Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš Rasos Ragulskytės-Markovienės, Ivetos Pelienės ir Halinos Zaikauskaitės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), dalyvaujant pareiškėjo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos atstovui – šios institucijos Teisės departamento Teisės taikymo ir kooperacijos skyriaus patarėjui L. L., atsakovo VšĮ Centrinės projektų valdymo agentūros atstovams – šios įstaigos Struktūrinės paramos projektų II departamento Informacinės visuomenės plėtros projektų skyriaus vyresniajam projektų vadovui G. M. ir Struktūrinės paramos sistemų valdymo departamento Pažeidimų prevencijos skyriaus vyresniajai teisininkei I. K., trečiojo suinteresuotojo asmens Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos atstovei – šios institucijos Teisės departamento Atstovavimo skyriaus vyriausiajai specialistei O. S., viešame teismo posėdyje išnagrinėjusi administracinę bylą pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos skundą dėl įsakymo dalies panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus atsakovui VšĮ Centrinės projektų valdymo agentūrai, trečiasis suinteresuotas asmuo Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos,

Aprašomoji dalis

nustatė:

Teismo posėdžio metu Ministerijos atstovas palaikė skundo argumentus ir prašė skundą tenkinti.

Teismo posėdžio metu CPVA atstovai palaikė atsiliepimo argumentus ir prašė skundą atmesti. CPVA atstovė I. K. pastebėjo, kad CPVA neginčija teisės pirkimų sąlygose nustatyti aukštus kvalifikacinius reikalavimus, tačiau atstovė pažymėjo, kad tokie reikalavimai turi būti susieti su perkamu objektu. Nurodė, kad tiek reikalavimas dėl kompleksinių projektų atlikimo, tiek ir reikalavimas dėl galimybių studijų parengimo nebuvo būtini, atsižvelgiant į pirkimo objektą. Atitinkamai, konstatuotas proporcingumo, bei iš jo išvestinio – konkurencijos neribojimo – principų pažeidimas. Dėl nustatyto ribojimo, pasitelkiant kitus ūkio subjektus sutarties įvykdymui, pažymėjo, kad ir dabar galiojantis VPĮ draudžia riboti subteikėjų pasitelkimą, o išimtis VPĮ numatyta tik dėl subrangovų pasitelkimo darbų (o ne paslaugų) pirkimo atvejais. CPVA atstovas G. M. atkreipė dėmesį, kad projektas nėra ypatingos svarbos (priskiriamas ne I, o II kategorijai), o vykdytas paslaugų pirkimas yra tipinis pirkimas tokiuose projektuose.

Teismo posėdžio metu NMA atstovė palaikė atsiliepimo argumentus ir prašė skundą tenkinti. Pažymėjo, kad CPVA turėjo pareigą individualizuoti ir motyvuoti skiriamą sankciją.

Motyvuojamoji dalis

Skundas netenkintinas.

Byloje nagrinėjamas ginčas dėl CPVA sprendimo dalies, kuria nustatyta 3 773,70 Eur netinkamų finansuoti išlaidų suma dėl pirmos pirkimo objekto dalies ir 21 601,63 Eur netinkamų finansuoti išlaidų suma dėl antros pirkimo objekto dalies bei siūloma Informacinės visuomenės plėtros komitetui prie Susisiekimo ministerijos pakeisti Projekto finansavimo ir administravimo sutartį, sumažinant finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų dalimi, teisėtumo ir pagrįstumo (b. l. 16).

Kaip minėta, Ministerija teismo taip pat prašė įpareigoti CPVA nutraukti pradėtą pažeidimo tyrimą. Šiuo aspektu, teisėjų kolegija pastebi, kad CPVA sprendimo preambulėje nurodyta, kad sprendimas priimtas, atsižvelgiant į atlikto pažeidimo tyrimo rezultatus. Taip pat nurodyta, kad atlikto pažeidimo tyrimo metu ištirtos ir nustatytos aplinkybės yra nurodytos sprendimo priede. Atsižvelgiant į tai, kad pažeidimo tyrimas jau yra atliktas, o pažeidimo tyrimo išvados yra sudėtinė sprendimo dalis, Ministerijos prašymas įpareigoti CPVA nutraukti pradėtą pažeidimo tyrimą yra atmetamas kaip nepagrįstas.

Sprendimas dėl finansinių pataisų taikymo priimtas, konstatavus VPĮ 3 straipsnio 1 dalies (tiek dėl pirmos, tiek ir dėl antros pirkimo objekto dalių), VPĮ 32 straipsnio 2 dalies (tik dėl antros pirkimo objekto dalies) ir VPĮ 32 straipsnio 3 dalies (tiek dėl pirmos, tiek dėl antros pirkimo objekto dalių) nuostatų pažeidimus (b. l. 20).

VPĮ (redakcija, galiojusi sprendimo priėmimo metu) 3 straipsnio 1 dalyje yra įtvirtinti pagrindiniai viešųjų pirkimų principai, t. y. šioje nuostatoje numatyta perkančiosios organizacijos pareiga užtikrinti, kad būtų laikomasi lygiateisiškumo, nediskriminavimo, abipusio pripažinimo, proporcingumo ir skaidrumo principų. VPĮ 32 straipsnio 2 dalyje inter alia numatyta, kad perkančiosios organizacijos nustatyti minimalūs kandidatų ar dalyvių kvalifikacijos reikalavimai negali dirbtinai riboti konkurencijos, jie turi būti pagrįsti ir proporcingi pirkimo objektui. VPĮ 32 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad prireikus tiekėjas gali remtis kitų ūkio subjektų pajėgumais (šiuo atveju tiekėjas privalo įrodyti perkančiajai organizacijai, kad vykdant sutartį tie ištekliai jam bus prieinami).

