Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Rasos Ragulskytės-Markovienės (pranešėja) ir Ernesto Spruogio (kolegijos pirmininkas),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo A. P. D. atskirąjį skundą dėl Regionų administracinio teismo 2024 m. liepos 9 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo A. P. D. skundą atsakovams Šiaulių miesto savivaldybei ir Šiaulių miesto savivaldybės administracijai, tretieji suinteresuoti asmenys 5-oji metalinių garažų eksploatavimo bendrija ir Nacionalinė žemės tarnyba prie Aplinkos ministerijos, dėl įpareigojimo atlikti veiksmus.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

I.

II.

III.

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

IV.

Ginčo pagal atskirąjį skundą dalykas – pirmosios instancijos teismo nutarties atsisakyti priimti pareiškėjo skundą kaip nenagrinėtiną ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.) teisėtumas ir pagrįstumas.

Pirmosios instancijos teismas skundžiama nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo skundą, konstatavęs, kad administraciniai teismai nevykdo viešojo administravimo funkcijų ir negali įpareigoti viešojo administravimo subjektų priimti atitinkamo turinio aktus, bei pažymėjęs, kad Savivaldybės Raštas yra informacinio pobūdžio, nesukeliantis pareiškėjui teisinių pasekmių.

Kartu su atskirojo skundo papildymu pareiškėjas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui pateikė naujus dokumentus: pareiškėjo 2024 m. birželio 27 d. raštą Savivaldybei; pareiškėjo 2024 m. liepos 2 d. raštą Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai „Dėl metalinių garažų eksploatavimo bendrijose naudojančiose valstybinę žemę šių garažų statuso“; Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos 2024 m. liepos11 d. raštą Nr. 2D-15372; Savivaldybės 2024 m. liepos 25 d. raštą Nr. SG-946; pareiškėjo 2024 m. liepos 28 d. raštą Šiaulių miesto savivaldybei „Dėl savivaldybės tarybos 2024-06-06 sprendimu Nr. T-262 patvirtintų Taisyklių 8.2 papunkčio dalies (individualaus administracinio akto)“; Nacionalinės žemės tarnybos 2024 m. liepos 29 d. raštą Nr. 1SD-49323 „Dėl išaiškinimo dėl valstybinės žemės atlaisvinimo“, prašė juos pridėti prie bylos bei nagrinėti kartu su atskiruoju skundu.

ABTĮ 151 straipsnyje nustatyta, jog atskiriesiems skundams paduoti ir nagrinėti taikomos taisyklės, reglamentuojančios procesą apeliacinės instancijos teisme, išskyrus šiame skyriuje nustatytas išimtis. Pagal ABTĮ 142 straipsnio 3 dalį, pirmosios instancijos teisme ištirti įrodymai apeliacinėje instancijoje gali būti pakartotinai arba papildomai tiriami tik tuomet, jeigu teismas pripažino, jog tai būtina; teismas taip pat gali tirti įrodymus, kuriuos pirmosios instancijos teismas atsisakė tirti; nauji įrodymai, kurie nebuvo pateikti pirmosios instancijos teisme, tiriami tiktai tuo atveju, jeigu teismas pripažįsta pagrįstomis priežastis, dėl kurių tai nebuvo padaryta anksčiau, arba kai naujų įrodymų pateikimo būtinybė iškilo vėliau. Šia nuostata yra ribojama proceso šalies teisė apeliaciniame procese teikti naujus dokumentus ir kitus įrodymus, ji užtikrina sąžiningą, operatyvų teismo procesą. Atsižvelgiant į ABTĮ 140 straipsnio 1 dalies bei 151 straipsnio nuostatas, pažymėtina, kad apeliacija administraciniame procese yra ne pakartotinis bylos nagrinėjimas, o jau priimto teismo procesinio sprendimo pagrįstumo ir teisėtumo tikrinimas, remiantis jau byloje esančia medžiaga. Apeliacinis procesas nėra bylos ar atskiro klausimo nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme pratęsimas apeliacinės instancijos teisme.

