- Teismas
- Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
- Dokumentas
- Nutartis
- Data
- 2022-07-05
- Bylos Nr.
- eAS-544-662/2022
- Teisminio proceso Nr.
- 3-61-3-02218-2022-2
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Instancija
- Apeliacinė instancija
- Rezultatas
- Nutartis palikta nepakeista.
- Teisėjai
- Audrius Bakaveckas (pirm.), Veslava Ruskan, Gintaras Kryževičius
- Pareiškėjas
- UAB "Nakeda"
- Atsakovas
- Aplinkos apsaugos agentūra
- Trečiasis asmuo
- Širvintų rajono savivaldybės administracija, V. Žulio firma „Kumponas“
- Kategorijos
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Gintaro Kryževičiaus ir Veslavos Ruskan,
teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Nakeda“ atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. gegužės 30 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Nakeda“ skundą atsakovui Aplinkos apsaugos agentūrai dėl įsakymo panaikinimo.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija nustatė:
I.
Pareiškėjas uždaroji akcinė bendrovė „Nakeda“ (toliau – ir UAB „Nakeda“, pareiškėjas), kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas: panaikinti Aplinkos apsaugos agentūros direktoriaus 2021 m. gruodžio 17 d. įsakymą Nr. AV-319 „Dėl Bartkuškio tvenkinio naudojimo ir priežiūros taisyklių patvirtinimo“ (toliau – ir Įsakymas); pripažinti negaliojančiomis Įsakymu patvirtintas Bartkuškio tvenkinio naudojimo ir priežiūros taisykles (toliau – ir Taisyklės).
II.
Vilniaus apygardos administracinis teismas 2022 m. gegužės 30 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo skundą Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 33 straipsnio 2 dalies 2 punkte nustatytu pagrindu (kaip nepriskirtiną Vilniaus apygardos administracinio teismo kompetencijai).
Teismas nustatė, kad pareiškėjo prašomas panaikinti Aplinkos apsaugos agentūros direktoriaus 2021 m. gruodžio 17 d. įsakymas Nr. AV-319, kuriuo patvirtintos Bartkuškio tvenkinio taisyklės, atitinka pagrindinius norminio administracinio akto požymius.
Teismas, vertindamas, ar aktas yra adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui ar ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais, atkreipė dėmesį į ginčijamu Įsakymu patvirtintų Bartkuškio tvenkinio taisyklių 37 punktą, kuriame įtvirtintos pareigos tvenkinį eksploatuojantiems fiziniams ir juridiniams asmenims bei su tvenkiniu besiribojančių žemės sklypų savininkams. Teismas, vadovaudamasis aktualia Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, pažymėjo, kad nepaskelbtas norminis administracinis aktas neįgyja visuotinio privalomumo savybės, tačiau norminio administracinio akto viešas paskelbimas laikytinas šio akto galiojimo sąlyga, o ne požymiu, lemiančiu tam tikro akto priskyrimą ar nepriskyrimą norminių administracinių aktų grupei; tuo atveju, jei tam tikras aktas atitinka norminio administracinio akto požymius, jį priėmusiam subjektui tenka pareiga šį aktą paskelbti įstatymų nustatyta tvarka, priešingu atveju toks aktas būtų laikomas negaliojančiu, o ne įgytų individualaus administracinio akto pobūdį.
Teismas padarė išvadą, kad pareiškėjo skundas, remiantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 21 straipsnio 1 dalies 2 punktu, turi būti paduodamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, todėl atsisakė priimti pareiškėjo skundą, kaip nepriskirtiną Vilniaus apygardos administracinio teismo kompetencijai.
III.
Pareiškėjas atskirajame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. gegužės 30 d. nutartį ir pareiškėjo UAB „Nakeda“ skundo priėmimo klausimą perduoti nagrinėti pirmosios instancijos teismui iš naujo.
Pareiškėjas nesutinka su skundžiamoje nutartyje nurodytais motyvais ir argumentais, ir teigia, kad skundžiamas Įsakymas ir juo patvirtintos Taisyklės atitinka individualaus administracinio akto požymius. Pasak pareiškėjo, teismas itin formaliai vertino skundžiamą administracinį aktą, nukrypo nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamos praktikos, netinkamai nustatė skundžiamo administracinio akto pobūdį, dėl ko neteisingai pritaikė ABTĮ II skyriaus nuostatas.
Pareiškėjas nurodo, kad vertinant administracinio akto pobūdį, turi būti atsižvelgiama į šiuos pagrindinius individualaus ir norminio akto skirtumus: 1) norminis – neturi konkrečiai įvardyto adresato, individualus – skirtas konkrečiam asmeniui (asmenims); 2) norminis – dažniausiai formuluoja bendrąją elgesio taisyklę, o individualus – konkrečią elgesio taisyklę; 3) norminis – reguliuoja nuolatinius, tipinius, visuotinius santykius, individualus – vienkartinius, konkrečius gyvenimo atvejus, situacijas. Be to, atsižvelgtina ir į tai, kad norminis teisės aktas turi griežtai apibrėžtą dokumento formą, skelbiamas laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos. Kvalifikuojant aktą kaip norminį, turi būti sprendžiama ne pagal vieną kurį kriterijų, o pagal jų, kaip būtinųjų tokio akto požymių, visumą.
Pareiškėjas nurodo, kad pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamą praktiką, norminis aktas sukuria elgesio taisykles – teisės normas, jis priimtas viešojo administravimo subjekto, vykdančio administracinį reglamentavimą, įgyvendinant būtent viešojo administravimo įgaliojimus, jis išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios sujungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, jis orientuojamas į ateitį, adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais; jis yra visuotinai privalomas; turi būti skelbiamas laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos.
Pareiškėjo teigimu, Įsakymas ir juo patvirtintos Taisyklės nėra laikomos norminiu teisės aktu, nes neatitinka norminiam administraciniam teisės aktui priskirtinų požymių: Bartkuškio tvenkinio taisyklės yra taikomos tik Bartkuškio tvenkiniui ir tik konkrečiai šio tvenkinio naudojimą ir / ar priežiūrą vykdantiems asmenims, jose nėra išdėstomos bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatos, o nurodomi konkretūs naudojimo reikalavimai asmenims, besinaudojantiems konkrečiu Bartkuškio tvenkiniu, ir nustatomos konkrečios teisės / pareigos konkretiems subjektams, t. y. tvenkinio ar jo hidrotechnikos statinių savininkams, vandens naudotojams (pvz., Taisyklių 37, 43 p.)
Pareiškėjas, vadovaudamasis Tvenkinių naudojimo ir priežiūros tipinių taisyklių (LAND 2-95), patvirtintų Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos ministerijos 1995 m. kovo 7 d. įsakymu Nr. 33 (2006 m. rugsėjo 13 d. įsakymo Nr. D1-415 redakcija) (toliau – ir Tipinės taisyklės), 12 punkto nuostatomis, pažymi, jog tvenkinio taisyklės turi būti rengiamos pagal iš anksto nustatytą formą, kuri privalo būti pritaikyta konkrečiam atvejui, t. y. konkrečiam tvenkiniui ir konkretiems subjektams. Taisyklėse yra numatytos taisyklės, taikomos konkrečiai Bartkuškio tvenkiniui ir konkretiems subjektams (pvz., Taisyklių 2, 3, 43 p., III skyrius), dėl to Taisyklėse yra numatytos ne bendros, o individualizuotos nuostatos, ir tai lemia šių Taisyklių individualizuotą pobūdį.
Šalies argumentai
Pareiškėjas pažymi, jog Taisyklių 37 punkte nurodoma: tvenkinį eksploatuojantys fiziniai ar juridiniai asmenys bei su tvenkiniu besiribojančių žemės sklypų savininkai privalo <...>, t. y., nurodyti asmenys yra įvardijami kaip Bartkuškio „tvenkinį eksploatuojantys“ ir / ar būtent su šiuo „tvenkiniu besiribojantys žemės sklypų savininkai“, kas reiškia, kad yra numatyta konkreti, individualiais požymiais apibrėžta asmenų grupė, kuriems yra taikomos ginčijamos taisyklės. Tipinės taisyklės yra visuotinas ir visiems fiziniams bei juridiniams asmenims privalomas norminis teisės aktas ir būtent jame yra nurodytos nuostatos, kurios būna perkeliamos į kiekvienas konkretaus tvenkinio individualizuotas taisykles. Dėl tos priežasties pirmosios instancijos teismas neteisingai apsiriboja būtent Taisyklėse nurodyta nuostata, kad jomis privalo vadovautis „fiziniai ir juridiniai asmenys“, kas neva reiškia Taisyklių visuotiną pobūdį. Pasak pareiškėjo, teismų sprendimai taip pat turi visuotiną pobūdį, nes yra visuotinai privalomi, tačiau jie sukuria materialines teisines pasekmes konkretiems subjektams. Pareiškėjo teigimu, iš akto turinio matyti, jog Taisyklės yra skirtos apibrėžtam subjektų ratui.
Pareiškėjas nurodo, kad visuotinai taikomas ir privalomas teisės aktas privalo būti paskelbtas teisės aktų registre, o šiuo atveju Taisyklės ir Įsakymas nėra skelbiamas ir nebuvo paskelbtas teisės aktų registre, todėl viešai nepaskelbtas teisės aktas negali būti taikomas visuotinai.
Pareiškėjas pažymi, jog iš Agentūros nuostatų matyti, jog Agentūra yra įstaiga prie ministerijos (1 p.), todėl Agentūros direktoriaus priimti norminiai administraciniai aktai turi būti oficialiai skelbiami Teisės aktų registre. Pareiškėjas teigia, kad šiuo atveju Agentūra priėmė individualų, o ne norminį administracinį aktą (Įsakymą ir Taisykles), todėl jo nėra privaloma oficialiai skelbti, kas šiuo atveju ir yra teisingai padaryta. Pasak pareiškėjo, Įsakymas, kuriuo patvirtintas individualus administracinis aktas, nėra Teisės aktų registro objektas. Dėl to, Įsakymas ir juo patvirtintos Taisyklės neatitinka norminio administracinio akto paskelbimo požymio.
Pareiškėjas pažymi, kad Tipinių taisyklių 8 punktas numato, jog tvenkinio taisyklės turi būti suderintos su atitinkamos savivaldybės vykdomąja institucija, tvenkinio ir jo hidrotechnikos statinių savininkais, vandens naudotojais. Taisyklės buvo suderintos su Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Širvintų skyriumi, Širvintų rajono savivaldybės administracijos direktore; seniūnu S. B.. Pasak pareiškėjo, nurodytos Taisyklių priėmimo sąlygos yra viena iš aplinkybių, lemiančių jų nevisuotiną pobūdį (derinamos su būtent to tvenkinio savininkais bei naudotojais).
Pareiškėjas teigia, kad ginčijamas administracinis aktas nėra norminis administracinis aktas, nes neatitinka tokiam aktui keliamų reikalavimų / požymių visumos. Ginčijamas administracinis aktas yra individualus administracinis aktas, kuris yra įstatymo normų ar kitų hierarchiškai aukštesnės pakopos norminių teisės aktų normų taikymo priemonė.
Pareiškėjas nurodo, kad kitaip nei norminis administracinis aktas, individualus administracinis aktas pasižymi tuo, jog jame yra išreikštas teisės normų taikymo rezultatas konkretaus subjekto atžvilgiu, turintis įtakos šio subjekto teisiniam statusui (teisėms ir pareigoms), t. y. jis sukelia konkrečių administracinių teisinių santykių atsiradimą, pasikeitimą ar pasibaigimą; jis priimamas viešojo administravimo subjekto, turinčio įstatymo nustatyta tvarka jam suteiktus viešojo administravimo įgaliojimus; juo nustatomos konkrečios teisės ar pareigos suinteresuotiems asmenims, kaip konkretiems subjektams, jo galiojimas nėra tęstinis, tai vienkartinio taikymo aktas, skirtas ir privalomas konkrečiam subjektui ar individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei.; jo paskelbimui ir įsigaliojimui nėra taikoma norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarka.
Pareiškėjas akcentuoja, kad norminiu administraciniu aktu, nepaisant jo taikomojo pobūdžio, yra nustatomos teisės normos, o individualiu administraciniu aktu teisės normos yra išimtinai tik taikomos. Individualus administracinis aktas būna atitinkamo prieš tai atlikto darbo įteisinimas, kuriame formuluojamos visuomeninių – teisinių santykių dalyviams konkrečios teisės bei pareigos, sukeliančios teisinius padarinius, todėl šiuo atveju atitinkamas individualus administracinis aktas buvo priimtas ankstesnių procedūrinių dokumentų pagrindu – Aplinkos apsaugos agentūra Įsakymu patvirtino (įteisino) (duomenys neskelbtini) firmos „Kumponas“ parengtas Taisykles, kuriose nurodytos konkrečios teisės ir pareigos rūšiniais požymiais apibūdintiems subjektams.
Pareiškėjas atkreipia dėmesį, jog Įsakymą priėmusi institucija Įsakymą priskiria individualiems administraciniams aktams, nurodydama, jog šis įsakymas gali būti skundžiamas Lietuvos administracinių ginčų komisijai Lietuvos Respublikos ikiteisminio administracinių ginčų nagrinėjimo tvarkos įstatymo nustatyta tvarka arba Vilniaus apygardos administraciniam teismui Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka per vieną mėnesį nuo šio sprendimo įteikimo dienos. Pareiškėjas teigia, kad nurodyta apskundimo tvarka taikoma individualių teisės aktų apskundimui, todėl nėra jokio pagrindo teigti, kad Įsakymas ir juo patvirtintos Taisyklės atitinka norminio teisės akto požymius.
Žemesnės instancijos teismas
Pirmosios instancijos teismas visiškai nepagrįstai nutarė atsisakyti priimti pareiškėjo skundą, kuriuo buvo ginčijamas Įsakymo ir juo patvirtintų Taisyklių teisėtumas. Įsakymas ir juo patvirtintos Taisyklės atitinka individualaus administracinio akto požymius, todėl pareiškėjas skundą pateikė tinkamam teismui, t. y. Vilniaus apygardos administraciniam teismui, kurio kompetencijai priskirta nagrinėti skundus dėl individualių administracinių aktų teisėtumo.
Motyvuojamoji dalis
Teisėjų kolegija konstatuoja:
IV.
Nagrinėjamos bylos dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. gegužės 30 d. nutarties, kuria buvo atsisakyta priimti pareiškėjo skundą ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 2 punkto pagrindu (kaip nepriskirtiną Vilniaus apygardos administracinio teismo kompetencijai), teisėtumas ir pagrįstumas.
Pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti pareiškėjo skundą, padarydamas išvadą, kad pareiškėjo ginčijamos Įsakymu patvirtintos Taisyklės pagal savo požymius yra norminis administracinis aktas, o bylos dėl norminių administracinių aktų, kuriuos priėmė centriniai valstybinio administravimo subjektai, yra teismingos Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui. Pareiškėjas su pirmosios instancijos teismo nutartimi nesutinka ir teigia, kad Taisyklės yra individualus administracinis aktas.
Pagal Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 2 straipsnio 9 dalį, norminis administracinis aktas – tai viešojo administravimo subjekto priimtas daugkartinio taikymo teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Norminiams teisės aktams priskiriami rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinti bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, orientuoti į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje.
Teisės aktų norminį pobūdį apibūdina jų taikymo apimtis ir privalomumas (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 201 m. lapkričio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS63-678/2010, 2015 m. vasario 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-116-858/2015, 2020 m. spalio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-680-756/2020).
Pagal VAĮ 2 straipsnio 5 dalį, administracinis sprendimas – tai teisės aktų reglamentuotu būdu ir (ar) forma išreikšta vienkartinė viešojo administravimo subjekto valia dėl teisės taikymo, privaloma ir skirta konkrečiam asmeniui ar individualiai apibrėžtai asmenų grupei. Administracinis sprendimas yra įstatymo normų ar kitų hierarchiškai aukštesnės pakopos norminių teisės aktų normų taikymo priemonė tuo atžvilgiu, kad šis aktas turi būti pagrįstas inter alia (be kita ko) teisės aktų normomis (VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 6 punktas), o norminis administracinis aktas yra įstatymo normų taikymo aktas todėl, kad juo iš esmės nustatoma atitinkamo įstatymo normų įgyvendinimo tvarka ir sąlygos. Skiriamasis jų bruožas yra tas, kad norminiu administraciniu aktu, nepaisant minėto jo taikomojo pobūdžio, yra nustatomos teisės normos, o individualiu administraciniu aktu teisės normos yra išimtinai tik taikomos (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. gegužės 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-539-552/2016, 2021 m. gegužės 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-298-789/2021).
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra išskiriami šie pagrindiniai oficialiai galiojančio norminio administracinio akto požymiai: 1) aktas sukuria elgesio taisykles – teisės normas; 2) aktas priimtas viešojo administravimo subjekto, vykdančio administracinį reglamentavimą; 3) aktas išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius; 4) aktas orientuojamas į ateitį; 5) aktas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais; 6) aktas yra visuotinai privalomas; 7) aktas paskelbiamas laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos (žr., pvz., 2017 m. birželio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-7-261/2017; 2017 m. gruodžio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1026-624/2017; 2018 m. lapkričio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-773-492/2018; 2019 m. sausio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eI-2-502/2019 ir kt.).
Konstatavus pirmųjų šešių požymių buvimą, konkretus teisės aktas pripažintinas norminio pobūdžio administraciniu aktu, o atitiktis septintajam požymiui yra tokio akto oficialaus galiojimo sąlyga (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. spalio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-9-662/2018).
Teisėjų kolegija pastebi, kad dauguma minėtų požymių yra vertinamieji, todėl kiekvienu atveju teismas, spręsdamas, ar teisės aktas, dėl kurio teisėtumo ištyrimo yra kreiptasi į administracinį teismą, gali būti pripažintas norminiu administraciniu aktu, būtinai turi išsiaiškinti šiame teisės akte įtvirtintų elgesio taisyklių pobūdį, subjektų ratą, kuriems taikomas aktas, aktą priėmusio subjekto statusą bei kitas akto priėmimo aplinkybes (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. liepos 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-756-533/2013).
Teisėjų kolegija, įvertinusi atskirajame skunde išdėstytus argumentus, konstatuoja, kad pareiškėjas Taisyklių priskyrimą individualiam administraciniam aktui sieja su tuo, kad šio akto adresatas yra konkretus subjektas – Bartkuškio tvenkinio naudojimą ir / ar priežiūrą vykdantys asmenys. Teisėjų kolegija nesutinka su tokia išvada, ir pažymi, jog Taisyklės yra skirtos rūšiniais požymiais apibrėžtų asmenų grupei. Subjektai, kuriems taikomos minimos taisyklės, yra vandens naudotojai, kurie naudoja Bartkuškio tvenkinio vandenį, taip pat šio tvenkinio pakrantės apsaugos juostoje esantys žemės naudotojai, su tvenkiniu besiribojančių žemės sklypų savininkai, tvenkinio hidrotechnikos naudotojai, tvenkinį eksploatuojantys fiziniai ir juridiniai asmenys. Tai, jog ginčijamas aktas yra skirtas nedideliam subjektų ratui, savaime nedaro jo individualiu. Konkretus subjektų skaičius neturi įtakos akto norminiam pobūdžiui (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS492-725/2011). Taigi, pirmosios instancijos teismas pagrįstai sprendė, kad Taisyklės yra adresuotos rūšiniais požymiais apibrėžtam asmenų ratui.
Pažymėtina, kad Taisyklės nustato Bartkuškio tvenkinio vandens lygio žeminimo leidimų išdavimo tvarką (28 p.), hidrotechnikos statinių eksploatavimo pagrindinius reikalavimus (V skyrius), t. y. Taisyklės nustato tam tikras teises ir pareigas subjektams, įgyvendinantiems Taisyklėse nustatytas sąlygas, t. y. sukuria tam tikras elgesio taisykles.
Taisyklės yra patvirtintos Įsakymu, kurį priėmė viešojo administravimo funkcijas įgyvenanti institucija – Aplinkos apsaugos agentūra, kuriai iš esmės būdinga norminių administracinių aktų leidyba. Taisyklės nustato bendro ir abstraktaus pobūdžio normas – aplinkosaugos taisykles, taikomas tvenkinio naudotojams, tvenkinio vandens pažeminimo lygio tvarką, hidrotechnikos statinių eksploatavimo sąlygas jų savininkams ir pan.
Tam, kad aktas būtų pripažintas norminiu administraciniu, jis, be kita ko, turi būti orientuojamas į ateitį, t. y. skirtas taikyti daug kartų; jis toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS492-725/2011; 2018 m. spalio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-9-662/2018; 2019 m. sausio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eI-2-502/2019 ir kt.). Taisyklės atitinka šį požymį, jos yra orientuotas į ateitį, nes, pvz., Taisyklių IV skyriuje „Aplinkosaugos reikalavimai“ nustatyta, kad Taisyklių sudarymo metu tvenkinio vandens naudotojų nėra, tačiau nustatyti reikalavimai vandens naudotojams (Taisyklių 16 p., VII skyrius), pabrėžta, kad jų veikla reglamentuojama Taršos leidimų išdavimo, pakeitimo ir galiojimo panaikinimo taisyklėmis, patvirtintomis Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2014 m. kovo 6 d. įsakymu Nr. D1-259 (Taisyklių 21 p.). Subjektai, tapę tvenkinio vandens naudotojais, gali pagrįstai tikėtis, kad jiems bus taikomos Taisyklėse nustatytos normos dėl vandens naudojimo, apskaitos ir pan.
Tvenkinio naudojimo taisyklių, kaip akto, turinčio daugkartinio taikymo pobūdį iš esmės patvirtina ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika. Pavyzdžiui, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2022 m. birželio 9 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-112-822/2022, sistemiškai aiškindamas Grigiškių tvenkinio naudojimo ir priežiūros taisyklių, patvirtintų Aplinkos apsaugos agentūros direktoriaus 2007 m. spalio 11 d. įsakymu Nr. AV-95, nuostatas ir jų paskirtį, sprendė, kad už šiose taisyklėse įtvirtintų pareigų įgyvendinimą atsakingi minėto tvenkinio naudotojai, išskyrus atvejus, kai šios taisyklės konkrečiai įvardija kitus asmenis ir nustato jiems pareigas. Taisyklės skirtos užtikrinti Grigiškių tvenkinio darbo režimą, pagrindinius aplinkosaugos reikalavimus eksploatuojant tvenkinį. Jos privalomos visiems fiziniams ir juridiniams asmenims, tačiau iš esmės skirtos apibrėžti minėto tvenkinio naudotojų teises ir pareigas, taisykles, pagal kurias eksploatuojamas tvenkinys.
Atsižvelgdama į paminėtas aplinkybes, teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad Taisyklės yra norminis administracinis aktas.
Ginčai dėl norminio administracinio teisės akto teisėtumo nagrinėjami Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) II skyriuje nustatyta tvarka. Įstatymų leidėjas yra numatęs dvi administracinių teisės aktų teisėtumo patikrinimo rūšis: abstraktų prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą (ABTĮ 112 str.) bei prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą ryšium su individualia byla (ABTĮ 113 str.).
Administracinių bylų teisenos įstatymo 112 straipsnio 1 dalyje, be kita ko, numatyta, kas turi teisę kreiptis su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą. Minėtoje normoje įtvirtinta, jog kreiptis į administracinį teismą prašydami ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę Seimo nariai, Seimo kontrolieriai, vaiko teisių apsaugos kontrolierius, lygių galimybių kontrolierius, Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės pareigūnai, bendrosios kompetencijos ir specializuoti teismai, prokurorai ir profesinės savivaldos asociacijos, įsteigtos pagal įstatymą vykdyti viešąsias funkcijas. Nurodyti subjektai taip pat turi teisę kreiptis į administracinį teismą prašydami ištirti konkrečios bendrijos, politinės partijos, politinės organizacijos ar asociacijos priimto bendro pobūdžio teisės akto teisėtumą.
Administracinių bylų teisenos įstatymo 113 straipsnyje reglamentuota galimybė prašyti ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, kai tai susiję su individualiąja byla. Šiuo atveju prašyti administracinio teismo pradėti tyrimą, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę šio įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje nurodyti subjektai, kai tame teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo (ABTĮ 113 str. 1 d.).
Nagrinėjamu atveju nustatyta, jog pareiškėjas nepatenka į subjektų, numatytų Administracinių bylų teisenos įstatymo 112 straipsnio 1 dalyje, ratą, todėl neturėjo teisės kreiptis su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą. Pirmosios instancijos teismas teisingai pažymėjo, kad norminio administracinio akto ištyrimą atlieka Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas.
Pareiškėjas skunde pirmosios instancijos teismo prašė panaikinti atsakovo priimtą Įsakymą, o Taisykles pripažinti negaliojančiomis, motyvuodamas tuo, kad Taisyklės neatitinka Tipinių taisyklių nuostatų, o priimant Įsakymą buvo pažeistos procedūros.
Pažymėtina, kad pareiškėjas skunde nereiškė individualaus pobūdžio reikalavimų, susijusių su pareiškėjo teisių pažeidimu, bet ginčijo norminio akto (Taisyklių) teisėtumą, jo atitikimą Tipinėms taisyklėms, ir prašė pripažinti jį negaliojančiu. Atsižvelgdama į tai, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas pareiškėjo skundą atsisakė priimti pagrįstai, kadangi tokio pobūdžio norminio administracinio akto ištyrimas yra ne šio teismo kompetencija.
Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad pareiškėjas turi teisę pateikti prašymą pirmosios instancijos teismui dėl norminio administracinio akto ištyrimo, kaip tai yra numatyta Administracinių bylų teisenos įstatymo 113 straipsnyje.
Apibendrindama teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas teisingai aiškino ir taikė proceso teisės normas, reglamentuojančias skundo priėmimo klausimą, todėl pareiškėjo atskirasis skundas atmestinas, o pirmosios instancijos teismo nutarties dalis, kuria atsisakyta priimti pareiškėjo skundo dalį, paliktina nepakeista.
Rezoliucinė dalis
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Nakeda“ atskirąjį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. gegužės 30 d. nutartį palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.