Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Astos Adamonytės-Šipkauskienės, Tomo Blinstrubio (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Beatos Martišienės,

dalyvaujant pareiškėjo Migracijos departamento prie Vidaus reikalų ministerijos atstovei Vidai Juciūtei,

atsakovės viešosios įstaigos Centrinės projektų valdymo agentūros atstovei Almutei Globienei,

trečiojo suinteresuoto asmens Informatikos ir ryšių departamento prie Vidaus reikalų ministerijos atstovams Augustinui Zeiriui ir Beatričei Česnavičienei,

viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Migracijos departamento prie Vidaus reikalų ministerijos skundą atsakovei viešajai įstaigai Centrinei projektų valdymo agentūrai dėl sprendimo panaikinimo (trečiasis suinteresuotas asmuo – Informatikos ir ryšių departamentas prie Vidaus reikalų ministerijos).

Aprašomoji dalis

Teismas nustatė:

Motyvuojamoji dalis

Teismas konstatuoja:

Byloje ginčas keliamas dėl VšĮ Centrinės projektų valdymo agentūros 2020 m. liepos 8 d. sprendimo dėl pažeidimo Nr. IT02 teisėtumo ir pagrįstumo bei įpareigojimo Agentūrą pripažinti tinkamomis finansuoti 16 879,50 Eur išlaidas.

Bylos medžiaga nustatyta, kad pareiškėjas kartu su partneriais įgyvendindamas Projektą atliko viešąjį pirkimą supaprastinto atviro konkurso būdu „N.VIS modernizavimo ir integracinės sąsajos su eMIGRIS sukūrimo paslaugos“ (Pirkimas). Pirkimo objektas – Nacionalinės vizų informacinės sistemos (toliau – N.VIS) ir Lietuvos migracijos informacinės sistemos (toliau – MIGRIS) integracinės sąsajos sukūrimo ir N.VIS modernizavimo paslaugos.

Atlikus Pirkimo procedūras su Pirkime laimėjusia UAB „Asseco Lietuva“ (Tiekėjas) buvo sudaryta Paslaugų teikimo sutartis, pagal kurią Projektui tenkanti vertė – 67 518,00 Eur.

Agentūrai, atlikusiai Pirkimo dokumentų patikrą, kilo įtarimas, kad Departamentas, kaip Perkančioji organizacija, vykdydamas Pirkimą ir Pirkimo sąlygų 4 dalyje „Tiekėjų kvalifikacijos reikalavimai“ 4 lentelės 4.1.1 punkte nustatęs kvalifikacijos reikalavimą – „Tiekėjas per pastaruosius 3 metus arba per laiką nuo tiekėjo įregistravimo dienos (jeigu tiekėjas vykdė veiklą trumpiau nei 3 metus) turi būti tinkamai įvykdęs ne mažiau kaip 1 (vieną) informacinės sistemos (toliau – IS) (ar registro) integracijos kūrimo sutartį <...>, kurios metu sukurta (modernizuota) IS (ar registras) turi integracines sąsajas ir duomenų mainai vykdomi ne mažiau kaip su 3 (trimis) IS ir (arba) registrais“ (toliau – ir Kvalifikacijos reikalavimas), galimai pažeidė VPĮ 17 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus nediskriminavimo ir proporcingumo principus, 3 dalį, ir 47 straipsnio 1 dalies 3 punktą, todėl tuo pagrindu buvo pradėtas pažeidimo tyrimas.

Agentūra atlikusi tyrimą priėmė Sprendimą, kuriuo nustatė VPĮ 17 straipsnio 1 dalies (lygiateisiškumo, nediskriminavimo ir proporcingumo principų), 2 dalies 1 punkto, 3 dalies, ir 47 straipsnio 1 ir 7 dalių pažeidimus. Tuo pagrindu, vadovaudamasi Atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programą, taisyklių (toliau – ir Atsakomybių taisyklės) ir Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių (toliau – ir PAFT) nuostatomis, Departamentui skyrė 25 procentų finansinę korekciją, kuri taikoma visoms prašytoms apmokėti išlaidoms pagal Sutartį. Pažeidimo tyrimo metu nustatyta netinkamų finansuoti išlaidų suma sudaro – 16 879,50 Eur.

