Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Dirvono (pranešėjas), Veslavos Ruskan ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos apeliacinį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2022 m. birželio 2 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos prašymą atsakovui Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriui, trečiajam suinteresuotajam asmeniui R. Z. dėl įpareigojimo įvykdyti privalomąjį nurodymą.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

I.

II.

11.1. Administracijos direktoriaus 2017 m. rugsėjo 28 d. įsakymu Nr. A1-1338 „Dėl žemės sklypo (duomenys neskelbtini) detaliojo plano koregavimo žemės sklype (duomenys neskelbtini)“ buvo nuspręsta pradėti rengti žemės sklypo (duomenys neskelbtini) detaliojo plano (toliau – detalusis planas) koregavimą žemės sklype (duomenys neskelbtini).

11.2. R. Z. 2021 m. lapkričio 2 d. pateikė Administracijai pasiūlymus „Dėl žemės sklypo (duomenys neskelbtini) detaliojo plano koregavimo žemės sklype (duomenys neskelbtini)“ (toliau – pasiūlymai).

11.3. Administracijos direktoriaus 2021 m. lapkričio 16 d. raštu Nr. (8.6.E) D3-3739 „Dėl žemės sklypo (duomenys neskelbtini) detaliojo plano koregavimo žemės sklype (duomenys neskelbtini), sprendinių“ buvo pateiktas atsakymas į R. Z. pasiūlymus, kuriuo informavo pastarąjį, jog jo pasiūlymus vertina kaip pastabas ir juos atmeta, išskyrus pasiūlymą dėl detaliojo plano korektūros sprendinių, susijusių su planuojamais statiniais, bei nurodė, kad detaliojo plano sprendinių brėžinyje bus papildomai nurodyta skirtingo rėžimo zona naujai statybai ir rekonstrukcijai.

11.4. R. Z., nesutikdamas su šio atsakymo turiniu, Inspekcijai 2021 m. lapkričio 26 d. pateikė skundą, kuri, patikrinusi Administracijos direktoriaus 2021 m. lapkričio 16 d. rašto Nr. (8.6.E) D3-3739 pagrįstumą bei teisėtumą, nustatė, kad planavimo organizatoriaus atsakymas į pasiūlymus neatitinka TPĮ 37 straipsnio 2 dalies, Nuostatų 6.4.2 papunkčio ir VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 5 ir 6 punktų reikalavimų.

11.5. Inspekcija 2021 m. gruodžio 27 d. priėmė privalomąjį nurodymą Nr. PN-2269, kuriuo planavimo organizatorių įpareigojo: 1) iš naujo išnagrinėti R. Z. pasiūlymus ir pateikti išsamų bei motyvuotą atsakymą; 2) nevykdyti detalaus plano proceso iki bus pašalinti pirmiau nustatyti Planavimo organizatoriaus padaryti teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimai (iki nebus iš naujo išnagrinėti R. Z., pasiūlymai ir į juos motyvuotai ir išsamiai atsakyta); 3) apie priimtą sprendimą informuoti Inspekcijos Teritorijų planavimo valstybinės priežiūros departamentą bei pateikti atsakymo pareiškėjams kopiją; 4) planavimo procesą tęsti tik gavus Inspekcijos Teritorijų planavimo valstybinės priežiūros departamento pranešimą apie priimtą sprendimą, kad privalomasis nurodymas laikomas įvykdytu, po to, kai Inspekcijos Teritorijų planavimo valstybinės priežiūros departamentas, vadovaudamasis Priežiūros įstatymo 4 straipsnio 5 dalimi, patikrins, ar šis privalomasis nurodymas yra įvykdytas, informuodamas raštu apie priimtus sprendimus. Papildomai privalomajame nurodyme planavimo organizatoriaus paprašyta pateikti teritorijų planavimo sąlygų, išduotų detaliuoju projektu koreguojamam žemės sklypo (duomenys neskelbtini) detaliajam planui, patvirtintam Palangos miesto savivaldybės tarybos 2004 m. gruodžio 23 d. sprendimu Nr. 333, rengti patvirtintas kopijas.

11.6. Tenkinant Administracijos direktoriaus 2022 m. sausio 26 d. prašymą, privalomojo nurodymo įvykdymo terminas Inspekcijos 2022 m. sausio 27 d. sprendimu buvo pratęstas iki 2022 m. vasario 25 d., tačiau atsakovas iki minėto termino privalomojo nurodymo neįvykdė.