Sprendimo priede „Nustatyto pažeidimo aplinkybės ir motyvai“ (toliau – sprendimo priedas) (b. l. 17–21) konstatuota, kad pirkimo dokumentų sąlyga, numatanti, kad subrangovų (subteikėjų) įsipareigojimų pagal paslaugų pirkimo sutartį vertė negali viršyti 40 proc. bendros paslaugų pirkimo sutarties vertės, lėmė jog buvo pažeistos VPĮ 3 straipsnio 1 dalies bei 32 straipsnio 3 dalies nuostatos. Sprendimo priede taip pat konstatuota, kad pirkimu nebuvo įsigyjamos galimybių studijų rengimo paslaugos, todėl pirkimo sąlygose buvo keliamas neproporcingas pirkimo objektui kvalifikacijos reikalavimas ekonomistui, t. y. reikalavimas turėti patirties rengiant galimybių studijas. Sprendimo priede konstatuota, kad reikalavimai informacinių sistemų (toliau – IS) nepriklausomos diegimo techninės priežiūros dviem ekspertams buvo ribojantis konkurenciją, nes abiems ekspertams buvo keliami reikalavimai iš skirtingų sričių, t. y. buvo reikalaujama patirtis, rengiant reikalavimus IS, patirtis, atliekant IS priežiūrą, bei patirtis, teikiant kokybės užtikrinimo paslaugas, neproporcingai buvo reikalaujama turėti patirties su ne mažiau kaip dviejų IS priežiūra ir teikiant kokybės užtikrinimo paslaugas. Be to, buvo nepagrįstai reikalaujama, kad patirtis būtų nepriklausoma nuo IS kūrimo ir diegimo paslaugų tiekėjų (teikėjų). Sprendimo priede konstatuota, kad reikalavimas IS testavimo specialistui turėti patirties IS kūrimo ar valdymo srityje yra neproporcingas pirkimo objektui, nes ši patirtis nėra reikalinga, atliekant IS testavimo specialisto užduotis. Be to, proporcingumo principo neatitinka ir reikalavimas būti įvykdžiusiam bent du susijusius projektus (vieną iš jų apribotą verte). Sprendimo priede taip pat konstatuota, kad buvo nepagrįstai reikalaujama, jog projekto vadovas visą reikiamą ir visas veiklas apimančią patirtį būtų įgijęs vieno su visomis veiklomis (poreikių analize, IS techninių reikalavimų parengimu, techninės specifikacijos parengimu, dalyvavimu diegėjo atrinkime, IS diegimo priežiūros atlikimu) susijusio projekto metu, be to, šis reikalavimas dar labiau sugriežtintas, reikalaujant patirties bent 2 tokiuose projektuose (vieną iš jų apribojant 3 mln. Lt verte). Konstatuota, kad šių sąlygų nustatymas pirkimo sąlygose (dėl antros pirkimo objekto dalies) lėmė VPĮ 3 straipsnio 1 dalies ir 32 straipsnio 2 dalies nuostatų pažeidimus. Sprendimo priede nustatyta, kad NMA netinkamai atliko minėtą pirkimą, nes pirkimo sąlygose nustatė konkurenciją ribojančius, nepagrįstus ir neproporcingus pirkimo objektui kvalifikacijos reikalavimus bei nepagrįstai ribojo subteikėjų pasitelkimą. Atsižvelgiant į visa tai ir vadovaujantis Netinkamų finansuoti išlaidų, susijusių su pažeidimu, dydžio nustatymo metodikos, patvirtintos CPVA 2012 m. birželio 29 d. taikomos praktikos sprendimu Nr. 38 (su vėlesniais pakeitimais) (toliau – Metodika), 7 punktu, tinkamomis finansuoti išlaidomis sprendimo priede nepripažinta 10 proc. nuo paslaugų sutarties vertės, skirtos pirmai pirkimo objekto daliai ir 25 proc. nuo paslaugų sutarties vertės, skirtos antrai pirkimo objekto daliai.

Sprendimo priede taip pat nurodyta, kad pažeidimo tyrimas buvo atnaujintas, siekiant perskaičiuoti tinkamų finansuoti išlaidų sumą, iš Ministerijos gavus informaciją, kad bendra pirkimo laimėtojo suteiktų paslaugų vertė sumažėjo nuo 236 606,23 Eur iki 205 840,18 Eur. Atsižvelgiant į tai, Ministerija ir NMA savo procesiniuose dokumentuose nepagrįstai teigia, kad CPVA sprendimas buvo priimtas, atsižvelgiant į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – LVAT) 2014 m. spalio 28 d. sprendimo administracinėje byloje Nr. A624-1584/2014 motyvus. Minėtu LVAT sprendimu byla buvo nutraukta kaip nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai, todėl šiuo sprendimu dėl ginčo iš esmės nebuvo pasisakyta. Šiuo aspektu teisėjų kolegija taip pat pastebi, kad tiek Ministerija, tiek NMA nepagrįstai remiasi Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. sausio 31 d. sprendimu, priimtu administracinėje byloje Nr. I-1046-473/2014, nes šis sprendimas LVAT 2014 m. spalio 28 d. sprendimu buvo panaikintas. Atsižvelgiant į tai, Ministerijos ir NMA procesinių dokumentų argumentai, susiję su VPĮ nuostatų aiškinimu, pateiktu Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. sausio 31 d. sprendime, atmetami.

Dėl reikalavimų tiekėjų kvalifikacijai

Kaip minėta, sprendimo priede buvo konstatuota, kad pirkimo sąlygose nustatyti tam tikri kvalifikacijos reikalavimai pažeidė VPĮ 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus pagrindinius viešųjų pirkimų principus ir VPĮ 32 straipsnio 2 dalį inter alia numatančią, kad kvalifikacijos reikalavimai negali dirbtinai riboti konkurencijos, jie turi būti pagrįsti ir proporcingi pirkimo objektui.