Pareiškėjas nesutikdamas su Sprendimu, su skundu kreipėsi į teismą.

Byloje nėra ginčo dėl faktinių bylos aplinkybių, tačiau ginčo šalių pozicijos išsiskyrė dėl skirtingai interpretuojamo Pirkimo sąlygų 4 dalyje „Tiekėjų kvalifikacijos reikalavimai“ 4 lentelės 4.1.1 punkte nurodyto kvalifikacijos reikalavimo – „Tiekėjas per pastaruosius 3 metus arba per laiką nuo tiekėjo įregistravimo dienos (jeigu tiekėjas vykdė veiklą trumpiau nei 3 metus) turi būti tinkamai įvykdęs ne mažiau kaip 1 (vieną) informacinės sistemos (toliau – IS) (ar registro) integracijos kūrimo sutartį <...>, kurios metu sukurta (modernizuota) IS (ar registras) turi integracines sąsajas ir duomenų mainai vykdomi ne mažiau kaip su 3 (trimis) IS ir (arba) registrais“ formuluotės (Kvalifikacijos reikalavimo) turinio. Pareiškėjo teigimu, šis 4.1.1 punkte nurodytas kvalifikacijos reikalavimas turėtų būti suprantamas taip, kad tiekėjas turi turėti patirties kuriant (modernizuojant) sistemą arba vieną sąsają su viena sistema, jau turinčia daugiau nei tris integracines sąsajas su kitomis sistemomis ar registrais. Tuo tarpu Agentūros vertinimu (minėtą reikalavimą vertinant pažodžiui) šis kriterijus suprantamas taip, kad tiekėjas turėtų ne mažesnę kaip trijų integracinių sąsajų sukūrimo patirtį. Pareiškėjas prieštaraudamas nurodo, kad tokia interpretacija nėra teisinga, nes Pirkimo sąlygose nebuvo keliamas reikalavimas, kad tiekėjas būtų tinkamai įvykdęs nors vieną sutartį, kurios vykdymo metu būtų sukurtos ne mažiau kaip trys sąsajos su ne mažiau kaip trimis išorinėmis sistemos ar registrais. Pirkimo dokumentuose numatytu reikalavimu buvo tik siekiama užtikrinti, kad tiekėjas moka ir gali modernizuoti sistemą, kuri jau turi integracinių sąsajų su kitomis IS (ar registrais), t. y. kad kurdamas sąsają tarp dviejų IS, tiekėjas nepažeistų jau egzistuojančių (t. y. anksčiau sukurtų) sąsajų su kitomis IS (registrais). Agentūros teigimu, iš ginčijamo kvalifikacijos reikalavimo formuluotės aiškiai suprastina, kad vertinant tiekėją, bus vertinama jo patirtis vykdant sutartį, kurios metu sukurta (modernizuota) IS turi integracines sąsajas ir duomenų mainai vykdomi ne mažiau kaip su trimis IS ir (arba) registrais, t. y. bus siekiama įsitikinti tiekėjo patirtimi, o būtent, kad sutarties apimtyje kuriant / modernizuojant IS / registrą būtų sukurtos tos IS / registro integracinės sąsajos ne mažiau kaip su trimis kitais IS / registrais.

Taigi, nagrinėjamu atveju, svarbu nustatyti, ar pagrįsta atsakovės Sprendime priimta išvada, kad pareiškėjas, pažeisdamas VPĮ įtvirtintą reguliavimą, pasirinko neproporcingas priemones Pirkimo objektui pasiekti – tiekėjams nustatė neproporcingus Pirkimo objektui kvalifikacinius reikalavimus, kurie Pirkimo metu lėmė, kad buvo apribotas Pirkime dalyvavusių tiekėjų ratas, t. y. užkirto kelią varžytis didesniam skaičiui tiekėjų.