12. Teismas, įvertinęs TPĮ 37 straipsnio 2 dalį ir Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymo (toliau – ir Priežiūros įstatymas) 4 straipsnio 4 ir 5 dalis, 6 straipsnio 1 ir 12 dalis, darė išvadą, kad Inspekcijos teisė kreiptis į teismą dėl privalomojo nurodymo priverstinio vykdymo yra galima dviem atvejais, esant šioms sąlygoms: 1) kai viešojo administravimo subjektas, per terminą, nustatytą privalomuoju nurodymu, neįvykdo šio nurodymo reikalavimų, t. y., kai viešojo administravimo subjektas ignoruoja privalomojo nurodymo reikalavimus ir neatlieka jokių veiksmų, susijusių su privalomojo nurodymo reikalavimų vykdymu; 2) kai viešojo administravimo subjektas įvykdo privalomojo nurodymo reikalavimus, tačiau tai padaro netinkamai.

13. Šios sąlygos nulemia ir skirtingus kreipimosi į teismą prašymo (skundo) dalykus bei pagrindus, o tuo pačiu – ir skirtingus bylos nagrinėjimo teisme dalykus. Pirmuoju atveju, bylos nagrinėjimo dalyką sudaro nustatymas aplinkybių, ar viešojo administravimo subjektas per terminą, nustatytą privalomuoju nurodymu, įvykdė privalomojo nurodymo reikalavimus, ar ne, t. y, ar dėl duoto jam privalomojo nurodymo atliko kokius tai veiksmus, ar ne. Antruoju atveju, bylos nagrinėjimo dalyką sudaro nustatymas aplinkybių, ar viešojo administravimo subjektas, tinkamai įvykdė jam duoto privalomojo nurodymo reikalavimus, ar ne, tuo pačiu – ir tai, ar teritorijų planavimo valstybinės priežiūros institucija, atlikusi jai duoto į privalomąjį nurodymą atsakymo pagrįstumo bei teisėtumo patikrinimą, pagrįstai ir teisingai nustatė, jog privalomasis nurodymas yra įvykdytas netinkamai. Paprastai tokios bylos nagrinėjimo dalykas (antruoju atveju) yra susijęs su atitinkamų teritorijų planavimo dokumentų sprendiniais, faktinių aplinkybių, kuriems įtakos daro šie sprendiniai, nustatymu bei atitinkamų teisės normų, reglamentuojančių atitinkamus teisinius santykius, aiškinimu bei taikymu, kas visiškai neatitinka bylos nagrinėjimo dalyko pirmuoju atveju.

14. Teismas, atsižvelgęs į teisinį reguliavimą, nagrinėjamu atveju konstatavo, kad pareiškėjas, siekdamas susieti jam duoto atsakymo į privalomąjį nurodymą tinkamumo klausimą su nagrinėjama byla, iš esmės siekia (netinkamo atsakymo atveju) inicijuoti naujos bylos nagrinėjimą, kurios dalykas bei pagrindas būtų skirtingi nuo nagrinėjamos bylos. Kadangi pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 50 straipsnio 3 dalį pareiškėjas turi teisę tikslinti, pakeisti skundo (prašymo, pareiškimo) pagrindą ar dalyką, bet negali iš karto jų keisti abiejų, todėl tokios bylos inicijavimas jau pradėtoje byloje, būtų negalimas. Šiuo atveju pareiškėjas turėtų inicijuoti savarankiškos bylos nagrinėjimą. Teismas sprendė, kad dėl šių priežasčių pareiškėjo prašymas atidėti bylos nagrinėjimą, tikslu nustatyti ar atsakovas pateikė tinkamą atsakymą į pareiškėjo 2021 m. gruodžio 27 d. privalomąjį nurodymą Nr. PN-2269, negali būti tenkinamas, todėl teismo buvo atmestas.

III.

24. Be kita ko, pareiškėjas pažymi, kad 2022 m. birželio 17 d. raštu Nr. 2D-11179 Inspekcija informavo atsakovą apie tai, kad privalomasis nurodymas neįvykdytas, kadangi planavimo organizatorius teiktame atsakyme trečiajam suinteresuotajam asmeniui nepateikė detaliųjų planų rengimo tikslų analizės, nepasisakė apie planavimo uždavinius, nepateikė argumentų, kodėl nuspręsta koreguoti, o ne keisti 2004 m. detalųjį planą, kokią įtaką turėjo įsigalioję nauji teritorijų planavimo dokumentai, atsakymo nepagrindė TPĮ ir Kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklių nuostatomis, neįvykdė reikalavimo pateikti 2004 m. detaliojo plano rengimui išduotų teritorijų planavimo sąlygų patvirtintų kopijų.