Nagrinėjamu atveju yra tikrinamas pirmosios instancijos teismo 2024 m. liepos 9 d. nutarties, kuria atsisakyta priimti pareiškėjo 2024 m. birželio 27 d. skundą, pagrįstumas ir teisėtumas (ABTĮ 140 str. 1 d., 151 str.). Teisėjų kolegija, vadovaudamasi ABTĮ 142 straipsnio 3 dalimi, neprideda ir nevertina pareiškėjo pateiktų ir prašomų pridėti prie bylos medžiagos dokumentų, kadangi šie dokumentai nebuvo pateikti ir įvertinti nagrinėjant skundo priėmimo klausimą pirmosios instancijos teisme (šie dokumentai buvo priimti, pareiškėjui pateikus skundą pirmosios instancijos teismui).

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija, vertindama pareiškėjo atskirąjį skundą, pirmiausia pažymi, jog teisė kreiptis į teismą turi būti įgyvendinama, laikantis procesinių reikalavimų, įtvirtintų administracinį procesą reglamentuojančiame ABTĮ, kuris aiškiai nustato specialią tvarką, kurios laikydamiesi asmenys gali įgyvendinti procesinę teisę kreiptis į administracinį teismą (žr., pvz., 2013 m. kovo 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS602-232/2013; 2021 m. lapkričio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-705-438/2021 ir kt.).

Pareiškėjas 2024 m. gegužės 24 d. raštu pateikė Savivaldybės tarybos Finansų ir ekonomikos komitetui pastabas dėl Aprašo 8.2 punkto tikslinimo. Savivaldybė, atsakydama į minimą pareiškėjo raštą, 2024 m. gegužės 31 d. raštu Nr. SG-708 „Dėl pasiūlymų Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2022-07-07 sprendimo Nr. T-285 projektui“ informavo pareiškėją, kad jo pateiktas pasiūlymas buvo apsvarstytas Savivaldybės tarybos Finansų ir ekonomikos komiteto posėdžiuose ir Šiaulių miesto savivaldybės taryba priims sprendimą artimiausio posėdžio metu.

Pareiškėjas, nesutikdamas su Savivaldybės pozicija, pirmuoju skundo reikalavimu prašė teismo įpareigoti Savivaldybę nurodyti (papildant 2024 m. gegužės 31 d. raštą Nr. SG-708) pareiškėjui įstatymines nuostatas, kurios, Savivaldybės manymu, leidžia Savivaldybei, kaip valstybinės žemės patikėtiniui, priimti sprendimą atlaisvinti metalinių garažų eksploatavimo bendrijų naudojamą valstybinę žemę. Pirmosios instancijos teismas, spręsdamas dėl pirmojo pareiškėjo skundo reikalavimo, nurodė, kad skundžiamas Raštas yra informacinio pobūdžio, kuris negali būti savarankišku ginčo administraciniame teisme objektu.

Teisėjų kolegija, tikrindama pirmosios instancijos teismo padarytos išvados pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausia pažymi, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra išaiškinęs, jog ginčo administracinėje byloje dalyku gali būti tik toks viešojo administravimo subjekto priimtas administracinis aktas, kuris atitinkamiems asmenims nustato tam tikras teises ar pareigas, sukelia teisines pasekmes (žr., pvz., 2011 m. rugsėjo 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-327/2011 ir kt.). Administracinių teismų kompetencijai nepriskirtinas nagrinėjimas skundų, prašymų, kuriais siekiama ne pažeistų teisių (interesų) apgynimo, o tik tam tikrų juridinę reikšmę turinčių aplinkybių ar faktų konstatavimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1062-552/2015 ir kt.); administraciniuose teismuose nėra nagrinėjami ginčai dėl viešojo administravimo subjektų priimtų konstatuojamojo pobūdžio aktų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. spalio 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-1193-552/2015 ir kt.); ABTĮ nustatyta tvarka nenagrinėjami reikalavimai dėl informacinio pobūdžio dokumentų, kurie nesukelia asmenims jokių teisinių pasekmių, panaikinimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. vasario 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-93-575/2024 ir kt.)