VPĮ 3 straipsnio 2 dalis nustato, kad pirkimų tikslas – vadovaujantis šio įstatymo reikalavimais sudaryti pirkimo sutartį, leidžiančią įsigyti perkančiajai organizacijai ar tretiesiems asmenims reikalingų prekių, paslaugų ar darbų, racionaliai naudojant tam skirtas lėšas. Vadovaujantis VPĮ 25 straipsnio 1 ir 2 dalių nuostatomis, perkamų prekių, paslaugų ar darbų savybės apibūdinamos pirkimo dokumentuose pateikiamoje techninėje specifikacijoje, kuri turi užtikrinti konkurenciją ir nediskriminuoti tiekėjų. Reikalavimai kvalifikacijai – tai kokybinės atrankos kriterijai, reiškiantys, kad tik juos atitinkantiems pirkimo dalyviams leidžiama toliau dalyvauti viešojo pirkimo procedūrose, konkuruojant tarpusavyje dėl geriausio pasiūlymo įvertinimo, t. y. varžantis dėl viešojo pirkimo sutarties sudarymo. Perkančiosios organizacijos turi pareigą visapusiškai išsiaiškinti, ar tiekėjas yra kompetentingas, patikimas ir pajėgus įvykdyti pirkimo sąlygas (VPĮ 32 straipsnio 1 dalis). Šią pareigą perkančioji organizacija įgyvendina inter alia pagal tiekėjų kvalifikacijos sąlygas, skirtas sudaryti sąlygas konkuruoti dėl viešojo pirkimo sutarties sudarymo tiems tiekėjams, kurie pajėgūs įvykdyti viešojo pirkimo sutartį, ir apriboti galimybę patekti tiems tiekėjams, kurie reikiamos kompetencijos neturi. Nors perkančioji organizacija, vykdydama šią pareigą, turi teisę pasirinkti, kokius minimalius tiekėjų kvalifikacijos reikalavimus nustatyti pirkimo sąlygose, tačiau ši perkančiųjų organizacijų pasirinkimo laisvė nėra neribota. Pirmiausia, perkančiosios organizacijos, įgyvendindamos pareigą patikrinti tiekėjų kvalifikaciją, privalo nepažeisti viešųjų pirkimų principų, taip pat draudžiama nustatyti perteklinius, neproporcingus, su pirkimo objektu ir kitais teisės aktais nesuderinamus reikalavimus, todėl VPĮ 32 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta būtent „minimalių“ tiekėjų kvalifikacijos reikalavimų sąvoka, suponuojanti atitinkamos (pakankamos pirkimo sutarčiai įvykdyti) kvalifikacijos tiekėjams lygias galimybes dalyvauti pirkime. Kvalifikaciniai reikalavimai turi būti proporcingi pirkimo sutarties įvykdymo sudėtingumui, t. y. negali būti didesni, nei reikalauja pirkimo objektas. Taigi, VPĮ įtvirtina perkančiosios organizacijos teisę nustatyti tik minimalius pirkimo dalyvių kvalifikacijos reikalavimus ir tuo siekiama, kad tokie reikalavimai dirbtinai neribotų konkurencijos. Kadangi reikalavimai tiekėjams susiaurina visų galimų dalyvių sąrašą tam tikrų tiekėjų nenaudai, tai perkančioji organizacija turėtų kreipti ypatingą dėmesį į tokių kriterijų taikymo tikslingumą ir pagrįstumą kiekvieno viešojo pirkimo kontekste bei įvertinti tokio (leistino) ribojimo ir juo siekiamo tikslo pusiausvyrą. Primintina, kad konkurenciją riboja pernelyg aukšti arba specifiniai, neadekvatūs pirkimo pobūdžiui ar neproporcingi jo sąlygoms reikalavimai, kurie atima galimybę pirkimo procedūrose dalyvauti sutartį gebantiems įvykdyti kandidatams. Perkančiosios organizacijos nustatyti aukšti arba pernelyg specifiniai reikalavimai pateisinami tik tada, jeigu pateikiamas patikimas ir įtikinamas tokių reikalavimų nustatymo pagrindimas. Pagrindžiant aukštų arba specifinių kvalifikacijos reikalavimų nustatymo tikslingumą, ypač tais atvejais, kai dėl tokių reikalavimų nustatymo kyla ginčų arba abejonių, perkančioji organizacija privalo patikimai ir įtikinamai įrodyti jos nustatyto kvalifikacijos reikalavimo ir kandidato ar dalyvio gebėjimo įvykdyti sutartį priežastinį ryšį (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo (toliau – LAT) nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-126/2010). Minimalūs reikalavimai turi būti susiję su sutarties dalyku ir jam proporcingi, taip pat objektyvūs, o nustatyta pereinamoji riba turi atitikti atitinkamos sutarties mastą (Teisingumo Teismo 2012 m. spalio 18 d. sprendimas byloje Éduköv?zig ir Hochtief Construction, C-218/11). Ši praktika atsispindi ir LAT jurisprudencijoje (LAT nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-506/2009). LAT ne kartą konstatavo, kad VPĮ perkančiajai organizacijai suteikiamos teisės viešojo pirkimo procese privalo būti naudojamos taip, kad tai nelemtų neribotos jos diskrecijos, perkančiosios organizacijos sprendimai pagal VPĮ nuostatas ar pirkimų taisykles turi būti motyvuoti bei objektyviai pagrįsti, priimami sprendimai bet kokiu atveju negali pažeisti viešųjų pirkimų principų, nukrypti nuo viešųjų pirkimų tikslo. Tai – pamatinės viešųjų pirkimo teisinio reguliavimo nuostatos. Viešųjų pirkimų principais privaloma vadovautis taikant ir aiškinant visų VPĮ nuostatų turinį (rationae materia kriterijus) tiek dėl tarptautinių, tiek ir dėl kitų viešųjų pirkimų procedūrų nuostatų. Šių principų laikymasis garantuoja, kad bus pasiekti atliekamo viešojo konkurso turiningieji tikslai ir išvengta galimų nesąžiningos konkurencijos prielaidų viešo konkurso procedūroje, taigi apgintas viešasis interesas. Viešųjų pirkimų principų pažeidimas laikytinas esminiu viešųjų pirkimų pažeidimu. Su racionalaus lėšų panaudojimo tikslu tiesiogiai susijęs vienas svarbiausių viešųjų pirkimų teisinio reguliavimo siekių – nesuvaržyta tiekėjų konkurencija, implicitiškai iš VPĮ išplaukiantis reikalavimas. Minėto reikalavimo expressis verbis neįtvirtinimas VPĮ nepaneigia šio perkančiajai organizacijai keliamo reikalavimo, nes tai pagrindinis viešųjų pirkimų procedūrų reglamentavimo siekis.