Viešųjų pirkimų tvarką, šių pirkimų subjektų teises, pareigas ir atsakomybę, viešųjų pirkimų kontrolės ir ginčų sprendimo tvarką reglamentuoja VPĮ (ginčui aktuali redakcija), kurio 17 straipsnio 1 dalyje numatyta perkančiosios organizacijos pareiga užtikrinti, jog atliekant pirkimo procedūras ir nustatant laimėtoją būtų laikomasi lygiateisiškumo, nediskriminavimo, abipusio pripažinimo, proporcingumo ir skaidrumo principų; būtų pasiekti tokių pirkimų tikslai, numatyti šio straipsnio 2 dalyje. Pažymėtina, kad VPĮ ir kituose teisės aktuose yra nustatyti reikalavimai tiek perkančiajai organizacijai, tiek ir tiekėjams tam, kad šiomis procedūromis būtų įgyvendinti viešųjų pirkimų tikslai. Taigi, siekdamos nepažeisti iš VPĮ išplaukiančių imperatyvų, perkančiosios organizacijos, laikydamosi VPĮ ir kitų teisės aktų nuostatų, privalo nustatyti pirkimo sąlygas taip, kad šiomis būtų neperžengtos joms įstatymo suteiktos diskrecijos ribos, nepagrįstai nebūtų suvaržytos tiekėjų, iš tiesų galinčių tinkamai įvykdyti viešojo pirkimo sutartį, teisės, ūkio subjektų konkurencija (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo biuletenio „Teismų praktika“ Nr. 38, skirto viešųjų pirkimų reglamentavimo ir teismų praktikos apžvalgai, skyrių „Viešųjų pirkimų principai ir tikslas“).

Lietuvos Aukščiausiasis Teismas šiuo aspektu yra pažymėjęs, kad perkančiosios organizacijos turi teisę, nepažeisdamos viešųjų pirkimų principų ir nesuvaržydamos ūkio subjektų konkurencijos, nustatyti atitinkamas pirkimo, inter alia (be kita ko) tiekėjų kvalifikacijos, sąlygas. Ši teisė taip pat turi būti derinama su iš VPĮ išplaukiančia jų pareiga išsiaiškinti, ar tiekėjas pajėgus ir patikimas įvykdyti pirkimo sąlygas (32 straipsnio 1 dalis, (pagal galiojantį teisinį reglamentavimą VPĮ 47 straipsnio 1 dalis) (žr. pvz. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2012 m. balandžio 12 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-43/2012). Be pirkimo sąlygų teisėtumo, perkančiosios organizacijos turėtų įvertinti ir jų tikslingumą (racionalumą). Akivaizdu, kad kuo daugiau reikalavimų tiekėjams perkančioji organizacija iškels, tuo mažiau tiekėjų galės dalyvauti pirkime, nors pirkimo objektas dėl savo pobūdžio nesuponuotų poreikio nustatyti papildomą perkančiosios organizacijos apsaugą, o tai neišvengiamai lems didesnę pasiūlymų kainą (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2011 m. birželio 27 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-293/2011, 2014 m. liepos 4 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-376/2014).

Įstatyme konkrečiai nėra nurodyta, kokius kvalifikacinės atrankos kriterijus perkančioji organizacija turi nustatyti konkretaus pirkimo atveju – tai, įvertinusi pirkimo pobūdį ir kitas reikšmingas aplinkybes, sprendžia pati perkančioji organizacija, tačiau bet kokiu atveju, vykdydama kvalifikacinę atranką, perkančioji organizacija privalo užtikrinti realią konkurenciją, o kvalifikacinės atrankos kriterijai turi būti aiškūs, nediskriminuojantys (turi leisti tiekėjams tiksliai įvertinti, kokiais kriterijais vadovaujantis bus atliekama atranka ir kokia bus tiksli kiekvieno kriterijaus įtaka bendram kvalifikacinės atrankos įvertinimui).

