Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimas

Pareiškėjas abejones dėl Sprendimu patvirtintų Taisyklių 7.7., 7.18., 9.7. papunkčių teisėtumo grindžia toliau nurodomais argumentais.

Argumentuodamas Taisyklių 7.7. papunkčio neteisėtumą pareiškėjas nurodo, kad, pirmiausia, Taisyklių 7 punkte nustatyti saugaus elgesio vandens telkinių vandenyje ir paplūdimiuose reikalavimai (draudimai). Taisyklių 7.7. papunktyje nurodyta, jog draudžiama plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis arčiau kaip 20 metrų nuo paplūdimio kranto. Tuo tarpu Vandens įstatymo 12 straipsnio 1 dalyje nustatyta, jog asmenys, paviršiniuose vandens telkiniuose naudojantys plaukiojimo priemones, privalo užtikrinti, kad šios priemonės neterštų vandens, neardytų krantų, negadintų hidrotechninių statinių ir komunikacijų, nekeltų pavojaus žmonėms ir aplinkai, o minėto įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje nustatyta, jog aplinkosaugos sąlygas plaukioti paviršiniuose vandens telkiniuose plaukiojimo priemonėmis ir paviršinių vandens telkinių, kuriuose tam tikro tipo plaukiojimo priemonių naudojimas draudžiamas ar ribojamas, sąrašą nustato aplinkos ministras.<…>. Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. balandžio 15 d. įsakymu Nr. D1-187 patvirtintų Aplinkosaugos sąlygų plaukioti paviršiniuose vandens telkiniuose plaukiojimo priemonėmis ir plūduriuojančių priemonių įrengimo ir naudojimo, jų statymo ir (arba) švartavimo aplinkosauginių reikalavimų (toliau – Aplinkosaugos sąlygos) 5.2. papunktyje nustatyta, jog savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis draudžiama plaukioti arčiau kaip 100 m (išskyrus plaukimą mažiausiuoju savaeigės plaukiojimo priemonės greičiu) nuo vandens telkinių krantų, vandens telkiniuose esančių salų krantų, maudyklų teritorijų (išskyrus atvejus, kai yra pažymėtos vietos, skirtos plaukioti plaukiojimo priemonėmis), plūdurais pažymėtų nardymo zonų. Vertindamas aukščiau paminėtas teisės normas, pareiškėjas daro išvadą, kad įgaliojimus nustatyti apribojimus plaukioti plaukiojimo priemonėmis vandens telkiniuose, įstatymas suteikia aplinkos ministrui. Tuo tarpu Vilniaus miesto savivaldybės taryba, Taisyklių 7.7. papunkčiu įteisinusi kitokį, nei nustatyta Aplinkosaugos sąlygų 5.2. papunktyje, atstumą nuo paplūdimio kranto, draudžiantį plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis, t. y. 20 metrų vietoj nustatyto 100 metrų, keičia galiojantį įstatyminį reglamentavimą.

Pabrėžia, kad Savivaldybė, reguliuodama žmonių saugumo paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo klausimus, negali savo teisės akte nustatyti tokio reguliavimo, kuris konkuruotų, juolab pakeistų, aplinkos ministro nustatytus reikalavimus aplinkosauginiais tikslais. Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktas numato, jog viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi įstatymo viršenybės principu, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjekto įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. To paties įstatymo 6 straipsnio 4 dalyje nurodyta, kad privalomus reikalavimus asmenims nustato tik įstatymai ar jų pagrindu priimti teisės aktai. Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas, kuris reiškia, kad savivaldybės veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus, t. y. turi būti užtikrinamas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumas. Iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kylantis reikalavimas teisėkūros subjektams paisyti teisės aktų hierarchijos, inter alia reiškia, kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose. Žemesnės galios teisės aktu negalima pakeisti aukštesnės galios teisės akto ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su aukštesnės galios teisės akto normomis. Taigi, teisėtumo principas įpareigoja laikytis teisės aktų hierarchijos ir užtikrinti, kad žemesnės galios teisės aktai atitiktų visų aukštesnės galios teisės aktų reikalavimus.

Pareiškėjas daro išvadą, jog Taisyklių 7.7. papunktis ta apimtimi, kuria nustatytas kitoks atstumas nuo paplūdimio kranto, draudžiantis plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis, prieštarauja Vandens įstatymas 12 straipsnio 2 dalies nuostatai, įtvirtinančiai, kad aplinkosaugos sąlygas plaukioti paviršiniuose vandens telkiniuose plaukiojimo priemonėmis, nustato aplinkos ministras, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintam įstatymo viršenybės principui, taip pat Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui, įtvirtinančiam savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principui.