Kaip minėta, CPVA pažeidimo tyrimo metu nustatė, kad tam tikri kvalifikaciniai reikalavimai buvo nepagrįsti ir neproporcingi, atitinkamai – ribojantys konkurenciją.

Paprastai proporcingumo principas kaip kriterijus vertinti priemonių atitiktį siekiamiems tikslams taikomas, kai vieni subjektai turi teisę kitiems subjektams nustatyti tam tikras pareigas, suvaržymus, įpareigojimus ar net draudimus. Nors proporcingumo principas, kaip ir kiti principai, taikytini visose viešojo pirkimo stadijose, jis taip pat aktualus ir konkurso sąlygų, ypač tiekėjų kvalifikacijos reikalavimų, nustatymo etape. Kaip minėta, VPĮ 32 straipsnio 2 dalyje keliamas kvalifikacinių reikalavimų pagrįstumo ir proporcingumo reikalavimas. Proporcingumo principo turinį sudaro siekiamų tikslų ir jiems pasirenkamų priemonių derinimas – šių priemonių adekvatumo tikslams vertinimas. Šiam vertinimui atlikti naudojamas trijų pakopų testas, t. y. taikoma priemonė turi būti: 1) tinkama tikslui pasiekti (nedisriminuojanti); 2) neviršyti to, kas būtina tikslui pasiekti (tai reiškia, kad negalima jokia kita priemonė, kuri mažiau ribotų tam tikrą laisvę); 3) pagrįsta privalomais bendrojo intereso reikalavimais (proporcingumas stricto sensu) (ETT sprendimas byloje Internationale Handelsgessellschaft prieš Einfuhr-und Vorratsstelle Getreide C-11/70). Jeigu pasirinkta priemonė neatitinka bent vieno iš nurodytų kriterijų, ji gali būti laikoma neatitinkančia proporcingumo principo. Iš šių sąlygų matyti, kad proporcingumo principas viešuosiuose pirkimuose skirtas viešųjų pirkimų tikslui pasiekti ir garantuoti nediskriminavimo principo laikymąsi. Taigi, proporcingumo principas yra veiksnys, kuriuo remiantis nustatoma, ar tam tikra tiekėjų teises ribojanti priemonė yra diskriminacinė ar tiekėjus daranti nelygiaverčius. Priemonių ir tikslų proporcingumo vertinimas privalo būti grindžiamas tinkamumo ir reikalingumo kriterijais (LAT nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-507/2011), todėl atitinkami balanso duomenys, kuriuos perkančioji organizacija pasirenka nustatydama minimalų profesinio ar kitokio pajėgumo reikalavimą, turi būti objektyvūs, tačiau neturi būti reikalavimų, viršijančių tai, kas protingai būtina tikslui pasiekti (Teisingumo Teismo 2012 m. spalio 18 d. sprendimas byloje Éduköv?zig ir Hochtief Construction, C-218/11). Taigi, bet koks perkančiosios organizacijos potencialus ar faktinis tiekėjų dalyvavimo viešojo pirkimo konkurse varžymas turi atitikti tokio varžymo tikslingumo ir pagrįstumo kriterijus. Pirkimo sąlygos (inter alia reikalavimai kvalifikacijai) turi būti vertinamos pagal jų tinkamumą, reikalingumą, būtinumą ir pateisinamumą teisėtų tikslų atžvilgiu (LAT 2011 m. gruodžio 13 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-510/2011). Kompetentingų valstybės ir savivaldybių institucijų reikalavimu perkančioji organizacija privalo pateikti kvalifikacijos reikalavimų pagrindimą. Proporcingumo principo (tuo pačiu ir lygiateisiškumo principo) pažeidimo pripažinimas priklauso ne tik nuo objektyvių aplinkybių nustatymo ar akivaizdžių diskriminacijos apraiškų, kurių negalima pateisinti jokiais pagrindais, bet ir nuo teisinių vertybių sistemos, kuria remiamasi konkrečiu atveju, t. y. nuo pasirinkimo, kurioms byloje nustatytoms aplinkybėms suteikiamas didesnis reikšmingumas. LAT šiame kontekste yra konstatavęs, kad tiekėjų konkurencijos užtikrinimas, įgyvendinant VPĮ 3 straipsnio 1 dalyje nustatytų principų (inter alia proporcingumo principo) reikalavimus, yra viešasis interesas, todėl, esant viešąjį interesą sudarančių aplinkybių kolizijai, ir pripažįstant, kad vienos jų konkrečiu atveju yra svarbesnės, tokią išvadą perkančioji organizacija privalo aiškiai pagrįsti.

