Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko, Ryčio Krasausko, Gintaro Kryževičiaus (kolegijos pirmininkas), Mildos Vainienės ir Virginijos Volskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka nagrinėdama administracinę bylą pagal pareiškėjo D. R. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. gegužės 6 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo D. R. skundą atsakovui Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministerijai dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus,

Aprašomoji dalis

nustatė:

I.

4. Teigdamas, kad Įsakymas yra neteisėtas, nes užsienio reikalų ministras patvirtino Tvarkos aprašą, kuriame neužtikrino asmenų, įtrauktų į Rezervą, įgytų teisių, pareiškėjas nurodė, kad teismas turi kreiptis į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą dėl Įsakymo teisėtumo ištyrimo šiais aspektais:

4.2. Įsakymu patvirtintame Tvarkos apraše, priešingai nei prieš tai galiojusiuose Nuostatuose, nėra jokių nuostatų dėl galiojančio rezervo ir į jį įtrauktų asmenų teisių, sudarius naują rezervą. Taip sukurta nenuosekli ir dviprasmiška teisinė situacija, kai tuo pačiu metu galiojo dvi atrankos procedūros, pagal vieną iš jų (pagal Nuostatus) į Rezervą įtraukti asmenys turi teisę, kad juos vertintų URM Atrankos komisija tam, kad jiems, jeigu jie laimėtų atranką, būtų siūloma sudaryti sutartį; pagal kitą (pagal Tvarkos aprašą) – sudaryti minėtą sutartį gali būti siūloma į kandidatų į diplomatinę tarnybą sąrašą (toliau – ir Sąrašas) įrašytam konkurso dalyviui, atitinkančiam pareigybės aprašyme nurodytus reikalavimus ir surinkusiam daugiau balų konkurso metu, o esant vienodam balų skaičiui – aukštesnį įvertinimą pokalbio metu gavusiam konkurso dalyviui. Tvarkos apraše palikta teisinė spraga dėl Rezerve esančių pretendentų gautų balų galiojimo, atrenkant juos iš Sąrašo.

4.3. Įsakymas pažeidžia Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 3 punkte nustatytą pagarbos asmens teisėms ir laisvėms teisėkūros principą, reiškiantį, kad teisės aktų nuostatos turi užtikrinti ir negali paneigti įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytų asmens teisių ir laisvių, teisėtų interesų. Piliečių įgytos teisės turi būti ginamos ir tais atvejais, kai teisės aktai, pagal kuriuos jie šias teises įgijo, pripažįstami negaliojančiais ar panaikinami.

4.4. Įsakymas pažeidžia Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 33 straipsnyje garantuojamą piliečių teisę lygiomis sąlygomis stoti į Lietuvos Respublikos valstybės tarnybą. Piliečiai negali būti diskriminuojami darant skirtumą dėl to, kad jie buvo atrenkami į diplomatinę tarnybą pagal vieną ar kitą užsienio reikalų ministro nustatytą tvarką, galiojančią jų atrankai, todėl negalėjo būti paneigtos pareiškėjo įgytos teisės jam dalyvaujant konkurse į diplomatinę tarnybą, organizuotą pagal Nuostatus, pavyzdžiui, teisė dalyvauti kitame atrankos etape.

7. URM paaiškino, kad užsienio reikalų ministrui suteikta plati diskrecija spręsti dėl diplomatinės tarnybos formavimo, joje dirbančių diplomatų skyrimo į konkrečias pareigas. Užsienio reikalų ministras šią diskreciją realizavo formuodamas diplomatinį korpusą, tvirtindamas Nuostatus ir Tvarkos aprašą. Formuodamas diplomatinės tarnybos korpusą 2018 metais, užsienio reikalų ministras nusprendė organizuoti konkursą į diplomatinę tarnybą atrenkant 40 asmenų Rezervą pagal Nuostatus, o 2020 metais – organizuoti konkursą į diplomatinę tarnybą tiesiogiai atrenkant 25 asmenis užimti diplomato pareigybes pagal Tvarkos aprašą.

8. URM teigė, kad pareiškėjo skundo argumentai dėl jo turėtų teisėtų lūkesčių, būti privalomai įtrauktam į 2020 metų konkurso Sąrašą, nesudaro pagrindo išvadai, kad užsienio reikalų ministras, įgyvendindamas diskreciją spręsti dėl diplomatinės tarnybos formavimo, priėmimo į diplomatinę tarnybą, joje dirbančių diplomatų skyrimo į konkrečias pareigas ir patvirtindamas Nuostatus bei Tvarkos aprašą, pažeidė įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus.