Argumentuodamas Taisyklių 7.18. papunkčio neteisėtumą pareiškėjas, pirmiausia, nurodo, kad Taisyklių 7.18. papunktyje nustatyta, jog draudžiama plaukti savaeige plaukiojimo priemone, jeigu joje nėra gelbėjimosi liemenių, skirtų visiems joje esantiems asmenims. Tuo tarpu Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalyje nustatyta, jog saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles tvirtina savivaldybių tarybos pagal Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro patvirtintas pavyzdines Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles. Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministras 2019 m. gruodžio 12 d. įsakymu Nr. 1V-988 patvirtino Pavyzdines saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ar ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles (toliau – Pavyzdinės taisyklės), kurių 2 punkte nurodyta, jog taisyklių pagrindu savivaldybių tarybos tvirtina Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles, kuriose, atsižvelgus į savivaldybės teritorijos ir joje esančių vandens telkinių ypatybes, detalizuojami žmonių, užsiimančių rekreacija, sportu ar kita veikla, saugaus elgesio vandenyje ir ant vandens telkinių ledo reikalavimai, nurodoma maudymosi sezono trukmė, paplūdimių lankymo valandos, detalesnis gelbėjimosi priemonių sąrašas, priskiriamos institucijos, atsakingos už paplūdimių ir maudyklų administravimą. Iš tokios normos konstrukcijos bei iš Pavyzdinių taisyklių turinio galima spręsti, kad savivaldybės tarybai suteikta teisė tvirtinamose taisyklėse nustatyti platesnius, detalesnius saugaus elgesio vandenyje ir ant vandens telkinių ledo reikalavimus, atsižvelgiant į savivaldybės teritorijos ir joje esančių vandens telkinių ypatybes, tačiau toks teisinis reguliavimas neturi konkuruoti su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose.

Pavyzdinių taisyklių 7 punkte įtvirtinti saugaus elgesio vandens telkinio vandenyje ir paplūdimiuose reikalavimai (draudimai), o jų tikslas – žmonių saugumo užtikrinimas vandenyje. Šių taisyklių 7.8. papunktyje nurodyta, jog draudžiama plaukti plaukiojimo priemone, jeigu joje nėra gelbėjimosi liemenių, skirtų visiems joje esantiems asmenims. Vandens įstatymo 3 straipsnio 15 dalyje įtvirtinta sąvoka plaukiojimo priemonės – laivai, kiti plaukiojimui naudojami (įskaitant ir plūduriuojančius) įrenginiai arba priemonės. Aplinkosaugos sąlygų 2.2. papunktyje apibrėžta sąvoka nesavaeigė plaukiojimo priemonė – vidaus degimo variklio neturinti plaukiojimo priemonė (burinė jachta, baidarė, kanoja, vandens dviratis, irklinė valtis, guminė valtis, kajakas, katamaranas ir kt.). Plaukiojimas elektros variklį turinčiomis plaukiojimo priemonėmis prilyginamas plaukiojimui nesavaeigėmis plaukiojimo priemonėmis; o Aplinkosaugos sąlygų 2.3. papunktyje sąvoka savaeigė plaukiojimo priemonė – vidaus degimo variklį turinti plaukiojimo priemonė, taip pat laivas su oro pagalve, oro sraigtu varomas laivas ir kt. Taigi, Pavyzdinių taisyklių 7.8. papunktyje įtvirtintas draudimas plaukti bet kuria plaukiojimo priemone, t. y. tiek savaeige plaukiojimo priemone, tiek nesavaeige plaukiojimo priemone, jeigu joje nėra gelbėjimosi liemenių, skirtų visiems joje esantiems asmenims, tuo siekiant užtikrinti kuo didesnį asmenų saugumą vandens telkiniuose. Tuo tarpu Taryba Taisyklių 7.18. papunktyje tokį draudimą įtvirtino tik plaukiant savaeige plaukiojimo priemone, t. y. susiaurino plaukiojimo priemonių sąrašą. Taigi, Taisyklių 7.18. papunktyje numatytas saugaus elgesio vandenyje reglamentavimas prieštarauja Pavyzdinių taisyklių 7.8. papunktyje numatytam reglamentavimui.

Pabrėžia, kad pagal oficialios konstitucinės doktrinos ir administracinės jurisprudencijos nuostatas, teisėkūros subjektai, įgyvendindami jiems pavestus įgaliojimus administracinio reglamentavimo (teisėkūros) srityje, privalo paisyti konstitucinio teisinės valstybės principo suponuojamų reikalavimų, inter alia nepažeisti teisės aktų hierarchijos, įstatymų viršenybės imperatyvų ir įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris nekonkuruotų, neprieštarautų įstatyme nustatytajam, kuris būtų grindžiamas įstatymu ir jį detalizuotų tik įstatyme nustatytose ribose.

Pareiškėjas daro išvadą, jog Taisyklių 7.18. papunktis ta apimtimi, kuria yra susiaurintas plaukiojimo priemonių, kuriomis draudžiama plaukti, jeigu jose nėra gelbėjimosi liemenių, skirtų visiems jose esantiems asmenims, sąrašas, tuo neužtikrinant asmenų saugumo vandenyje, prieštarauja Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalies nuostatai, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintam teisėtumo principui, kuris įpareigoja teisėkūros subjektus laikytis teisės aktų hierarchijos ir užtikrinti, kad žemesnės galios teisės aktai atitiktų aukštesnės galios teisės aktų reikalavimus.

