Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Regionų administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Rimanto Giedraičio, Janinos Vitunskienės ir Astos Urbonienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja),

atsakovės Nacionalinės žemės tarnybos prie Aplinkos ministerijos atstovei Daliai Andraitienei,

viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjų A. R., A. P., L. Š. skundą atsakovei Nacionalinei žemės tarnybai prie Aplinkos ministerijos dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Aprašomoji dalis

Teismas nustatė:

Motyvuojamoji dalis

Skundas tenkintinas.

Į buvusio savininko J. Š. nuosavybės teise valdytą žemę (25,0000 ha) Vilniaus mieste, Verkių seniūnijoje, buv. (duomenys neskelbtini) viensėdyje, pretendentams nuosavybės teisių atkūrimas vykdomas tokiomis dalimis: P. R. (mirusi (duomenys neskelbtini)) paveldėtojas G. L. R. į 8,3334 ha, A. Š. (miręs (duomenys neskelbtini)) į 8,3333 ha, I. Š. (miręs (duomenys neskelbtini)) paveldėtojai A. P. ir K. Š. į 8,3333 ha.

VAĮ (aktuali akto redakcija, galiojusi ginčijamų sprendimų priėmimo metu nuo 2024-12-24 iki 2025-12-30) nustatė dvi kreipimosi į viešojo administravimo subjektus formas: su asmens teisių ar teisėtų interesų pažeidimu nesusijęs asmens kreipimasis į viešojo administravimo subjektą prašant atlikti teisės aktuose nustatytus veiksmus, yra vadinamas prašymu (VAĮ 2 str. 10 d.), o asmens kreipimasis į viešojo administravimo subjektą, kuriame tas asmuo nurodo, kad yra pažeistos jo ar kito asmens teisės ar teisėti interesai, ir prašo juos apginti – skundu (VAĮ 2 str. 12 d.). Asmens kreipimosi į viešojo administravimo subjektą forma nustatoma, atsižvelgiant (vertinant) į tokio kreipimosi turinį, o ne jo pavadinimą (žr., pvz., LVAT 2012-03-26 nutartį administracinėje byloje Nr. A602-1252/2012, 2012-09-24 nutartį administracinėje byloje Nr. A520-2918/2012, 2012-10-18 sprendimą administracinėje byloje Nr. A492-2452/2012, 2014-02-17 nutartį administracinėje byloje Nr. A662-494/2014). VAĮ 11 straipsnio 1 dalies nuostata, kad asmenų prašymus ir skundus viešojo administravimo subjektai nagrinėja pagal Vyriausybės patvirtintas taisyklės. Lietuvos Respublikos Vyriausybė 2007-08-22 nutarimu Nr. 875 patvirtino Asmenų prašymų ir skundų nagrinėjimo viešojo administravimo subjektuose taisyklės (akto redakcija, galiojanti nuo 2022-09-03), pagal kurias asmenų skundai dėl viešojo administravimo subjekto veiksmų, neveikimo ir administracinių sprendimų nagrinėjami VAĮ nustatyta tvarka, į skundus atsakoma laikantis VAĮ nustatytos tvarkos.

Nagrinėjamu atveju pareiškėjai, kaip jau minėta, 2024-12-05 bendru prašymu kreipėsi į NŽT, prašydami kartografuoti J. Š. priklausiusių konkrečių 0,2125 ha, 4,21 ha ir 7,0896 ha žemės sklypų ribas (b. l. 14-15, 1 t.). Atsakovė, gavusi pareiškėjų prašymą, privalėjo priimti atitinkamą administracinį sprendimą, kuriame būtų išreikšta konkreti atsakovės valia dėl kiekvieno iš nurodytų žemės sklypų arba motyvuotą prašymo atmetimą ir apie tai informuoti pareiškėjus.

VAĮ 2 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad administracinis sprendimas – teisės aktų reglamentuotu būdu ir (ar) forma išreikšta vienkartinė viešojo administravimo subjekto valia dėl teisės taikymo, privaloma ir skirta konkrečiam asmeniui ar individualiai apibrėžtai asmenų grupei. Nagrinėjamo ginčo kontekste taip pat pažymėtina, kad VAĮ 3 straipsnyje numatytais principais yra grindžiamas geras viešasis administravimas (žr., pvz., LVAT 2012-04-30 sprendimą administracinėje byloje Nr. A492-1978/2012). Tinkamas, atsakingas valdymas, kaip ne kartą akcentuota LVAT praktikoje, yra neatsiejamas nuo gero administravimo reikalavimų (žr., pvz., LVAT 2015-12-21 išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I-7-552/2015). Formaliai ir biurokratiškai vykdomos viešojo administravimo funkcijos nedera su gero administravimo principu (žr., pvz., LVAT 2015-06-25 nutartį administracinėje byloje Nr. A-2150-492/2015). Gero administravimo principas suponuoja taip pat tai, kad viešojo administravimo subjektas turi pareigą pateikti suinteresuotam asmeniui objektyvią ir teisingą informaciją jį dominančiu klausimu (žr., pvz., LVAT 2015-06-26 nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2142-624/2015).