Skundžiamo akto kvalifikavimo ir teisinio vertinimo negali lemti vien tam tikri formalūs kriterijai – jo pavadinimas, nurodyta apskundimo tvarka ir pan., o išvada, ar dėl akto gali būti paduotas skundas administraciniuose teismuose, turi būti daroma, atsižvelgiant į tokio sprendimo turinį (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1324-502/2015; 2020 m. gruodžio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-772-492/2020).

Įvertinęs pareiškėjo skundžiamo Rašto turinį, pirmosios instancijos teismas pagrįstai nurodė, kad jame jokie nėra suformuluoti įpareigojimai ar nurodymai pareiškėjui, Raštas yra informacinio pobūdžio, todėl jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija pritaria tokiai pirmosios instancijos teismo padarytai išvadai ir pažymi, kad Rašte, su kuriuo nesutikdamas pareiškėjas prašė teismo įpareigoti atsakovą jį papildyti, yra nurodyta informacija apie jo pasiūlymų dėl Aprašo pakeitimo projekto svarstymą Savivaldybės Tarybos posėdyje, Rašte nėra nurodyta jokių viešojo administravimo subjekto valinio pobūdžio patvarkymų, reikalavimų, kurie sukeltų vienokias ar kitokias savarankiškas pasekmes pareiškėjui ar įpareigotų jį vienaip ar kitaip elgtis.

Teisėjų kolegijos vertinimu, atskirajame skunde nėra pagrįstų argumentų, kurie sudarytų pagrindą spręsti, kad skundo išnagrinėjimas iš esmės sukeltų pareiškėjui (ar kitiems asmenims) apibrėžtas (konkrečias) tiesiogines teisines pasekmes. Pareiškėjo išdėstyti argumentai, jog Rašte konstatuotos aplinkybės, su kuriomis pareiškėjas nesutinka, nesudaro pagrindo spręsti, kad Raštas gali būti atskiros administracinės bylos nagrinėjimo dalyku.

Antruoju skundo reikalavimu pareiškėjas prašė teismo įpareigoti Savivaldybę atlikti veiksmus, kad būtų atitinkamai pakeista Aprašo dalis ir pakeistos Aprašo nuostatos, susijusios su metalinių garažų eksploatavimo bendrijų žemės nuomos mokesčio mokėjimu. Pirmosios instancijos teismas, atsisakydamas priimti šį pareiškėjo skundo reikalavimą, nurodė, kad Regionų administracinis teismas neturi įgaliojimų nurodyti institucijoms, įstaigoms, kokio turinio teisės aktus jos turi priimti, kokias jų nuostatas pakeisti kokiomis nuostatomis, nes administracinis teismas neperima viešojo administravimo subjekto kompetencijos jam priskirtose viešojo administravimo srityse.

Teisėjų kolegija, įvertinusi pareiškėjo skundo antrojo reikalavimo turinį (įpareigoti atsakovą pataisyti / pakeisti Aprašo nuostatas), daro išvadą, kad šiuo reikalavimu iš esmės yra keliamas klausimas dėl Aprašo, kaip norminio akto, atitikties aukštesnės galios teisės aktams, todėl nagrinėjamu atveju vertintina, ar pareiškėjas patenka į subjektų, numatytų Administracinių bylų teisenos įstatymo 112 straipsnio 1 dalyje, ratą.

Vadovaujantis Administracinių bylų teisenos įstatymo 17 straipsnio 1 dalies 2 punktu, administraciniai teismai sprendžia bylas dėl savivaldybių administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir veiksmų (neveikimo) teisėtumo, taip pat dėl šių subjektų vilkinimo atlikti veiksmus. ABTĮ 20 straipsnio 2 dalies 1 punkte nustatyta, kad, netaikant išankstinio nagrinėjimo ne teismo tvarka procedūros, apygardos administracinis teismas, kaip pirmosios instancijos teismas, nagrinėja bylas dėl norminių administracinių aktų, kuriuos priėmė teritoriniai ar savivaldybių administravimo subjektai, teisėtumo. Prašyti administracinio teismo pradėti tyrimą, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę šio įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje nurodyti subjektai, kai tame teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo (ABTĮ 113 str. 1 d.).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas formuluotę „nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo“, pabrėžė, kad tam, jog būtų pradėta norminio administracinio akto teisėtumo patikros byla, turi būti nustatyta, kad šis norminis teisės aktas realiai buvo pritaikytas ir tokiu būdu nulėmė tikrą ar tariamą asmens teisių pažeidimą. Pažymėtina, jog galimas, hipotetinis pareiškėjo teisių pažeidimas ir ginčijamo akto pritaikymas ateityje nesudaro pagrindo konstatuoti, kad norminio administracinio akto teisėtumo tyrimas yra susijęs su asmens teisių ar saugomų interesų pažeidimu. Administracinio teismo jurisdikcijos pripažinimas tokiu atveju kaip šis reikštų nukrypimą nuo norminio administracinio akto teisėtumo patikra siekiamo tikslo ir tai, kad būtų nepaisoma kitų sąlygų, kurios suponuoja, jog turi egzistuoti individualus ginčas (o ne ginčas dėl norminio akto), kurio išsprendimui yra reikalinga ištirti byloje taikytino norminio administracinio akto teisėtumą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. vasario 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-91-146/2017; 2019 m. spalio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-587-575/2019; 2023 m. balandžio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-217-822/2023).

Įvertinus pareiškėjo teismui pateikto skundo, atskirojo skundo ir jo papildymo turinį, pažymėtina, kad pareiškėjas teikė skundą dėl atsakovo Rašto panaikinimo / papildymo, kuris negali būti vertinamas kaip individualus administracinis aktas, priimtas pareiškėjo atžvilgiu taikant Aprašo nuostatas, todėl nagrinėjamu atveju darytina išvada, jog pareiškėjo prašymas dėl Aprašo pataisymo vertintinas kaip abstraktus pareiškimas ištirti norminio administracinio akto teisėtumą ABTĮ 112 straipsnio prasme. Atsižvelgiant į tai, jog pareiškėjas nepatenka į baigtinį ABTĮ 112?straipsnyje nurodytų subjektų, turinčių teisę kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo, ratą, pirmosios instancijos teismas, nors ir kitais motyvais, pagrįstai atsisakė priimti šį pareiškėjo skundo reikalavimą kaip nenagrinėtiną ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 straipsnio 2 d. 1 p.).

Teisėjų kolegija pažymi, jog trečiuoju skundo reikalavimu pareiškėjas prašė teismo „pasiūlyti atitinkamoms valstybės institucijas dėl šiame skunde išdėstytų teisės aktų nuostatų tarpusavio prieštaravimo bei netinkamo metalinių garažų eksploatavimo bendrijų valstybinės žemės naudojimo garažų laikymui ir eksploatavimui reglamentavimo“. Teisėjų kolegijos vertinimu, minimu reikalavimu pareiškėjas taip pat siekia norminio teisės akto (Aprašo) teisėtumo įvertinimo, todėl, atsižvelgiant į anksčiau šioje nutartyje paminėtus argumentus dėl pareiškėjo teisės kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo, darytina išvada, kad pirmosios instancijos teismas, nors ir kitais motyvais, pagrįstai atsisakė priimti šį pareiškėjo skundo reikalavimą kaip nenagrinėtiną teismų ABTĮ nustatyta tvarka.

Apibendrindama išdėstytus motyvus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis iš esmės yra teisėta ir pagrįsta, nėra pagrindo naikinti ar keisti ją, remiantis atskirajame skunde išdėstytais ar kitais motyvais. Todėl Regionų administracinio teismo 2024 m. liepos 9 d. nutartis paliekama nepakeista, o pareiškėjo atskirasis skundas atmetamas.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo A. P. D. atskirąjį skundą atmesti.

Regionų administracinio teismo 2024 m. liepos 9 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.