- Teismas
- Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
- Dokumentas
- Nutartis
- Data
- 2023-04-05
- Bylos Nr.
- eAS-217-822/2023
- Teisminio proceso Nr.
- 3-61-3-01337-2023-4
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Instancija
- Apeliacinė instancija
- Rezultatas
- Nutartis palikta nepakeista.
- Teisėjai
- Skirgailė Žalimienė (pirm.), Rytis Krasauskas, Iveta Pelienė
- Pareiškėjas
- Uždaroji akcinė bendrovė "Kautra"
- Atsakovas
- Lietuvos transporto saugos administracija
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ryčio Krasausko, Ivetos Pelienės ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Kautra“ atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. vasario 15 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Kautra“ skundą atsakovui Lietuvos transporto saugos administracijai dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija nustatė:
I.
Pareiškėjas uždaroji akcinė bendrovė (toliau – ir UAB) „Kautra“ (toliau – ir pareiškėjas, UAB „Kautra“) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas panaikinti atsakovo Lietuvos transporto saugos administracijos (toliau – ir atsakovas, Administracija) direktoriaus 2021 m. gruodžio 17 d. įsakymo Nr. 2BE-346 „Dėl Vežėjų įtraukimo į Potencialių vežėjų sąrašą atrankos ir Potencialių vežėjų parinkimo vežti keleivius tolimojo susisiekimo maršrutais nuostatų patvirtinimo“ (toliau – ir Įsakymas) dalį, kuria patvirtinami Potencialių vežėjų parinkimo vežti keleivius tolimojo susisiekimo maršrutais nuostatai (toliau – ir Nuostatai). Pareiškėjas taip pat prašė taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę – sustabdyti Nuostatų galiojimą iki ginčo šioje byloje išnagrinėjimo pabaigos.
Pareiškėjas nurodė, jog vadovaudamasi Įsakymu, Administracija vykdė vežėjų įtraukimo į potencialių vežėjų sąrašą atranką, kurios tikslas buvo sudaryti ir paskelbti reikalavimus atitinkančių vežėjų, kurie bus kviečiami teikti pasiūlymus dėl teisės vežti keleivius tolimojo susisiekimo maršrutu(-ais) sąrašą. Pareiškėjas veikia keleivių vežimo tolimojo susisiekimo maršrutais srityje ir siekia toliau vykdyti šią veiklą, todėl dalyvavo atrankoje. Pareiškėjas 2022 m. sausio 12 d. gavo Administracijos el. laišką, kuriuo Administracija informavo, kad konkurso komisijos 2023 m. sausio 12 d. nutarimu pareiškėjas UAB „Kautra“ įtraukiamas į potencialių vežėjų sąrašą. Pareiškėjas 2023 m. vasario 1 d. taip pat gavo Administracijos el. laišką, kuriame buvo nurodyta, kad nuo 2023 m. vasario 1 d. potencialūs vežėjai kviečiami teikti pasiūlymus vežti keleivius tolimojo susisiekimo maršrutų grupėmis.
Pareiškėjas nurodė, jog sprendimo įtraukti į potencialių vežėjų sąrašą ir sprendimo kviesti dalyvauti konkurse pagrindu pareiškėjas buvo pakviestas dalyvauti Potencialių vežėjų parinkimo vežti keleivius tolimojo susisiekimo maršrutais konkurse (toliau – ir Konkursas), kuris vykdomas vadovaujantis Įsakymu patvirtintais Nuostatais. Pareiškėjo vertinimu, Nuostatai pažeidžia jo teises ir įstatymų saugomus interesus užsiimti ūkine veikla, kuri galėtų būti varžoma tik įstatymų nustatytais pagrindais, bet ne poįstatyminiais įgyvendinamaisiais aktais, o tokie varžymai turėtų būti taikomi griežtai laikantis Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimų. Atsižvelgus į sprendimą įtraukti į potencialių vežėjų sąrašą ir sprendimą kviesti dalyvauti Konkurse, Administracijos priimtas Įsakymas dalimi, kuria patvirtinami Nuostatai, pareiškėjo atžvilgiu tapo individualiu administraciniu aktu, t. y. administraciniu sprendimu Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 2 straipsnio 5 dalies prasme.
