui Nr. 3 (ekonomistui) keltas reikalavimas „patirties rengiant galimybių studijas informacinių sistemų, kurių sukūrimo ar diegimo vertė yra ne mažiau kaip 3 (trys) mln. litų be PVM, diegimui: turi būti įvykdytas bent 1 (vienas) galimybių studijos projektas“ (15.5.3 punktas) (I t., b. l. 75) (toliau – ir pirmasis reikalavimas) buvo perteklinis ir neproporcingas pirkimo objektui. Tokią išvadą CPVA grindė tuo, kad pirkimu nebuvo įsigyjamos informacinės sistemos (toliau – ir IS) galimybių studijų rengimo paslaugos, be to, IS kūrimo sąnaudos jau buvo įvertintos ir finansinis poreikis buvo nustatytas dar prieš pirkimą (I t., b. l. 18). NMA pagrindime nurodė, kodėl ekonomistas apskritai buvo būtinas, tačiau nepateikė pagrindimo, kodėl ekonomistui pirkimo sąlygose buvo iškelti būtent tokie kvalifikacijos reikalavimai. NMA pagrindime tik pažymėjo, kad ekonomistas būtinas tinkamai suvaldyti ir įvertinti projekto pokyčių apimtį, finansinę vertę, o patirtis rengiant galimybių studijas patvirtina eksperto gebėjimus šias užduotis atlikti (I t., b. l. 65). Teisėjų kolegijos vertinimu, toks argumentas, detaliau nenurodant, kaip ir kodėl patirtis rengiant galimybių studijas patvirtina ekonomisto gebėjimus atlikti jam keliamus uždavinius, nelaikytinas tinkamai pagrįstu. Teismas konstatavo, kad CPVA pagrįstai pripažino pirmąjį reikalavimą pertekliniu ir, atsižvelgiant į tai, kad nebuvo perkamos galimybių studijų rengimo paslaugos, neproporcingu pirkimo objektui bei dirbtinai ribojančiu konkurenciją.

Sprendimo priede buvo konstatuota, kad ekspertui Nr. 5 (ne mažiau kaip dviem IS nepriklausomos diegimo techninės priežiūros ekspertams) kelti reikalavimai turėti „ne trumpesnę kaip 3 (trejų) metų konsultacinių paslaugų, nepriklausomų nuo IS kūrimo ir diegimo paslaugų teikėjų, teikimo patirtį projektuose, rengiant reikalavimus IS, prižiūrint ir vertinant sistemos diegimą“, „patirties per pastaruosius 3 (trejus) metus įvykdant bent 1 (vieną) projektą, susijusį su reikalavimų IS, kurios sukūrimo ar diegimo vertė yra ne mažesnė kaip 3 (trys) mln. litų be PVM, diegimui rengimu (techninės užduoties rengimu)“ ir „patirties įvykdant ne mažiau kaip 2 (dviejų) IS, kurių bent vienos sukūrimo ar diegimo vertė yra ne mažesnė kaip 3 (trys) mln. litų be PVM, nepriklausomą diegimo priežiūrą ir teikiant diegimo kokybės užtikrinimo paslaugas“ (15.5.5 punktas) (I t., b. l. 76) (toliau – ir antrasis reikalavimas) yra ribojantys konkurenciją ir pažeidžiantys proporcingumo principą. CPVA tokią išvadą grindė tuo, kad iš to paties asmens (nors numatyti buvo 2 ekspertai) nepagrįstai reikalaujama turėti patirties iš trijų skirtingų sričių, t. y. rengiant reikalavimus IS, atliekant įdiegiamos sistemos priežiūrą bei teikiant kokybės užtikrinimo paslaugas. Be to, kiekvienas ekspertas dar turėjo turėti patirties su ne mažiau kaip dviejų IS (vieną iš jų apribojant 3 mln. Lt verte) ir papildomai buvo įtrauktas reikalavimas, kad turima patirtis būtų nepriklausoma nuo IS kūrimo ir diegimo paslaugų teikėjų, o tai, anot CPVA, nepagrįstai apribojo specialistų, kurių patirtis yra įgyta su IS kūrimu, dalyvavimą (I t., b. l. 19). NMA pagrindime nurodė, kad toks subendrintas reikalavimas buvo keliamas tam, kad ekspertai galėtų tinkamai atlikti techninę priežiūrą, o reikalavimas turėti 2 projektų patirties buvo nustatytas, atsižvelgiant į projekto sudėtingumą ir siekiant pasitelkti pakankamai patirties turinčius ekspertus. Nurodė, kad nustatyti kvalifikacijos reikalavimai yra pagrįsti eksperto vaidmeniu ir apimtimi projekte bei vykdomo projekto sudėtingumu (I t., b. l. 66). Teisėjų kolegijos vertinimu, NMA pagrindė, kodėl priežiūros ekspertui buvo keltas reikalavimas turėti patirties ne tik priežiūros srityje, tačiau ir reikalavimų IT rengime, tačiau nepagrindė, kodėl minėti ekspertai taip pat turėjo turėti patirties teikiant kokybės užtikrinimo paslaugas. Nepaisant to, teisėjų kolegijos vertinimu, kokybės užtikrinimo paslaugos yra neatsiejamai susijusios su priežiūros paslaugomis, todėl techninės priežiūros ekspertams iš esmės tokio pobūdžio reikalavimai (apimantys skirtingas, tačiau tarpusavyje susijusias sritis) galėjo būti keliami. Vis dėlto, teisėjų kolegija pastebėjo, kad NMA tinkamai nepagrindė, kodėl buvo reikalaujama, kad patirtis rengiant reikalavimus IS ir prižiūrint bei vertinant IS diegimą būtų įgyta tame pačiame projekte, kodėl buvo reikalaujama, kad ekspertai turėtų bent 2 projektų patirties (kodėl turima patirtis viename 3 mln. Lt vertės projekte būtų nepakankama tinkamai atlikti techninę priežiūrą). Be to, NMA visiškai nepagrindė, kodėl iš ekspertų buvo reikalaujama, kad turima patirtis būtų nepriklausoma nuo IS kūrimo ir diegimo paslaugų teikėjų. Atsižvelgdamas į tai, teismas konstatavo, kad CPVA pagrįstai vertino antrąjį reikalavimą kaip neproporcingą pirkimo objektui ir dirbtinai ribojantį konkurenciją.

