Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Įžanginė dalis

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (pranešėjas), Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas) ir Dalios Višinskienės,

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 3 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro skundą atsakovui Lietuvos Respublikos valstybės kontrolei, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Informatikos ir ryšių departamentui prie Vidaus reikalų ministerijos, Turto valdymo ir ūkio departamentui prie Vidaus reikalų ministerijos dėl sprendimo panaikinimo.

Aprašomoji dalis

nustatė:

I.

pareiškėjas prašymu (b. l. 1?11) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti valstybės kontrolieriaus pavaduotojos D. B. 2012 m. rugsėjo 5 d. sprendimo Nr. SP-16 (toliau – ir Ginčijamas sprendimas) 1 ir 2 punktus tiek, kiek jie liečia 1.1, 1.2, 1.3 punktuose konstatuotus pažeidimus.

Nurodė, kad valstybės kontrolieriaus pavaduotoja D. B. Ginčijamu sprendimu nurodė vidaus reikalų ministrui (toliau – ir Ministras) sprendime išdėstytus reikšmingus teisės aktų pažeidimus ir įpareigojo vidaus reikalų ministrą traukti pažeidimus padariusius asmenis tarnybos ar drausminėn atsakomybėn. Pareiškėjas ginčijo Ginčijamo sprendimo dalį – 1 punkto nurodymą į 1.1, 1.2, 1.3 punktuose konstatuotus tariamus pažeidimus ir 2 punkto įpareigojimą traukti už juos tarnybos ar drausminėn atsakomybėn. Teigė, kad Ginčijamo sprendimo 1.1, 1.2, 1.3 punktuose konstatuotų pažeidimų nebuvo, nes nurodyti veiksmai buvo teisėti, be to, Ministras negali skirti nuobaudų Informatikos ir ryšių departamento prie Vidaus reikalų ministerijos (Informatikos ir ryšių departamentas) ir Turto valdymo ir ūkio departamento prie Vidaus reikalų ministerijos (toliau – ir Turto valdymo ir ūkio departamentas) darbuotojams. Atkreipė dėmesį, kad pagal teisės principą „įrodyti turi tas, kas teigia, o ne tas, kas neigia“ ir nekaltumo prezumpciją, pareiga įrodyti, kad ginčijami pažeidimai buvo padaryti tenka atsakovui, tačiau, nepaisant to, nurodė savo argumentus dėl pažeidimo konstatavimo neteisėtumo. Teigė, kad Informatikos ir ryšių departamentas įsigydamas ryšio sistemas ir Telekomunikacinio tinklo komponentų vietos nuomos ir su ja susijusias paslaugas, griežtai laikėsi galiojančių teisės aktų reikalavimų, atkreipė dėmesį, jog analogiškos sutarties auditą atlikęs atsakovas tokios sutarties įslaptinimo tikslingumo nekvestionavo, todėl buvo pagrįstai tikėtasi, kad įslaptintas pirkimas vykdytas teisėtai, atitinkamai pagal ta patį aprašą vykdant ir naują pirkimą. Atkreipė dėmesį, kad dalis pirkimų buvo įslaptinta, dalis ne, tačiau pirkimo paskirtis – užtikrinti Vidaus reikalų telekomunikacinio tinklo kaip visumos funkcionavimą ir ypač nenutrūkstamą Vidaus reikalų skaitmeninės mobiliojo radijo ryšio sistemos (toliau – ir SMRRS) veikimą. Pabrėžė, kad pirkimo metu pateikta įslaptinta informacija buvo būtina Pirkimo techninės specifikacijos 2.1, 2.2, 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.3, 2.4, 3.3 punktams vykdyti. Nesutiko su atsakovo teiginiais, kad pirkimo sąlygos buvo pritaikytos vieninteliam tiekėjui, neužtikrinant galimybės tiekėjams konkuruoti tarpusavyje, bei, kad nebuvo atmestas konkurso dalyvio pateikto neatitinkančio pirkimo sąlygų reikalavimų pasiūlymas, buvo prašoma jį patikslinti taip, kad pasiūlymas atitiktų sąlygas, o vėliau su tuo tiekėju buvo sudaryta tiekimo sutartis. Dėl Ginčijamo sprendimo 1.2 punkte konstatuoto pažeidimo, pažymėjo, kad dėl Informatikos ir ryšių departamento ir „Motorola GmbH“ išaiškinimų buvo būtina SMRRS techninio aptarnavimo ir funkcionalumo užtikrinimo paslaugą nupirkti kuo greičiau, todėl viešojo pirkimo komisijai buvo siūloma vykdyti neskelbiamas derybas, į jas kviečiant vienintelį paslaugų tiekėją. Taip pat atkreipė dėmesį, kad Turto valdymo ir ūkio departamentas, vykdydamas SMRRS techninio aptarnavimo ir funkcionalumo užtikrinimo paslaugų pirkimą, galėjo pirkimo dokumentuose nurodyti pakankamai tikslų reikalingų paslaugų kiekį ir jį nurodė. Dėl Ginčijamo sprendimo 1.3 punkte nurodyto pažeidimo teigė, kad viešinimo paslaugų pirkimo objektą apibrėžti sudėtinga, todėl tikslingiau vykdyti projekto konkursą. Toks pirkimo būdas neriboja tiekėjų galimybės dalyvauti konkurse. Nurodo, kad projektų konkursas buvo organizuotas pagal Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. vasario 25 d. įsakymu Nr. 97 patvirtintų Projektų konkursų organizavimo taisyklių nuostatas. Pažymėjo, kad Ginčijamo sprendimo 2 punktas traukti asmeninsi tarnybos ar drausminėn atsakomybėn yra išvestinis iš sprendimo 1 punkte nurodytų pažeidimų, tačiau dėl šio skundo dalyko yra ir atskiras pagrindas. Ginčijamas sprendimas neatitinka Valstybės kontrolės įstatymo 18 straipsnio 3 punkto, nes yra abstraktus, jame perrašytas įstatymo tekstas. Be to, pradėti tarnybinio nusižengimo tyrimą skirti tarnybinę nuobaudą gali tik tarnautoją į pareigas priėmęs asmuo, o Ginčijamame sprendime nurodyti pažeidimai padaryti tarnautojų, dauguma kurių į tarnybą priimti ne Ministro. Atsižvelgiant į tai, Ministras neturi įgaliojimų jų patraukti atsakomybėn.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. spalio 3 d. nutartimi (b. l. 33) atsisakė priimti pareiškėjo prašymą.