II.
Vilniaus apygardos administracinis teismas 2023 m. vasario 15 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo skundą.
Pirmosios instancijos teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 33 straipsnio 2 dalies 1 punktu, konstatavo, jog pareiškėjo skundas nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka.
Teismas nustatė, jog Įsakymu Administracijos direktorius, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2006 m. vasario 14 d. įsakymu Nr. 3-62 patvirtintų Leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais išdavimo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 14 punktu, patvirtino Vežėjų įtraukimo į Potencialių vežėjų sąrašą atrankos nuostatus ir Nuostatus. Šiuo atveju pareiškėjas prašė teismo panaikinti Įsakymo dalį, kuria patvirtinti Nuostatai, tačiau teismas pažymėjo, kad Nuostatuose įtvirtinti bendro pobūdžio nurodymai – jais nustatyti potencialių vežėjų kvalifikacijos reikalavimai, atrankos kriterijai, pasiūlymų teikimas ir vertinimas, potencialių vežėjų grupės dalyvavimo, sutarties su laimėjusiu potencialiu vežėju pasirašymo tvarka ir sąlygos. Konkurso tikslas – parinkti Nuostatuose nustatytus reikalavimus atitinkančius potencialius vežėjus vežti keleivius tolimojo susisiekimo maršrutais, kurių pateikti pasiūlymai pripažinti laimėjusiais, ir su jais sudaryti Keleivių vežimo sutartį tolimojo susisiekimo maršrutų grupei, o Konkursą organizuoja ir vykdo Konkurso vežėjui parinkti vežti keleivius tolimojo reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais organizavimo komisija.
Pirmosios instancijos teismas, įvertinęs nustatytas aplinkybes, konstatavo, jog Nuostatuose įtvirtinti bendro pobūdžio nurodymai, skirti neapibrėžtam subjektų ratui, juose nustatytos ne konkrečių subjektų, o bendros visuomeninių santykių dalyvių teisės ir pareigos, Nuostatai yra visuotinai privalomi, orientuoti į ateitį, nėra priimti vienai konkrečiai situacijai, o numatyti taikyti daug kartų. Teismo vertinimu, pareiškėjas kreipėsi į teismą nesilaikydamas specialios norminių administracinių teisės aktų teisėtumo ištyrimą reguliuojančios tvarkos, nepagrindė savo, kaip specialaus subjekto, turinčio teisę kreiptis į administracinį teismą, kad būtų ištirtas norminio administracinio akto teisėtumas, statuso (ABTĮ 112 str.), taip pat nenurodė, jog teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl pareiškėjo teisių pažeidimo (ABTĮ 113 str.).
III.
Pareiškėjas atskirajame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. vasario 15 d. nutartį ir perduoti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Pareiškėjas nurodo, jog Įsakymu patvirtinti Nuostatai yra administracinis sprendimas VAĮ 2 straipsnio 5 dalies prasme, Nuostatai šiuo atveju vertintini kaip Įsakymu patvirtintos Konkurso sąlygos, kurios pareiškėjo atžvilgiu tapo taikytinos tik tada, kai ji įgavo teisę dalyvauti Konkurse bei yra taikomos tik Konkursą vykdančiai Administracijai ir Konkurse galintiems dalyvauti ūkio subjektams, t. y. į Administracijos sudarytą potencialių vežėjų sąrašą įtrauktiems keleivių vežimo tolimojo susisiekimo maršrutais paslaugų teikėjams. Pirmosios instancijos teismui atsisakius priimti skundą, iš pareiškėjos buvo atimta teisė ginčyti jam tiesiogiai taikomas Konkurso nuostatas, kurios tiesiogiai apriboja pareiškėjo teises bei pažeidžia imperatyvius teisės aktų reikalavimus.