VAĮ 2 straipsnio 2 dalis nustato, kad administracinė procedūra – pagal šį įstatymą viešojo administravimo subjekto atliekami privalomi veiksmai nagrinėjant skundą apie viešojo administravimo subjekto veiksmais, neveikimu ar administraciniais sprendimais galimai padarytą asmens, nurodyto skunde, teisių ir teisėtų interesų pažeidimą ir priimant dėl to administracinės procedūros sprendimą. Taigi pareiškėjų ginčijami sprendimai turi būti vertinami kaip administracinės procedūros sprendimai.

Teismas pažymi, kad ginčijami sprendimai yra individualūs administraciniai aktai, kuriems taikomos VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 5 ir 6 punktų nuostatos. Individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomos poveikio priemonės turi būti motyvuotos. Administracinių teismų praktikoje pripažįstama, kad individualus administracinis aktas gali susidėti ir iš kelių dokumentų, kurių visuma turėtų atitikti VAĮ 10 straipsnio reikalavimus.

LVAT, aiškindamas VAĮ 8 straipsnio 1 dalies nuostatas (redakcija, galiojusi iki 2020-11-01, iš esmės atitinka ginčui aktualiu laikotarpiu galiojusio VAĮ (akto redakcija, galiojusi nuo 2024-12-24 iki 2025-12-30) 10 str. 5 d. 5–6 p. nuostatas), yra ne kartą pažymėjęs, kad individualiame administraciniame akte turi būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi priimdamas administracinį aktą; motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Ši teisės norma siejama su teisėtumo principu, pagal kurį reikalaujama, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų, kad jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus (žr., pvz., LVAT išplėstinės teisėjų kolegijos 2011-06-27 sprendimą byloje Nr. A556-336/2011, 2014-03-25 nutartį administracinėje byloje Nr. A756-997/2014). VAĮ keliamų administraciniam aktui reikalavimų nepaisymas ir konkrečių teisės normų nesusiejimas su objektyviais duomenimis (faktais) pripažintinas esminiu trūkumu, kai toks pažeidimas ne tik paneigia asmens teisę žinoti teisei priešingos veikos ribas, riboja teises į teisminę gynybą, bet ir ginčui persikėlus į teismą atima galimybę pastarajam suprasti ir apsibrėžti bylos nagrinėjimo apimtį, o kartu visapusiškai ir objektyviai išnagrinėti ginčą. Kaip ne kartą akcentavo LVAT, esminė individualaus administracinio akto pagrįstumo sąlyga – turi būti nustatytos ne pavienės faktinės aplinkybės, o juridinių faktų visetas, būtinas ir pakankamas teisės normai taikyti (žr., pvz., 2015-02-18 nutartį administracinėje byloje Nr. A398-442/2015, 2012-07-20 nutartį administracinėje byloje Nr. A520-2294/2012, 2012-08-03 nutartį administracinėje byloje Nr. A444-2366/2012 ir kt.). Pareigos nustatyti juridinių faktų visetą, būtiną ir pakankamą teisės normai taikyti, nesilaikymas neatitinka gero administravimo principo ir VAĮ 8 straipsnio (nagrinėjamu atveju 10 str.) imperatyvų.

Šiuo atveju atsakovė, išnagrinėjusi pareiškėjų 2024-12-05 prašymą dėl konkrečių 0,2125 ha, 4,21 ha ir 7,0896 ha žemės sklypų ribų kartografavimo, nenurodė teisės aktų, kuriais vadovaujantis buvo priimti ginčijamai sprendimai. Atsakovė atsiliepime nurodė, jog vadovavosi Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo (toliau – ir Atkūrimo įstatymas) 16 straipsnio nuostatomis. Tačiau sprendimuose nenurodė nei Atkūrimo įstatymo, jo konkrečių straipsnių ar jų dalių, nei kitų teisės aktų, reglamentuojančių žemės sklypų ribų kartografavimą ar atsisakymą atlikti tokius veiksmus.