Pirkimo sąlygų 4 dalyje „Tiekėjų kvalifikacijos reikalavimai“ 4 lentelės 4.1.1 punkte nustatytas kvalifikacijos reikalavimas tiekėjui – „Tiekėjas per pastaruosius 3 metus arba per laiką nuo tiekėjo įregistravimo dienos (jeigu tiekėjas vykdė veiklą trumpiau nei 3 metus) turi būti tinkamai įvykdęs ne mažiau kaip 1 (vieną) informacinės sistemos (toliau – IS) (ar registro) integracijos kūrimo sutartį <...>, kurios metu sukurta (modernizuota) IS (ar registras) turi integracines sąsajas ir duomenų mainai vykdomi ne mažiau kaip su 3 (trimis) IS ir (arba) registrais“. Agentūra Sprendime konstatavo, kad šis Pirkimo sąlygų „Tiekėjų kvalifikacijos reikalavimai“ 4 lentelės 4.1.1 punkte nustatytas kvalifikacijos reikalavimas yra neproporcingas Pirkimo objektui (vienos IS (N.VIS) modernizuotos funkcijos ir duomenų mainų sąsaja su viena IS – Migracijos IS ir N.VIS modernizavimo paslaugos). Tokią išvadą Agentūra priėmė taip pat atsižvelgusi ir į Viešųjų pirkimų tarnybos išvadas: jei tiekėjas tokiu būdu yra bent vieną IS integravęs su išorine IS, tai tiekėjas gali integruoti ir daugiau IS, nes integravimo principas iš esmės nesikeičia; atitinkamai laikytina, kad toks tiekėjas jau turi įgūdžius atlikti sąsają tarp dviejų IS. Atsižvelgiant į tai, kad šiuo atveju Pirkimo objektas ir yra vienos IS sąsaja su kita išorine IS, todėl, Agentūros vertinimu, Pirkimo sąlygų 4 dalyje „Tiekėjų kvalifikacijos reikalavimai“ 4 lentelės 4.1.1 punkte tiekėjui nustatytas papildomas kriterijus – būti įvykdžius nors vieną sutartį, kurios vykdymo metu būtų sukurtos sąsajos su ne mažiau kaip 3 išorinėmis informacinėmis sistemomis ar registrais, laikytinas kaip perteklinis ir neproporcingas, atsižvelgiant į Pirkimo objekto turinį.

Tiekėjo kvalifikacijos reikalavimai nustatomi pagal Viešųjų pirkimų tarnybos patvirtintą tiekėjo kvalifikacijos reikalavimų nustatymo metodiką (VPĮ 47 straipsnio 7 dalis, Metodika). Metodikos 8 punktas nustato kvalifikacijos reikalavimų nustatymo principus. Metodikos 8.4 punkte nustatyta, kad keliami kvalifikacijos reikalavimai turi būti susiję su pirkimo objektu, proporcingi pirkimo objektui, tikslūs, aiškūs ir objektyviai patikrinami. Įvertindamas, ar pasirinkti kvalifikacijos reikalavimai yra proporcingi pirkimo objektui, pirkimo vykdytojas turi atsižvelgti ne tik į atskirus kvalifikacijos reikalavimus, o ir į šių reikalavimų visumą, keliamą atitinkamam pirkimo objektui; pirkimo vykdytojas nustato tik tą (tuos) kvalifikacijos reikalavimą (-us), kuris (-ie) geriausiai įrodys tiekėjo galimybes įvykdyti pirkimo sutartį (Metodikos 8.5 punktas). Taigi, bendrąja prasme, Perkančioji organizacija gali nustatyti kvalifikacijos kriterijus ar jų reikšmes, tačiau tik tokius, kurie neprieštarauja VPĮ nuostatoms. Perkančioji organizacija kiekvieno pirkimo atveju pirmiausiai turėtų atsižvelgti į pirkimo objekto specifiką, apimtį, įvertinti kiekvieno nustatomo kriterijaus tikslingumą VPĮ kontekste. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas šiuo aspektu taip pat yra išaiškinęs, kad pernelyg aukšti arba specifiniai, neadekvatūs pirkimo pobūdžiui ar neproporcingi jo sąlygoms reikalavimai, kurie atima galimybę pirkimo procedūrose dalyvauti sutartį gebantiems įvykdyti kandidatams ar dalyviams, riboja konkurenciją (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2010 m. gegužės 4 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-126/2010).