Argumentuodamas Taisyklių 9.7. papunkčio neteisėtumą pareiškėjas, pirmiausia, nurodo, kad Taisyklių 9 punkte nustatyti saugaus elgesio ant vandens telkinių ledo reikalavimai (draudimai). Taisyklių 9.7. papunktyje nurodyta, jog draudžiama nepažymėti iškirstos lede eketės, didesnės nei 20x20 cm, visiems žmonėms matomu būdu ir ryškių spalvų priemonėmis neteršiant aplinkos tuose vandens telkiniuose, kuriuose tokių ekečių kirtimas numatytas Savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu.

Pažymi, kad visi viešojo administravimo subjektai savo veikloje privalo vadovautis įstatymo viršenybės principu, kuris, be kita ko, reiškia, kad administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Viešojoje teisėje taikomi įstatymo viršenybės ir teisinio apibrėžtumo principai lemia tai, kad visi viešojo administravimo subjektai turi tik tokius įgaliojimus, kurie jiems suteikti konkrečiomis teisės aktų normomis ir svarbu, kad institucijos, vykdydamos įstatymais joms priskirtą veiklą, veiktų tik taip, kaip numato teisės aktai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. kovo 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-502-727/2014; 2015 m. liepos 31 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-1547-502/2015 ir kt.). Akcentuoja, jog joks įstatymas nesuteikia Savivaldybės institucijoms įgaliojimų reguliuoti ekečių kirtimą paviršiniuose vandens telkiniuose, o tuo pačiu ir riboti asmenų teisę kirsti eketę bet kuriame vandens telkinyje, jeigu tai nedraudžia įstatymai. Be to, neaišku, kokių tikslų siekė Taryba Taisyklių 9.7. papunktyje įpareigojusi Savivaldybės administracijos direktorių spręsti, kuriuose vandens telkiniuose ekečių kirtimas yra galimas, o kuriuose ne. Pavyzdžiui, Lietuvos Respublikos mėgėjų žvejybos įstatymas nedraudžia mėgėjų žvejybos visuose žuvininkystės vandens telkiniuose, kuriuose ši žvejyba nėra ribojama įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka (3 straipsnio 1 dalis). Mėgėjų žvejybos reguliavimas vidaus vandenyse, siekiant optimizuoti mėgėjų žvejybos plėtrą, priskirtas Aplinkos ministerijos kompetencijai (3 straipsnio 3 dalies 1 punktas), o viena iš pagrindinių mėgėjų žvejybos reguliavimo priemonių yra draudimas žvejoti tam tikru laiku ir (arba) tam tikrose vietose (3 straipsnio 5 dalies 1 punktas).

Dėl Taisyklių 7.7. papunkčio teisėtumo atsakovė nurodė, kad Vyriausybės atstovui jau 2020 m. spalio 15 d. rašte paaiškino, jog 2018 m. Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija (toliau – ir VRM) buvo parengusi Vandens įstatymo Nr. VIII-474 pakeitimo įstatymo Nr. XIII-1826 1 ir 2 straipsnių pakeitimo įstatymo projektą Nr. 18-11885(3). Įstatymo projektu buvo siūloma papildyti Vandens įstatymo 10 straipsnį nauja 4 dalimi: „4. Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles tvirtina savivaldybių tarybos pagal Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro patvirtintas pavyzdines saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles.“ Lietuvos Respublikos Seimas pritarė VRM siūlymui ir 2019 m. liepos 11 d. įstatymu Nr. XIII-2314 pakeitė Vandens įstatymo 10 straipsnį, kurio 4 dalį išdėstė taip: „4. Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles tvirtina savivaldybių tarybos pagal Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro patvirtintas pavyzdines Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles“. Atsižvelgdama į Vandens įstatymo pakeitimą, 2019 m. gruodžio 12 d. įsakymu Nr. 1V-988 VRM patvirtino pavyzdines Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles. Pavyzdinių taisyklių 1 punkte nurodyta, kad jos „nustato bendruosius žmonių saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių (toliau – ir vandens telkiniai) vandenyje ir ant vandens telkinių ledo reikalavimus ir gelbėjimo darbų paplūdimiuose organizavimo principus“. Taigi, Taryba, įgyvendindama jai suteiktą diskreciją, patvirtino ne vandens telkinių aplinkosauginius reikalavimus, o saugaus elgesio vandenyje ir ant vandens telkinių ledo reikalavimus.