9. URM pažymėjo, kad asmeniui po specialios Atrankos komisijos sprendimo patekus į Rezervą, tokio asmens turimas buvimo Rezerve statusas ne tik nesuteikė teisės automatiškai tapti pretendentu užimti diplomato pareigybę, bet ir besąlygiškos teisės dalyvauti kitos Atrankos komisijos vykdomoje atrankoje (konkurse) į konkrečią diplomato pareigybę. Tik Atrankos komisijai atrankos (konkurso) būdu pripažinus, jog iš Rezervo pakviestas asmuo turi tinkamus gebėjimus atlikti pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas, toks asmuo įgydavo teisę užimti konkrečią diplomato pareigybę, sudarant terminuotą diplomato tarnybos sutartį parengiamajam laikotarpiui. URM pastebėjus, jog 2018 metų rugsėjo mėnesį sudarytas Rezervas efektyviai veikė tik tokiu atveju, kai siūlomos diplomato pareigos atitikdavo Rezerve esančio kandidato norus; kai kurie Rezerve esantys kandidatai nurodydavo pageidavimą jiems pasiūlyti tik konkrečias diplomato pareigas ir tik nuo konkrečios datos, o pasiūlius kitas pareigas ir (ar) kitu terminu atrankoje nedalyvaudavo. Taip įdarbinimas į laisvas nuolatines diplomatų darbo vietas buvo įšaldytas, o kai kurių padalinių veikla –sutrikdyta. URM 2019–2020 metais Rezerve esantiems asmenims taip pat siųsdavo pranešimus apie organizuojamas atrankas į pakaitinio diplomato vietas, bet absoliuti dauguma Rezerve esančių asmenų tokiose atrankose dalyvauti atsisakydavo. Siekdamas išvengti URM veiklą trukdančios situacijos pasikartojimo, užsienio reikalų ministras, būdamas atsakingas už diplomatinio korpuso tinkamą suformavimą, nusprendė pakeisti nuo 2018 metu galiojusią atrankos į diplomatinę tarnybą tvarką –patvirtino Tvarkos aprašą, kuris paskelbtas Teisės aktų registre bei URM interneto puslapyje. URM pažymėjo ir tai, kad 2020 metais paskelbė atranką (konkursą) tik į 25 atsiradusias laisvas diplomato pareigybes, o 2018 metais buvo skelbta atranka (konkursas) užimti 40 vietų Rezerve, nors tiek laisvų diplomato vietų URM nebuvo.

10. URM atkreipė dėmesį, kad užsienio reikalų ministro patvirtinta naujoji 2020 metų atranka į diplomatinę tarnybą savo esme skiriasi nuo 2018 metų atrankos į diplomatinę tarnybą tvarkos.

11. Atsakydama į pareiškėjo skundo argumentą dėl Konstitucijos 33 straipsnio 1 dalies pažeidimo, URM nurodė, kad ši teisės norma nagrinėjamu atveju netaikytina, nes pareiškėjas yra įgyvendinęs savo teisę lygiomis sąlygomis stoti į valstybės tarnybą, kai dalyvavo 2018 metų konkurse, atrenkant 40 asmenų Rezervą pagal Nuostatus.

II.

18. Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 3 straipsnio 2 dalimi ir nustatęs, kad pareiškėjo prašomi įpareigoti atlikti veiksmai priklauso išimtinei užsienio reikalų ministro diskrecijai nustatant atrankos į diplomatinį korpusą tvarką bei formuojant diplomatinį korpusą, pirmosios instancijos teismas darė išvadą, kad nėra pagrindo tenkinti pareiškėjo skundo reikalavimą dėl įpareigojimo atlikti veiksmus.

20. Atmetęs pareiškėjo skundą, pirmosios instancijos teismas netenkino pareiškėjo prašymo priteisti bylinėjimosi išlaidas; nustatęs, jog URM prašomos priteisti išlaidos neatitiko būtinumo kriterijaus, taip pat netenkino URM prašymo priteisti advokato atstovavimo išlaidas.

III.

28. Palaikydamas savo prašymą pradėti bylą dėl norminio administracinio akto teisėtumo, pareiškėjas nurodo, kad jis nekvestionuoja užsienio reikalų ministro kompetencijos ir įgaliojimų nustatyti vieną ar kitą atrankos į diplomatinę tarnybą tvarką, tačiau teigia, jog priimdamas norminius administracinius teisės aktus užsienio reikalų ministras privalėjo laikytis ir paisyti galiojančių įstatymų, šiuo atveju – Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 3 ir 6 punktų, Konstitucijos 33 straipsnio. Pirmosios instancijos teismas pareiškėjo prašymo kreiptis į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą dėl norminio administracinio teisės akto ištyrimo nenagrinėjo iš esmės, nepateikė jokių teisinių argumentų ir motyvų, leidžiančių pareiškėjui suprasti, kas nulėmė tokį teismo sprendimą. Pareiškėjas prašyme aiškiai ir nuosekliai išdėstė teisinius argumentus, pagrindžiančius, kodėl Įsakymas, kuriuo patvirtintas Tvarkos aprašas, yra neteisėtas, tačiau pirmosios distancijos teismas dėl jų nepasisakė.

31. URM sutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad užsienio reikalų ministrui iš esmės pakeitus atrankos į diplomatinę tarnybą tvarką bei panaikinus teisės aktą, kuriuo buvo suformuotas Rezervas, pastarasis automatiškai neteko galios, taip pat kad Rezervas galėjo, bet neprivalėjo galioti 3 metus.

32. URM teigimu, nėra nei teisinio, nei faktinio pagrindo sutikti su apeliacinio skundo argumentais dėl atsisakymo kreiptis į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą dėl norminio administracinio teisės akto ištyrimo, nes ABTĮ 113 straipsnio 2 dalies 5 punktas neįpareigoja teismo atlikti išsamų norminio administracinio teisės akto teisėtumo tyrimą tuo atveju, jei teismui nekyla abejonių dėl tokio akto teisėtumo.

33. URM laikosi pozicijos, kad Sprendimas yra informacinio pobūdžio dokumentas, kuriuo pareiškėjas informuotas apie faktą, kad galiojantys teisės aktai nenumatė galimybės tenkinti jo 2020 m. spalio 23 d. kreipimesi „Dėl perkėlimo iš 2018 m. Užsienio reikalų ministerijos diplomatinio rezervo į 2020 m. diplomatinio konkurso atrinktų kandidatų sąrašą“ išdėstytų prašymų.