Teismas nurodė, kad vadovaujantis Administracinių bylų teisenos įstatymo 15 straipsnio 1 dalimi, teismas turi teisę priimti nagrinėti tik tokį reikalavimą dėl teisės akto, kuriame aiškiai ir imperatyviai suformuluotos pareiškėjui privalomos elgesio taisyklės, jo teisės bei pareigos. Ginčijamo sprendimo 1 punkte nuspręsta nurodyti vidaus reikalų ministrui sprendimo dėstomojoje dalyje išdėstytus reikšmingus teisės aktų pažeidimus, o 2 punkte nuspręsta įpareigoti vidaus reikalų ministrą įstatymų nustatyta tvarka traukti pažeidimus padariusius asmenis tarnybos ar drausminėn atsakomybėn. Taigi, pirmuoju punktu atliktas konstatuojamojo pobūdžio veiksmas, nesukeliantis pareiškėjui jokių realių teisinių pasekmių. Sprendimo antrame punkte pacituota Valstybės kontrolės įstatymo 18 straipsnio 3 punkto nuostata, kuri niekaip nekonkretizuota, todėl pareiškėjui negali sukelti teisinių pasekmių. Antruoju punktu nustatytas abstraktus įpareigojimas traukti pažeidimus padariusius asmenis tarnybos ar drausminėn atsakomybėn, nenurodant, kokie asmenys ir už kokius konkrečiai pažeidimus turėtų būti traukiami tarnybos ar drausminėn atsakomybėn. Atsižvelgiant į tai, teismas darė išvadą, kad Ginčijamas sprendimas teisinių pasekmių vidaus reikalų ministrui nesukelia, todėl skundas teisme nenagrinėtinas.

III.

Pareiškėjas pateikė atskirąjį skundą (b. l. 35?36), kuriuo teismo prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 3 d. nutartį ir perduoti pareiškėjo prašymo priėmimo klausimą nagrinėti iš naujo.