Taryba, rengdama tvirtinti ginčo papunkčių Taisykles, 2020 m. gegužės 15 d. raštu kreipėsi į VRM (kadangi būtent ji rengė Vandens įstatymo pakeitimą bei patvirtino Pavyzdines taisykles), prašant pateikti aiškų atsakymą, ar visos Pavyzdinių taisyklių nuostatos yra privalomos Tarybai tvirtinant Taisykles. VRM 2020 m. gegužės 25 d. raštu Nr. 1D-2600 nurodė, kad Pavyzdinių taisyklių paskirtis – nustatyti bendruosius žmonių saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant vandens telkinių ledo reikalavimus, suvienodinti savivaldybių tarybų tvirtinamų Taisyklių rengimo praktiką, kartu paliekant savivaldybių taryboms diskrecijos teisę atsižvelgus į savivaldybės teritorijos ir joje esančių vandens telkinių ypatybes detalizuoti saugaus elgesio vandenyje ir ant vandens telkinių ledo reikalavimus ir t. t.

Pažymi, kad VRM rašte taip pat nurodė, jog remiantis lingvistiniu (kalbiniu) teisės aiškinimu, pavyzdinės taisyklės savo esme turi būti naudojamos kaip siektinas pavyzdys rengiant panašaus pobūdžio teisės aktus, o viešojo administravimo subjektas (inter alia savivaldybės), laikydamasis bendrųjų teisės principų ir jo veiklą reglamentuojančių teisės aktų, turi teisę pats pagal savo kompetenciją nusistatyti taisykles, kaip bus įgyvendinama viena arba kita jam priskirta užduotis ar funkcija, perkeliant siūlomas nuostatas jų neišplečiant arba perkeliant ir išplečiant (t. y., dar labiau detalizuojant atitinkamos tvarkos taikymą) į municipalinio pobūdžio teisės aktus, skirtus įstatymais priskirtiems uždaviniams bei funkcijoms įgyvendinti. Akcentuoja, jog Taryba parengė ir patvirtino Taisykles tik sulaukusi VRM 2020 m. gegužės 25 d. rašte Nr. 1D-2600 išdėstytos pozicijos bei išsamiai išanalizavusi rašte pateiktus argumentus.

Pasisakydama dėl nustatyto kitokio atstumo nuo paplūdimio kranto, draudžiant plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis ir tokiu reguliavimu sukuriant neatitikimą Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. balandžio 15 d. įsakymu Nr. D1-187 patvirtintų Aplinkosaugos sąlygų plaukioti paviršiniuose vandens telkiniuose plaukiojimo priemonėmis ir plūduriuojančių priemonių įrengimo ir naudojimo, jų statymo ir (arba) švartavimo aplinkosauginių reikalavimų (toliau – ir Aplinkosaugos sąlygos) 5.2 papunkčio nuostatoms, nurodo, kad Pavyzdinių taisyklių paskirtis – nustatyti bendruosius žmonių saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant vandens telkinių ledo reikalavimus. Pažymi, kad Pavyzdinės taisyklės iš esmės nustato tik bendro pobūdžio gaires, į kurias privalo atsižvelgti atsakovė, priimdama atitinkamą teisės aktą. Tokią išvadą daro ir atsižvelgdama į VRM 2020 m. gegužės 25 d. rašte Nr. 1D-2600 išdėstytą poziciją, jog savivaldybes atstovaujamai institucijai suteikta prerogatyva detalizuoti saugaus elgesio vandenyje reikalavimus.

Papildomai atkreipia dėmesį į tai, kad Aplinkosaugos sąlygų paskirtis – ne saugaus elgesio reikalavimų nustatymas, o aplinkosaugos reikalavimų reglamentavimas (Aplinkosaugos sąlygų 1 punktas). Savivaldybė neginčija, kad aplinkosaugos reikalavimai taikomi ir privalomi plaukiojimo priemonių savininkams ir naudotojams, naudojantiems ir laikantiems plaukiojimo priemones Lietuvos Respublikos teritorijoje esančiuose valstybiniuose ir privačiuose vandens telkiniuose (Aplinkosaugos sąlygų 1 punktas). Pažymi, kad Aplinkosaugos sąlygos yra patvirtintos vadovaujantis Vandens įstatymo 12 straipsnio 2 ir 3 dalimis. Vandens įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad aplinkosaugos sąlygas plaukioti paviršiniuose vandens telkiniuose plaukiojimo priemonėmis ir paviršinių vandens telkinių, kuriuose tam tikro tipo plaukiojimo priemonių naudojimas draudžiamas ar ribojamas, sąrašą nustato aplinkos ministras.

Pažymi, kad įstatymų leidėjo tikslas yra nustatyti skirtingo pobūdžio ribojimus, turinčius skirtingus tikslus ir pasekmes bei reguliuojančius skirtingus visuomeninius santykius, t. y. žmonių saugumą (Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalis) ir aplinkosaugos reikalavimus (Vandens įstatymo 12 straipsnio 2 dalis). Mano, kad tokių ribojimų įtvirtinimas neprieštarauja vieni kitiems, todėl Taryba, tvirtindama Taisykles, 7.7 papunktyje nustatė draudimą plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis arčiau kaip 20 metrų nuo paplūdimio kranto, atsižvelgdama į Savivaldybės teritorijos ir joje esančių vandens telkinių ypatybes ir, visų pirma, siekdama įtvirtinti reikalavimus, užtikrinančius žmonių saugą ir sveikatą. Kaip patvirtina sisteminė Taisyklių analizė, šiuo atveju Taisyklėmis nėra reguliuojami aplinkosaugos klausimai ar kitaip keičiamas aukštesnės galios teisės aktais (Aplinkosaugos sąlygomis) nustatytas reguliavimas.