Motyvuojamoji dalis

Išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja:

IV.

35. Byloje nagrinėjamas ginčas, kilęs dėl atsakovo Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministerijos 2020 m. lapkričio 6 d. sprendimo, kuriuo netenkintas pareiškėjo D. R. prašymas perkelti jį iš 2018 metais sudaryto diplomatinės tarnybos rezervo į 2020 metais sudarytą kandidatų į diplomatinę tarnybą sąrašą, pagrįstumo ir teisėtumo. Pareiškėjo teigimu, jis, kaip į pagal užsienio reikalų ministro 2003 m. gegužės 28 d. įsakymu Nr. 92 (2018 m. gegužės 7 d. įsakymo Nr. V-120 redakcija) patvirtintus Nuostatus sudarytą Rezervą įtrauktas asmuo, turėjęs galiojančius laimėto konkurso balus ir dėl to įgytas teises, turėjo būti įtrauktas į naujai užsienio reikalų ministro 2020 m. rugpjūčio 13 d. įsakymu Nr. V-213 patvirtintame Tvarkos apraše nustatytą atrankos į diplomatinę tarnybą tvarką. Todėl pareiškėjas prašo įpareigoti užsienio reikalų ministrą atlikti tokius veiksmus.

38. Pagal ABTĮ 140 straipsnio 1 dalį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Pažymėtina, kad byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, bei nenustatyti sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).

Dėl užsienio reikalų ministro kompetencijos diplomatinės tarnybos formavimo srityje

39. Konstitucijos 94 straipsnio 6 punkte įtvirtinta, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybė užmezga diplomatinius santykius ir palaiko ryšius su užsienio valstybėmis ir tarptautinėmis organizacijomis. Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatyme (1998 m. balandžio 28 d. įstatymo Nr. VIII-717 ir 2010 m. birželio 3 d. įstatymo Nr. XI-863 redakcijos, galiojusios ginčui aktualiu laikotarpiu) nustatyta, kad Vyriausybė, be kita ko, kartu su Respublikos Prezidentu vykdo užsienio politiką; užmezga diplomatinius santykius ir palaiko ryšius su užsienio valstybėmis bei tarptautinėmis organizacijomis; atsižvelgdama į Seimo Užsienio reikalų komiteto rekomendacijas, teikia Respublikos Prezidentui siūlymus dėl Lietuvos Respublikos diplomatinių atstovų užsienio valstybėse ir prie tarptautinių organizacijų skyrimo bei atšaukimo (22 str. 10 p.); ministrai yra atsakingi už jiems pavestas valdymo sritis, kurias nustato šis ir kiti įstatymai (26 str. 1 d.); ministras vadovauja ministerijai, sprendžia ministerijos kompetencijai priklausančius klausimus ir yra tiesiogiai atsakingas už Vyriausybės programos bei Vyriausybės programos nuostatų įgyvendinimo plano ir prioritetinių darbų jam pavestose valdymo srityse įgyvendinimą (26 str. 3 d. 1 p.), taip pat tvirtina ministerijos administracijos struktūrą bei koordinuoja ir kontroliuoja ministerijos administracijos padalinių veiklą (26 str. 3 d. 9 ir 11 p.); ministerijos nuostatus tvirtina Vyriausybė (29 str. 8 d.). Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1998 m. rugsėjo 25 d. nutarimu Nr. 1155 patvirtintuose Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministerijos nuostatuose (2020 m. sausio 29 d. nutarimo Nr. 77 redakcija) įtvirtinta, kad formuodama atstovavimo Lietuvos Respublikai užsienyje, diplomatinių ir konsulinių santykių, diplomatinės tarnybos, Lietuvos valstybinio ir diplomatinio protokolo, tarptautinių sutartinių santykių ir vizų politiką, organizuodama, koordinuodama ir kontroliuodama jos įgyvendinimą, URM Lietuvos Respublikos teisės aktų nustatyta tvarka atrenka kandidatus į diplomatinę tarnybą, administruoja diplomatų rotacijas, diplomatinių atstovybių administracinio techninio ir aptarnaujančio personalo valdymą, koordinuoja specialiųjų atašė personalo valdymą, rengia ministerijos ir diplomatinių atstovybių personalo mokymus ir organizuoja personalo kvalifikacijos tobulinimą (7.3 ir 8.3.3 p.).

40. Lietuvos Respublikos diplomatinės tarnybos formavimo ir funkcionavimo teisinius pagrindus nustato Diplomatinės tarnybos įstatymas, kuriame (2018 m. birželio 29 d. įstatymo Nr. XIII-1393 redakcija) įtvirtinta, kad Lietuvos Respublikos diplomatinės tarnybos teisinį pagrindą sudaro Konstitucija, šis įstatymas, Lietuvos Respublikos konsulinis statutas ir kiti Lietuvos Respublikos įstatymai, Lietuvos Respublikos tarptautinės sutartys, tarp jų 1961 m. Vienos konvencija dėl diplomatinių santykių, kiti teisės aktai (2 str.); Lietuvos Respublikos diplomatinė tarnyba – valstybės tarnybos dalis, kuria per diplomatinės tarnybos institucijas įgyvendinama ir vykdoma Lietuvos Respublikos Prezidento, Lietuvos Respublikos Seimo ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta užsienio politika ir kuriai vadovauja Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministras pagal šio įstatymo ir kitų teisės aktų nustatytą kompetenciją (3 str. 3 d.); didžiausią leistiną diplomatų pareigybių skaičių tvirtina užsienio reikalų ministras, neviršydamas Vyriausybės nustatyto didžiausio leistino pareigybių skaičiaus Užsienio reikalų ministerijoje kartu su diplomatinėmis atstovybėmis, konsulinėmis įstaigomis ir specialiosiomis misijomis (7 str. 1 d.); asmenys, išskyrus diplomatinius atstovus ir asmenis, nurodytus šio įstatymo 28 straipsnio 2, 3, 4 ir 5 dalyse, į diplomatinę tarnybą priimami konkurso būdu; konkurso organizavimo tvarką nustato užsienio reikalų ministras (23 str. 1 d.).