Nurodo, kad tiek Valstybės kontrolės įstatymo 19 straipsnyje, tiek Ginčijamame sprendime nurodyta, kad valstybės kontrolieriaus ir jo pavaduotojo sprendimas skundžiamas teismui. Paties Ginčijamo sprendimo trūkumai yra pagrindas jį panaikinti, bet ne atsisakyti priimti skundą. Ginčijamo sprendimo 1 punktas pažeidžia pareiškėjos interesus, nes žemina Ministerijos ir Ministro dalykinę reputaciją, užkerta kelią Ministerijai ateityje perkant analogiškas paslaugas elgtis tokiu pat būdu ir priimti tokius pat sprendimus (Ginčijamas sprendimas įgyja norminį pobūdį), pažeidžia Ginčijame sprendime konstatuotų pažeidimų veiksmus atlikusių darbuotojų, kurių interesą privalo ginti darbdavys, interesą, kad jų veiksmai būtų laikomi teisėtais, be to, dėl atsakovo audito ataskaitoje konstatuotų dviejų tų pačių pažeidimų VšĮ Centrinė projektų valdymo agentūra pradėjo pažeidimo tyrimą, dėl kurio Ministerijai gresia sankcijos. Nurodytos priežastys patvirtina, jog remiantis ABTĮ 5 straipsnio 1 dalimi pareiškėjas turi teisę teismui skųsti Ginčijamo įsakymo 1 punktą. Nesutinka su teismo argumentu, kad Ginčijamo sprendimo 2 punktas vidaus reikalų ministrui nesukelia teisinių pasekmių. Ši Ginčijamo sprendimo dalis yra įpareigojanti, todėl sukelia administracinę naštą nustatinėti, kokiais konkrečiais veiksmais padaryti konstatuoti pažeidimai, šiuos veiksmus padariusius darbuotojus, inicijuoti ir atlikti tarnybinio nusižengimo tyrimo procedūras, prireikus taikyti tarnybinę, materialinę atsakomybę, šios pareigos privalomumas užtikrinamas valstybine prievarta pagal Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodekso 188³ straipsnį. Taip pat nesutinka, kad teismui galima skųsti tik Ginčijamo sprendimo pasekmes – pagal Valstybės kontrolės konstatuotą juridinį faktą (pažeidimus) teismo ar darbdavio pritaikytas sankcijas, bet ne tas pasekmes sukeliantį administracine tvarka konstatuotą faktą. Tai pažeistų teisę kreiptis į teismą, nes siekiant kreiptis į teismą, reikėtų tapti patrauktu atsakomybėn asmeniu.

Motyvuojamoji dalis

konstatuoja:

IV.

Atskirasis skundas tenkintinas.

Nagrinėjamoje byloje pareiškėjas teismui pateikė prašymą dėl tam tikrų Ginčijamo sprendimo punktų panaikinimo. Pirmosios instancijos teismas, konstatavęs, kad Ginčijamas aktas pareiškėjui nesukelia teisinių pasekmių, prašymą, kaip nenagrinėtiną teismų, priimti atsisakė. Apeliacinės instancijos teismas su tokia pirmosios instancijos teismo išvada nesutinka.

Vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra konstatavęs, kad ABTĮ 5 straipsnio 1 dalies bei 22 straipsnio 1 dalies nuostatų, reguliuojančių kreipimąsi į administracinį teismą, sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje (pvz., 2004 m. sausio 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A7-121/2004). Iš nusistovėjusios Vyriausiojo administracinio teismo praktikos matyti, kad administraciniai aktai, dėl kurių galima pateikti skundą, pagal ATBĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punktą ir 22 straipsnio 1 dalį yra visi viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai, nepaisant tų aktų formos, taip pat veiksmai (neveikimas), sukeliantys asmeniui teisines pasekmes, t. y. darantys įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams. Remiantis šiomis teisės normomis, administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo (žr., pvz., 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-540/2008; 2009 m. liepos 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-391/2009).

Tačiau kartu pažymėtina, jog skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, tik tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas, jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu (žr., pvz., 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010; 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010 ir kt.). Šiuo aspektu atkreiptinas dėmesys, jog ABTĮ 17 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad jeigu yra abejonė ar galiojančių įstatymų kolizija dėl konkretaus ginčo priskyrimo, ginčas nagrinėjamas teisme. Viešojo administravimo subjektų priimto akto kvalifikavimo ir teisinio vertinimo negali lemti tik formalūs kriterijai, inter alia jo pavadinimas. Tai, ar dėl akto arba sprendimo galima paduoti skundą, lemia ne jo forma, o turinys. Todėl kiekvienu atveju vertinama, ar skundžiamas aktas turi įtakos suinteresuoto asmens teisinei padėčiai (žr., pvz., 2010 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-435/2010). Administracinių teismuose nėra nagrinėjami rekomendacinio, informacinio, konstatuojamojo pobūdžio viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai (žr. pvz., 2011 m. rugsėjo 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS858-671/2011; 2011 m. gruodžio 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-727/2011).

Pirmosios instancijos teismo nutartis tvirtina, jog teismas padarė išvadą, kad Skundžiamas sprendimas teisinių pasekmių nesukelia. Tačiau su tokia teismo išvada sutikti negalima dėl keleto priežasčių.

Pirma, Valstybės kontrolės įstatymo 18 straipsnis numato kokias teises turi Valstybės kontrolierius ar jo pavaduotojai, priimdami sprendimus pagal audito ataskaitas. Šio straipsnio 3 punktas valstybės kontrolieriui ar jo pavaduotojui suteikia teisę įpareigoti audituotų subjektų vadovus ar aukštesniųjų institucijų vadovus įstatymų nustatyta tvarka traukti asmenis tarnybos ar drausminėn atsakomybėn, o 7 punktas ? nustatyti sprendimo įvykdymo terminą. Atitinkamai Ginčijamo sprendimo rezoliucinėje dalyje atsakovas nusprendė: 1) nurodyti Ministrui sprendimo dėstomojoje dalyje išdėstytus reikšmingus teisės aktų pažeidimus; 2) įpareigoti Ministrą įstatymų nustatyta tvarka traukti pažeidimus padariusius asmenis tarnybos ar drausminėn atsakomybėn; 3) nustatyti Ministrui 70 kalendorinių dienų sprendime nurodyto įpareigojimo įvykdymą pateikimo atsakovui terminą, skaičiuojant nuo jo įvykdymo dienos.

Įvertinus šiuos Ginčijamo sprendimo rezoliucinės dalies punktus, akivaizdu, jog pirmasis iš jų pagrįstai vertintinas kaip informacinio pobūdžio ir konkrečių teisių ar pareigų pareiškėjui nesukelia. Tačiau tiek antrasis, tiek trečiasis rezoliucinės dalies punktai nėra nei informacinio, nei rekomendacinio pobūdžio, o sukuria Ministrui konkrečias pareigas – patraukti už Ginčijamame sprendime nurodytus pažeidimus atsakingus Ministrui pavaldžių institucijų tarnautojus ir darbuotojus tarnybos ar drausminėn atsakomybės ir apie šio įpareigojimo įvykdymą per konkretų terminą informuoti atsakovą.

Antra, Valstybės kontrolės įstatymo 19 straipsnis numato, kad audituoto subjekto vadovai ar kiti sprendime nurodyti asmenys valstybės kontrolieriaus ar jo pavaduotojo sprendimą per dvidešimt kalendorinių dienų nuo sprendimo gavimo dienos Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka gali apskųsti teismui. Be to, ši atsakovo Ginčijamo sprendimo apskundimo tvarka nurodyta ir pačiame Ginčijamame sprendime.

Nurodyti argumentai leidžia daryti išvadą, jog pareiškėjas turi teisę prašymu kreiptis į teismą, skųsdamas Ginčijamą sprendimą ir reikalaudamas jį panaikinti.

Teisėjų kolegija, atsižvelgusi į byloje nustatytas aplinkybes, teisės aktų nuostatas, aptartą teismų praktiką, konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino ir taikė atsisakymą priimti prašymą reglamentuojančias teisės normas ir nepagrįstai atsisakė priimti pareiškėjo prašymą, todėl pirmosios instancijos teismo nutartis naikintina ir pareiškėjo prašymas perduotinas pirmosios instancijos teismui iš naujo spręsti jo priėmimo klausimą.

Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

Rezoliucinė dalis

nutaria

pareiškėjo Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro atskirąjį skundą tenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 3 d. nutartį panaikinti ir perduoti pareiškėjo prašymą pirmosios instancijos teismui spręsti jo priėmimo klausimą iš naujo.

Nutartis neskundžiama.