Dėl Taisyklių 7.18. papunkčio teisėtumo nurodo, jog atsakovė, atsižvelgdama į Vyriausybės atstovo 2020 m. rugsėjo 17 d. raštą Nr. (5.1.)TR1-25 parengė Tarybos sprendimo projektą dėl Taisyklių 7.18 papunkčio pakeitimo. Taryba 2020 m. lapkričio 18 d. vykusio Tarybos posėdžio metu skubos tvarka patvirtino Tarybos sprendimą, kuriuo buvo nuspręsta pakeisti Taisyklių 7.18. papunktį ir išdėstyti jį taip: „7.18. plaukti plaukiojimo priemone, jeigu joje nėra gelbėjimosi liemenių, skirtų visiems joje esantiems asmenims;“. Tarybai atsižvelgus į Vyriausybės atstovo 2020 m. rugsėjo 17 d. raštą Nr. (5.1.)TR1-25 ir pakeitus ginčijamą Taisyklių 7.18. papunktį, pareiškėjo cituojama Taisyklių nuostata nebeturi teisinės galios ir nebesukelia jokių teisinių pasekmių.

Dėl Taisyklių 9.17. papunkčio teisėtumo pažymi, kad vadovaujantis bendrąją įrodinėjimo naštos paskirstymo taisykle, numatyta Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso (toliau – ir CPK) 178 straipsnyje, kuri be kita ko yra taikoma ir administraciniame procese, šalys privalo įrodyti aplinkybes, kuriomis grindžia savo reikalavimus bei atsikirtimus. Mano, kad pareiškėjas savo pozicijos nepagrindė jokiais konkrečiais įrodymais, o priešingai, nurodė tik visiškai nepagrįstus, deklaratyvius argumentus, taip netinkamai aiškindamas teisės aktuose bei kituose įstatymuose numatytas teisės normas. Atkreipia dėmesį į tai, jog Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 1 dalyje Savivaldybės Tarybai yra įtvirtinta teisė priimti atitinkamus sprendimus. Kitaip tariant, minėta nuostata numato, jog Savivaldybės Taryba svarstomais klausimais priima sprendimus ir kontroliuoja jų įgyvendinimą. Taip pat ši teisė įtvirtinta ir Vilniaus miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento (2011 m. balandžio 6 d. tarybos sprendimo Nr. 1-2070 redakcija) 2 straipsnio 3 punkte, numatančiame, jog Taryba, įgyvendindama valstybines (valstybės perduotas savivaldybėms) funkcijas, turi įstatymų nustatytą sprendimų priėmimo laisvę. Dar daugiau, Vietos savivaldos įstatymas, o konkrečiau, įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 36 punktas, įtvirtina Tarybos išimtinę kompetenciją – taisyklių, už kurių pažeidimą atsiranda administracinė atsakomybė, ir kitų taisyklių tvirtinimas.

Atkreipia dėmesį į tai, jog Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalyje vienareikšmiškai numatyta, jog „Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles tvirtina savivaldybių tarybos pagal Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro patvirtintas pavyzdines Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles“, kurios, kaip konstatuota ir VRM 2020 m. gegužės 25 d. rašte Nr. 1D-2600, turi diskrecijos teisę konkrečiais atvejais veikti savo nuožiūra. Todėl Taryba, turėdama teisę nustatyti saugos reikalavimus ir tvirtindama atitinkamas taisykles, delegavo atskiro klausimo reglamentavimą Savivaldybės administracijos direktoriui. Pažymėtina, jog Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 7 dalyje yra įtvirtinta, jog Savivaldybės administracijos direktorius turi jam įstatymų nustatytus ir savivaldybės tarybos perduotus įgaliojimus, kuriuos jis turi teisę įgyvendinti, jei jie nėra apriboti tarybos sprendimu (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-756-264/10).

Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 8 dalies 2 punkte nurodyta, kad savivaldybės administracijos direktorius tiesiogiai įgyvendindamas įstatymus, Vyriausybės ir savivaldybės tarybos sprendimus, gali kreiptis į valstybinio administravimo subjektus, leisti įsakymus, privalomus savivaldybės administracijos struktūriniams padaliniams, seniūnijoms, į struktūrinius padalinius neįeinantiems valstybės tarnautojams, taip pat jam priskirtos kompetencijos klausimais – savivaldybės gyventojams ir kitiems savivaldybės teritorijoje esantiems subjektams. Atsižvelgiant į tai, Savivaldybės administracijos direktorius pagal deleguotą kompetenciją turi teisę spręsti klausimą, kuriuose vandens telkiniuose galimas ekečių kirtimas, o toks reguliavimas nelaikytinas įgaliojimų viršijimu.

Pažymi, jog pareiškėjos argumentas, kad „joks įstatymas nesuteikia savivaldybės institucijoms įgaliojimų reguliuoti ekečių kirtimą paviršiniuose vandens telkiniuose“ tėra tik formalus vertinimas, bandant paneigti sisteminį teisės aktų aiškinimą. Pabrėžia, jog būtent dėl aukščiau išdėstytų argumentų yra pagrįstas pagrindas manyti, kad tokią kompetenciją administracijos direktoriui yra suteikiama Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalyje. Mano, jog pareiškėjas, sistemiškai neįvertinęs įstatymų bei teisės aktų nuostatų ir tik deklaratyviai teigdamas dėl nepagrįstų administracijos direktoriui įgaliojimų suteikimo, taip sąmoningai siekia apriboti tiek Savivaldybės Tarybos, tiek administracijos direktoriaus kompetenciją. Akivaizdu, kad toks kompetencijos ribojimas neatitinka ne tik nuostatos, kad savivaldybė yra specifinis teritorinis kolektyvas, turintis valstybės laiduotą savivaldos teisę, bet ir Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 2 punkte įtvirtintų savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstituciją ir įstatymuose apibrėžtą kompetenciją principų.

Pareiškėjas 2020 m. gruodžio 2 d. pateikė prašymą dėl pareiškimo dalies atsisakymo. Prašyme nurodė, jog atsižvelgdamas į tai, kad Taryba 2020 m. lapkričio 18 d. sprendimu Nr. 1-740 pakeitė ginčijamų Taisyklių 7.18 papunktį, todėl ginčo dėl Vyriausybės atstovo ginčijamų Taisyklių 7.18 papunkčio nebeliko, atsisako nuo pareiškimo antrojo reikalavimo ištirti ar Taisyklių 7.18 papunktis ta apimtimi, kuria yra susiaurintas plaukiojimo priemonių, kuriomis draudžiama plaukti, jeigu jose nėra gelbėjimosi liemenių, skirtų visiems jose esantiems asmenims, sąrašas, atitinka Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalį, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktą. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 116 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad bylos dėl norminių administracinių aktų teisėtumo nagrinėjamos pagal bendrąsias šiame įstatyme nustatytas proceso taisykles. ABTĮ 50 straipsnio 2 dalis suteikia teisę pareiškėjui atsisakyti pareiškimo bet kurioje bylos nagrinėjimo stadijoje iki teismui išeinant į pasitarimų kambarį. Pareiškėjas pasinaudojo šia įstatymo suteikta teise. Atsisakymas nuo pareiškimo dalies yra besąlyginis ir galutinis. Teismas priima pareiškėjo nurodytos pareiškimo dalies atsisakymą, kadangi jis neprieštarauja imperatyvioms įstatymų nuostatoms ar viešajam interesui. Taigi prašymas tenkinamas ir norminės administracinės bylos nagrinėjimas nurodyta apimtimi nutraukiamas Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 103 straipsnio 4 punkto pagrindu.

ABTĮ 112 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, jog kad būtų ištirta, ar savivaldybių administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, su pareiškimu į administracinį teismą turi teisę kreiptis ir savivaldybių veiklos priežiūrą vykdantys Vyriausybės atstovai. 118 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad norminis administracinis aktas (ar jo dalis) paprastai negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai buvo paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl to norminio administracinio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu. Administracinis teismas, atsižvelgdamas į konkrečias bylos aplinkybes ir įvertinęs neigiamų teisinių pasekmių tikimybę, savo sprendimu gali nustatyti, kad pripažintas neteisėtu norminis administracinis aktas (ar jo dalis) negali būti taikomas nuo jo priėmimo dienos (2 dalis). Pagal šio straipsnio 3 dalį, prireikus administracinis teismas gali sustabdyti pripažinto neteisėtu norminio administracinio akto (ar jo dalies) galiojimą iki teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos. Abstraktaus pobūdžio pareiškimas ištirti norminio savivaldybės administracinio akto teisėtumą, nulemia ir nagrinėjamos bylos dalyką. Teisės aktų priskyrimas norminių teisės aktų grupei administracinių bylų teisenoje lemia jų teisėtumo tyrimo ypatumus. Norminių administracinių teisės aktų tyrimo specifika lemia tai, kad tokią bylą nagrinėjantis apygardos administracinis teismas turi nustatyti, ar atitinkamo teritorinio ar savivaldybių administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (jo dalis) atitinka aukštesnės galios teisės aktus – įstatymus ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės norminius aktus. Norminėje administracinėje byloje turi būti atlikta tiriamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatų analizė atitinkamų aukštesnės galios teisės aktų nustatyto teisinio reguliavimo kontekste (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. spalio 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-1128/2013; 2016 m. kovo 3 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-469-492/2016). Įvertinus tai ir vadovaujantis ABTĮ 117 straipsnio 1 dalies nuostatomis, pareiškėjo procesinis prašymas – nustačius, jog ginčijamos teisės nuostatos neatitinka aukštesnės galios teisės aktų nuostatų, pripažinti jas prieštaraujančiomis nurodytiems teisės aktams – nelaikytinas savarankišku prašymu.

Pareiškėjas pareiškime formuluoja prašymą ištirti Taisyklių 9.7 papunkčio atitiktį Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintam įstatymo viršenybės principui (suvestinė redakcija (2020-09-01 - 2020-10-31)). Taip pat pareiškėjas prašo ištirti Taisyklių 9.7 papunkčio atitiktį Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 4 daliai (suvestinė redakcija (2020-09-01 - 2020-10-31)). Paminėtina, jog analogiška nuostata, jog privalomus reikalavimus asmenims nustato tik teisės aktų pagrindu priimti administraciniai sprendimai, šiuo metu yra įtvirtinta galiojančioje Viešojo administravimo įstatymo 10 straipsnio 2 dalies redakcijoje (šio įstatymo suvestinė redakcija (2020-11-01 – 2021-06-30)).

Taigi Vyriausybės atstovas ginčo Taisyklių 7.7. ir 9.7. papunkčių nuostatas teisiškai kvestionuoja remdamasis galiojančiomis ginčo teisiniams santykiams aktualiomis aukštesnės galios teisės aktų nuostatomis (teismo sprendimo priėmimo momentu tik iš dalies, labiau teisinės formos požiūriu, pakitusiu teisiniu reglamentavimu).

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, ir įvertinus pareiškėjo pateiktame pareiškime nurodytus motyvus, pirmiausia konstatuotina, jog pareiškėjas Taisyklių 7.7. papunkčio nuostatos atitiktį aukštesnės galios teisės aktų nuostatoms iš esmės kvestionuoja tuo aspektu, jog minėtas taisyklių papunktis nustato kitokį atstumą nuo paplūdimio kranto, draudžiantį plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis. Vyriausybės atstovo vertinimu, tai, kad Taisyklių 7.7. papunktyje yra įtvirtintas draudimas plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis arčiau kaip 20 metrų nuo paplūdimio kranto, prieštarauja Vandens įstatymo 12 straipsnio 2 daliai, nustatančiai, kad aplinkosaugos sąlygas plaukioti paviršiniuose vandens telkiniuose plaukiojimo priemonėmis, nustato aplinkos ministras, pareiškimo pateikimo metu galiojusios Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintam įstatymo viršenybės principui, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintam savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principui. Pareiškėjas apeliuoja į aplinkos ministro 2004 m. balandžio 15 d. įsakymu Nr. D1-187 patvirtintų Aplinkosaugos sąlygų 5.2. papunktį, kuriame nustatyta, jog savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis draudžiama plaukioti arčiau kaip 100 m (išskyrus plaukimą mažiausiuoju savaeigės plaukiojimo priemonės greičiu) nuo vandens telkinių krantų, vandens telkiniuose esančių salų krantų, maudyklų teritorijų (išskyrus atvejus, kai yra pažymėtos vietos, skirtos plaukioti plaukiojimo priemonėmis), plūdurais pažymėtų nardymo zonų. Vertindamas aukščiau paminėtas teisės normas, pareiškėjas daro išvadą, kad įgaliojimus nustatyti apribojimus plaukioti plaukiojimo priemonėmis vandens telkiniuose, įstatymas suteikia aplinkos ministrui. Tuo tarpu Vilniaus miesto savivaldybės taryba, Taisyklių 7.7. papunkčiu įteisinusi kitokį, nei nustatyta Aplinkosaugos sąlygų 5.2. papunktyje, atstumą nuo paplūdimio kranto, draudžiantį plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis, t. y. 20 metrų vietoj nustatyto 100 metrų, keičia galiojantį įstatyminį reglamentavimą.

Vandens įstatymo 12 straipsnio „Plaukiojimo priemonių naudojimas paviršiniuose vandens telkiniuose“ 2 dalyje įtvirtinta, kad „aplinkosaugos sąlygas plaukioti paviršiniuose vandens telkiniuose plaukiojimo priemonėmis ir paviršinių vandens telkinių, kuriuose tam tikro tipo plaukiojimo priemonių naudojimas draudžiamas ar ribojamas, sąrašą nustato aplinkos ministras. Paviršinių vandens telkinių, kuriuose tam tikro tipo plaukiojimo priemonių naudojimas draudžiamas ar ribojamas, sąrašas sudaromas atsižvelgiant į Saugomų teritorijų įstatyme numatytus saugomų teritorijų veiklos reglamentavimo dokumentuose nustatytus apribojimus ir argumentuotus savivaldybių institucijų pasiūlymus, kuriais siekiama užtikrinti šio įstatymo 10 straipsnio 4 dalyje nurodytų saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisyklių reikalavimų vykdymą“. Vandens įstatymo 12 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad „asmenys, paviršiniuose vandens telkiniuose naudojantys plaukiojimo priemones, privalo užtikrinti, kad šios priemonės neterštų vandens, neardytų krantų, negadintų hidrotechninių statinių ir komunikacijų, nekeltų pavojaus žmonėms ir aplinkai“. Minėtas įstatymo straipsnis yra šio įstatymo III skirsnyje „vandens telkinių ir (arba) jų vandens naudojimo valstybinis reguliavimas“. Vandens įstatymas reglamentuoja visuomeninius santykius, atsirandančius naudojant, valdant ir saugant Lietuvos Respublikos teritorijoje esančius paviršinius ir požeminius vandens telkinius ir juose esantį vandenį (Vandens įstatymo 1 straipsnio 1 dalis). Šio įstatymo tikslai: 1) užtikrinti gerą paviršinių ir požeminių vandens telkinių būklę ir ją išsaugoti; 2) užtikrinti darnų vandens telkinių ir (arba) jų vandens naudojimą (Vandens įstatymo 12 straipsnio 2 dalis).