41. Sistemiškai vertinant aptartą iš Konstitucijos nuostatų kylantį diplomatinių santykių teisinį reguliavimą, matyti, jog diplomatiniai santykiai yra viena iš valstybės užsienio politikos vykdymo krypčių, kuri, be kita ko, yra įgyvendinama formuojant atskirą valstybės užsienio politikos biurokratinį aparatą – diplomatinę tarnybą. Kadangi ši valstybės valdymo reikalų sritis teisės aktais yra tiesiogiai pavesta Užsienio reikalų ministerijai, būtent užsienio reikalų ministras, kaip šios institucijos vadovas, yra atsakingas už veiksmingos, Vyriausybės suplanuotos bei vykdomos užsienio politikos tikslus atitinkančios URM administracinės struktūros formavimą, įskaitant diplomatinę tarnybą ir atrankas į ją. Įstatymu užsienio reikalų ministrui aiškiai ir nedviprasmiškai suteikta diskrecija tvirtinti konkurso, kuriuo asmenys priimami į diplomatinę tarnybą, organizavimo tvarką.

42. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi pozicijos, jog administracinės institucijos diskrecijos teisė suprantama kaip galia, suteikianti administravimo subjektui tam tikrą veiklos laisvę priimant sprendimus, įgalinanti jį iš keleto teisiškai galimų elgesio variantų pasirinkti tą, kuris, jo nuomone, yra tinkamiausias (žr., pvz., 2006 m. gruodžio 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A415-2203/2006). Diskrecijos teisė neturi būti aiškinama kaip absoliučiai nemotyvuotas ir niekuo nesaistomas pasirinkimas (žr., pvz., 2012 m. gegužės 31 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A492-1570/2012). Diskrecijos teisė teisinėje valstybėje negali būti absoliuti, ja besinaudojantys subjektai yra suvaržyti bendrųjų teisėtumo principo reikalavimų ir kriterijų (žr., pvz., 2007 m. kovo 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A14-231/2007; 2014 m. vasario 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-563/2014). Įgyvendindamos diskrecines galias viešojo administravimo institucijos, be kita ko, turi nepiktnaudžiauti valdžia, laikytis objektyvumo ir nešališkumo, lygybės prieš įstatymą ir proporcingumo principų (Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 str., Europos Tarybos Ministrų Komiteto 1980 m. kovo 11 d. rekomendacijos Nr. 80(2) „Dėl administravimo subjektų diskrecinių galių įgyvendinimo“ 2 str.). Diskrecija turi būti pagrindžiama objektyviais faktais bei bendraisiais teisės principais – įstatymo viršenybės, objektyvumo, proporcingumo, nepiktnaudžiavimo valdžia, efektyvumo, numatytais Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnyje (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. kovo 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A492-596/2013).

43. Lietuvos vyriausiais administracinis teismas taip pat yra pažymėjęs, jog ministrui įgyvendinant savo diskrecinius įgaliojimus yra keliama pareiga laikytis diskrecijos ribų ir šios diskrecijos suteikimo jam tikslų, bendrųjų teisės principų, inter alia (be kita ko) atsakingo valdymo ir gero viešojo administravimo standartų, veikti rūpestingai, atidžiai ir apdairiai (žr., pvz., 2018 m. lapkričio 13 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-2995-492/2018). Nagrinėjamu atveju Konkurso į Lietuvos Respublikos diplomatinę tarnybą organizavimo tvarkos aprašą Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministras 2020 m. rugpjūčio 13 d. įsakymu Nr. V-217 patvirtino, įgyvendindamas Diplomatinės tarnybos įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje jam nustatytą funkciją, t. y. neveikė ultra vires (viršijant įgaliojimus). Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, užsienio reikalų ministrui įstatyme nustatyti įgaliojimai tvirtinti konkurso į diplomatinę tarnybą organizavimo tvarką reiškia jo diskreciją spręsti ne tik dėl tinkamiausios faktinę situaciją bei poreikius atitinkančios atrankos į diplomatinę tarnybą sistemos parinkimo, atrankos organizavimo ir vykdymo, bet ir jos stadijų, etapų, atrankų periodiškumo, rezultatų įforminimo ir galiojimo. Ankstesniu ministro įsakymu nustatytos konkurso organizavimo tvarkos pakeitimas savaime nereiškia bendrųjų teisėtumo principo reikalavimų pažeidimo ir (ar) nepiktnaudžiavimo valdžia, objektyvumo, lygybės prieš įstatymą bei proporcingumo principų nepaisymo, poreikis ją keisti buvo pagrįstas atsakovo nurodytomis objektyviomis aplinkybėmis (žr. šios Nutarties 9 p.). Aptartą teisinį reguliavimą vertinant kitaip, minėta Diplomatinės tarnybos įstatyme užsienio reikalų ministrui įtvirtinta teisė bei įpareigojimas nustatyti konkurso į diplomatinę tarnybą organizavimo tvarką (t. y. užsienio reikalų ministrui deleguoti įgaliojimai) neatitiktų konstitucinės valstybės valdymo reikalų srities – diplomatinių santykių mezgimo ir ryšių su užsienio valstybėmis ir tarptautinėmis organizacijomis palaikymo – tikslų.