Teisėjų kolegija, vertindama sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą tiek, kiek tai susiję su galimai neteisėtais kvalifikacijos reikalavimais, vertins tuos duomenis, kuriais rėmėsi CPVA sprendimo priėmimo metu. Teisėjų kolegija, įvertinusi Ministerijos teismui pateiktus argumentus, susijusius su kvalifikacijos reikalavimais, daro išvadą, kad nebuvo objektyvių priežasčių, kodėl minėti argumentai negalėjo būti pateikti CPVA pažeidimo tyrimo metu, CPVA atliekant pirkimo dokumentų (inter alia kvalifikacijos reikalavimų) vertinimą. Atsižvelgiant į tai, Ministerijos teismui pateikti argumentai, siekiant nustatyti iš dalies ginčijamo CPVA sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą, nagrinėjamu atveju nėra vertinamai. Atitinkamai nevertinami ir su tuo susiję CPVA atsiliepimo argumentai.

Byloje nustatyta, kad NMA, atsakydama į CPVA 2012 m. rugsėjo 10 d. raštą, kuriuo buvo prašoma pagrįsti pirkimo sąlygose ekspertų patirčiai ir kvalifikacijai keliamus reikalavimus, išsiuntė 2012 m. rugsėjo 19 d. raštą Nr. BRK-8540 „Dėl įvykdyto pirkimo pagal projektą Nr. VP2-3.1-IVPK-01-V-02-012“ (toliau – pagrindimas) (b. l. 63–67).

Sprendimo priede buvo konstatuota, kad ekspertui Nr. 3 (ekonomistui) keltas reikalavimas „patirties rengiant galimybių studijas informacinių sistemų, kurių sukūrimo ar diegimo vertė yra ne mažiau kaip 3 (trys) mln. litų be PVM, diegimui: turi būti įvykdytas bent 1 (vienas) galimybių studijos projektas“ (15.5.3 punktas) (b. l. 75) (toliau – pirmasis reikalavimas) buvo perteklinis ir neproporcingas pirkimo objektui. Tokią išvadą CPVA grindė tuo, kad pirkimu nebuvo įsigyjamos IS galimybių studijų rengimo paslaugos, be to, IS kūrimo sąnaudos jau buvo įvertintos ir finansinis poreikis buvo nustatytas dar prieš pirkimą (b. l. 18). NMA pagrindime nurodė, kodėl ekonomistas apskritai buvo būtinas, tačiau nepateikė pagrindimo, kodėl ekonomistui pirkimo sąlygose buvo iškelti būtent tokie kvalifikacijos reikalavimai. NMA pagrindime tik pažymėjo, kad ekonomistas būtinas tinkamai suvaldyti ir įvertinti projekto pokyčių apimtį, finansinę vertę, o patirtis rengiant galimybių studijas patvirtina eksperto gebėjimus šias užduotis atlikti (b. l. 65). Teisėjų kolegijos vertinimu, toks argumentas, detaliau nenurodant, kaip ir kodėl patirtis rengiant galimybių studijas patvirtina ekonomisto gebėjimus atlikti jam keliamus uždavinius, nelaikytinas tinkamai pagrįstu. Konstatuotina, kad CPVA pagrįstai pripažino pirmąjį reikalavimą pertekliniu ir, atsižvelgiant į tai, kad nebuvo perkamos galimybių studijų rengimo paslaugos, neproporcingu pirkimo objektui bei dirbtinai ribojančiu konkurenciją.

Sprendimo priede buvo konstatuota, kad ekspertui Nr. 5 (ne mažiau kaip dviem IS nepriklausomos diegimo techninės priežiūros ekspertams) kelti reikalavimai turėti „ne trumpesnę kaip 3 (trejų) metų konsultacinių paslaugų, nepriklausomų nuo IS kūrimo ir diegimo paslaugų teikėjų, teikimo patirtį projektuose, rengiant reikalavimus IS, prižiūrint ir vertinant sistemos diegimą“, „patirties per pastaruosius 3 (trejus) metus įvykdant bent 1 (vieną) projektą, susijusį su reikalavimų IS, kurios sukūrimo ar diegimo vertė yra ne mažesnė kaip 3 (trys) mln. litų be PVM, diegimui rengimu (techninės užduoties rengimu)“ ir „patirties įvykdant ne mažiau kaip 2 (dviejų) IS, kurių bent vienos sukūrimo ar diegimo vertė yra ne mažesnė kaip 3 (trys) mln. litų be PVM, nepriklausomą diegimo priežiūrą ir teikiant diegimo kokybės užtikrinimo paslaugas“ (15.5.5 punktas) (b. l. 76) (toliau – antrasis reikalavimas) yra ribojantys konkurenciją ir pažeidžiantys proporcingumo principą. CPVA tokią išvadą grindė tuo, kad iš to paties asmens (nors numatyti buvo 2 ekspertai) nepagrįstai reikalaujama turėti patirties iš trijų skirtingų sričių, t. y. rengiant reikalavimus IS, atliekant įdiegiamos sistemos priežiūrą bei teikiant kokybės užtikrinimo paslaugas. Be to, kiekvienas ekspertas dar turėjo turėti patirties su ne mažiau kaip dviejų IS (vieną iš jų apribojant 3 mln. Lt verte) ir papildomai buvo įtrauktas reikalavimas, kad turima patirtis būtų nepriklausoma nuo IS kūrimo ir diegimo paslaugų teikėjų, o tai, anot CPVA, nepagrįstai apribojo specialistų, kurių patirtis yra įgyta su IS kūrimu, dalyvavimą (b. l. 19). NMA pagrindime nurodė, kad toks subendrintas reikalavimas buvo keliamas tam, kad ekspertai galėtų tinkamai atlikti techninę priežiūrą, o reikalavimas turėti 2 projektų patirties buvo nustatytas, atsižvelgiant į projekto sudėtingumą ir siekiant pasitelkti pakankamai patirties turinčius ekspertus. Nurodė, kad nustatyti kvalifikacijos reikalavimai yra pagrįsti eksperto vaidmeniu ir apimtimi projekte bei vykdomo projekto sudėtingumu (b. l. 66). Teisėjų kolegijos vertinimu, NMA pagrindė, kodėl priežiūros ekspertui buvo keltas reikalavimas turėti patirties ne tik priežiūros srityje, tačiau ir reikalavimų IT rengime, tačiau nepagrindė, kodėl minėti ekspertai taip pat turėjo turėti patirties teikiant kokybės užtikrinimo paslaugas. Nepaisant to, teisėjų kolegijos vertinimu kokybės užtikrinimo paslaugos yra neatsiejamai susijusios su priežiūros paslaugomis, todėl techninės priežiūros ekspertams iš esmės tokio pobūdžio reikalavimai (apimantys skirtingas, tačiau tarpusavyje susijusias sritis) galėjo būti keliami. Vis dėlto, teisėjų kolegija pastebi, kad NMA tinkamai nepagrindė, kodėl buvo reikalaujama, kad patirtis rengiant reikalavimus IS ir prižiūrint bei vertinant IS diegimą būtų įgyta tame pačiame projekte, kodėl buvo reikalaujama, kad ekspertai turėtų bent 2 projektų patirties (kodėl turima patirtis viename 3 mln. Lt vertės projekte būtų nepakankama tinkamai atlikti techninę priežiūrą). Be to, NMA visiškai nepagrindė, kodėl iš ekspertų buvo reikalaujama, kad turima patirtis būtų nepriklausoma nuo IS kūrimo ir diegimo paslaugų teikėjų. Atsižvelgiant į tai, konstatuotina, kad CPVA pagrįstai vertino antrąjį reikalavimą kaip neproporcingą pirkimo objektui ir dirbtinai ribojantį konkurenciją.