Pareiškėjas pažymi, jog Nuostatai atitinka administracinio sprendimo apibrėžimą, nes jais įgyvendinamas norminis administracinis aktas – Taisyklių 14 punktas, išreiškiama vienkartinė atsakovo valia, nes Nuostatai iš esmės yra vienkartinio konkurso sąlygos, kurių taikymas nėra orientuotas į ateitį. Be to, Nuostatais nėra sukuriama elgesio taisyklė, tik nustato konkretaus Konkurso sąlygas ir Nuostatai skirti konkrečiai individualiai apibrėžtai asmenų grupei – į potencialių vežėjų sąrašą įtrauktiems vežėjams, kurie buvo paskelbti dalyvauti Konkurse.
Motyvuojamoji dalis
Teisėjų kolegija konstatuoja:
IV.
Atskirojo skundo dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. vasario 15 d. nutarties dalies, kuria atsisakyta priimti pareiškėjo skundą, pagrįstumas ir teisėtumas.
Žemesnės instancijos teismas
Pirmosios instancijos teismas konstatavo, jog pareiškėjas kreipėsi į teismą su prašymu panaikinti norminį administracinį aktą nesilaikydamas norminių administracinių teisės aktų teisėtumo tyrimą reguliuojančios tvarkos, todėl atsisakė priimti skundą kaip nenagrinėtiną teismų ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.). Pareiškėjas atskirajame skunde su pirmosios instancijos teismo išvada nesutinka ir nurodo, jog Įsakymu patvirtinti Nuostatai laikytini administraciniu sprendimu VAĮ 2 straipsnio 5 dalies prasme, o atsisakius priimti pareiškėjo skundą, apribojama jo teisė į teisminę gynybą.
Atsižvelgus į tai, nagrinėjamu atveju apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija turi patikrinti, ar atsisakydamas priimti pareiškėjo skundą, pirmosios instancijos teismas pagrįstai sprendė, jog pareiškėjo skundžiamas aktas laikytinas norminiu aktu.
ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta teisė kreiptis į teismą gali būti įgyvendinta tik įstatymų nustatyta tvarka, t. y. laikantis įstatymuose nurodytų kreipimosi į teismą sąlygų. ABTĮ 33 straipsnio 2 dalyje yra nurodytas sąrašas atvejų, kuriems esant teismas atsisako priimti skundą (prašymą, pareiškimą), todėl jei teismas, prieš priimdamas skundą (prašymą, pareiškimą) nustato esant bent vieną iš šių atvejų, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Vienas iš tokių atvejų – jeigu skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).
Byloje nustatyta, jog pareiškėjas kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti Įsakymo dalį, kuria patvirtinami Nuostatai. Pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti pareiškėjo skundą, nurodydamas, jog Nuostatuose įtvirtinti bendro pobūdžio nurodymai, skirti neapibrėžtam subjektų ratui, juose nustatytos ne konkrečių subjektų, o bendros visuomeninių santykių dalyvių teisės ir pareigos, Nuostatai yra visuotinai privalomi, orientuoti į ateitį, nėra priimti vienai konkrečiai situacijai, o numatyti taikyti daug kartų, dėl to šiuo atveju pareiškėjas kreipėsi į teismą nesilaikydamas specialios norminių administracinių teisės aktų teisėtumo tyrimą reguliuojančios tvarkos.
Nuoseklioje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra išskiriami šie pagrindiniai norminio administracinio akto požymiai: 1) aktas sukuria elgesio taisykles – teisės normas; 2) aktas priimtas viešojo administravimo subjekto, vykdančio administracinį reglamentavimą; 3) aktas išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius; 4) aktas orientuojamas į ateitį; 5) aktas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais; 6) aktas yra visuotinai privalomas; 7) aktas paskelbiamas laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos (žr., pvz., 2017 m. gruodžio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1026-624/2017; 2018 m. lapkričio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-773-492/2018; 2019 m. sausio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eI-2-502/2019; 2022 m. lapkričio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-704-415/2022).
Visuotinis privalomumas – vienas iš svarbiausių norminio administracinio akto požymių, kuris tiesiogiai siejamas su aktą priėmusiam subjektui suteiktais viešojo administravimo įgaliojimais, sudarančiais prielaidas priimamais aktais išreikšti valstybės valią ir nustatyti teisės normas, privalomas neapibrėžtam asmenų ratui (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. balandžio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A556–960/2011).