Įvertinus byloje pateiktus pareiškėjo vykdyto pirkimo dokumentus, šalių paaiškinimus, pritartina atsakovės pozicijai, kad iš Pirkimo sąlygų 4 dalyje „Tiekėjų kvalifikacijos reikalavimai“ 4 lentelės 4.1.1 papunkčio, kuriame nustatytas kvalifikacijos reikalavimas tiekėjui – „Tiekėjas per pastaruosius 3 metus arba per laiką nuo tiekėjo įregistravimo dienos (jeigu tiekėjas vykdė veiklą trumpiau nei 3 metus) turi būti tinkamai įvykdęs ne mažiau kaip 1 (vieną) informacinės sistemos (toliau – IS) (ar registro) integracijos kūrimo sutartį <...>, kurios metu sukurta (modernizuota) IS (ar registras) turi integracines sąsajas ir duomenų mainai vykdomi ne mažiau kaip su 3 (trimis) IS ir (arba) registrais“ formuluotės suprastina, kad tiekėjas turėtų ne mažesnę kaip trijų integracinių sąsajų sukūrimo patirtį, t. y., kad tiekėjas jau būtų įvykdęs nors vieną sutartį, kurios vykdymo metu būtų sukurtos sąsajos su ne mažiau kaip 3 išorinėmis IS ar registrais. Atsižvelgiant į tai, kad Pirkimo objektas – vienos IS (N.VIS) modernizuotos funkcijos ir duomenų mainų sąsaja su išorine IS – Migracijos IS, todėl Pirkimo sąlygose tiekėjui keltas reikalavimas – turėti ne mažesnę kaip trijų integracinių sąsajų sukūrimo patirtį (pagal 4.1.1 papunkčio formuluotę), pagrįstai įvertintas neproporcingu Pirkimo objekto turiniui.

Pažymėtina, kad iš Pirkimo sąlygų 4 dalyje „Tiekėjų kvalifikacijos reikalavimai“ 4 lentelės 4.1.1 papunkčio formuluotės negalima teigti, kad ji turėtų būti suprantama taip, kaip ją aiškina pareiškėjas, t. y., kad tiekėjas turi turėti patirties kuriant (modernizuojant) sistemą arba vieną sąsają su viena sistema, jau turinčia daugiau nei tris integracines sąsajas su kitomis sistemomis ar registrais. Iš šios nuostatos aiškiai suprantama, kad tiekėjui keliamas reikalavimas, jog jis jau būtų sudaręs integracijos kūrimo sutartį <...>, kurios metu, t. y. sutarties vykdymo metu, buvo sukurta (modernizuota) IS (ar registras) turinti integracines sąsajas ir duomenų mainai buvo vykdomi ne mažiau kaip su 3 išorinėmis IS ar registrais. Iš šios nuostatos matyti, kad tiekėjui keliamas reikalavimas, kad būtent sudarytos sutarties metu turėjo būti sukurtos IS / registro integracinės sąsajos ne mažiau kaip su 3 kitais IS / registrais.

Įvertinus skundžiamame sprendime priimtas išvadas dėl Pirkimo sąlygų 4 dalyje 4 lentelės 4.1.1 papunktyje nustatytų reikalavimų tiekėjams, pažymėtina, kad Agentūra pagrįstai nusprendė, jog minėtame punkte nustatyti kvalifikaciniai reikalavimai tiekėjui yra neproporcingi pirkimo objektui.