Sprendimo priede buvo konstatuota, kad reikalavimas ekspertui Nr. 1 (projekto vadovui) turėti „mažiausiai 2 (dviejų) sėkmingai įvykdytų techninės priežiūros projektų, susijusių su IS, kurios sukūrimo ar diegimo vertė yra ne mažiau kaip 3 (trys) mln. litų, poreikių analize, IS techninių reikalavimų parengimu, techninės specifikacijos parengimu, IS diegėjo atrinkimu bei IS diegimo priežiūra, nepriklausoma nuo IS sukūrimo ir įdiegimo paslaugų tiekėjo (diegėjo)“ (15.5.1 punktas) (b. l. 74) (toliau – trečiasis reikalavimas) yra nepagrįstas, ribojantis konkurenciją ir pažeidžiantis proporcingumo principą. Tokią savo išvadą CPVA grindė tuo, kad atitinkamą patirtį projekto vadovas galėjo įgyti vykdydamas nebūtinai vieną, atitinkantį visas minėtas veiklas, projektą, bet atskirus projektus, kurių metu atliko atitinkamas veiklas (b. l. 19). NMA pagrindime nurodė, kodėl buvo keliamas reikalavimas dėl dviejų projektų įvykdymo, kodėl buvo nustatyta projektų 3 mln. litų vertė (b. l. 63–64), tačiau pagrindime nebuvo paaiškinta, kodėl buvo būtina jog reikiama projekto vadovo patirtis, susijusi su skirtingomis veiklomis (poreikių analize, IS techninių reikalavimų parengimu, techninės specifikacijos parengimu, IS diegėjo atrinkimu ir IS diegimo priežiūra), būtų įgyta vieno projekto metu. Atsižvelgdama į tai, teisėjų kolegija daro išvadą, kad CPVA pagrįstai konstatavo trečiąjį reikalavimą nepagrįstu, neproporcingu ir dirbtinai ribojančiu konkurenciją.

Sprendimo priede taip pat buvo konstatuota, kad reikalavimai ekspertui Nr. 6 (IS testavimo specialistui) turėti „ne trumpesnę nei 3 (trejų) metų darbo patirtį IS kūrimo ar valdymo srityje“ ir „ne trumpesnę nei 3 (trejų) metų patirtį įvykdant IS priėmimo testavimo scenarijų rengimo ir dalyvavimo vykdant priėmimo testavimą: turi būti įvykdyti bent 2 (du) IS, kurių bent vienos sukūrimo ar diegimo vertė yra ne mažesnė kaip 3 (trys) mln. litų be PVM, testavimo scenarijų parengimo ir priėmimo testavimo projektai“ (15.5.6 punktas) (b. l. 77) (toliau – ketvirtasis reikalavimas) yra neproporcingi pirkimo objektui ir dirbtinai ribojantys konkurenciją. Tokią išvadą CPVA grindė tuo, kad reikalavimas turėti patirties IS kūrimo ar valdymo srityje nėra būtinas atliekant IS testavimo specialisto užduotis. Be to, CPVA pažymėjo, kad tam pačiam specialistui buvo nepagrįstai keliami reikalavimai, susiję su keliomis skirtingomis sritimis, t. y. patirties IS kūrimo ar valdymo srityje (tai apima IS kūrėjo vykdomas veiklas) bei patirties įvykdant IS priėmimo testavimo scenarijų rengimą ir vykdant priėmimo testavimą (tai veikla, kurią atlieka techninės priežiūros paslaugos teikėjai). Taip pat CPVA konstatavo, kad reikalavimas būti įvykdžiusiam bent du susijusius projektus (vieną iš jų apribotą verte) yra neproporcingas pirkimo objektui (b. l. 19–20). NMA pagrindime nurodė, kad patirtis IS kūrimo ir valdymo srityje yra būtina tam, kad testavimo specialistas galėtų tinkamai suteikti kokybiškas paslaugas. Teisėjų kolegija sutinka su tokiu NMA vertinimu, nes IS testavimas yra neatsiejamai susijęs su IS kūrimu ir valdymu. Atsižvelgiant į tai, minėtam specialistui buvo pagrįstai keliami reikalavimai iš skirtingų, tačiau neabejotinai tarpusavyje susijusių, sričių. Nepaisant to, NMA tinkamai nepagrindė, kodėl buvo reikalaujama, kad ekspertas turėtų bent 2 projektų patirties (kodėl specialisto turima patirtis viename 3 mln. Lt vertės projekte būtų nepakankama tinkamai atlikti IS testavimo užduotis). NMA pagrindime gana abstrakčiai nurodė, kad dviejų įvykdytų projektų reikalavimas buvo nustatytas, atsižvelgiant į projekto sudėtingumą (b. l. 63–64, 66), tačiau toks pagrindimas nėra tinkamas, nes nepagrįstai atsižvelgiama į projekto, o ne į konkretaus vykdomo pirkimo sudėtingumą. Be to, pagrindime nėra detalizuojama, kuo pasireiškia nurodomas projekto sudėtingumas. Atsižvelgdama į tai, teisėjų kolegija daro išvadą, kad CPVA pagrįstai konstatavo ketvirtąjį reikalavimą nepagrįstu, neproporcingu ir dirbtinai ribojančiu konkurenciją. Vykdytas pirkimas (kaip ir kiekvienas viešasis pirkimas) yra susijęs su viešuoju interesu ir teisėjų kolegija neabejoja šio viešojo pirkimo nauda, taip pat neabejoja, kad vykdytas pirkimas yra svarbus, kaip sudėtinė projekto dalis, tačiau konkurencijos užtikrinimas, įgyvendinant VPĮ 3 straipsnio 1 dalyje nustatytų principų reikalavimus, kaip minėta, taip pat yra viešasis interesas. Nei NMA, nei Ministerija nepateikė aiškaus pagrindimo, kodėl vienas viešasis interesas (viešojo pirkimo nauda) šiuo konkrečiu atveju buvo svarbesnis už kitą viešą interesą (neiškraipytos konkurencijos bei racionalaus lėšų panaudojimo užtikrinimą).

