Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Violetos Balčytienės, Rūtos Miliuvienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja) ir Henriko Sadausko,

rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos Viešosios įstaigos Vilniaus universiteto ligoninės Santaros klinikų skundą atsakovei viešajai įstaigai Centrinei projektų valdymo agentūrai dėl sprendimo panaikinimo.

Aprašomoji dalis

Teismas nustatė:

Motyvuojamoji dalis

Teismas konstatuoja:

Ginčo teisinius santykius reglamentuoja Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymas ir jį detalizuojantys poįstatyminiai teisės aktai.

LAT yra konstatavęs, kad „Perkančioji organizacija, laikydamasi iš skaidrumo principo išplaukiančio imperatyvo nekeisti pirkimo sąlygų, per visą viešojo pirkimo procedūrą privalo laikytis iš anksto paskelbtų reikalavimų, nepriklausomai nuo to, kad sąlygų modifikavimu siekiama ištaisyti jų ydingumą, nes priešingu atveju ji Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatyme <...> įtvirtintą reguliavimą pažeidžia du kartus: tiek iš pradžių nustatydama neteisėtas pirkimo sąlygas, tiek vėliau jas neteisėtai keisdama“ (LAT 2017 m. vasario 14 d. nutartis, priimta civilinėje byloje Nr. e3K-7-23-248/2017). Taip pat kasacinis teismas yra pažymėjęs, kad „Paskelbto viešojo pirkimo dokumentai negali būti aiškinami ar tikslinami taip, jog keistųsi pagrindinių pirkimo sąlygų esmė; kai perkančioji organizacija apibrėžia pirkimo sąlygų turinį (jam suteikia tikslią reikšmę), ji negali vėliau keisti pirkimo dokumentų turinio ar jų aiškinti taip, kad būtų iš esmės pakeistos pirkimo sąlygos, nes tokiu atveju būtų pažeisti skaidrumo ir tiekėjų teisėtų lūkesčių principai“ (LAT 2016 m. kovo 30 d. nutartis, priimta civilinėje byloje Nr. 3K-3-177-916/2016). Pažymėtina, kad „Skaidraus viešojo pirkimo siekimas nėra savitikslis, jis padeda siekti kitų tikslų, visų pirma – tiekėjų lygiateisiškumo. Skaidrumas yra vienas lemiančių veiksnių, kuriuo užtikrinama neiškraipyta tiekėjų tarpusavio konkurencija. Tik nuoseklus ir tikslus pirkimo sąlygų reikalavimų laikymasis ir vienodas jų nuostatų traktavimas visų be išimties tiekėjų atžvilgiu gali užtikrinti paskelbto konkurso skaidrumą ir galimybę objektyviai nustatyti konkurso laimėtoją” (LAT 2010 m. gegužės 4 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K3-126/2010).

Nagrinėjamu atveju pareiškėja neginčija, jog Pirkimo 40 dalies techninė specifikacija buvo pakeista, išbraukiant reikalavimą, kad Pirkimo 40 dalyje perkamas skaitmeninis rentgeno aparatas turėtų galimybę jį naudoti su komplekte perkamu mobiliu rentgeno aparatu, tačiau skunde nurodo, kad „<...> Perkančioji organizacija Pirkimo vykdymo metu Atsakymą pateikė teisėtai ir pagrįstai nenutraukė vykdyto Pirkimo, nes tiekėjo Klausimo pagrindu patikslinant Rentgeno aparato Techninę specifikaciją nebuvo atliktas esminis Pirkimo dokumentų pakeitimas. Paaiškiname, kad Klausime tiekėjas atkreipė dėmesį į galimai klaidingai suformuluotą reikalavimą <...>“. Taigi, Santaros klinikos, atlikusios Pirkimo 40 dalies techninės specifikacijos pakeitimą, sprendimą nenutraukti Pirkimo procedūrų grindžia tuo, kad šios dalies techninėje specifikacijoje buvo tiesiog padaryta techninė klaida, kurią pašalino.

Sutiktina, kad perkančioji organizacija turi teisę tiekėjų prašymu ar savo iniciatyva keisti ar tikslinti paskelbtas pirkimo sąlygas, tačiau pažymėtina, jog, siekiant apibrėžti perkančiosios organizacijos teisės keisti pirkimo sąlygas turinį ir apimtį, o taip pat iš jos kylančius padarinius, būtina įvertinti, ar kiekvienu konkrečiu atveju pirkimo sąlygų taisymu buvo siekiama tik paaiškinti pirkimo sąlygas, ar ištaisyti pirkimo sąlygose esančias akivaizdžias redakcinio pobūdžio klaidas, ar vis tik buvo keičiamos esminės pirkimo sąlygos.