Iš ginčijamų sprendimų turinio nėra pakankamai aišku, ne tik kokius konkrečius teisės aktus taikė atsakovė, bet ir kokias faktines aplinkybes vertino, atsisakydama tenkinti pareiškėjų prašymą. 2025-01-30 sprendime atsakovė nurodo, jog buvusio savininko J. Š. žemės valdos ribos nustatytos remiantis skaitmenizuotais archyviniais planais ir liudininkų parodymais, kad 2003-11-20 atlikta kartografija ir sklypo, į kurį atkuriamos nuosavybės teisės, vietos apžiūrėjimo ir ribų nustatymo aktas Nr. 31/03/15-200 yra galiojantys ir nenuginčyti, o nuosavybės teisių atkūrimo procesas į 7,0896 ha ploto žemės sklypą yra užbaigtas (1993 - 2001 m. laikotarpiu), todėl neturi teisinio pagrindo atlikti pakartotinį buvusio savininko J. Š. iki nacionalizacijos turėtos žemės valdos ribų buvusioje (duomenys neskelbtini) g. kartografavimą. Iš esmės analogiški motyvai dėl šio sklypo kartografavimo pakartoti ir 2025-03-21 sprendime. Tačiau sprendimuose apie 4,21 ha ir 0,2125 ha sklypų kartografavimą atsakovė visiškai nepasisakė, jokių aplinkybių ir motyvų dėl šios prašymo dalies nenurodė.

Nagrinėjamu atveju NŽT, gavusi pareiškėjų prašymą, privalėjo atlikti pateiktų dokumentų ir aplinkybių atitikties teisės aktų reikalavimams įvertinimą, ir pateikti pareiškėjams išsamų ir motyvuotą atsakymą dėl prašyme nurodytų visų žemės sklypų (0,2125 ha, 4,21 ha ir 7,0896 ha). Pripažintina, kad atsakovė, priimdama neigiamas pasekmes pareiškėjams sukeliančius sprendimus, jų tinkamai nepagrindė nustatytomis faktinėmis aplinkybėmis, nenurodė teisinio reglamentavimo, todėl pripažintina, kad nagrinėjamu atveju atsakovės priimti sprendimai neatitinka VAĮ 10 straipsnio 5 dalyje nustatytų reikalavimų, keliamų administraciniams sprendimams, nes konkrečių teisės normų nesusiejimas su objektyviais duomenimis (faktais), aplinkybėmis pripažintinas esminiu trūkumu, kai toks pažeidimas ne tik paneigia asmenų teisę žinoti teisei priešingos veikos ribas, riboja teises į teisminę gynybą, bet ir ginčui persikėlus į teismą atima galimybę pastariesiems suprasti ir apsibrėžti bylos nagrinėjimo apimtį, o kartu visapusiškai ir objektyviai išnagrinėti ginčą.

Pažymėtina, kad administracinių teismų praktikoje akcentuojama, jog administracinio akto priėmimo motyvai pagal įstatymą privalo būti nurodomi pačiame administraciniame akte. Skundžiamo sprendimo priėmimo motyvų nurodymas teismo proceso metu neturi būti vertinamas ir nedaro įtakos nemotyvuoto sprendimo teisėtumui (žr., pvz., LVAT 2013-06-13 sprendimą administracinėje byloje Nr. A502-940/2013, 2015-01-08 nutartį administracinėje byloje Nr. A-1-502/2015). Teismas nėra įgalintas atsižvelgti į skundžiamų teisės aktų priėmimo pagrindų papildymus, teikiamus atsiliepimų ar kitokių procesinių veiksmų metu, jei tie papildymai savo esme yra visiškai nauji teisės aktų priėmimo pagrindimo pagrindai. Priešingai, teisminės gynybos besikreipusiam asmeniui taptų sunku apsiginti, o teismui – apibrėžti bylos nagrinėjimo ribas ir priimti sprendimą, todėl, kai skundžiamas teisės aktas, yra vertinama, kokiais faktiniais pagrindais jis priimtas ir kokia teisinė kvalifikacija pritaikyta. Tai ir yra bylos nagrinėjimo ribos. Tik esant konkretiems teisės aktų priėmimo pagrindams, aiškiam teisiniam įvertinimui įmanoma pasisakyti dėl tokių skundžiamų sprendimų teisėtumo ir pagrįstumo (žr., pvz., LVAT 2014-04-09 nutartį administracinėje byloje Nr. A556-1068/2014).

ABTĮ 91 straipsnio 1 dalies 3 punkte nustatyta, jog skundžiamas aktas (ar jo dalis) turi būti panaikintas, jeigu jis yra neteisėtas dėl to, kad jį priimant buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą ir sprendimo pagrįstumą. LVAT jurisprudencijoje yra pripažįstama, kad ši nuostata reiškia, jog ne kiekvienas formalios procedūros pažeidimas yra pagrindas pripažinti administracinį aktą neteisėtu, jeigu įstatymas tiesiogiai nenustato tokios procedūros pažeidimo pasekmių. Kriterijus, pagal kurį turi būti vertinama procedūros pažeidimo įtaka priimto administracinio akto teisėtumui, yra tikimybė, kad dėl šio pažeidimo buvo priimtas nepagrįstas sprendimas (LVAT 2016-02-11 nutartis administracinėje byloje Nr. A-79-624/2016, 2014-04-08 nutartis administracinėje byloje Nr. A502-253/2014 ir kt.).

Apibendrinus teismo nustatytas aplinkybes, vadovaujantis nurodytų teisės aktų normų sistemine analize, teisingumo ir protingumo kriterijais, konstatuotina, kad skundžiami sprendimai nėra pagrįsti objektyviais duomenimis ir teisės aktų normomis, todėl jie iš esmės neatitinka VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 5 punkto (administracinio sprendimo teisinis ir faktinis pagrindas ar kitos administraciniam sprendimui įtakos turėjusios aplinkybės) ir 6 punkto (administracinio sprendimo motyvai) reikalavimų ir priimti nesivadovaujant gero administravimo principu (VAĮ 3 str.). Adekvataus, aiškaus ir pakankamo motyvų išdėstymo bei jų pagrindimo nebuvimas administraciniuose aktuose laikytini esminiais trūkumais, todėl ginčijami sprendimai yra neteisėti ir nepagrįsti, naikintini pareiškėjų nurodytais ir kitais teismo sprendime išdėstytais motyvais (ABTĮ 91 str. 1 d. 3 p.).

Pareiškėjai skunde taip pat prašė įpareigoti atsakovę atlikti J. Š. nuosavybės teisėmis Vilniaus mieste iki nacionalizacijos valdytų 0,2125 ha, 4,21 ha, 7,0896 ha žemės sklypų kartografiją. Teismui konstatavus, kad atsakovė priėmė neteisėtus ir nepagrįstus sprendimus, pažeisdama VAĮ 10 straipsnio reikalavimus, ji įpareigotina iš naujo išnagrinėti pareiškėjų 2024-12-05 prašymą (reg. Nr. 6NT-5).

Likusieji šalių argumentai laikytini pertekliniais, neturintys tiesioginės juridinės reikšmės kilusio ginčo išsprendimui iš esmės, todėl detaliau nedėstytini ir neanalizuotini. Be to, LVAT ir Europos Žmogaus Teisių Teismas (toliau – EŽTT) formuoja praktiką, kad pareigos nurodyti priimto sprendimo motyvus apimtis gali skirtis priklausomai nuo sprendimo prigimties ir turi būti analizuojama konkrečių bylos aplinkybių kontekste (EŽTT 1994-04-19 sprendimas byloje Nr. 16034/90 V. d. H. v Netherlands, 1997-12-19 sprendimas byloje Nr. 20772/92 H. v Finland, 1999-01-21 sprendimas byloje Nr. 30544/96 G. R. v Spain ir kt.). LVAT jurisprudencijoje aiškinant ABTĮ normas (ABTĮ 15 str., 21 str.) taip pat ne kartą buvo imperatyviai pažymėta, kad įstatymo reikalavimas motyvuoti teismo sprendimą nereiškia įpareigojimo teismui atsakyti į kiekvieną proceso dalyvio argumentą (LVAT 2008-12-05 nutartis administracinėje byloje Nr. P444 -196/2008, 2009-07-24 nutartis administracinėje byloje Nr. P756-151/2009, 2009-11-06 nutartis administracinėje byloje Nr. P525 -194/2009, 2013-02-11 nutartis administracinėje byloje Nr. A146-216/2013 ir kt.).

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 86 ir 87 straipsniais, 88 straipsnio 2 punktu, teismas

nusprendžia:

Pareiškėjų A. R., A. P., L. Š. skundą patenkinti.

Panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Aplinkos ministerijos 2025-01-30 sprendimą Nr. 1SD-11541-(15.2.48 Mr.) „Dėl iki nacionalizacijos valdyto žemės ploto kartografijos atlikimo“ ir 2025-03-21 sprendimą Nr. 1SS-174-(5.75 Mr.) „Dėl skundo nagrinėjimo“.

Įpareigoti Nacionalinę žemės tarnybą prie Aplinkos ministerijos iš naujo išnagrinėti pareiškėjų A. R., A. P., L. Š. 2024-12-05 prašymą (reg. Nr. 6NT-5).

Sprendimas per 30 kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant per Regionų administracinio teismo Kauno rūmus.