25. Apibendrindamas pareiškėjas nurodo, kad teismas netinkamai taikydamas materialiąsias ir proceso teisės normas bei vertindamas įrodymus iškreipė privalomojo nurodymo teritorijų planavimo srityje įvykdymo vertinimo, prievolės užtikrinti visuomenės dalyvavimą teritorijų planavimo procese esmę, tai gali sukurti netinkamą teismo precedentą, kuris iš esmės pažeistų Inspekcijos interesą tinkamai vykdyti jai teisės aktais priskirtas funkcijas.

27. Atsakovo nuomone, pareiškėjas apeliacijoje kelia tokius klausimus, kurie neatitinka bylos pagrindo ir dalyko. Atsakovas pabrėžia, kad Inspekcija turėjo teisę tikslinti skundą ir jo pagrindą, tačiau nei bylos pagrindas, nei dalykas nebuvo keičiami. Atsakovas akcentuoja, kad Administracijos 2022 m. balandžio 27 d. sprendimas, kuriuo pasiūlymai atmesti, neabejotinai yra administracinis sprendimas, kurio Inspekcija neginčija. Anot atsakovo, Priežiūros įstatymo 4 straipsnio 5 dalies pagrindu, Inspekcija, patikslintu skundu turėjo tikslinti bylos pagrindą ir ginčyti priimta 2022 m. balandžio 27 d. sprendimą, tačiau tai nebuvo padaryta. Atsakovas akcentuoja, kad Priežiūros įstatymo 4 straipsnio 5 dalis yra sukurta tam, kad būtų ginčijamas priimtas administracijos sprendimas, jei Inspekcijos vertinimu, jis yra nemotyvuotas. Atsakovo įsitikinimu, teisinėje sistemoje negali egzistuoti tuo pačiu klausimu du prieštaringi administraciniai sprendimai. Nesant Inspekcijos suformuoto bylos dalyko naikinti tam tikrą sprendimą, sprendimą pakritikavus teismo proceso metu, jis netaps negaliojantis.

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

IV.

29. Byloje nagrinėjamas ginčas kilo dėl Inspekcijos prašymo įpareigoti Administracijos direktorių per 1 mėnesį nuo teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos įvykdyti Inspekcijos Teritorijų planavimo valstybinės priežiūros departamento Antrojo teritorijų planavimo priežiūros skyriaus 2021 m. gruodžio 27 d. privalomąjį nurodymą Nr. PN-2269 pagrįstumo.

30. Bylos duomenimis, Inspekcija teismui pateiktame prašyme, motyvuodama tuo, kad Administracijos direktorius nustatytu terminu – iki 2022 m. vasario 25 d. – neįvykdė jos Teritorijų planavimo valstybinės priežiūros departamento Antrojo teritorijų planavimo priežiūros skyriaus 2021 m. gruodžio 27 d. privalomojo nurodymo Nr. PN-2269 (iš naujo neišnagrinėjo trečiojo suinteresuotojo asmens R. Z. pateiktų pasiūlymų ir nepateikė išsamaus bei motyvuoto atsakymo į juos ir kt.), prašė įpareigoti Administracijos direktorių per 1 mėnesį nuo teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos šį privalomąjį nurodymą įvykdyti.

31. Pirmosios instancijos teismas skundžiamu sprendimu prašymą atmetė, motyvuodamas tuo, kad: iš Priežiūros įstatymu nustatyto teisinio reglamentavimo matyti, kad Inspekcijos teisė kreiptis į teismą dėl privalomojo nurodymo priverstinio vykdymo yra galima dviem atvejais, kurie ir apsprendžia prašymo pagrindą ir dalyką, esant šioms sąlygoms: kai viešojo administravimo subjektas terminu, nustatytu privalomuoju nurodymu, neįvykdo šio nurodymo reikalavimų, t. y. viešojo administravimo subjektas ignoruoja privalomojo nurodymo reikalavimus ir neatlieka jokių veiksmų, susijusių su privalomojo nurodymo reikalavimų vykdymu; kai viešojo administravimo subjektas įvykdo privalomojo nurodymo reikalavimus, tačiau tai padaro netinkamai. Kadangi atsakovas, vykdydamas Privalomąjį nurodymą, 2022 m. balandžio 27 d., pateikė trečiajam suinteresuotam asmeniui atsakymą (sprendime nurodyta – atsakymą į privalomąjį nurodymą), nėra pagrindo atsakovą įpareigoti teismo sprendimu pakartotinai pateikti atsakymą, vykdant privalomą nurodymą.

32. Inspekcija, grįsdama apeliaciniame skunde reiškiamą prašymą panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir bylą grąžinti jam nagrinėti iš naujo, teigia teismą padarius aiškias teisės normų taikymo bei įrodymų vertinimo klaidas, kurios įtakojo nepagrįsto sprendimo priėmimą.

33. Apeliacinės instancijos teismas, patikrinęs pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą (ABTĮ 140 str. 1 ir 2 d.), nenustatė pagrindų jį naikinti ar keisti: kaip iš esmės pagrįstai nurodyta skundžiame sprendime, pagal taikomas Priežiūros įstatymo 4 ir 6 straipsnių nuostatas Inspekcija į teismą dėl privalomojo nurodymo priverstinio įvykdymo kreipiasi, kai: viešojo administravimo subjektas terminu, nustatytu privalomuoju nurodymu, neįvykdo šio nurodymo reikalavimų. Pažymėtina, kad priešingai nei teigiama skundžiamame sprendime, privalomojo nurodymo neįvykdymo priežastys (aplaidumas, abuojumas ar kt.), nėra svarbios; kai viešojo administravimo subjektas įvykdo privalomojo nurodymo reikalavimus, tačiau tai padaro netinkamai. Aptarti atvejai, kaip pagrįstai nurodė teismas, apsprendžia procesinio dokumento, kuriuo Inspekcija kreipiasi į teismą, pagrindą, kuris visada yra skirtingas, ir dalyką, kuris gali būti ir toks pat (jeigu privalomasis nurodymas netinkamai, Inspekcijos prašyme, kaip ir tokio akto neįvykdymo nustatytu terminu atveju, gali būti reiškiamas reikalavimas dėl jo įvykdymo).

34. Nagrinėjamu atveju, kaip matyti iš byloje pateiktų duomenų, Inspekcija su prašymu į administracinį teismą kreipėsi dėl to, kad Administracijos direktorius nustatytu terminiu neįvykdė Privalomojo nurodymo. Iškėlus bylą, atsakovas, vykdydamas Privalomąjį nurodymą, 2022 m. balandžio 27 d., pateikė trečiajam suinteresuotam asmeniui R. Z. atsakymą dėl jo pateiktų pasiūlymų, taip pat reikalautus dokumentus. Pažymėtina, kad duomenų, jog pastarasis reikalavimas (dėl dokumentų pateikimo) nebuvo įvykdytas (įvykdytas netinkamai), Inspekcija teismui nepateikė, todėl Inspekcijos apeliaciniame skunde nurodytas paaiškinimas, kad Administracijos direktorius neįvykdė reikalavimo pateikti 2004 m. detaliojo plano rengimui išduotų teritorijų planavimo sąlygų patvirtintų kopijų, apeliacinės instancijos teisme nevertinamas (ABTĮ 142 str. 3 d.).

35. Taigi, pirmosios instancijos teismas turėjo pagrindą konstatuoti, kad Inspekcijos prašymo, grindžiamo argumentais, jog Administracijos nustatytu terminu neįvykdė Privalomo nurodymo nustatytu terminiu, tenkinti nebėra pagrindo, ir, Inspekcijai jo neatsisakius, priimti sprendimą jo netenkinti.

36. Apeliacinio skundo argumentai, kad teismas, pasisakydamas nagrinėjamo ginčo kontekste dėl to, kad nėra pagrindo kelti Privalomojo nurodymo vykdymo tinkamumo klausimą, netinkamai taiko materialines ir procesines teisės normas, pažeidė šalių lygiateisiškumo principą ir pan., teisėjų kolegijos vertinimu, nėra pagrįsti: aplinkybė, ar Privalomasis nurodymas yra įvykdytas tinkamai, būtų reikšminga, jei Inspekcijos prašymas jį (Privalomąjį nurodymą) būtų grindžiamas ne argumentais dėl jo nevykdymo, o dėl jo netinkamo įvykdymo, t. y. pagrindu, kuriuo nėra grindžiamas byloje nagrinėjamas Inspekcijos prašymas. Taigi, akivaizdu, kad Inspekcijos, teismo prašymu teikusios nuomonę dėl ginčo dalyko buvimo, prašymas atidėti teismo posėdį tam, kad galėtų tinkamai įvertinti, ar atsakovas, 2022 m. balandžio 27 d. pateikęs trečiajam suinteresuotam asmeniui R. Z. atsakymą dėl jo pateiktų pasiūlymų, tinkamai įvykdė šią privalomo nurodymo dalį, gali būti paaiškinamas tik siekiu išsiaiškinti, ar yra pagrindas tikslinti prašymo pagrindą, ji jau siejant su netinkamu įvykdymu.

37. ABTĮ 51 straipsnio 1 dalies pareiškėjas turi teisę tikslinti, pakeisti skundo (prašymo, pareiškimo) pagrindą ar dalyką per keturiolika kalendorinių dienų nuo proceso šalių atsiliepimų gavimo dienos. Tokiu atveju teismui yra pateikiamas patikslintas skundas (prašymas, pareiškimas), kuris turi atitikti šio įstatymo 9 straipsnio 2 dalyje ir 24 ir 25 straipsniuose nustatytus reikalavimus. Patikslinto skundo (prašymo, pareiškimo) priėmimo klausimas sprendžiamas mutatis mutandis taikant šio įstatymo 33 straipsnio nuostatas. Teismas atsisako priimti pavėluotai pateiktą patikslintą skundą (prašymą, pareiškimą), išskyrus atvejus, kai atsakovas neprieštarauja dėl patikslinto skundo (prašymo, pareiškimo) priėmimo arba jeigu būtinybė pateikti patikslintą skundą (prašymą, pareiškimą) iškilo vėliau, arba jeigu teismas mano, kad tai yra būtina bylai teisingai išspręsti. Teismo nutartis atsisakyti priimti patikslintą skundą (prašymą, pareiškimą) atskiruoju skundu neskundžiama.

38. Nagrinėjamu atveju, atsakovas, kaip matyti iš byloje teiktų procesinių dokumentų turinio, nesutinka, kad Inspekcija tikslintų prašymą, būtinybės būtent šioje byloje teikti / priimti patikslintą prašymą nėra – Inspekcija, manydama, kad Privalomasis nurodymas įvykdytas netinkamai, turi teisę kreiptis į teismą su atitinkamu prašymu, todėl apeliacinio skundo teiginiai, kad teismas, atsisakęs atidėti teismo posėdį iš esmės tik tam, kad Inspekcija, esant pagrindui, galėtų patikslinti teisme priimto prašymo pagrindą, pažeidė procesinės teisės normas, nėra pagrįsti.

39. Kiti apeliacinio skundo argumentai nagrinėjamo ginčo kontekste nėra reikšmingi: teismas šio ginčo kontekste nei privalėjo vertinti, nei vertino, ar Administracijos 2022 m. balandžio 27 d. trečiajam suinteresuotam asmeniui R. Z. pateiktas atsakymas dėl jo pateiktų pasiūlymų atitinka teisės aktais keliamus reikalavimus, todėl teiginiai teismą netinkamai taikius tokius reikalavimus nustatančius teisės aktus yra nepagrįsti; nors privalomuoju nurodymu atsakovas iš tiesų buvo įpareigotas ne tik pateikti motyvuotą bei išsamų atsakymą trečiajam suinteresuotajam asmeniui, bet nevykdyti detaliojo planavimo proceso iki bus pašalinti pažeidimai, planavimo procesą tęsti tik gavus Inspekcijos pranešimą apie priimtą sprendimą, kad privalomasis nurodymas laikomas įvykdytu, Inspekcija procesiniuose dokumentuose, teiktuose tiek pirmosios instancijos teismui, tiek apeliacinės instancijos teismui, neteigė, kad Administracijos direktorius nevykdė tokio nurodymo, t. y. vykdė detaliojo planavimo procesą, todėl, nors skundžiamas sprendimas šiuo aspektu stokoja motyvuotumo, jis nėra nepagrįstas.

40. Apibendrindama, teisėjų kolegija konstatuoja, kad nėra pagrindo tenkinti Inspekcijos apeliacinį skundą.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos apeliacinį skundą atmesti.

Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2022 m. birželio 2 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.