Sprendimo priede buvo konstatuota, kad reikalavimas ekspertui Nr. 1 (projekto vadovui) turėti „mažiausiai 2 (dviejų) sėkmingai įvykdytų techninės priežiūros projektų, susijusių su IS, kurios sukūrimo ar diegimo vertė yra ne mažiau kaip 3 (trys) mln. litų, poreikių analize, IS techninių reikalavimų parengimu, techninės specifikacijos parengimu, IS diegėjo atrinkimu bei IS diegimo priežiūra, nepriklausoma nuo IS sukūrimo ir įdiegimo paslaugų tiekėjo (diegėjo)“ (15.5.1 punktas) (I t., b. l. 74) (toliau – ir trečiasis reikalavimas) yra nepagrįstas, ribojantis konkurenciją ir pažeidžiantis proporcingumo principą. Tokią savo išvadą CPVA grindė tuo, kad atitinkamą patirtį projekto vadovas galėjo įgyti vykdydamas nebūtinai vieną, atitinkantį visas minėtas veiklas, projektą, bet atskirus projektus, kurių metu atliko atitinkamas veiklas (I t., b. l. 19). NMA pagrindime nurodė, kodėl buvo keliamas reikalavimas dėl dviejų projektų įvykdymo, kodėl buvo nustatyta projektų 3 mln. litų vertė (I t., b. l. 63–64), tačiau pagrindime nebuvo paaiškinta, kodėl buvo būtina, jog reikiama projekto vadovo patirtis, susijusi su skirtingomis veiklomis (poreikių analize, IS techninių reikalavimų parengimu, techninės specifikacijos parengimu, IS diegėjo atrinkimu ir IS diegimo priežiūra), būtų įgyta vieno projekto metu. Atsižvelgdama į tai, teisėjų kolegija darė išvadą, kad CPVA pagrįstai konstatavo trečiąjį reikalavimą nepagrįstu, neproporcingu ir dirbtinai ribojančiu konkurenciją.

Sprendimo priede taip pat buvo konstatuota, kad reikalavimai ekspertui Nr. 6 (IS testavimo specialistui) turėti „ne trumpesnę nei 3 (trejų) metų darbo patirtį IS kūrimo ar valdymo srityje“ ir „ne trumpesnę nei 3 (trejų) metų patirtį įvykdant IS priėmimo testavimo scenarijų rengimo ir dalyvavimo vykdant priėmimo testavimą: turi būti įvykdyti bent 2 (du) IS, kurių bent vienos sukūrimo ar diegimo vertė yra ne mažesnė kaip 3 (trys) mln. litų be PVM, testavimo scenarijų parengimo ir priėmimo testavimo projektai“ (15.5.6 punktas) (I t., b. l. 77) (toliau – ir ketvirtasis reikalavimas) yra neproporcingi pirkimo objektui ir dirbtinai ribojantys konkurenciją. Tokią išvadą CPVA grindė tuo, kad reikalavimas turėti patirties IS kūrimo ar valdymo srityje nėra būtinas atliekant IS testavimo specialisto užduotis. Be to, CPVA pažymėjo, kad tam pačiam specialistui buvo nepagrįstai keliami reikalavimai, susiję su keliomis skirtingomis sritimis, t. y. patirties IS kūrimo ar valdymo srityje (tai apima IS kūrėjo vykdomas veiklas) bei patirties įvykdant IS priėmimo testavimo scenarijų rengimą ir vykdant priėmimo testavimą (tai veikla, kurią atlieka techninės priežiūros paslaugos teikėjai). Taip pat CPVA konstatavo, kad reikalavimas būti įvykdžiusiam bent du susijusius projektus (vieną iš jų apribotą verte) yra neproporcingas pirkimo objektui (I t., b. l. 19–20). NMA pagrindime nurodė, kad patirtis IS kūrimo ir valdymo srityje yra būtina tam, kad testavimo specialistas galėtų tinkamai suteikti kokybiškas paslaugas. Teisėjų kolegija sutiko su tokiu NMA vertinimu, nes IS testavimas yra neatsiejamai susijęs su IS kūrimu ir valdymu. Atsižvelgiant į tai, minėtam specialistui buvo pagrįstai keliami reikalavimai iš skirtingų, tačiau neabejotinai tarpusavyje susijusių, sričių. Nepaisant to, NMA tinkamai nepagrindė, kodėl buvo reikalaujama, kad ekspertas turėtų bent 2 projektų patirties (kodėl specialisto turima patirtis viename 3 mln. Lt vertės projekte būtų nepakankama tinkamai atlikti IS testavimo užduotis). NMA pagrindime gana abstrakčiai nurodė, kad dviejų įvykdytų projektų reikalavimas buvo nustatytas, atsižvelgiant į projekto sudėtingumą (I t., b. l. 63–64, 66), tačiau toks pagrindimas netinkamas, nes nepagrįstai atsižvelgiama į projekto, o ne į konkretaus vykdomo pirkimo sudėtingumą. Be to, pagrindime nėra detalizuojama, kuo pasireiškia nurodomas projekto sudėtingumas. Atsižvelgdama į tai, teisėjų kolegija darė išvadą, kad CPVA pagrįstai konstatavo ketvirtąjį reikalavimą nepagrįstu, neproporcingu ir dirbtinai ribojančiu konkurenciją. Vykdytas pirkimas (kaip ir kiekvienas viešasis pirkimas) yra susijęs su viešuoju interesu ir teisėjų kolegija neabejojo šio viešojo pirkimo nauda, taip pat neabejojo, kad vykdytas pirkimas yra svarbus, kaip sudėtinė projekto dalis, tačiau konkurencijos užtikrinimas, įgyvendinant VPĮ 3 straipsnio 1 dalyje nustatytų principų reikalavimus, kaip minėta, taip pat yra viešasis interesas. Nei NMA, nei Ministerija nepateikė aiškaus pagrindimo, kodėl vienas viešasis interesas (viešojo pirkimo nauda) šiuo konkrečiu atveju buvo svarbesnis už kitą viešą interesą (neiškraipytos konkurencijos bei racionalaus lėšų panaudojimo užtikrinimą).

Perkamų paslaugų teikėjų kvalifikacija neabejotinai turi įtakos tinkamam viešojo pirkimo sutarties įvykdymui ir geriausiam rezultatui pasiekti, todėl pirkimo sąlygose nustatyti minimalūs reikalavimai kvalifikacijai turi atitikti esminį kriterijų – jie turi būti pakankami tam, kad perkančioji organizacija galėtų būti užtikrinta pirkimo dalyvio pajėgumu įvykdyti pirkimo užduotį (LAT 2012 m. balandžio 12 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-43/2012). Taigi NMA siekis (dėl kurio ji pirkimo sąlygose nustatė, kaip pati teigia, pakankamai aukštus kvalifikacijos reikalavimus) – sudaryti sutartį su tikrai pajėgiu ją įvykdyti dalyviu – teisėtas, VPĮ prasme leistinas bei siektinas, tačiau šiam tikslui pasiekti nustatytos priemonės, teisėjų kolegijos vertinimu, buvo nepagrįstos (arba nepakankamai pagrįstos), neproporcingos ir dirbtinai varžiusios konkurenciją. NMA neįrodė konkurencijos varžymo pateisinančių priežasčių ir aplinkybių, neįrodė, kad siekiami tikslai negalėjo būti pasiekti mažiau varžančiomis priemonėmis.

Teismas konstatavo, kad CPVA pagrįstai nustatė, jog pirkimo sąlygų pirmasis reikalavimas, antrasis reikalavimas, trečiasis reikalavimas ir ketvirtasis reikalavimas pažeidė VPĮ 3 straipsnio 1 dalį ir VPĮ 32 straipsnio 2 dalį.

Dėl subteikėjų ribojimo teismas pažymėjo, kad CPVA pozicija, anot Ministerijos, yra paremta vien formaliu požiūriu. Ministerija teismui nurodė, kad subteikėjų pasitelkimas apskritai nebuvo uždraustas, o 40 proc. nustatyta riba buvo pakankamai aukšta. Šiuo ribojimu, anot Ministerijos, siekta, kad didžiąją pirkimo sutarties dalį įvykdytų pagrindinis teikėjas.

LAT savo praktikoje yra pažymėjęs, kad perkančiosios organizacijos diskrecijos teisė nustatyti atitinkamas pirkimo sąlygas nepateisina tiekėjų galimybės remtis kitų subjektų pajėgumais ribojimo, net ir siekiant didesnių viešojo pirkimo sutarties įvykdymo garantijų. Realus tiekėjo gebėjimas įvykdyti skelbime apie pirkimą nurodytas sąlygas vertinamas vėlesniame procedūros etape, taikant pozityviuosius ir negatyviuosius kokybinės atrankos kriterijus, o ne išankstiniu draudimu dalyvauti pirkimo procedūrose (LAT 2013 m. gruodžio 3 d. Viešųjų pirkimų reglamentavimo ir teismų praktikos apžvalga (II) Nr. AC-39-1). Ši LAT pozicija atitinka ESTT praktiką. ESTT laikosi požiūrio, kad pagal Europos Sąjungos teisę nereikalaujama, kad asmuo, pageidaujantis sudaryti sutartį su perkančiąja organizacija, galėtų tiesiogiai atlikti darbus (teikti paslaugas) naudodamasis savo ištekliais tam, kad būtų pripažintas ūkio subjektu, turinčiu teisę dalyvauti konkurse (ESTT 2009 m. gruodžio 23 d. sprendimas CoNISMa, C-305/08). Aptariamo ribojimo draudimu siekiama kuo platesnės tiekėjų konkurencijos, suteikiant naudos ne tik ūkio subjektams, bet ir perkančiosioms organizacijoms, taip pat viešųjų pirkimų procedūrų atvėrimo smulkioms ir vidutinėms įmonėms (ESTT 2013 m. spalio 10 d. sprendimas Swm Costruzioni 2 ir Mannocchi Luigino, C-94/12). Atsižvelgdama į tai, teisėjų kolegija sprendė, kad CPVA pagrįstai vertino, kad minėta sąlyga, įtvirtinanti 40 procentų subteikėjų pasitelkimo ribojimą, prieštaravo VPĮ 3 straipsnio 1 daliai bei VPĮ 32 straipsnio 3 daliai.

Dėl finansinio koregavimo teismas rėmėsi 2006 m. liepos 11 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006, nustatančio bendrąsias nuostatas dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo bei panaikinančio Reglamentą (EB) N. 1260/1999, 98 straipsnio 2 dalimi ir pažymėjo, kad Sprendime nurodyta, jog netinkamų finansuoti išlaidų suma nustatyta ir pasiūlymas pakeisti Projekto finansavimo ir administravimo sutartį, sumažinant projekto finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų dalimi priimtas, remiantis Projektų finansavimo ir administravimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. gruodžio 19 d. nutarimu Nr. 1443 (toliau – ir Taisyklės), 197.2 punktu.

Teismas rėmėsi Taisyklių (redakcija, galiojusi sprendimo priėmimo metu) 197 ir 197.2 punktais ir pažymėjo, kad iš Taisyklių 197.2 punkto turinio matyti, kad šia teisės norma CPVA vadovavosi, siūlydama pakeisti Projekto finansavimo ir administravimo sutartį, sumažinant projekto finansavimą, tačiau ši teisės norma nebuvo pagrindas, nustatant konkrečią netinkamų finansuoti išlaidų sumą. Sprendimo priede nurodyta, kad konkreti netinkamų finansuoti išlaidų suma buvo nustatyta vadovaujantis Netinkamų finansuoti išlaidų, susijusių su pažeidimu, dydžio nustatymo metodikos (toliau – ir Metodika) 7 punktu, kuris atitiko Europos Komisijos patvirtintų Finansinių korekcijų taikymo dėl pažeidimų viešųjų pirkimų srityje gairių 1 lentelės 7 punktą, kuriame numatyta, kad už neteisėtus atrankos kriterijus, nustatytus įgyvendinant kvietimo teikti pasiūlymus procedūrą, rekomenduojama finansinė pataisa yra 25 proc. sutarties sumos, tačiau sunkiausiais atvejais gali būti taikoma ir 100 proc. sutarties sumos finansinė korekcija. CPVA, atsižvelgdama į tai, kad 7 punkte nurodomi dydžiai yra rekomendacinio pobūdžio, tinkamomis finansuoti išlaidomis nepripažino 10 proc. nuo paslaugų sutarties vertės, skirtos pirmai pirkimo objekto daliai ir 25 proc. vertės, skirtos antrai pirkimo objekto daliai. Sprendimo priede nurodyta, kad skirtingo dydžio procentas nustatytas, atsižvelgiant į pateiktų pasiūlymų skaičių (pirmuoju atveju buvo pateikta daugiau kaip vienas pasiūlymas ir nei vienas pasiūlymas dėl to nebuvo atmestas, o antruoju atveju – buvo pateiktas tik vienas pasiūlymas). Pripažinus išlaidas, patirtas pažeidus teisės aktų nuostatas, tinkamomis finansuoti, būtų padaryta žala Lietuvos Respublikos valstybės biudžetui, Europos Sąjungos biudžetui bei viešajam interesui. Atsižvelgdama į visa tai, teisėjų kolegija darė išvadą, kad CPVA, nustačiusi pažeidimus, susijusius su VPĮ nuostatas pažeidžiančiomis pirkimo sąlygomis, pagrįstai pritaikė finansinę korekciją, o pritaikytus finansinio koregavimo dydžius Sprendime (ir jo sudėtine dalimi esančiame Sprendimo priede) tinkamai motyvavo ir individualizavo. Teisėjų kolegija nenustatė, o Ministerija nenurodė jokių teisiškai reikšmingų aplinkybių, kodėl CPVA privalėjo taikyti mažesnius korekcijos dydžius.

Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, Ministerijos skundas atmestas kaip nepagrįstas.

III.

Pareiškėjas Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija (toliau – ir apeliantas) su Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gruodžio 15 d. sprendimu nesutinka. Apeliaciniame skunde (II t., b. l. 108–113) prašo paminėtą pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą tenkinti.

Apeliaciniame skunde remiasi tokiais pagrindiniais argumentais:

Žemesnės instancijos teismas

1. Ministerijos nuomone, teismas nepakankamai įvertino ištirtus įrodymus ir priėmė nepagrįstą sprendimą. Teismas nepagrįstai nurodė, jog ginčijamas sprendimas priimtas neatsižvelgiant į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. spalio 28 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A624-1584/2014.

2. Teismas nepagrįstai vertino tik tuos duomenis, kuriais CPVA rėmėsi sprendimo priėmimo metu, nes Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 53 straipsnio 2 dalis, 79 straipsnio 1 dalis ir 81 straipsnis suteikia teisę teikti teismui įrodymus ir dalyvauti juos tiriant. Todėl visi Ministerijos pateikti argumentai turėjo būti vertinami, siekiant priimti visapusiškai teisingą sprendimą byloje.

3. Ministerijos nuomone, kai kurie teismo argumentai dėl pirkimo sąlygų vertinimo yra subjektyvūs ir abstraktaus pobūdžio. Teismas, vertindamas bylos medžiagą, turėjo atsižvelgti į viešąjį interesą, t. y. vykdant tokio sudėtingumo ir apimties projektus, būtinas atitinkamo turinio reikalavimų nustatymas. NMA, vadovaudamasi VPĮ 32 straipsniu, privalėjo išsiaiškinti, ar tiekėjas yra kompetentingas, patikimas ir pajėgus įvykdyti pirkimo sąlygas, todėl nustatė minimalius kvalifikacijos reikalavimus. ESTT išaiškino, kad perkančiajai organizacijai, atsižvelgiant į pirkimo objekto specifiškumą, leidžiama nustatyti tam tikrus specifinius reikalavimus tiekėjų kvalifikacijai (ESTT 1988 m. rugsėjo 20 d. sprendimas byloje, Beentjes prieš Olandiją, C-31/87). Ministerijos nuomone, nustatyti kvalifikaciniai reikalavimai teikėjams buvo proporcingi pirkimo sutarties įvykdymo sudėtingumui, t. y. nebuvo didesni, nei reikalauja pirkimo objektas.

4. Metodikos 7 punkto nuostatos yra rekomendacinio pobūdžio, todėl, vertinant tyrimo medžiagą ir viešąjį interesą, finansinė korekcija yra netinkama ir galėtų būti procentine išraiška mažesnė.

Atsiliepimas

Trečiasis suinteresuotas asmuo Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos pateikė atsiliepimą į apeliacinį skundą, kuriuo prašo apeliacinį skundą tenkinti.

Atsiliepime pažymi, kad teismas nepagrįstai atsisakė vertinti Ministerijos pateiktus įrodymus, susijusius su kvalifikacijos reikalavimais. Pirkimo dalyvių kvalifikacijos turėjimas laikytinas fakto klausimu, kuris negali būti išspręstas neįvertinus visų minėtų argumentų. Teismas nustatė, kad NMA nepakankamai pagrindė nustatytų kvalifikacinių reikalavimų būtinumą, tačiau nevertino Ministerijos skunde ir NMA atsiliepime pateiktų argumentų, pagrindžiančių šiuos kvalifikacinius reikalavimus. Akcentuoja, jog NMA nesutinka su teismo išvadomis dėl subteikėjų ribojimo negalimumo. Pabrėžia, kad, pagal 2014 m. sausio 1 d. įsigaliojusio VPĮ 24 straipsnio 5 dalį, subrangovų pasitelkimo apribojimas pagrindiniams darbams yra privalomas. Mano, jog atsižvelgiant į pasikeitusį reguliavimą Pirkimo sąlygų 26 punktas negali būti savaime laikomas neteisėtu. Dėl finansinės korekcijos nepagrįstumo pažymi, kad sankcijų dydžių apibrėžimas rekomendacinio pobūdžio dokumente nepašalina sankciją skiriančio subjekto pareigos individualizuoti sankcijos dydį priklausomai nuo konstatuoto pažeidimo.

Atsakovas viešoji įstaiga Centrinė projektų valdymo agentūra pateikė atsiliepimą į apeliacinį skundą (II t., b. l. 125–129), kuriuo prašo apeliacinį skundą atmesti.

Atsiliepime pažymi, kad teismas pagrįstai nurodė, jog Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. spalio 28 d. sprendime nepasisakyta dėl ginčo iš esmės. Pareiškėjas turėjo galimybę teikti įrodymus, išsakyti argumentus, tačiau nepateikė konkrečių Sprendimo nepagrįstumą patvirtinančių argumentų. Vien tik kitaip suprantamas VPĮ normų aiškinimas ir taikymas nėra pagrindas panaikinti Sprendimą. Mano, jog apeliaciniame skunde nėra pateikta konkrečių ir pagrįstų teismo sprendimo panaikinimo pagrindų. Dėl viešojo intereso pažymi, kad pirmosios instancijos teismas įvertino, jog viešuosiuose pirkimuose viešasis interesas suprantamas ir kaip viešojo pirkimo nauda, ir kaip neiškraipytos konkurencijos ir racionalaus lėšų panaudojimo užtikrinimas, todėl nėra pagrindo susiaurinti šią sampratą. Perkančioji organizacija turi pareigą įrodyti, kad aukštų kvalifikacijos reikalavimų tiekėjams nustatymas yra būtinas, kad būtų tinkamai įgyvendinta pirkimo sutartis. Dėl finansinės korekcijos pažymi, kad apeliaciniame skunde nenurodyti jokie argumentai, leidžiantys taikyti mažesnę finansinę korekciją.

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

IV.

Ši byla apeliacine tvarka nagrinėjama vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (1999 m. sausio 14 d. įstatymo Nr. VIII-1029 redakcija) normomis, galiojusiomis iki 2016 m. liepos 1 d., nes byla apeliacine tvarka pradėta nagrinėti iki įsigaliojo Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo Nr. VIII-1029 pakeitimo įstatymas (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo Nr. VIII-1029 pakeitimo įstatymo 7 straipsnio 1 dalis, 8 straipsnio 2 dalis).

Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl CPVA sprendimo dalies, kuria nustatytos 3 773,70 Eur ir 21 601,63 Eur netinkamų finansuoti išlaidų sumos dėl pirkimo objekto bei siūloma Komitetui pakeisti Projekto finansavimo ir administravimo sutartį, sumažinant finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų dalimi.

Pagal bylos aplinkybes nustatyta, kad Žemės ūkio ministerija kartu su partneriu NMA įgyvendindama projektą „Žemės ūkio ministerijos reguliavimo sričiai priskirtų institucijų ir įstaigų žemės ūkio subjektams teikiamų paslaugų perkėlimas į elektroninę erdvę“ vykdė administravimo, elektroninių paslaugų projektavimo, techninės užduoties parengimo ir techninės priežiūros paslaugų viešąjį pirkimą (pirkimo Nr. (duomenys neskelbtini)).

CPVA, įtarusi VPĮ nuostatų pažeidimą dėl NMA atlikto pirkimo, atliko pažeidimo tyrimą (kurį vėliau atnaujino), kurio metu nustatė, kad NMA, vykdydama pirkimą, pažeidė pirkimo metu galiojusios VPĮ redakcijos 3 straipsnio 1 dalies, 32 straipsnio 2 dalies ir 32 straipsnio 3 dalies nuostatas. Atsižvelgdama į tai, CPVA nustatė netinkamomis finansuoti dalį viešojo paslaugų teikimo sutarties Nr. 2011/01-07/ADV/8P-11-003 išlaidų.

Sprendimo priede „Nustatyto pažeidimo aplinkybės ir motyvai“ konstatuota, kad pirkimo dokumentų sąlyga, numatanti, kad subrangovų (subteikėjų) įsipareigojimų pagal paslaugų pirkimo sutartį vertė negali viršyti 40 proc. bendros paslaugų pirkimo sutarties vertės, lėmė jog buvo pažeistos VPĮ 3 straipsnio 1 dalies bei 32 straipsnio 3 dalies nuostatos. Sprendimo priede taip pat konstatuota, kad pirkimu nebuvo įsigyjamos galimybių studijų rengimo paslaugos, todėl pirkimo sąlygose buvo keliamas neproporcingas pirkimo objektui kvalifikacijos reikalavimas ekonomistui, t. y. reikalavimas turėti patirties rengiant galimybių studijas. Sprendimo priede konstatuota, kad reikalavimai IS nepriklausomos diegimo techninės priežiūros dviem ekspertams buvo ribojantys konkurenciją, nes abiem ekspertams buvo keliami reikalavimai iš skirtingų sričių, t. y. buvo reikalaujama patirtis, rengiant reikalavimus IS, patirtis, atliekant IS priežiūrą, bei patirtis, teikiant kokybės užtikrinimo paslaugas, neproporcingai buvo reikalaujama turėti patirties su ne mažiau kaip dviejų IS priežiūra ir teikiant kokybės užtikrinimo paslaugas. Be to, buvo nepagrįstai reikalaujama, kad patirtis būtų nepriklausoma nuo IS kūrimo ir diegimo paslaugų tiekėjų (teikėjų). Sprendimo priede konstatuota, kad reikalavimas IS testavimo specialistui turėti patirties IS kūrimo ar valdymo srityje neproporcingas pirkimo objektui, nes ši patirtis nėra reikalinga, atliekant IS testavimo specialisto užduotis. Be to, proporcingumo principo neatitinka ir reikalavimas būti įvykdžiusiam bent du susijusius projektus (vieną iš jų apribotą verte). Sprendimo priede taip pat konstatuota, kad buvo nepagrįstai reikalaujama, jog projekto vadovas visą reikiamą ir visas veiklas apimančią patirtį būtų įgijęs vieno su visomis veiklomis (poreikių analize, IS techninių reikalavimų parengimu, techninės specifikacijos parengimu, dalyvavimu diegėjo atrinkime, IS diegimo priežiūros atlikimu) susijusio projekto metu, be to, šis reikalavimas dar labiau sugriežtintas, reikalaujant patirties bent 2 tokiuose projektuose (vieną iš jų apribojant 3 mln. Lt verte). Konstatuota, kad šių sąlygų nustatymas pirkimo sąlygose (dėl antros pirkimo objekto dalies) lėmė VPĮ 3 straipsnio 1 dalies ir 32 straipsnio 2 dalies nuostatų pažeidimus. Sprendimo priede nustatyta, kad NMA netinkamai atliko minėtą pirkimą, nes pirkimo sąlygose nustatė konkurenciją ribojančius, nepagrįstus ir neproporcingus pirkimo objektui kvalifikacijos reikalavimus bei nepagrįstai ribojo subteikėjų pasitelkimą.

Pareiškėjas kreipėsi į teismą, prašydamas: 1) panaikinti viešosios įstaigos CPVA 2015 m. balandžio 3 d. įsakymo Nr. 2015/8-1-17 dalį, kurioje nustatomos netinkamos finansuoti išlaidos dėl pirmos pirkimo dalies (3 773,70 Eur) ir antros pirkimo dalies (21 601,63 Eur) bei siūloma Komitetui pakeisti Projekto finansavimo ir administravimo sutartį, sumažinant finansavimą 45 799,49 Eur; 2) įpareigoti CPVA priimti naują sprendimą ir pripažinti visas išlaidas dėl pirmos ir antros pirkimo dalies tinkamomis finansuoti; 3) įpareigoti CPVA nutraukti pažeidimo tyrimą.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. gruodžio 15 d. sprendimu pareiškėjo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos skundą atmetė kaip nepagrįstą.

V.

Viešųjų pirkimų įstatymo (2005 m. gruodžio 22 d. įstatymo Nr. X-471 redakcija) 32 straipsnio 1 dalyje, be kita ko numatyta, kad perkančioji organizacija privalo išsiaiškinti, ar tiekėjas yra kompetentingas, patikimas ir pajėgus įvykdyti pirkimo sąlygas, todėl ji turi teisę skelbime apie pirkimą ar kituose pirkimo dokumentuose nustatyti minimalius kandidatų ar dalyvių kvalifikacijos (teisės verstis atitinkama veikla, finansinio, ekonominio ir techninio pajėgumo) reikalavimus. Minėto įstatymo 32 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad perkančiosios organizacijos nustatyti minimalūs kandidatų ar dalyvių kvalifikacijos reikalavimai negali dirbtinai riboti konkurencijos. Jie turi būti pagrįsti ir proporcingi pirkimo objektui, tikslūs ir aiškūs. Keliami reikalavimai negali pažeisti tiekėjo teisės saugoti intelektinę nuosavybę, gamybos ir komercinę paslaptį. Kvalifikacijos ir informacijos bei dokumentų, kuriuos turi pateikti kandidatai ar dalyviai, reikalavimai nustatomi vadovaujantis šio įstatymo 33, 34, 35, 36, 37 ir 38 straipsnių nuostatomis. Kompetentingų valstybės ir savivaldybių institucijų reikalavimu perkančioji organizacija privalo pateikti kvalifikacijos reikalavimų pagrindimą. Perkančioji organizacija užtikrina, kad atliekant pirkimo procedūras ir nustatant laimėtoją būtų laikomasi lygiateisiškumo, nediskriminavimo, abipusio pripažinimo, proporcingumo ir skaidrumo principų (Viešųjų pirkimų įstatymo 3 str. 1 d.). Pagal Viešųjų pirkimų įstatymo 32 straipsnio 3 dalį prireikus konkretaus pirkimo atveju tiekėjas gali remtis kitų ūkio subjektų pajėgumais, neatsižvelgdamas į tai, kokio teisinio pobūdžio būtų jo ryšiai su jais. Šiuo atveju tiekėjas privalo įrodyti perkančiajai organizacijai, kad vykdant sutartį tie ištekliai jam bus prieinami. Tokiomis pačiomis sąlygomis ūkio subjektų grupė gali remtis ūkio subjektų grupės dalyvių arba kitų ūkio subjektų pajėgumais.

Viešųjų pirkimų tarnybos prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės direktoriaus 2003 m. spalio 20 d. įsakymu Nr. IS-100 patvirtintų Tiekėjų kvalifikacijos vertinimo metodinių rekomendacijų (toliau – ir Rekomendacijos) 4 punkte, be kita ko, įtvirtinta, kad, nors perkančioji organizacija gali nustatyti ir kitokius kvalifikacijos kriterijus ar jų reikšmes, tačiau tik tokius, kurie neprieštarauja Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatoms. Perkančioji organizacija, tikrindama tiekėjų kvalifikaciją, privalo atsižvelgti į Viešųjų pirkimų įstatymo 33 straipsnio 1 dalyje nustatytas aplinkybes. Kitus kvalifikacijos reikalavimus perkančioji organizacija pasirenka savo nuožiūra. Perkančioji organizacija neturėtų nustatyti visų šiose rekomendacijose pateiktų kriterijų kiekvieno pirkimo atveju. Rekomendacijų 18 punkte nustatyti kandidatų ir dalyvių ekonominę ir finansinę būklę apibūdinantys kriterijai. Rekomenduojamos sritys, kuriose projekto techninės priežiūros specialistai turėtų turėti patirties ir detalesni reikalavimai dėl patirties taip pat įtvirtinti Projektų, vykdomų pagal 2007-2013 metų Ekonomikos augimo veiksmų programos 3 prioriteto „Informacinė visuomenė visiems“ įgyvendinimo priemones, techninės priežiūros rekomendacijose, patvirtintose Komiteto direktoriaus 2009 m. gruodžio 31 d. įsakymu Nr. T-l26.

Lietuvos Aukščiausiojo Teismo praktikoje išaiškinta, jog konkurenciją riboja pernelyg aukšti arba specifiniai, neadekvatūs pirkimo pobūdžiui ar neproporcingi jo sąlygoms reikalavimai, kurie atima galimybę pirkimo procedūrose dalyvauti sutartį gebantiems įvykdyti kandidatams ar dalyviams. Perkančiosios organizacijos nustatyti aukšti arba pernelyg specifiniai reikalavimai pateisinami tik tada, jeigu pateikiamas patikimas ir įtikinamas tokių reikalavimų nustatymo pagrindimas (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2010 m. gegužės 4 d. nutartis, priimta civilinėje byloje Nr. 3K-3-126/2010). Pagrindžiant aukštų arba specifinių kvalifikacijos reikalavimų nustatymo tikslingumą, ypač tais atvejais, kai dėl tokių reikalavimų nustatymo kyla ginčų arba abejonių, perkančioji organizacija privalo patikimai ir įtikinamai įrodyti jos nustatyto kvalifikacijos reikalavimo ir kandidato ar dalyvio gebėjimo įvykdyti sutartį priežastinį ryšį. Tokiu įrodymu gali būti ypatinga perkamo objekto svarba ar sutarties, kuria siekiama įsigyti šį objektą, specifinė paskirtis (VPĮ 36 straipsnio 1 dalis, 1 dalies 5 punktas), arba tai, kad aukštą kvalifikacinį reikalavimą pateisina viešojo intereso apsauga (Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2008 m. balandžio 8 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-222/2008).

Pareiškėjo manymu, NMA nustatė proporcingus ir tinkamus pirkimo specifikai konkurso sąlygų reikalavimus, kuriais siekė užtikrinti, kad būtų parinktas tik pakankamai kvalifikuotas ir pajėgus įvykdyti pirkimo sąlygas tiekėjas, nustatyti reikalavimai nebuvo pertekliniai ir ribojantys konkurenciją. Tačiau CPVA Sprendime nurodė pareiškėjo nustatytų reikalavimų ekspertams Nr. 1, 3, 5, 6 neteisėtumą, laikė juos ribojančiais konkurenciją. Teisėjų kolegijos nuomone, pirmosios instancijos teismas pakankamai išsamiai įvertino pareiškėjo nustatytų reikalavimų teisėtumą Viešųjų pirkimų įstatymo kontekste. Teisėjų kolegija sutinka su Vilniaus apygardos administracinio teismo motyvais, kuriais remiantis buvo padaryta išvada, kad pareiškėjas nepagrindė ekspertams nustatytų reikalavimų, todėl atsakovas teisingai sprendė, jog pareiškėjo pirkimo dokumentuose nurodyti reikalavimai tiekėjui ir specialistams buvo diskriminacinio pobūdžio, taigi pažeidžiantys Viešųjų pirkimų įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus principus ir 32 straipsnio 2 ir 3 dalyse nustatytus reikalavimus. Dėl ekspertų Nr. 1, 3, 5, 6 pažymėtina, kad apeliantas nepateikė pakankamų argumentų, paneigiančių Sprendime padarytą išvadą, kad šiems ekspertams nustatyti reikalavimai yra pertekliniai, nesusiję su pirkimo objektu, pirkimu nėra įsigyjamos informacinių sistemų galimybių studijų rengimo paslaugos. Akcentuotina, kad pareiškėjas tinkamai nepagrindė Sprendime ekspertams nustatytų reikalavimų būtinumo Viešųjų pirkimų įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų principų, 32 straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatų prasme. Įvertinusi išdėstytas aplinkybes, teisėjų kolegija daro išvadą, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjas nepateikė argumentų, paneigiančių pirmosios instancijos teismo išvadas dėl reikalavimų ekspertams vertinimo.

Teisėjų kolegija atmeta ir pareiškėjo apeliacinio skundo argumentus, jog teismas nepagrįstai vertino tik tuos duomenis, kuriais CPVA rėmėsi sprendimo priėmimo metu. Pažymėtina, kad įrodinėjimas administraciniame procese vyksta nagrinėjant administracinę bylą institucijoje, kuri privalo surinkti įrodymus, reikalingus priimti administracinį sprendimą. <...>. Administracinis teismas, nagrinėjantis klausimą dėl viešojo administravimo subjekto priimto sprendimo teisėtumo (ABTĮ 3 str.), vertina, ar šis surinko pakankamai įrodymų pagrįsto sprendimo priėmimui, ar teisingai vertino šiuos įrodymus (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. birželio 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-704-602/2015). Todėl konstatuotina, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai vertino tik tuos duomenimis, kuriais rėmėsi CPVA sprendimo priėmimo metu. Tuo tarpu Ministerija, pateikdama teismui dokumentus dėl kvalifikacijos reikalavimų, nenurodė jokių priežasčių, kodėl šie dokumentai pateikiami tik teismui, bet negalėjo būti pateikti CPVA. Akcentuotina, jog CPVA 2012 m. rugsėjo 10 d. raštu Nr. 2012/2-8801 buvo pateikusi prašymą pateikti paaiškinimus dėl nustatytų kvalifikacinių reikalavimų, NMA 2012 m. rugsėjo 19 d. rašte Nr. BRK-(15.2)-8540 pateikė atsakymą į minėtą raštą. Taigi jau prieš priimant skundžiamą Sprendimą CPVA bendravo su pareiškėju ir NMA, sudarydama galimybes pateikti paaiškinimus ir papildomus įrodymus.

Nors pareiškėjas apeliaciniame nesutinka su pirmosios instancijos teismo pateiktu aiškinimu dėl 40 proc. subteikėjų pasitelkimo ribojimo įtvirtinimo, minėtas aiškinimas atitinka LAT ir ESTT praktiką, todėl nėra jokio pagrindo su juo nesutikti. Pagal ESTT praktiką, neleistinas bendrasis tiekėjo rėmimosi kitų ūkio subjektų, įskaitant ir subrangovus, pajėgumais ribojimas, išskyrus aiškiai pagrįstas atskiras situacijas, dėl kurių toks ribojimas būtų proporcingas bei atitiktų viešojo pirkimo sutarties dalyką (žr. Teisingumo Teismo 2013 m. spalio 10 d. sprendimą byloje Swm Costruzioni 2 ir Mannocchi Luigino, C-94/12, ECLI:EU:C:2013:646). Pareiškėjas nepagrindė, jog susidariusi situacija buvo išskirtinė ir reikalavo nustatyti tokį ribojimą. Nors NMA atsiliepime į apeliacinį skundą nurodo, kad subteikėjų pasitelkimo ribojimą įstatyme įtvirtina nuo 2014 m. sausio 1 d. įsigaliojęs VPĮ 24 straipsnio 5 dalies pakeitimas, minėtas argumentas paneigtinas ESTT 2017 m. balandžio 5 d. sprendimu, kuriame, be kita ko, išaiškinta, jog jeigu viešojo pirkimo sutartis nepatenka į Direktyvos 2004/17 taikymo sritį, bet kelia aiškų tarptautinį susidomėjimą, Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 49 ir 56 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiama nacionalinės teisės nuostata, kaip antai Viešųjų pirkimų įstatymo 24 straipsnio 5 dalis, kurioje numatyta, kad jeigu viešojo darbų pirkimo sutarčiai vykdyti pasitelkiama subrangovų, pagrindinius darbus, kuriuos nustato perkančioji organizacija, privalo atlikti pats tiekėjas (žr. ESTT 2017 m. balandžio 5 d. sprendimą byloje UAB „Borta“ prieš VĮ Klaipėdos valstybinio jūrų uosto direkciją, C-298/15, ECLI:EU:C:2017:266).

Apeliaciniame skunde pareiškėjas teigia, kad pirmosios instancijos teismas turėjo atsižvelgti, jog ginčijamas sprendimas priimtas atsižvelgiant į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. spalio 28 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A624-1584/2014. Teisėjų kolegija pažymi, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2014 m. spalio 28 d. sprendimu administracinės bylos dalį pagal pareiškėjo Ministerijos skundą dėl atsakovo CPVA 2013 m. kovo 5 d. rašto Nr. 2013/2-2459 panaikinimo nutraukė, nes minėtas raštas buvo informacinio pobūdžio, kitą dalį pareiškėjo skundo patenkino – panaikino Lietuvos Respublikos finansų ministerijos (toliau – ir FM) 2013 m. rugpjūčio 5 d. sprendimą Nr. ((24.3-02)-5K-1509471-5K-1311384)-6K-1306737. Pabrėžtina, kad FM 2013 m. rugpjūčio 5 d. sprendimas panaikintas, nes FM šiuo atveju išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka išnagrinėjo skundą dėl informacinio pobūdžio rašto. Taigi administracinėje byloje Nr. A624-1584/2014 Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas pasisakė iš esmės tik dėl procesinių klausimų, o ne dėl bylos esmės, todėl minėtoje byloje nepateikta materialinės teisės išaiškinimų, aktualių nagrinėjamoje byloje, ir pirmosios instancijos teismas neturėjo pagrindo ją remtis.

Apeliaciniame skunde pareiškėjas tai pat teigia, kad Metodikos 7 punkto nuostatos yra rekomendacinio pobūdžio, todėl mano, jog, vertinant tyrimo medžiagą ir viešąjį interesą, finansinė korekcija galėtų būti mažesnė.

Teisėjų kolegija su minėtu argumentu nesutinka. Manytina, jog apeliantas nepagrįstai susiaurina viešojo intereso sampratą vykdant pirkimus pagal Viešųjų pirkimų įstatymą. Pagal Lietuvos Aukščiausiojo Teismo viešųjų pirkimų ginčų praktiką viešasis interesas apima tiek visuomenės interesą tam tikru pirkimo objektu (preke, paslauga, darbų rezultatu) ir jo teikiama nauda, tiek visuomenės interesą užtikrinti konkurso dalyvių sąžiningą varžymąsi. Viešojo intereso apsauga sprendžiant ginčus viešųjų pirkimų srityje turi apimti abu jo aspektus, nė vienas iš jų a priori neturi pirmenybės vienas kito atžvilgiu (žr. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2011 m. balandžio 5 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-155/2011, 2011 m. birželio 27 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-293/2011. Teismų praktika. 2011, 36, p. 141–160). Galimybė viešąjį interesą pirkimo objektu iškelti aukščiau už viešąjį interesą tiekėjų sąžiningu varžymusi turi būti aiškinama ir taikoma siaurai, išimtinai (žr. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2017 m. gegužės 18 d. nutartį civilinėje byloje Nr. e3K-3-241-690/2017). Taigi šiuo atveju viešasis interesas buvo ne tik VPĮ tikslų pasiekimas ir tam tikrų viešosios institucijos poreikių tenkinimas įsigyjant reikalingas paslaugas, bet ir sąžiningos tiekėjų konkurencijos skatinimas. Abu šie interesai turėjo būti derinamai ir į juos buvo atsižvelgta sprendžiant dėl finansinės korekcijos taikymo ir jos dydžio. Pareiškėjo argumentas, kad šiuo atveju turėjo būti vertinta tik tai, jog viešasis interesas buvo susijęs su pirkimo objektu, atmestinas kaip nepagrįstas ir neatitinkantis teismų praktikoje suformuluotų išaiškinimų. Pažymėtina, kad jokių kitų priežasčių, kodėl finansinė korekcija galėtų būti mažesnė, pareiškėjas nenurodė. Taigi teisėjų kolegija vertina, jog atsakovas, nustatydamas konkretų finansinės korekcijos dydį, pagrįstai rėmėsi rekomendacinio pobūdžio nuostatomis, nes pagrindo minėtą dydį mažinti, įvertinus visas aktualias aplinkybes (be kita ko, ir viešąjį interesą), atsakovas neturėjo.

Apibendrinant spręstina, jog pirmosios instancijos teismas, išnagrinėjęs bylą, tinkamai patikrino skundžiamo sprendimo teisėtumą, teisingai sprendė dėl viešojo administravimo subjekto taikytų materialinės teisės normų, teismas proceso teisės normų pažeidimų nepadarė, todėl priėmė teisėtą ir pagrįstą sprendimą. Remiantis tuo, pirmosios instancijos teismo sprendimas paliktinas nepakeistas, o apeliacinis skundas atmestinas.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (redakcija, galiojusi iki 2016 m. liepos 1 d.) 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gruodžio 15 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Dainius RaižysVeslava RuskanArūnas Sutkevičius