Dėl atrankos į diplomatinę tarnybą reglamentavimo ir bylos faktinių aplinkybių vertinimo

44. Byloje nustatyta, kad pareiškėjas į diplomatinės tarnybos rezervą buvo įtrauktas po to, kai 2018 m. rugsėjo 18 d. laimėjo URM skelbtą konkursą. Pareiškėjas pastarojoje atrankoje dalyvavo ir į Rezervą buvo įtrauktas, vadovaujantis užsienio reikalų ministro 2003 m. gegužės 28 d. įsakymu Nr. 92 patvirtintuose Konkurso į Lietuvos Respublikos diplomatinę tarnybą nuostatuose įtvirtinta tvarka. Ši tvarka neteko galios nuo 2020 m. rugpjūčio 14 d., įsigaliojus Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministro 2020 m. rugpjūčio 13 d. įsakymu Nr. V-217 patvirtintam Konkurso į Lietuvos Respublikos diplomatinę tarnybą organizavimo tvarkos aprašui. Vadovaudamasi naujai patvirtintu Tvarkos aprašu, URM 2020 m. rugsėjo 17 d. paskelbė konkursą į diplomatinę tarnybą, kuriame nelaikė galiojančiais pareiškėjo 2018 metų konkurso rezultatų ir jam suteikto statuso.

45. Kaip minėta, bylos šalys nesutaria dėl to, ar pareiškėjas galėjo turėti pagrįstą lūkestį, kad pasikeitus atrankos į diplomatinę tarnybą tvarkai toliau bus remiamasi jo pagal nebegaliojančią atrankos į tokią tarnybą tvarką įformintais konkurso rezultatais, t. y. kad pareiškėjui dalyvaujant pagal Tvarkos aprašą paskelbtame konkurse, jam nereikės dalyvauti dalyje atrankos procedūrų. Todėl, siekiant išspręsti byloje kilusį ginčą, būtina atskirai apžvelgti ir įvertinti Nuostatuose ir Tvarkos apraše įtvirtintą reglamentavimą bei jo skirtumus.

45.1. Nuostatuose (2018 m. gegužės 7 d. įsakymo Nr. V-120 redakcija, neteko galios nuo 2020 m. rugpjūčio 14 d.) įtvirtinta, kad konkurso organizavimas apima: konkurso paskelbimą; konkurso į diplomatinę tarnybą komisijos sudarymą; dokumentų priėmimą ir pretendentų į diplomatinės tarnybos rezervą sąrašo sudarymą; konkurso vykdymą; rezervo sudarymą; atranką iš rezervo (3.1–3.6 p.); sprendimą skelbti konkursą priima užsienio reikalų ministras, atsižvelgdamas į URM Personalo departamento rašytinę rekomendaciją, kurioje nurodomos poreikio skelbti konkursą priežastys, siūlomas rezervo dydis ir konkurso vykdymo laikas (7 p.); konkursas vyksta šiais etapais: egzaminas raštu (pirmasis konkurso etapas); pokalbis (39.1–39.2 p.); baigiamajame konkurso komisijos posėdžio protokole patvirtinami konkurso rezultatai ir Rezervas (49 p.); ministerijoje atsiradus laisvai diplomato pareigybei, tinkamiausiam asmeniui iš Rezervo į konkrečią pareigybę ministerijoje atrinkti ministras sudaro atrankos komisiją (51 p.); atrankos komisija, įvertinusi Rezerve įrašytų asmenų konkursui pateiktus dokumentus ir konkurso medžiagą, atrenka ne daugiau kaip 5 asmenis, atitinkančius pareigybės aprašyme nurodytus specialiuosius reikalavimus, kuriuos Personalo departamentas jų gyvenimo aprašymuose nurodytais elektroninio pašto adresais informuoja apie laisvą pareigybę ir kviečia dalyvauti atrankoje (pokalbyje) (53 p.); atranką laimėjusiam asmeniui siūloma sudaryti terminuotą darbo sutartį dėl darbo ministerijoje Diplomatinės tarnybos įstatymo 19 straipsnyje nurodytam parengiamajam laikotarpiui (55 p.); Rezervas galioja iki kito rezervo sudarymo, tačiau ne ilgiau nei 3 metus nuo rezervo sudarymo dienos (59 p.); sudarius kitą Rezervą anksčiau nei 3 metai nuo anksčiau sudaryto rezervo sudarymo dienos, jame įrašyti asmenys, su kuriais nebuvo sudaryta sutartis parengiamajam laikotarpiui, informuojami elektroniniu paštu apie naujo Rezervo sudarymą ir turi teisę per 10 darbo dienų nuo tokio pranešimo gavimo dienos pareikšti pageidavimą toliau būti įtrauktiems į naują Rezervą; asmenys, pareiškę tokį pageidavimą, įrašomi į naują Rezervą, tačiau ne daugiau kaip vieną kartą (60 p.).