Atribojant norminį administracinį aktą nuo administracinio sprendimo, atsižvelgtina į VAĮ 2 straipsnio 5 dalį, pagal kurią administracinis sprendimas – teisės aktų reglamentuotu būdu ir (ar) forma išreikšta vienkartinė viešojo administravimo subjekto valia dėl teisės taikymo, privaloma ir skirta konkrečiam asmeniui ar individualiai apibrėžtai asmenų grupei. Administracinis sprendimas yra įstatymo normų ar kitų hierarchiškai aukštesnės pakopos norminių teisės aktų normų taikymo priemonė tuo atžvilgiu, kad šis aktas turi būti pagrįstas, be kita ko, teisės aktų normomis, o norminis administracinis aktas yra įstatymo normų taikymo aktas todėl, kad juo iš esmės nustatoma atitinkamo įstatymo normų įgyvendinimo tvarka ir sąlygos. Skiriamasis jų bruožas yra tas, kad norminiu administraciniu aktu, nepaisant minėto jo taikomojo pobūdžio, yra nustatomos teisės normos, o individualiu administraciniu aktu teisės normos yra išimtinai tik taikomos (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. gegužės 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-539-552/2016, 2021 m. gegužės 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-298-789/2021; kt.).
Byloje nustatyta, jog Administracija Įsakymu patvirtino Nuostatus vadovaudamasi Taisyklių 14 punktu, kuriame įtvirtinta, jog kompetentinga įstaiga organizuoja konkursą vežėjui parinkti vežti keleivius kompetentingos įstaigos nustatytu maršrutu pagal šios įstaigos nustatytas konkurso sąlygas. Nuostatų 1 punkte nurodoma, kad Nuostatai nustato potencialių vežėjų kvalifikacijos reikalavimus, atrankos kriterijus, pasiūlymų teikimą ir vertinimą, potencialių vežėjų grupės dalyvavimo, sutarties su laimėjusiu potencialiu vežėju pasirašymo tvarką ir sąlygas (Konkursą). Nuostatuose nurodomas Konkurso tikslas – parinkti Nuostatuose nustatytus reikalavimus atitinkančius potencialius vežėjus vežti keleivius tolimojo susisiekimo maršrutais, kurių pateikti pasiūlymai pripažinti laimėjusiais, ir su jais sudaryti Keleivių vežimo sutartį tolimojo susisiekimo maršrutų grupei. Be kita ko, Nuostatai įtvirtina, kokia informacija turi būti nurodoma skelbime apie kvietimą teikti pasiūlymą vežti keleivius tolimojo susisiekimo maršrutais tam tikrai maršrutų grupei, dokumentus, kuriuos turi pateikti potencialus vežėjas, pageidaujantis dalyvauti Konkurse, Nuostatų 51 punkte įtvirtinami Konkurso pasiūlymų vertinimo kriterijai, jų apskaičiavimo tvarka, vertinimo reikšmės balų koeficientas, vežimo sutarčių su Konkurso laimėtoju sudarymo tvarka.
Įvertinusi išdėstytas aplinkybes, teisėjų kolegija sprendžia, jog patvirtindama Nuostatus Administracija vykdė administracinį reglamentavimą, o įvertinus Nuostatų pobūdį, spręstina, jog jie sukuria bendro, abstraktaus pobūdžio elgesio taisykles, Konkurso sąlygas, kurios taikomos vienodai ir yra visuotinai privalomos teisinių santykių dalyviams, potencialiems vežėjams. Dėl to priešingai nei nurodo pareiškėjas, Nuostatai nėra vienkartinė Administracijos valia, privaloma ir skirta konkrečiam asmeniui (šiuo atveju – pareiškėjui) ar individualiai apibrėžtai asmenų grupei, nes pagal Nuostatus ši grupė yra apibrėžiama rūšiniais požymiais kaip potencialūs vežėjai, kuriais gali būti kiekvienas reikalavimus atitinkantis subjektas, tiesiogiai ir konkrečiai šių vežėjų neidentifikuojant.