Dėl pareiškėjo argumentų, kad nėra duomenų apie tai, jog kitiems tiekėjams buvo nepagrįstai apribota galimybė dalyvauti konkurse, kiti tiekėjai dėl pirkimo jokių pretenzijų ar kitokio pobūdžio reikalavimų nereiškė, savaime nepatvirtina, kad pažeidimas nebuvo padarytas. Teisės aktai nenustato, jog finansinės korekcijos negali būti taikomos, jei pažeidimai nesukėlė tiesioginių, matomų neigiamų padarinių. Teismų praktikoje ne kartą konstatuota, kad net ir formalūs pirkimo dokumentų trūkumai faktiškai gali atgrasyti potencialius dalyvius nuo dalyvavimo viešajame pirkime, o esamiems dalyviams gali realiai sutrukdyti pateikti tinkamą pasiūlymą. Taigi net ir formalūs viešojo pirkimo trūkumai konkrečioje situacijoje gali patvirtinti, kad pirkimas buvo atliktas pažeidžiant skaidrumo, viešumo, vienodo vertinimo ar kitus pagrindinius viešųjų pirkimų vykdymo imperatyvus. Vien tik šių principų pažeidimas gali sudaryti pagrindą taikyti griežtas poveikio priemones, nes tokie pirkimo trūkumai paprastai negali būti laikomi mažareikšmiais (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. gruodžio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-756-2046/2013, 2017 m. liepos 28 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eA-1096-858/2017). Taigi, pretenzijų gavimas ar jų negavimas vykdant viešuosius pirkimus negali būti lemiamas dalykas sprendžiant, ar nustatytas kvalifikacinis reikalavimas yra neproporcingas, ar nebuvo pažeisti VPĮ reglamentuojantys principai.

Ginčijame sprendime Agentūra, atsižvelgdama į nustatyto pažeidimo pobūdį bei į tai, kad Pirkime dalyvavo tik vienas tiekėjas pagrįstai pritaikė 25 proc. finansinę korekciją. Aplinkybių, sudarančių pagrindą šią korekciją sumažinti, nenustatyta, jų nenurodė ir pareiškėjas. Pažymėtina, kad pareiškėjas iš esmės nekelia ginčo dėl taikytos finansinės korekcijos mažinimo, pareiškėjas prašo panaikinti Sprendimą kaip neteisėtą, todėl šiuo aspektu (finansinės korekcijos skyrimo pagrįstumo aspektu) plačiau nepasisakytina.

Pareiškėjas skundžiamo sprendimo ydingumą įrodinėja taip pat ir kitais argumentais (susirašinėjimas el. paštu, 2020 m. gegužės 11 d. rašte Nr. 10K-15693 išdėstytų argumentų neįvertinimas), tačiau kurie, šiame teismo sprendime nustatytų aplinkybių ir priimtų išvadų kontekste, nesudaro pagrindo Pirkimo sąlygų 4 dalyje „Tiekėjų kvalifikacijos reikalavimai“ 4 lentelės 4.1.1 papunkčio turinio (pagal jo formuluotę) vertinti taip, kaip skunde įrodinėja pareiškėjas. Be to, tiekėjo dalyvavimą pirkime pirmiausia lemia jo atitikimas (įsivertinimas) projekto vykdytojo nustatytiems kvalifikaciniams reikalavimams, kaip jie suformuluoti pirkimo sąlygose.

Nagrinėjamu atveju Agentūra tinkamai taikė ginčo santykiui taikytinas teisės aktų nuostatas, įvertino ginčui aktualias faktines aplinkybes, todėl priėmė teisėtą ir pagrįstą sprendimą. Skundžiamas sprendimas atitinka Viešojo administravimo 8 straipsnyje individualiam administraciniam aktui keliamus motyvuotumo ir pagrįstumo reikalavimus. Ginčijamo Agentūros 2020 m. liepos 8 d. sprendimo dėl pažeidimo Nr. IT02 naikinti nėra teisinio pagrindo, todėl skundas atmestinas kaip nepagrįstas.

Rezoliucinė dalis

Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84 straipsniu, 86–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi, 133 straipsniu,

nusprendžia:

Pareiškėjo Migracijos departamento prie Vidaus reikalų ministerijos skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas apeliaciniu skundu Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, skundą paduodant per Vilniaus apygardos administracinį teismą.