45.2. Tvarkos apraše (originali 2020 m. rugpjūčio 13 d. įsakymo Nr. V-217 redakcija) nustatyta, kad konkurso organizavimas apima: konkurso paskelbimą; konkurso komisijos sudarymą; dokumentų priėmimą ir konkurso dalyvių sąrašo patvirtinimą; konkurso vykdymą; atrinktų kandidatų sąrašo sudarymą; priėmimą į pareigas (3.1–3.6 p.); sprendimą skelbti konkursą priima ministras, atsižvelgdamas į URM Personalo vadybos ir delegavimo departamento rašytinę rekomendaciją, kurioje nurodomas pareigybių, į kurias organizuojamas konkursas, skaičius ir konkurso vykdymo laikas (7 p.); konkursas vyksta šiais etapais: egzaminas raštu (pirmasis konkurso etapas); pokalbis (antrasis konkurso etapas) (38.1–38.2 p.); baigiamajame konkurso komisijos posėdžio protokole patvirtinami konkurso rezultatai ir iš konkurso dalyvių, surinkusių didžiausią, bet ne mažesnį nei vertinimo sistemoje nustatytą balų skaičių, sudaromas kandidatų į diplomatinę tarnybą sąrašas, į kurį įrašoma tiek konkurso dalyvių, kiek nurodyta Tvarkos aprašo 7 punkte nurodytame ministro sprendime arba, jeigu konkurso dalyvių, surinkusių vertinimo sistemoje nustatytą balų skaičių yra mažiau, nei Tvarkos aprašo 7 punkte nurodytame ministro sprendime, – visi surinkę ne mažesnį kaip vertinimo sistemoje nustatytą balų skaičių (49 p.); sudariusi Sąrašą, konkurso komisija įvertina į jį įrašytų asmenų atitiktį pareigybių aprašymuose nurodytiems specialiesiems reikalavimams; į diplomato pareigybę iš į Sąrašą įrašytų konkurso dalyvių priimamas asmuo, atitinkantis pareigybės aprašyme nurodytus reikalavimus (51 p.); priimamam asmeniui siūloma sudaryti terminuotą darbo sutartį dėl darbo URM Diplomatinės tarnybos įstatymo 24 straipsnio 1 dalyje nurodytam parengiamajam laikotarpiui; sutartį parengiamajam laikotarpiui sudaryti siūloma tik vieną kartą (52 p.).

46. Pateiktą teisinį reguliavimą įvertinus nagrinėjamoje byloje nustatytų faktinių aplinkybių kontekste, matyti, jog panaikindamas Nuostatus ir Tvarkos apraše nustatydamas naują konkurso į diplomatinę tarnybą organizavimo tvarką, užsienio reikalų ministras įgyvendino teisės aktuose jam expressis verbis (aiškiais žodžiais; tiesiogiai) įtvirtintą diskreciją (žr. šios Nutarties 41–43 p.) egzistuojančią atrankos tvarką pripažinti neefektyvia ir spręsti dėl to, kokia atrankos tvarka atitiktų susiklosčiusią faktinę situaciją (neužimtų diplomatų pareigybių skaičių ir tai, kad niekas iš į Rezervą įrašytų asmenų neišreiškė noro jas užimti) bei užtikrintų valstybės poreikius diplomatinių santykių srityje. Tai darydamas, užsienio reikalų ministras elgėsi apdairiai, atidžiai ir rūpestingai, o pagrindo vertinti, jog tvirtindamas naują konkurso į diplomatinę tarnybą organizavimo tvarką akivaizdžiai nesivadovavo bendraisiais teisės principais, inter alia atsakingo valdymo ir gero viešojo administravimo standartais bei siekė nesilaikyti teisės aktų reikalavimų ar diskrecijos ribų ir šios diskrecijos suteikimo jam tikslų, nėra.

47. Tvarkos apraše užsienio reikalų ministras nustatė tokią atrankos į diplomatinę tarnybą tvarką, kuri tiek forma, tiek turiniu iš esmės skiriasi nuo įtvirtintos Nuostatuose – konkursai pagal šias tvarkas vykdomi skirtinga apimtimi (pagal ankstesnę tvarką konkurso rezultatas buvo pačios atrankos įvykdymas ir neapėmė priėmimo į pareigas etapo), jomis pasirinktos ne tik skirtingos vykdymo metodikos (vienpakopė / dvipakopė), bet ir pats atrankų modelis (pobūdis ir tikslas), nuo į ateityje atsilaisvinsiančias diplomatų pareigas orientuoto išankstinio konkurso vykdymo pereinant į konkursų konkrečioms laisvoms diplomatų pareigoms užimti organizavimą, jame atsisakant diplomatinės tarnybos rezervo formavimo. Taip reikšmingai skiriantis Nuostatuose ir Tvarkos apraše įtvirtintoms konkursų į diplomatinę tarnybą organizavimo tvarkoms, remiantis šiomis tvarkomis sudaromi Rezervas ir Sąrašas negali būti laikomi tapačiais institutais, juose įrašytiems asmenims suteikiančiais analogiškas teises.

48. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija daro išvadą, kad užsienio reikalų ministrui patvirtinus savo esme naują konkurso į diplomatinę tarnybą tvarką, o Nuostatus pripažinus netekusiais galios nuo 2020 m. rugpjūčio 14 d., nuo šios datos pasibaigė ir pareiškėjo pagal Nuostatus įgytų teisių ir pareigų, susijusių su 2018 metais vykdytu konkursu ir jo rezultatais, galiojimas, t. y. Rezervas ir juo pareiškėjui suteiktas statusas neteko galios. Pareiškėjas negalėjo turėti lūkesčių, kad teisės aktais nustatyta atrankos į diplomatinę tarnybą tvarka ar atskiros jos dalys, susijusios su atrankos rezultatų apibendrinimu ir galiojimu, ateityje nesikeis ir kad jo kandidatūra savaime išliks tarp siūlytinų į laisvas diplomatų pareigybes iki pasibaigs Nuostatuose nurodytas 3 metų, skaičiuojamų nuo Rezervo sudarymo, laikotarpis (t. y. iki 2021 m. rugsėjo 18 d.). Šiuo aspektu taip pat pažymėtina, kad pagal Nuostatuose įtvirtintą teisinį reguliavimą pareiškėjas negalėjo turėti teisėto lūkesčio būti paskirtas į konkrečią diplomato pareigybę, o byloje nėra ginčo dėl aplinkybių, jog būdamas Rezerve pareiškėjas turėjo galimybę realizuoti savo teisėtus lūkesčius įstoti į diplomatinę tarnybą Nuostatuose nustatyta tvarka, tačiau šia galimybe dėl asmeninių priežasčių nepasinaudojo (atsisakė jam siūlytų pareigų). Todėl pareiškėjo teiginiai dėl jo teisėtų lūkesčių pažeidimo atmestini.

49. Nepagrįstais laikytini ir pareiškėjo argumentai, kad Rezervas negalėjo būti anuliuotas nepanaikinus konkurso komisijos 2018 m. rugsėjo 18 d. posėdžio protokolo. Pažymėtina, jog Nuostatuose Rezervo galiojimo (nuo jo sudarymo praėjus 3 metams ar trumpesniam laikotarpiui) pasibaigimas susietas su užsienio reikalų ministro sprendimu skelbti naują konkursą Rezervui sudaryti (Nuostatų 7 p.), o ne su konkurso komisijos protokolo, kuriuo buvo patvirtintas ankstesnis Rezervas, panaikinimu, todėl, kaip minėta, nagrinėjamu atveju užsienio reikalų ministrui pripažinus netekusiais galios Nuostatus, patvirtinus Tvarkos aprašą ir priėmus sprendimą 2020 m. rugsėjo 17 d. skelbti naują konkursą į diplomatinę tarnybą šiame apraše nustatyta tvarka, nėra pagrindo Rezervą laikyti galiojančiu ar juo labiau jame esančius asmenis perkelti į pagal Tvarkos aprašą sudaromą Sąrašą, kaip to pageidauja pareiškėjas.

Dėl pareiškėjo prašymo kreiptis dėl Tvarkos aprašo atitikties aukštesnės teisinės galios teisės aktams ištyrimo

50. Apeliaciniame skunde pareiškėjas nurodo, kad, keisdamas atrankos tvarką į diplomatinę tarnybą, užsienio reikalų ministras negalėjo nustatyti reglamentavimo su spraga dėl Rezerve esančių asmenų konkurso rezultatų galiojimo ir (ar) perkėlimo, todėl turėjo sureglamentuoti, kad šių pretendentų statusas ir su juo įgytos garantijos būtų perkelti į naują teisinį reguliavimą, aiškiai apibrėžiant šių asmenų teisinę padėtį. Kadangi Tvarkos apraše neužtikrintos asmenų, įtrauktų į Rezervą, įgytos teisės, Nuostatus pripažinus netekusiais galios buvo pažeisti Teisėkūros pagrindų įstatyme įtvirtinti pagarbos asmens teisėms ir laisvėms bei teisėkūros aiškumo principai, taip pat Konstitucijos garantuojama teisė lygiomis sąlygomis stoti į Lietuvos Respublikos valstybės tarnybą.

51. Šiuo aspektu pažymėtina, jog ABTĮ yra įtvirtintos dvi administracinių teisės aktų teisėtumo patikrinimo rūšys: abstraktus prašymas ištirti norminio administracinio akto teisėtumą (112 str.) bei prašymas ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, kai tai susiję su individualiąja byla (113 str.). Norminio administracinio teisės akto teisėtumas, kai tai susiję su individualiąja administracine byla, gali būti tiriamas, kai to prašo ABTĮ 23 straipsnio 1 dalyje nurodyti subjektai, kai teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo (113 str. 1 d.), taip pat tais atvejais, kai nagrinėdamas individualiąją bylą pats teismas suabejoja norminio administracinio akto, kuris turėtų būti taikomas konkrečioje byloje, teisėtumu (113 str. 3 d.). Teismai turi teisę sustabdyti bylos nagrinėjimą ir nutartimi kreiptis į administracinį teismą, prašydami patikrinti, ar konkretus norminis administracinis aktas (ar jo dalis), kuris turėtų būti taikomas nagrinėjamoje byloje, atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą (114 str. 1 d.).

52. Apibendrinant ABTĮ 113 straipsnyje įtvirtinto reglamentavimo turinį ir prasmę matyti, jog norminio akto tyrimas atliekamas išimtiniais atvejais, kai bylą nagrinėjančiam teismui kyla pagrįstų abejonių dėl toje byloje taikomo norminio administracinio akto teisėtumo ir kai kitokiu būdu negalima pasiekti teisinio rezultato, t. y. kai teisingai išspręsti bylą ir apginti galbūt pažeistas teises įmanoma tik ištyrus tokio norminio administracinio akto teisėtumą. Taigi teismas nėra saistomas asmens prašymo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą ir gali jį atmesti tais atvejais, kai jam nekyla abejonių dėl ginčijamo akto (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. vasario 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A525-529/2013). ABTĮ 113 straipsnio 3 dalyje nurodyta nutartimi pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą individualiąją bylą nagrinėjantis teismas išreiškia būtent savo, o ne to paties įstatymo 113 straipsnio 1 dalyje nurodyto asmens, pagrįstą abejonę atitinkamo akto (jo dalies) teisėtumu, kuri (abejonė), be kita ko, turi būti motyvuota išsamiais, aiškiais, logiškais ir nuosekliais teisiniais argumentais (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. gegužės 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-355/2014).

53. Taigi norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimo administraciniuose teismuose specifika lemia, jog bylos dėl šių aktų atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui pagrindas yra teisiškai motyvuota abejonė (teisiniai argumentai, kuriais pareiškėjas grindžia savo abejonę), kad visas aktas ar jo dalis prieštarauja aukštesnės teisinės galios aktams pagal: 1) normų turinį; 2) reguliavimo apimtį; 3) formą; 4) nustatytą priėmimo, pasirašymo, paskelbimo ar įsigaliojimo tvarką (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2014 m. lapkričio 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014).

54. Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, pareiškėjas, siekdamas pagrįsti Tvarkos aprašo nuostatų atitikties Konstitucijos 33 straipsnio bei Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 3 ir 6 punktų nuostatoms įvertinimo poreikį, nepateikė pakankamų teisinių argumentų, pagrindžiančių jo preziumuojamą teisinio reguliavimo, susijusios su Rezerve esančių asmenų konkurso rezultatų galiojimo nenustatymu, spragą, t. y. nepateikė teisinių argumentų, pagrindžiančių būtinybę šioje byloje pradėti Tvarkos aprašo teisėtumo tyrimą tam, kad administracinė byla būtų teisingai išnagrinėta. Priešingai, šioje byloje konstatuota (žr. šios Nutarties 47–49 p.), jog užsienio reikalų ministrui patvirtinus savo esme naują konkurso į diplomatinę tarnybą tvarką, o Nuostatus pripažinus netekusiais galios nuo 2020 m. rugpjūčio 14 d., nuo šios datos pasibaigė ir Rezervo bei juo pareiškėjui suteiktų teisių ir pareigų galiojimas; pareiškėjas negalėjo turėti lūkesčių, kad užsienio reikalų ministras įstatymu jam suteiktą diskreciją tvirtinti konkurso į diplomatinę tarnybą tvarką įgyvendins konkrečiu būtent pareiškėjo pageidaujamu būdu ir kad pareiškėjo kandidatūra savaime išliks tarp siūlytinų į laisvas diplomatų pareigybes iki 2021 m. rugsėjo 18 d. Užsienio reikalų ministrui pripažinus netekusiais galios Nuostatus, patvirtinus Tvarkos aprašą ir priėmus sprendimą skelbti naują konkursą į diplomatinę tarnybą šiame apraše nustatyta tvarka, nėra pagrindo teigti, kad vienu metu galiojo dvi skirtingos atrankos į diplomatinę tarnybą tvarkos, t. y. Rezervą laikyti galiojančiu ir dėl to jame esančius asmenis perkelti į pagal Tvarkos aprašą sudaromą Sąrašą.

55. Šios išvados niekaip nekeičia byloje pateiktame Lietuvos Respublikos Seimo Užsienio reikalų komiteto 2020 m. spalio 28 d. rašte išdėstyta nuomonė, kad į Rezervą atrinkti asmenys turėjo būti įspėti apie Rezervo naikinimą ir naujos konkurso tvarkos rengimą. Pažymėtina, jog nagrinėjamu atveju pareiškėjas byloje nereiškia reikalavimų, susijusių su jo neinformavimu apie naujos konkurso į diplomatinę tarnybą organizavimo tvarkos rengimo procesą, todėl šios aplinkybės nėra nagrinėjamos administracinės bylos dalykas. Pareiškėjui manant, kad jo teisės šiuo aspektu buvo pažeistos, jam nėra užkirstas kelias savo teises ir teisėtus interesus ginti kitais būdais.

56. Apibendrindama šioje nutartyje aptartas bylos faktines ir teisines aplinkybes, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismo išvados yra pagrįstos ginčo faktinio ir teisinio aspektų analize, ginčas išnagrinėtas tinkamai įvertinus byloje surinktus įrodymus ir nustatytas teisiškai reikšmingas aplinkybes, išaiškinus ir pritaikius ginčo teisinius santykius reglamentuojančias teisės normas. Apeliacinio skundo argumentai nepaneigia pirmosios instancijos teismo išvadų pagrįstumo ir teisėtumo, skundžiamas pirmosios instancijos teismo sprendimas yra pagrįstas bylos faktais ir teisės aktų normomis, todėl jis paliekamas nepakeistas, o apeliacinis skundas atmetamas.

57. Kadangi pareiškėjo apeliacinis skundas atmestas, netenkinamas jo prašymas priteisti bylinėjimosi išlaidų atlyginimą (ABTĮ 40 str. 1 d.).

Išplėstinė teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu,

Rezoliucinė dalis

nutaria:

Pareiškėjo D. R. apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. gegužės 6 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.