Teisėjų kolegija sprendžia, jog šiuo atveju pirmosios instancijos teismas pagrįstai ir teisėtai konstatavo, kad pareiškėjo skundžiamas aktas yra norminis aktas, o pareiškimų (prašymų) ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą nagrinėjimą reguliuoja ABTĮ II dalies II skyriaus pirmojo skirsnio normos, kurios nustato dvi norminių teisės aktų kontrolės rūšis: abstrakčią (ABTĮ 112 str.) ir konkrečią, t. y. susijusią su individualia byla (ABTĮ 113 str.). Priklausomai nuo norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo rūšies skiriasi subjektų, galinčių inicijuoti tokį procesą, ratas.
Abstraktų pareiškimą ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę paduoti tik ABTĮ 112 straipsnio 1 dalyje nurodyti subjektai, o kiti asmenys tiesiogiai kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą negali, todėl tokio pobūdžio jų prašymus teismas atsisako priimti, tačiau šie asmenys gali prašyti, kad individualią bylą nagrinėjantis teismas arba pats pradėtų norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą (jeigu atitinkama kompetencija šiam teismui yra priskirta), arba kreiptųsi į kompetentingą administracinį teismą dėl tokio tyrimo.
Pagal ABTĮ 113 straipsnio 1 dalį, prašyti administracinio teismo pradėti tyrimą, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę šio įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje nurodyti subjektai, kai tame teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas formuluotę „nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo“, pabrėžė, kad tam, jog būtų pradėta norminio administracinio akto teisėtumo patikros byla, turi būti nustatyta, kad šis norminis teisės aktas realiai buvo pritaikytas ir tokiu būdu nulėmė tikrą ar tariamą asmens teisių pažeidimą. Pažymėtina, jog galimas, hipotetinis pareiškėjo teisių pažeidimas ir ginčijamo akto pritaikymas ateityje nesudaro pagrindo konstatuoti, kad norminio administracinio akto teisėtumo tyrimas yra susijęs su asmens teisių ar saugomų interesų pažeidimu. Administracinio teismo jurisdikcijos pripažinimas tokiu atveju kaip šis reikštų nukrypimą nuo norminio administracinio akto teisėtumo patikra siekiamo tikslo ir tai, kad būtų nepaisoma kitų sąlygų, kurios suponuoja, jog turi egzistuoti individualus ginčas (o ne ginčas dėl norminio akto), kurio išsprendimui yra reikalinga ištirti byloje taikytino norminio administracinio akto teisėtumą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. vasario 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-91-146/2017, 2019 m. spalio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-587-575/2019).
Nagrinėjamoje byloje pareiškėjas nėra teisę inicijuoti abstraktų norminio administracinio akto tyrimą turintis subjektas ABTĮ 112 straipsnio 1 dalies prasme, taip pat pareiškėjas nenurodė, kad teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jo teisių pažeidimo ABTĮ 113 straipsnio 1 dalies prasme. Šiuo atveju pareiškėjas kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti skundžiamą aktą, nurodydamas, jog Nuostatai pareiškėjo atžvilgiu tapo individualiu administraciniu aktu, administraciniu sprendimu VAĮ 2 straipsnio 5 dalies prasme. Visgi įvertinusi šioje nutartyje išdėstytas faktines aplinkybes ir jų teisinį vertinimą, teisėjų kolegija konstatuoja, jog nėra pagrindo sutikti su pareiškėjo argumentais ir Nuostatai pripažintini norminiu aktu, kurį pareiškėjas skundė nesilaikydamas ABTĮ 112 ir 113 straipsniuose įtvirtintos tvarkos.
Apibendrinant, pirmosios instancijos teismas pagrįstai ir teisėtai atsisakė priimti pareiškėjo skundą, dėl to pareiškėjo atskirasis skundas yra atmetamas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas.
Rezoliucinė dalis
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Kautra“ atskirąjį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. vasario 15 d. nutartį palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.