Iš Sprendimo turinio matyti, kad atlikdama pažeidimo tyrimą, įvertinusi visus dokumentus, įskaitant pareiškėjos pateiktus argumentus, teisės aktų nuostatas, aktualią teismų praktiką, atsakovė nustatė, kad Santariškių klinikos, pirkdamos skaitmeninį rentgenografijos aparatą, siekė, kad jo komplektacijoje esantis skaitmeninio rentgeno spindulių detektorius būtų suderinamas su mobiliu rentgeno aparatu. Ši techninės specifikacijos sąlyga lėmė tai, kad tiekėjas, norėdamas pasiūlyti skaitmeninį rentgenografijos aparatą, privalėjo siūlyti ir mobilųjį rentgeno aparatą, t. y. pateikti pasiūlymus tiek Pirkimo 39 dalyje, tiek ir 40 dalyje. Teisėjų kolegijos vertinimu, pareiškėja nepateikė įrodymų, jog pašalindama Pirkimo 40 dalies techninės specifikacijos 9.9 punktą, neatliko esminių Pirkimo dokumentų pakeitimų.

Pareiškėja skunde nurodo, kad perkančiosios organizacijos atliktas Pirkimo 40 dalies techninės specifikacijos pakeitimas nėra esminis, kadangi „padaryti pakeitimai negalėjo pritraukti potencialių dalyvių, nes visi rinkoje veikiantys Rentgeno aparatai bei juose naudojami detektoriai ir taip yra tarpusavyje suderinami“. Teismo vertinimu, pareiškėjos atlikti Pirkimo 40 dalies techninės specifikacijos pakeitimai palengvino Pirkimo sąlygose nustatytus reikalavimus, t. y., laikytina, kad toks Pirkimo sąlygų pakeitimas galėjo pritraukti naujų dalyvių, kurių dalyvavimas dėl pradinės Pirkimo 40 dalies techninės specifikacijos redakcijos buvo apribotas. Taigi, esant šioms nustatytoms aplinkybėms ir vadovaujantis VPĮ ir pagal analogiją Aprašo nuostatomis, taip pat ir papildomais Viešųjų pirkimų tarnybos paaiškinimais, darytina išvada, kad Projekto vykdytojas, pakeisdamas Pirkimo 40 dalies techninę specifikaciją, sudarė galimybę didesniam tiekėjų skaičiui pasiūlyti konkurencingus pasiūlymus – praplėtė tiekėjų konkurenciją. Toks Pirkimo sąlygos pakeitimas, kuris turi įtakos konkurencijos ratui, yra laikomas esmine Pirkimo sąlyga, turinčia įtakos Pirkimo rezultatui ir tokios sąlygos keitimui turi būti taikoma VPĮ 29 str.aipsnio 3 dalis, t. y. Pirkimo procedūros turėjo būti nutrauktos ir Pirkimas turėjo būti skelbiamas iš naujo.

Įvertinusi visas aplinkybes, Pirkimo dokumentus, pareiškėjos teiktus paaiškinimus, teisės aktų nuostatas ir teismų praktiką, atsakovė nustatė, kad pareiškėja pažeidė VPĮ 17 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus skaidrumo ir lygiateisiškumo principus bei 29 straipsio 3 dalies nuostatas, nes pakeitusi esmines Pirkimo sąlygas (Pirkimo 40 dalies techninę specifikaciją), nenutraukė Pirkimo.

Byloje pateikti įrodymai patvirtina, kad Agentūra atliko išsamų ir visapusišką įtariamo pažeidimo tyrimą, vertino ne tik konkrečias Pirkimo sąlygų normas, bet ir kitą Pirkimo dokumentaciją, pareiškėjos teiktus paaiškinimus, vadovavosi teismų praktika ir Viešųjų pirkimų tarnybos pateiktais išaiškinimais. Todėl nėra pagrindo teigti, kad atliktas tyrimas buvo neobjektyvus, neatitinkantis VAĮ 3 straipsnyje įtvirtinų principų.

Reglamento 1303/2013 2 straipsnio 36 punkte nurodoma, kad tai – bet koks įgyvendinant ES investicijų fondus padarytas ES teisės ar nacionalinės teisės, susijusios su jos taikymu, pažeidimas dėl ekonominės veiklos vykdytojo veiksmų ar neveikimo, kai nepagrįstas išlaidas įtraukus į ES biudžetą padaroma ar būtų padaryta žala ES biudžetui.

Nagrinėjamoje byloje nustatyta, kad pareiškėja Pirkimo procedūrų vykdymo metu pakeitė Pirkimo 40 dalies techninę specifikaciją, panaikindama šioje dalyje perkamo skaitmeninio rentgenografijos aparato suderinamumo su Pirkimo 39 dalyje perkamu mobiliu rentgeno aparatu reikalavimą. Nustatyta, kad pareiškėja pažeidė VPĮ 29 straipsnio 3 dalies bei 17 straipsnio 1 dalies reikalavimus. Taip pat byloje surinkti įrodymai patvirtina, kad nurodyti pažeidimai buvo padaryti pareiškėjai netinkamai rengiant Pirkimo sąlygas ir neužtikrinus jų atitikties viešųjų pirkimų reguliavimui.

Pareiškėjos skundo argumentai, kad konstatuotas pažeidimas yra formalus bei nesukėlė jokių neigiamų pasekmių (žalos), laikytini nepagrįstais. Viešųjų pirkimų principai – imperatyviosios normos, kurių kontekste vertinama dauguma viešųjų pirkimų proceso elementų, taip pat kuriomis galima tiesiogiai remtis siekiant apginti tiekėjų pažeistas teises viešojo pirkimo srityje. Vien viešųjų pirkimų principų pažeidimo konstatavimas, nesiremiant jokia papildoma norma yra pakankamas pagrindas reikalauti teismo pripažinti neteisėtais perkančiosios organizacijos veiksmus (žr., pvz., LAT 2005 m. rugsėjo 21 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-416/2005, 2009 m. vasario 2 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-25/2009). Viešųjų pirkimų principais privalu vadovautis taikant ir aiškinant visų VPĮ nuostatų turinį, šių principų taikymas apima visas viešojo pirkimo procedūras nuo pradžios iki pabaigos, t. y. nuo pirkimo paskelbimo iki laimėtojo nustatymo ar viešojo pirkimo sutarties sudarymo arba viešojo pirkimo pasibaigimo kitu įstatyme nustatytu pagrindu. Lygiateisiškumo, nediskriminavimo, proporcingumo, abipusio pripažinimo ir skaidrumo principų laikymasis garantuoja, kad bus pasiekti viešojo pirkimo tikslai ir išvengta galimų nesąžiningos konkurencijos prielaidų viešojo pirkimo procedūrose (žr., pvz., LAT 2012 m. lapkričio 16 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-498/2012).

LVAT savo praktikoje taip pat yra pažymėjęs, kad vien tik aplinkybė, jog nekilo konkretūs, apčiuopiami padariniai, nereiškia, kad neigiamų padarinių apskritai nekilo. Teisės aktai nenustato, kad finansinės korekcijos negali būti taikomos, jei nustatyti iš pirmo žvilgsnio formalūs teisės aktų pažeidimai iki galo nebuvo realizuoti (įgyvendinti) arba nesukėlė tiesioginių, betarpiškų, matomų neigiamų padarinių. Pastebėtina, kad net ir formalūs pirkimo dokumentų trūkumai faktiškai gali atgrasyti potencialius dalyvius nuo dalyvavimo viešajame pirkime, o esamiems dalyviams gali realiai sutrukdyti pateikti tinkamą pasiūlymą. Taigi, net ir formalūs viešojo pirkimo trūkumai konkrečioje situacijoje gali patvirtinti, kad pirkimas buvo atliktas pažeidžiant skaidrumo, viešumo, vienodo vertinimo ar kitus pagrindinius viešųjų pirkimų vykdymo imperatyvus. Vien tik šių principų pažeidimas gali sudaryti pagrindą taikyti griežtas poveikio priemones, nes tokie pirkimo trūkumai paprastai negali būti laikomi mažareikšmiais (LVAT 2018 m. balandžio 23 d. nutartis adm. byloje Nr. A-727-502/2018; 2016 m. kovo 31 d. nutartis adm. byloje Nr. A-2868-502/2016; 2013 m. gruodžio 23 d. nutartis adm. byloje Nr. A756-2046/2013).

Nagrinėjamu atveju bylos medžiaga patvirtina, kad dėl konstatuotų VPĮ pažeidimų Pirkimas buvo atliktas pažeidžiant lygiateisiškumo ir nediskriminavimo principus, todėl, vadovaujantis minėta teismų praktika, jų negalima vertinti kaip mažareikšmių ir nesukėlusių realių neigiamų pasekmių. Tai, kad šiuo atveju nėra galimybės nustatyti konkrečios padarytos žalos dydžio, nereiškia, kad žala apskritai nebuvo padaryta. ESTT praktikoje nurodyta, kad netgi tikslaus finansinio poveikio neturintys pažeidimai gali labai paveikti finansinius ES interesus (ESTT 2005 m. rugsėjo 15 d. sprendimas Nr. C 199/03). Šiuo atveju netinkamas, neaiškus Pirkimo sąlygų nurodymas, iš dalies ribojantis konkurenciją, galėjo lemti galimai neracionalų ES fondų lėšų panaudojimą, turėti neigiamos įtakos ES finansiniams interesams.

Apibendrinus tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad šioje byloje konstatuoti VPĮ pažeidimai atitinka Reglamento 1303/2013 2 straipsnio 36 punkte nurodytą pažeidimo sąvoką.

Pagal PAFT 7 priedo 6 punktą, nustačius su pirkimu susijusį pažeidimą, vadovaujamasi Europos Komisijos 2019 m. gegužės 14 d. sprendimu Nr. C(2019) 3452, kuriuo nustatomos su Sąjungos finansuotomis išlaidomis susijusių finansinių pataisų, kurias reikia atlikti dėl taikytinų viešųjų pirkimų taisyklių nesilaikymo, nustatymo gairės (angl. „Guidelines for determining financial corrections to be made to expenditure financed by the Union for non-compliance with the applicable rules on public procurement “), kurios skelbiamos interneto svetainėje www.esinvesticijos.lt.

Gairėse nurodoma, kad „šiose gairėse atsižvelgiama į patirtį, įgytą taikant ankstesnes 2013 m. gruodžio 19 d. Komisijos sprendimu priimtas gaires dėl finansinių pataisų, atliktinų dėl viešųjų pirkimų taisyklių nesilaikymo, ir paaiškinama, kokio dydžio pataisos turi būti taikomos laikantis proporcingumo principo <...>“. Gairių priede pateikiami diferencijuoti finansinių korekcijų dydžiai (nuo 5 iki 100 proc.), priklausomai nuo viešojo pirkimo nuostatų pažeidimų rūšies ir jų sunkumo laipsnio. Taigi, jau pačios Gairės užtikrina proporcingumo principo, nustatant finansines korekcijas, taikymą.

PAFT 7 priedo 10 punkte nustatyta, kad dėl nustatyto pažeidimo pagal Gaires galėtų būti taikomos skirtingos netinkamų finansuoti išlaidų apskaičiavimo normos, dėl atitinkamos normos taikymo laikantis proporcingumo principo, sprendžiant atsižvelgiant į pažeidimo pobūdį ir įvertinant su juo susijusias aplinkybes: kai dėl nustatyto pažeidimo pagal Gaires galėtų būti taikomos skirtingos netinkamų finansuoti išlaidų apskaičiavimo normos, dėl atitinkamos normos taikymo, laikantis proporcingumo principo, sprendžiama atsižvelgiant į pažeidimo pobūdį ir įvertinant su juo susijusias aplinkybes: 1) ar pirkimas (išskyrus tarptautinį pirkimą) nekelia tarptautinio susidomėjimo (pvz., vertinama, ar kitose valstybėse narėse esantys ūkio subjektai siekė pateikti pasiūlymą dėl pirkimo, arba, kai apie tai nėra duomenų, vertinama, ar tokie ūkio subjektai dalyvavo vykdant panašius pirkimus (vadovaujantis turima informacija apie analogiškus projektus) ir kt.); 2) ar nebuvo neteisėtai ribojama rangovų, prekių tiekėjų ir (ar) paslaugų teikėjų konkurencija (pvz., vertinama, ar sudarytos sąlygos potencialiam rangovui, prekių tiekėjui ir (ar) paslaugų teikėjui pateikti pasiūlymą, pateiktų pasiūlymų skaičius ir kt.); 3) ar dėl nustatytų diskriminuojančių reikalavimų nebuvo atmesta pasiūlymų; 4) ar yra kitų, atsižvelgiant į taikytinų teisės normų pažeidimo pobūdį ir sunkumą, laikantis proporcingumo principo įgyvendinančiosios institucijos nustatytų aplinkybių (pretenzijų ir skundų nebuvimas savaime nėra lengvinanti aplinkybė).

Nagrinėjamu atveju tyrimo metu nustatytas VPĮ pažeidimas ir nėra galimybės tiksliai apskaičiuoti su tokiu pažeidimu susijusių netinkamų finansuoti išlaidų dydžio.

Iš skundžiamo Sprendimo turinio nustatyta, kad Agentūra pareiškėjai 10 proc. dydžio finansinę korekciją pritaikė vadovaudamasi Gairių 2.1 lentelės 9 punktu, kuriame nurodoma, kad pažeidimas nustatomas, kai Atrankos ir (arba) sutarties sudarymo kriterijų (ir jų lyginamųjų svorių), sutarčių, vykdymo sąlygų arba techninių specifikacijų nepaskelbimas skelbime apie pirkimą, arba nepakankamai išsamus sutarties sudarymo kriterijų ir jų lyginamųjų svorių aprašymas, arba paaiškinimų ir (arba) papildomos informacijos nepateikimas ir (arba) nepaskelbimas ir taikoma 25 proc. pataisos norma, kuri gali būti sumažinta iki 10 proc., jei nei paskelbtame skelbime apie pirkimą, nei pirkimo specifikacijose nėra pakankamai išsamiai aprašyti sutarties sudarymo kriterijai ir jų lyginamieji svoriai, todėl netinkamai apribojama konkurencija (t. y. pakankamai išsamios informacijos trūkumas galėjo atgrasyti galimus konkurso dalyvius).

Teisėjų kolegija, įvertinusį pareiškėjos padarytus VPĮ pažeidimus bei Gairėse įtvirtintą teisinį reglamentavimą ir teismų praktiką konstatuoja, kad skundžiamu Sprendimu pareiškėjai skirta 10 proc. finansinė korekcija – pagrįsta ir proporcinga jos padarytiems pažeidimams bei atitinka teisinį reglamentavimą, todėl jos skundo argumentai dėl finansinės korekcijos neatitikties proporcingumo principo reikalavimams atmetami. Teismo vertinimu, mažesnės korekcijos taikymas šiuo atveju neatitiktų finansinių korekcijų taikymo tikslų.

LVAT praktikoje laikomasi pozicijos, jog vienas iš pagrindinių teisinės valstybės principų, be kita ko, taikomas ir įgyvendinant viešąjį administravimą (Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) – įstatymo viršenybės principas – inter alia reikalauja, jog administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais būtų pagrįsti įstatymais. LVAT savo jurisprudencijoje yra konstatavęs, kad VAĮ nuostatos reiškia, jog akte turi būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi, priimdamas administracinį aktą; motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Ši teisės norma siejama su teisėtumo principu, pagal kurį reikalaujama, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų reikalavimų, kad jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus.

Teisėjų kolegoja, įvertinusi ginčijamo Sprendimo turinį, daro išvadą, kad jis atitinka VAĮ reikalavimus, nes pagrįstas objektyviais duomenimis ir teisės aktų normomis, taikomos poveikio priemonės motyvuotos, neapsiribota vien tik nuorodomis į teisės aktų nuostatas, aiškiai išdėstytos faktinės aplinkybės, kurios susietos su taikomomis teisės normomis ir teismų praktika.

Atsižvelgęs į tai, kas išdėstyta, teismas konstatuoja, kad ginčijamas Sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas, pagrindo jį panaikinti ar pakeisti nenustatyta, todėl pareiškėjos skundas atmetamas (Administracinių bylų teisenos įstatymo 88 straipsnio 1 dalis).

Pareiškėja prašė priteisti patirtas teismo išlaidas. Pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 40 straipsnį proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę gauti iš kitos proceso šalies savo išlaidų atlyginimą. Santaros klinikų skundas nepatenkintas, todėl šalis neįgyjo teisės į patirtų išlaidų atlyginimą.

Proceso dalyviai procesiniuose dokumentuose ir paaiškinimuose, kuriuos pateikė teismo posėdžiuose, išdėstė daugiau argumentų, tačiau, teismo nuomone, jie nėra esminiai sprendžiant šią administracinę bylą ir niekaip nekeičia šiame sprendime padarytos išvados, todėl teismas dėl jų plačiau nepasisako. Šiame kontekste paminėtina, kad Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – ir EŽTT) ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą pažymėta, jog teismo pareiga pagrįsti priimtą spendimą neturėtų būti suprantama kaip reikalavimas detaliai atsakyti į kiekvieną argumentą (EŽTT 1994 m. balandžio 19 d. sprendimas Van de Hurk prieš Olandiją; 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimas Helle prieš Suomiją; 2011 m. lapkričio 14 d. LVAT administracinė byla Nr. A261-3555/2011).

Rezoliucinė dalis

Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84 straipsniu, 86–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi, 133 straipsniu

nusprendžia:

Pareiškėjos Viešosios įstaigos Vilniaus universiteto ligoninės Santaros klinikų skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per 30 (trisdešimt) kalendorinių dienų nuo paskelbimo gali būti skundžiamas apeliaciniu skundu Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui per Vilniaus apygardos administracinį teismą.