Perkamų paslaugų teikėjų kvalifikacija neabejotinai turi įtakos tinkamam viešojo pirkimo sutarties įvykdymui ir geriausiam rezultatui pasiekti, todėl pirkimo sąlygose nustatyti minimalūs reikalavimai kvalifikacijai turi atitikti esminį kriterijų – jie turi būti pakankami tam, kad perkančioji organizacija galėtų būti užtikrinta pirkimo dalyvio pajėgumu įvykdyti pirkimo užduotį (LAT 2012 m. balandžio 12 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-43/2012). Taigi, NMA siekis (dėl kurio ji pirkimo sąlygose nustatė, kaip pati teigia, sąlyginai aukštus kvalifikacijos reikalavimus) – sudaryti sutartį su tikrai pajėgiu ją įvykdyti dalyviu – teisėtas, VPĮ prasme leistinas bei siektinas, tačiau šiam tikslui pasiekti nustatytos priemonės, teisėjų kolegijos vertinimu, buvo nepagrįstos (arba nepakankamai pagrįstos), neproporcingos ir dirbtinai varžiusios konkurenciją. NMA neįrodė konkurencijos varžymo pateisinančių priežasčių ir aplinkybių, neįrodė, kad siekiami tikslai negalėjo būti pasiekti mažiau varžančiomis priemonėmis.

Konstatuotina, kad CPVA pagrįstai nustatė, kad pirkimo sąlygų pirmasis reikalavimas, antrasis reikalavimas, trečiasis reikalavimas ir ketvirtasis reikalavimas pažeidė VPĮ 3 straipsnio 1 dalį ir VPĮ 32 straipsnio 2 dalį.

Dėl subteikėjų ribojimo

Sprendimo priede buvo konstatuota, kad pirkimo dokumentų sąlyga, numatanti, kad „subrangovų (subteikėjų) įsipareigojimų pagal paslaugų pirkimo sutartį vertė negali viršyti 40 proc. bendros paslaugų pirkimo sutarties vertės ir tai nekeičia pagrindinio tiekėjo atsakomybės dėl numatomos sudaryti pirkimo sutarties įvykdymo“ pažeidė VPĮ 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus viešųjų pirkimų principus ir VPĮ 32 straipsnio 3 dalį, numatančią, kad, prireikus, konkretaus pirkimo atveju tiekėjas gali remtis kitų ūkio subjektų pajėgumais. CPVA savo išvadą grindė LAT 2012 m. balandžio 12 d. nutartimi (civilinėje byloje Nr. 3K-3-43/2012), kurioje buvo konstatuota, kad perkančioji organizacija pirkimo dokumentuose negali nustatyti sąlygų ribojančių subrangą, o gali tik iš tiekėjų reikalauti išviešinti subrangovus.

CPVA pozicija, anot Ministerijos, yra paremta vien formaliu požiūriu. Ministerija teismui nurodė, kad subteikėjų pasitelkimas apskritai nebuvo uždraustas, o 40 proc. nustatyta riba buvo pakankamai aukšta. Šiuo ribojimu, anot Ministerijos, siekta, kad didžiąją pirkimo sutarties dalį įvykdytų pagrindinis teikėjas.

LAT savo praktikoje yra pažymėjęs, kad perkančiosios organizacijos diskrecijos teisė nustatyti atitinkamas pirkimo sąlygas nepateisina tiekėjų galimybės remtis kitų subjektų pajėgumais ribojimo, net ir siekiant didesnių viešojo pirkimo sutarties įvykdymo garantijų. Realus tiekėjo gebėjimas įvykdyti skelbime apie pirkimą nurodytas sąlygas vertinamas vėlesniame procedūros etape, taikant pozityviuosius ir negatyviuosius kokybinės atrankos kriterijus, o ne išankstiniu draudimu dalyvauti pirkimo procedūrose (LAT 2013 m. gruodžio 3 d. Viešųjų pirkimų reglamentavimo ir teismų praktikos apžvalga (II) Nr. AC-39-1). Ši LAT pozicija atitinka Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktiką. Teisingumo Teismas laikosi požiūrio, kad pagal Europos Sąjungos teisę nereikalaujama, kad asmuo, pageidaujantis sudaryti sutartį su perkančiąja organizacija, galėtų tiesiogiai atlikti darbus (teikti paslaugas) naudodamasis savo ištekliais tam, kad būtų pripažintas ūkio subjektu, turinčiu teisę dalyvauti konkurse (Teisingumo Teismo 2009 m. gruodžio 23 d. sprendimas CoNISMa, C‑305/08). Aptariamo ribojimo draudimu siekiama kuo platesnės tiekėjų konkurencijos, suteikiant naudos ne tik ūkio subjektams, bet ir perkančiosioms organizacijoms, taip pat viešųjų pirkimų procedūrų atvėrimo smulkioms ir vidutinėms įmonėms (Teisingumo Teismo 2013 m. spalio 10 d. sprendimas Swm Costruzioni 2 ir Mannocchi Luigino, C-94/12). Atsižvelgiant į tai, teisėjų kolegija sprendžia, kad CPVA pagrįstai vertino, kad minėta sąlyga, įtvirtinanti 40 procentų subteikėjų pasitelkimo ribojimą, prieštaravo VPĮ 3 straipsnio 1 daliai bei VPĮ 32 straipsnio 3 daliai.

Dėl finansinio koregavimo

Pagal 2006 m. liepos 11 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006, nustatančio bendrąsias nuostatas dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo bei panaikinančio Reglamentą (EB) N. 1260/1999, 98 straipsnio 2 dalį, valstybė narė atlieka reikiamą finansinį koregavimą, susijusį su veiksmuose arba veiksmų programose nustatytais pavieniais ar sistemingais pažeidimais; koregavimą valstybė narė atlieka panaikindama visą valstybės finansinį įnašą ar jo dalį veiksmų programai.

Sprendime nurodyta, kad netinkamų finansuoti išlaidų suma nustatyta ir pasiūlymas pakeisti Projekto finansavimo ir administravimo sutartį, sumažinant Projekto finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų dalimi priimtas, remiantis Projektų finansavimo ir administravimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. gruodžio 19 d. nutarimu Nr. 1443 (toliau – Taisyklės), 197.2 punktu.

Taisyklių (redakcija, galiojusi sprendimo priėmimo metu) 197 ir 197.2 punktai numato, kad įgyvendinančioji institucija (šiuo atveju – CPVA), atlikusi įtariamo pažeidimo tyrimą ir nustačiusi pažeidimą, gali pateikti pasiūlymą pakeisti projekto finansavimo ir administravimo sutartį, sumažinant projekto finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų dalimi, ir susigrąžinti sumokėtų lėšų dalį, taikant lėšų pervedimo būdą ir (ar) išskaičiuojant sumokėtą lėšų dalį iš projekto vykdytojo teikiamuose mokėjimo prašymuose nurodytos sumos. Taigi, iš Taisyklių 197.2 punkto turinio matyti, kad šia teisės norma CPVA vadovavosi, siūlydama pakeisti Projekto finansavimo ir administravimo sutartį, sumažinant projekto finansavimą, tačiau ši teisės norma nebuvo pagrindas, nustatant konkrečią netinkamų finansuoti išlaidų sumą. Sprendimo priede nurodyta, kad konkreti netinkamų finansuoti išlaidų suma buvo nustatyta vadovaujantis Metodikos 7 punktu, kuris atitiko Europos Komisijos patvirtintų Finansinių korekcijų taikymo dėl pažeidimų viešųjų pirkimų srityje gairių 1 lentelės 7 punktą, kuriame numatyta, kad už neteisėtus atrankos kriterijus, nustatytus įgyvendinant kvietimo teikti pasiūlymus procedūrą, rekomenduojama finansinė pataisa yra 25 proc. sutarties sumos, tačiau sunkiausiais atvejais gali būti taikoma ir 100 proc. sutarties sumos finansinė korekcija. CPVA, atsižvelgdama į tai, kad 7 punkte nurodomi dydžiai yra rekomendacinio pobūdžio, tinkamomis finansuoti išlaidomis nepripažino 10 proc. nuo paslaugų sutarties vertės, skirtos pirmai pirkimo objekto daliai ir 25 proc. vertės, skirtos antrai pirkimo objekto daliai. Sprendimo priede nurodyta, kad skirtingo dydžio procentas nustatytas, atsižvelgiant į pateiktų pasiūlymų skaičių (pirmuoju atveju buvo pateikta daugiau kaip vienas pasiūlymas ir nei vienas pasiūlymas dėl to nebuvo atmestas, o antruoju atveju – buvo pateiktas tik vienas pasiūlymas). Pripažinus išlaidas, patirtas pažeidus teisės aktų nuostatas, tinkamomis finansuoti, būtų padaryta žala Lietuvos Respublikos valstybės biudžetui, Europos Sąjungos biudžetui bei viešajam interesui. Atsižvelgdama į visa tai, teisėjų kolegija daro išvadą, kad CPVA, nustačiusi pažeidimus susijusius su VPĮ nuostatas pažeidžiančiomis pirkimo sąlygomis, pagrįstai pritaikė finansinę korekciją, o pritaikytus finansinio koregavimo dydžius sprendime (ir jo sudėtine dalimi esančiame sprendimo priede) tinkamai motyvavo ir individualizavo. Teisėjų kolegija nenustatė, o Ministerija nenurodė jokių teisiškai reikšmingų aplinkybių, kodėl CPVA privalėjo taikyti mažesnius korekcijos dydžius.

Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, Ministerijos skundas atmetamas kaip nepagrįstas.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 85–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu ir 127 straipsniu, teisėjų kolegija

nusprendžia:

Pareiškėjo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per 14 dienų nuo jo paskelbimo apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui.