Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

pareiškėjas Vidaus reikalų ministras 2012-09-27 padavė teismui skundą, kurį patikslino 2013-09-05, prašydamas panaikinti valstybės kontrolieriaus pavaduotojos D. Bakutienės 2012-09-05 sprendimo Nr. SP-16 1 ir 2 p. tiek, kiek jie susiję su 1.1, 1.2, 1.3 p. konstatuotais pažeidimais (1 t., b. l. 1-11; 2 t., b. l. 29-30).

Per teismo posėdį pareiškėjo atstovai prašė skundą tenkinti.

Per teismo posėdį atsakovės atstovai prašė skundą atmesti.

Per teismo posėdį trečiojo suinteresuoto asmens atstovai prašė skundą tenkinti.

Per teismo posėdį trečiojo suinteresuoto asmens atstovė prašė skundą tenkinti.

Nustatyta, kad Valstybės kontrolė, atlikusi Vidaus reikalų ministerijos valstybinį finansinį (teisėtumo) auditą, įvertino informacinės sistemos, į kurios sudėtį įtraukta skaitmeninė mobiliojo radijo ryšio sistema (SMRRS), ir viešinimo paslaugų viešąjį pirkimą, sutarčių sudarymą ir jų vykdymą, ir nustatytus teisės aktų pažeidimus nurodė 2012-07-19 ataskaitoje Nr. FA-P-40-3-51 (1 t., b. l. 68-109).

Ataskaitoje konstatuota, kad Vidaus reikalų ministerija be įstatymų galios turinčių teisės aktų pagrindo perdavė Telekomunikacinio tinklo administravimo funkcijas VĮ „Infostruktūra“, kas leido įmonei sudaryti tinklo, kurį faktiškai valdė ministerija ir administravo IRD, priežiūros paslaugų sutartis su konkrečiais tiekėjais neatliekant viešojo pirkimo procedūrų. IRD iš konkretaus tiekėjo VĮ „Infostruktūra“ įsigijo Skaitmeninės mobiliojo radijo ryšio sistemos priežiūros paslaugų, perduodamas tiekėjui įslaptintą informaciją, kuri nebūtina paslaugoms teikti, taip apribojo galimybę uždarame konkurse dalyvauti daugiau tiekėjų, be to, nepagrįstai taikydamas Viešųjų pirkimų įstatymo 10 str. 1 d. 1 p., nevykdė viešojo pirkimo procedūrų, o paslaugas pirko vadovaudamasis tuo metu galiojusiu Pirkimų, susijusių su įstatymų nustatyta valstybės ar tarnybos paslaptimi, tvarkos aprašu. Be to, IRD nesilaikė šio aprašo reikalavimų, nes patvirtino pirkimo sąlygas, kurios buvo pritaikytos vieninteliam tiekėjui VĮ „Infostruktūra“, taip neužtikrino galimybės tiekėjams konkuruoti tarpusavyje, neatmetė VĮ „Infostruktūra“ pateikto pirkimo sąlygų reikalavimų neatitinkančio pasiūlymo, paprašė jį patikslinti taip, kad pasiūlymas atitiktų nustatytas sąlygas, ir su ja sudarė paslaugų teikimo sutartį. TVŪD Skaitmeninės mobiliojo radijo ryšio sistemos bazinės įrangos viešąjį pirkimą vykdė formaliai, nes perdavus šios sistemos administravimo funkcijas VĮ „Infostruktūra“, jai buvo suteikta galimybė sudaryti sutartį su įrangos gamintoja dėl bazinės įrangos įsigijimo, todėl tai buvo vienintelis tiekėjas. Konstatuota, kad TVŪD vykdė pirkimo procedūras neskelbiamų derybų būdu neturėdamas pakankamai akivaizdžių įrodymų, kad tik VĮ „Infostruktūra“ turi išimtines teises teikti reikiamas paslaugas.

2012-09-05 Valstybės kontrolieriaus pavaduotojas, vadovaudamasis Valstybės kontrolės įstatymo 17 str. 2 d., 18 str. 1, 3, 7 p., 20 str. priėmė sprendimą Nr. SP-15, kuriuo nusprendė: 1) nurodyti vidaus reikalų ministrui sprendimo dėstomojoje išdėstytus reikšmingus teisės aktų pažeidimus; 2) įpareigoti vidaus reikalų ministrą įstatymų nustatyta tvarka traukti pažeidimus padariusius asmenis tarnybos ar drausminėn atsakomybėn (1 t., b. l. 13-15).

Sprendime nustatyta, kad: 1. pažeistas Viešųjų pirkimų įstatymas ir kiti viešuosius pirkimus reglamentuojantys teisės aktai, nes: 1.1. IRD iš konkretaus tiekėjo įsigijo ryšio sistemos ir telekomunikacinio tinklo komponentų vietų nuomos ir su ja susijusias paslaugas, perduodamas tiekėjui įslaptintą informaciją, kuri nebūtina paslaugoms teikti, dėl to nepagrįstai taikė Viešųjų pirkimų įstatymo 10 str. 1 d. 1 p. ir nevykdė viešojo pirkimo procedūrų. IRD nesilaikė Pirkimų, susijusių su įstatymų nustatyta valstybės ar tarnybos paslaptimi, tvarkos aprašo 7 ir 40 p., nes patvirtino pirkimo sąlygas, kurios buvo pritaikytos vieninteliam tiekėjui, ir sudarė su juo paslaugų teikimo sutartį; 1.2. TVŪD nesilaikė Viešųjų pirkimų įstatymo 3 str. 1 d. numatytų lygiateisiškumo, nediskriminavimo, skaidrumo principų, nes pirkimo sąlygose numatė reikalavimą, pritaikytą vieninteliam teikėjui; nesilaikė Viešųjų pirkimų įstatymo 56 str. 1 d. 3 p., nes vykdė pirkimo procedūras neskelbiamų derybų būdu pasikviečiant vienintelį teikėją, neturint pakankamai akivaizdžių įrodymų, kad tik jis turi išimtines teises teikti reikiamas paslaugas; nesilaikė Viešųjų pirkimų įstatymo 32 str. 6 d. ir 39 str. 2 d. 1-2 p., nes tiekėjui neatitikus pirkimo dokumentuose nustatytų minimalių kvalifikacijos reikalavimų, o pasiūlymui – pirkimo dokumentuose numatytų reikalavimų, pasiūlymo neatmetė; nesilaikė Viešojo pirkimo–pardavimo sutarčių kainos ir kainodaros taisyklių nustatymo metodikos 9 p., nes nepagrįstai pasirinko fiksuotos kainos nustatymo būdą, nenurodant pirkimo dokumentuose tikslaus norimų pirkti paslaugų kiekio; 1.3. įsigyjant viešinimo ir informavimo paslaugas, pavedė TVŪD vykdyti projekto konkursą, kuris buvo vykdomas nesilaikant Viešųjų pirkimų įstatymo 56 str. 3 d., 67, 68 str., nes pasirinkus netinkamą pirkimo būdą į neskelbiamas derybas pakvietė projekto konkurso laimėtoją.

Nagrinėjamoje byloje turi būti sprendžiamas ginčas dėl valstybės kontrolieriaus pavaduotojo 2012-09-05 sprendimo Nr. SP-16 1 ir 2 p. tiek, kiek jie susiję su 1.1, 1.2, 1.3 p. konstatuotais pažeidimais, teisėtumo.

1995 m. gegužės 30 d. Valstybės kontrolės įstatymo Nr. I-907 (toliau – VKĮ, redakcija, galiojusi nuo 2012-01-01 iki 2013-06-01) 13 str. 1 d. nustatyta, kad Valstybės kontrolė atlieka finansinį (teisėtumo) ir veiklos auditą. Remiantis VKĮ 17 str. 2 d., dėl audito metu nustatytų reikšmingų teisės aktų pažeidimų priimamas administracinis aktas – sprendimas. VKĮ 18 str. 1, 3, 7 p. nustatyta, kad valstybės kontrolierius ar jo pavaduotojai, priimdami sprendimus pagal audito ataskaitas, turi teisę: nurodyti audituotų subjektų vadovams reikšmingus teisės aktų pažeidimus ir įpareigoti juos pašalinti; įpareigoti audituotų subjektų vadovus ar aukštesniųjų institucijų vadovus įstatymų nustatyta tvarka traukti asmenis tarnybos ar drausminėn atsakomybėn; nustatyti sprendimo įvykdymo terminą. Pagal VKĮ 20 str., audituotas subjektas per trisdešimt kalendorinių dienų ar per kitą valstybės kontrolieriaus ar jo pavaduotojų nustatytą terminą, bet ne trumpesnį kaip trisdešimt kalendorinių dienų, informuoja Valstybės kontrolę apie sprendime nurodytų teisės aktų pažeidimų pašalinimą, nurodymų, teikimų ir siūlymų vykdymą.

Nagrinėjamu atveju Valstybės kontrolė, atlikusi Vidaus reikalų ministerijos valstybinį finansinį (teisėtumo) auditą, ginčijamame sprendime nurodė vidaus reikalų ministrui Viešųjų pirkimų įstatymo ir kitų viešuosius pirkimus reglamentuojančių teisės aktų, taip pat Buhalterinės apskaitos įstatymo, Biudžeto sandaros įstatymo pažeidimus ir įpareigojo vidaus reikalų ministrą įstatymų nustatyta tvarka traukti pažeidimus padariusius asmenis tarnybos ar drausminėn atsakomybėn.

Pareiškėjo teigimu, atsakovė, vertindama viešųjų pirkimų procedūras, viršijo jai suteiktus įgaliojimus, kadangi vertinti, kaip laikomasi Viešųjų pirkimų įstatymo ir jį įgyvendinančių aktų, turi tik Viešųjų pirkimų tarnyba.

1996 m. rugpjūčio 13 d. Viešųjų pirkimų įstatymo Nr. I-1491 (toliau – VPĮ, redakcija, galiojusi nuo 2012-03-01 iki 2012-10-01) 8 str. 1 d. nustatyta, kad Viešųjų pirkimų tarnyba yra viešųjų pirkimų politiką įgyvendinanti ir prižiūrinti, kaip laikomasi šio įstatymo ir su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų, valstybės biudžetinė įstaiga, veikianti pagal šį ir kitus Lietuvos Respublikos įstatymus, teisės aktus, tarptautinius įsipareigojimus, savo nuostatus ir finansuojama iš valstybės biudžeto.

VKĮ 9 str., apibrėžiančio Valstybės kontrolės kompetenciją, 1 dalyje nustatyta, kad valstybės kontrolė, prižiūrėdama, ar teisėtai ir efektyviai valdomas ir naudojamas valstybės turtas ir kaip vykdomas valstybės biudžetas, audituoja: 1) valstybės biudžeto vykdymą; 2) valstybės piniginių išteklių naudojimą; 3) valstybės turto valdymą, naudojimą ir disponavimą juo; 4) Valstybinio socialinio draudimo fondo biudžeto vykdymą; 5) Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto vykdymą; 6) atitinkamas lėšų valdymo institucijas ir paramos gavėjus, kaip naudojamos Lietuvos Respublikoje gautos Europos Sąjungos lėšos ir kaip vykdomos programos, kuriose dalyvauja Lietuva. To paties straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad valstybės kontrolė audituoja valstybės biudžeto lėšų, skiriamų savivaldybių biudžetams, naudojimą. Savivaldybių biudžetų vykdymą ir turto valdymą, naudojimą bei disponavimą juo Valstybės kontrolė audituoja pagal valstybinio audito mastą, nustatytą šio įstatymo 14 straipsnyje.

Remiantis šiuo teisiniu reglamentavimu, sutiktina su atsakovės argumentais, kad Valstybės kontrolė, kuriai įstatymu pavesta kontroliuoti valstybės ir savivaldybių biudžetų lėšų panaudojimo teisėtumą, atsižvelgiant į tai, kad didelė dalis biudžeto lėšų yra naudojamos būtent viešųjų pirkimų būdu įsigyjant prekes, darbus ir paslaugas, yra tinkamas subjektas atliekant valstybinį auditą vertinti viešųjų pirkimų procedūras ir priimdama ginčijamą sprendimą įgaliojimų neviršijo.

Kaip minėta, pareiškėjas nesutinka su ginčijamo sprendimo 1.1, 1.2 ir 1.3 p. nurodytais pažeidimais.

Sprendimo 1.1 p. konstatuota, jog IRD iš konkretaus tiekėjo įsigijo ryšio sistemos ir telekomunikacinio tinklo komponentų vietų nuomos ir su ja susijusias paslaugas, perduodamas tiekėjui įslaptintą informaciją, kuri nebūtina paslaugoms teikti, dėl to nepagrįstai taikė Viešųjų pirkimų įstatymo 10 str. 1 d. 1 p. ir nevykdė viešojo pirkimo procedūrų. IRD nesilaikė Pirkimų, susijusių su įstatymų nustatyta valstybės ar tarnybos paslaptimi, tvarkos aprašo 7 ir 40 p., nes patvirtino pirkimo sąlygas, kurios buvo pritaikytos vieninteliam tiekėjui, ir sudarė su juo paslaugų teikimo sutartį.

VPĮ 10 str. 1 d. 1 p. nustatyta, kad VPĮ reikalavimai netaikomi pirkimams, kuriems turi būti taikomi specialūs informacijos apsaugos reikalavimai, nustatyti Lietuvos Respublikos įstatymuose ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės teisės aktuose.

Pirkimų, susijusių su įstatymų nustatyta valstybės ar tarnybos paslaptimi, tvarkos aprašo, patvirtinto Vyriausybės 2005 m. spalio 19 d. nutarimu Nr. 1105 (toliau – Aprašas, galiojęs iki 2011-11-23), 7 p. buvo nustatyta, kad atliekant pirkimus šiame Apraše nustatyta tvarka, turi būti laikomasi Lietuvos Respublikos valstybės ir tarnybos paslapčių įstatyme nustatytų valstybės ir tarnybos paslaptį sudarančios informacijos įslaptinimo, saugojimo, naudojimo, išslaptinimo, apsaugos veiksmų koordinavimo ir kontrolės reikalavimų. Įslaptinta informacija turi būti patikima griežtai laikantis principo „Būtina žinoti“. Perkančioji organizacija turi užtikrinti, kad būtų laikomasi lygiateisiškumo, skaidrumo bei nediskriminavimo principų, ir siekti sudaryti pirkimo sutartį, leidžiančią racionaliai naudojant skirtas lėšas įsigyti reikiamų prekių, paslaugų ar darbų. Aprašo 40 p. buvo nustatyta, kad perkant uždarojo konkurso būdu, vertinami tik tie pasiūlymai, kurie atitinka pirkimo dokumentuose nurodytus reikalavimus. Komisija turi teisę prašyti tiekėjų paaiškinti, patikslinti savo pasiūlymus. Jeigu vertinama daugiau negu vienas pasiūlymas, komisija sudaro pirkimo dokumentuose nustatytus reikalavimus atitinkančių pasiūlymų, kuriuos pateikę tiekėjai atitiko jiems keltus kvalifikacinius ir patikimumo reikalavimus, eilę. Eilė sudaroma kainų didėjimo arba pasiūlymų naudingumo mažėjimo tvarka. Pirmuoju įrašomas pasiūlymas, kuris, vertinant pagal pirkimo dokumentuose nustatytus kriterijus, yra geriausias ir kurį pateikusiam tiekėjui turėtų būti siūloma sudaryti pirkimo sutartį. Su tiekėju, kuriam turėtų būti siūloma sudaryti pirkimo sutartį, komisija gali derėtis dėl pasiūlyme nurodytos kainos sumažinimo.

Bylos medžiaga patvirtina, kad IRD 2011 m. vykdė pirkimą „Vidaus reikalų radijo ryšio ir duomenų perdavimo tinklų infrastruktūros nuomos ir su ja susijusių paslaugų pirkimas“. Pirkimas įslaptintas, konstatavus, jog jam vykdyti būtina perduoti potencialiems tiekėjams detalius suvestinius duomenis apie Vidaus reikalų radijo ryšio ir duomenų perdavimo tinklų įrangos techninius parametrus ir naudojamus radijo dažnius (kanalus). Atsakovė nekelia ginčo dėl to, ar įslaptinta informacija perduota tinkamai. Atsakovės teigimu, numačius galimybę pasiūlyti kitas techninėje specifikacijoje nenumatytas nuomos vietas, sudaryta prielaida perduoti tiekėjui sutarčiai vykdyti nebūtiną įslaptintą informaciją. Nustatyta, kad vienintelis pasiūlymą pateikęs tiekėjas VĮ „Infostruktūra“ nurodė žemės sklypų ir pastatų bei kitų inžinerinių statinių plotų, ant kurių sumontuota Ryšio sistemos įranga, nuomos vietas, kurios buvo numatytos techninėje specifikacijoje, nes iki pirkimo pradžios jau buvo sudaręs sutartis su vietų nuomotojais, kuriems buvo žinomi nuomojamos įrangos techniniai duomenys. Teismas sutinka su atsakove, jog tokiu būdu sąlyga dėl kitų techninėje specifikacijoje nenumatytų nuomos vietų faktiškai nebuvo ir negalėjo būti įgyvendinta, tačiau tai sudarė prielaidą įslaptinti informaciją, dėl ko viešajam pirkimui vykdyti taikytas VPĮ 10 str. 1 d. 1 p. Kaip minėta, nustačius tokią sąlygą, informacija, atsakovės teigimu, įslaptinta pagrįstai, tačiau šiuo atveju kvestionuojamas minėtos sąlygos nustatymo tikslingumas. Pažymėtina, kad teismas negali vertinti aplinkybių, susijusių su kitomis pirkimo sutartimis sudarymu ir vykdymu, nes tai nėra šios bylos ginčo dalykas. Pareiškėjo argumentai dėl to, kad žemės sklypų nuomos sutartys buvo sudarytos vėliau, nei pasirašyta pirkimo sutartis, nepagrįsti, kadangi ginčytina pirkimo sąlyga šiuo atveju yra dėl teisės nuomotis siūlomas vietas, ne žemės sklypus, o VĮ „Infostruktūra“ iš anksto patvirtino turinti šią teisę. Darytina išvada, kad net ir kviečiant pasiūlymus teikti kitus tiekėjus, pirkimo sąlygas atitiktų vienintelė VĮ „Infostruktūra“. Tokiu būdu patvirtintos pirkimo sąlygos apribojo galimybes tiekėjams konkuruoti tarpusavyje, pažeidžiant Aprašo 7 p. nuostatas. Nustatyta, kad konkursą laimėjusios tiekėjų grupės pasiūlymas neatitiko pirkimo sąlygų reikalavimų, nes ji nepateikė subrangovų darbuotojų, tiesiogiai vykdysiančių pirkimo sutartį, kuriems reikės dirbti ar susipažinti su įslaptinta informacija, sąrašo, pasiūlyme buvo nurodyta daugiau nuomos objektų, negu prašoma pirkimo sąlygose, nepateikta dokumentų, patvirtinančių, kad partneris pagal jungtinės veiklos sutartį yra įvykdęs įsipareigojimus, susijusius su mokesčių ir socialinio draudimo įmokų mokėjimu. Pirkimo komisija paprašė patikslinti šį pasiūlymą, kaip skunde nurodo pareiškėjas, vadovaudamasis VPĮ 39 str. 1 d., kuri nustato perkančiosios organizacijos teisę ir pareigą paprašyti dalyvius paaiškinti pasiūlymus ar pašalinti aritmetines klaidas. Pažymėtina, kad nagrinėjamu atveju VPĮ nuostatos apskritai neturėjo būti taikomos, kadangi pirkimas vykdytas pagal Aprašo nuostatas. Be to, VPĮ 39 str. 1 d. taip pat nustatyta, kad negalima keisti kainą arba daryti kitų pakeitimų, dėl kurių pirkimo dokumentų reikalavimų neatitinkantis pasiūlymas taptų atitinkantis pirkimo dokumentų reikalavimus. Tiekėjui patikslinus pasiūlymą tokiu būdu, jog dalis nuomos objektų, nurodytų pasiūlyme, nebuvo įtraukta į pirkimo sąlygas, nuomos kainą nurodant 0 Lt, buvo pakeista pasiūlymo vertė ir sumažintas objektų skaičius.

Sprendimo 1.2 p. konstatuota, kad TVŪD nesilaikė VPĮ 3 str. 1 d. numatytų lygiateisiškumo, nediskriminavimo, skaidrumo principų, nes pirkimo sąlygose numatė reikalavimą, pritaikytą vieninteliam teikėjui; VPĮ 56 str. 1 d. 3 p., nes vykdė pirkimo procedūras neskelbiamų derybų būdu pasikviečiant vienintelį teikėją, neturint pakankamai akivaizdžių įrodymų, kad tik jis turi išimtines teises teikti reikiamas paslaugas; VPĮ 32 str. 6 d. ir 39 str. 2 d. 1-2 p., nes tiekėjui neatitikus pirkimo dokumentuose nustatytų minimalių kvalifikacijos reikalavimų, o pasiūlymui – pirkimo dokumentuose numatytų reikalavimų, pasiūlymo neatmetė; Viešojo pirkimo–pardavimo sutarčių kainos ir kainodaros taisyklių nustatymo metodikos 9 p., nes nepagrįstai pasirinko fiksuotos kainos nustatymo būdą, nenurodant pirkimo dokumentuose tikslaus norimų pirkti paslaugų kiekio.

VPĮ 3 str., reglamentuojančiame pagrindinius pirkimų principus ir jų laikymąsi, nustatyta, jog perkančioji organizacija privalo užtikrinti, kad atliekant pirkimo procedūras ir nustatant laimėtoją būtų laikomasi lygiateisiškumo, nediskriminavimo, abipusio pripažinimo, proporcingumo ir skaidrumo principų.

VPĮ 32 str. 6 d. nustatyta, kad perkančioji organizacija turi atmesti kandidato ar dalyvio paraišką ar pasiūlymą, jeigu jo kvalifikacija neatitinka pirkimo dokumentuose nustatytų minimalių kvalifikacijos reikalavimų arba jei kandidatas ar dalyvis perkančiosios organizacijos prašymu nepatikslino pateiktų netikslių ar neišsamių duomenų apie savo kvalifikaciją.

VPĮ 39 str. 2 d. 1-2 p. nustatyta, kad perkančioji organizacija pasiūlymą turi atmesti, jeigu paraišką arba pasiūlymą pateikęs tiekėjas neatitinka pirkimo dokumentuose nustatytų minimalių kvalifikacijos reikalavimų arba perkančiosios organizacijos prašymu nepatikslino pateiktų netikslių ar neišsamių duomenų apie savo kvalifikaciją; pasiūlymas neatitinka pirkimo dokumentuose nustatytų reikalavimų.

Nustatyta, kad įdiegtos ryšio sistemos infrastruktūros komponentų sąveikos programinės įrangos priežiūrai tinka tik ryšio sistemos gamintojos priežiūros įranga, o intelektinės nuosavybės teises į programinę įrangą priklauso jos gamintojui. Įrangos integravimą į ryšio sistemą gali atlikti VĮ „Infostruktūra“ ir gamintoja, taigi VĮ „Infostruktūra“ nėra vienintelis tiekėjas, turintis išimtines teises teikti sistemos aptarnavimo paslaugas. Audito metu pateiktas Kauno technologijos universiteto Informacinių technologijų plėtros instituto ekspertinis vertinimas, kuriame nėra vienareikšmiškai teigiama, jog bendrovė vienintelė gali teikti šias paslaugas Lietuvoje. Teismo vertinimu, pareiškėjas bendrovės išimtinių teisių nepagrindė. Pareiškėjas patvirtino kvalifikacijos reikalavimą – pateikti tiekėjams sutartį, suteikiančią teisę naudotis ryšio sistemos gamintojo intelektine nuosavybe ir specialistų pajėgumais, tačiau žinoma, kad VĮ „Infostruktūra“ tokią sutartį jau buvo sudariusi, todėl atsižvelgiant į minėtą informaciją pirkimo būdo pasirinkimas sudaro prielaidas dirbtinai apriboti konkurenciją. Be to, kaip minėta, VĮ „Infostruktūra“ nepateikė specialistų, galinčių prižiūrėti ryšio sistemą, sąrašo ir jų kvalifikaciją patvirtinančių dokumentų, todėl tiekėjo pasiūlymas turėjo būti atmestas, dalyviui neatitinkant minimalių kvalifikacijos reikalavimų. Pasirinktas fiksuotos kainos nustatymo būdas taip pat netinkamas, kadangi tiekėjas neturėjo galimybių įvertinti, kiek kartų per mėnesį turės atlikti ryšių sistemos gedimo ir klaidų šalinimo remonto paslaugas.