Taigi aplinkos ministras 2004 m. balandžio 15 d. įsakymu Nr. D1-187 patvirtintų Aplinkosaugos sąlygų 5.2. papunktyje nustatydamas, jog savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis draudžiama plaukioti arčiau kaip 100 m (išskyrus plaukimą mažiausiuoju savaeigės plaukiojimo priemonės greičiu) nuo vandens telkinių krantų, vandens telkiniuose esančių salų krantų, maudyklų teritorijų (išskyrus atvejus, kai yra pažymėtos vietos, skirtos plaukioti plaukiojimo priemonėmis), plūdurais pažymėtų nardymo zonų, vadovavosi būtent minėta Vandens įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostata, kuri ir įtvirtina įgaliojimus bei pareigą aplinkos ministrui nustatyti Aplinkosaugos sąlygas. Tačiau aplinkos ministras Aplinkosaugos sąlygose nustatydamas Paviršinių vandens telkinių, kuriuose tam tikro tipo plaukiojimo priemonių naudojimas draudžiamas ar ribojamas, sąrašą, atsižvelgia į Saugomų teritorijų įstatyme numatytus saugomų teritorijų veiklos reglamentavimo dokumentuose nustatytus apribojimus ir argumentuotus savivaldybių institucijų pasiūlymus, kuriais siekiama užtikrinti šio įstatymo 10 straipsnio 4 dalyje nurodytų saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisyklių reikalavimų vykdymą.

Vandens įstatymo 10 straipsnio „Paviršinių vandens telkinių naudojimas rekreacijai ir sportui, skęstančiųjų gelbėjimas“ 4 dalyje įtvirtinta, kad „Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles tvirtina savivaldybių tarybos pagal Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro patvirtintas pavyzdines Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles“. Vidaus reikalų ministras 2019 m. gruodžio 12 d. įsakymu Nr. 1V-988 „Dėl Pavyzdinių saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisyklių patvirtinimo“ patvirtino Pavyzdines saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles (įsigaliojo 2020-01-01, paskelbta TAR, 2019-12-13, Nr. 20079). Pavyzdinės Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisyklės (toliau – Pavyzdinės taisyklės) nustato bendruosius žmonių saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant vandens telkinių ledo reikalavimus ir gelbėjimo darbų paplūdimiuose organizavimo principus (1 punktas). Taisyklių pagrindu savivaldybių tarybos tvirtina Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles, kuriose, atsižvelgus į savivaldybės teritorijos ir joje esančių vandens telkinių ypatybes, detalizuojami žmonių, užsiimančių rekreacija, sportu ar kita veikla, saugaus elgesio vandenyje ir ant vandens telkinių ledo reikalavimai, nurodoma maudymosi sezono trukmė, paplūdimių lankymo valandos, detalesnis gelbėjimo priemonių sąrašas, paskiriamos institucijos, atsakingos už paplūdimių ir maudyklų administravimą (2 punktas). Minėtų Pavyzdinių taisyklių 5 punkte, be kita ko, įtvirtinta, kad Taisyklės netaikomos atliekant aplinkos apsaugos valstybinę kontrolę, atliekant valstybinę saugios laivybos Lietuvos Respublikos vandenyse ir vidaus vandenų kelių būklės ir navigacinių įrenginių juose funkcionavimo kontrolę, darbų atlikimo vandens keliuose kontrolę, mokslinius ir kitus tyrimus, monitoringą ir stebėjimus vandens telkiniuose Lietuvos Respublikos žuvininkystės įstatymo, Lietuvos Respublikos nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo, Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo, Lietuvos Respublikos aplinkos monitoringo įstatymo nustatytais tikslais ir tvarka, taip pat vykdant Taisyklių kontrolės, paplūdimių ir maudyklų priežiūros, administravimo funkcijas. Pastebėtina, kad šiose Pavyzdinėse taisyklėse nėra reglamentuota, kokiu atstumu draudžiama plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis nuo paplūdimio kranto.

Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte (nepakitusi redakcija galiojanti nuo 2021.01.02) yra įtvirtintas vienas esminių principų, kuriuo grindžiama vietos savivalda – savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas. Savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus.