Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas), Ramūno Gadliausko ir Dalios Višinskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. sausio 30 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo A. J. skundą atsakovui Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos dėl įsakymo panaikinimo.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

I.

Pareiškėjas A. J. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su skundu, prašydamas panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Tarnyba, atsakovas) direktoriaus 2016 m. kovo 29 d. įsakymą „Dėl A. J. tarnybinio nusižengimo“ Nr. 1PS1-267-(2.1) (toliau – ir Įsakymas). Pareiškėjas skundą grindė tokiais argumentais: Pareiškėjas 2016 m. kovo 19 d. gavo Tarnybos 2016 m. vasario 4 d. pranešimą Nr. 1PS17-9-(2.30) „Apie tarnybinį nusižengimą“ (toliau – ir Pranešimas), kuriuo buvo informuotas, kad yra įtariamas padaręs tarnybinį nusižengimą, t. y. kad eidamas Tarnybos Vilniaus miesto skyriaus (toliau – ir Skyrius) vedėjo pareigas ir būdamas atsakingu už Skyriaus darbo organizavimą, galbūt netinkamai atlikęs savo pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas bei nesilaikydamas teisės aktų priėmė nepagrįstą 2015 m. liepos 20 d. nutarimą Nr. 49NUT-10-(14.48.96) „Dėl nuobaudos skyrimo termino pratęsimo“ (toliau – ir Nutarimas), kuriuo neužtikrino, kad atlikus žemės sklypo (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Žemės sklypas) naudojimo patikrinimą ir nustačius pažeidimus, šio Žemės sklypo savininkas būtų patrauktas administracinėn atsakomybėn. Tarnybos direktoriaus Įsakymu pareiškėjui skirta tarnybinė nuobauda – pastaba. Pranešimas nėra aiškus ir išsamus, jame nėra tiksliai nurodyta, kokio pažeidimo padarymu pareiškėjas įtariamas, nenurodyti jo konkretūs veiksmai, tarnybinio nusižengimo padarymo laikas ir kitos reikšmingos aplinkybės. Tarnybinė nuobauda paskirta už tarnybinius nusižengimus, kurie nenurodyti 2016 m. vasario 29 d. išvadoje „Dėl J. R., A. J., M. J., V. B. ir Z. V. galimų tarnybinių nusižengimų tyrimo“ Nr. 1PS17-29-(2.30) (toliau – ir Išvada). Pranešime netinkamas pareigų atlikimas (teisės aktų nesilaikymas) siejamas su Nutarimo neteisėtumu, o Išvadoje šio Nutarimo neteisėtumas nenustatytas, todėl laikytina, kad tarnybinių nusižengimų, dėl kurių pareiškėjui Pranešimu buvo pateikti įtarimai, sudėtis ir padarymo aplinkybės yra skirtingi. Tarnybinė nuobauda pareiškėjui yra paskirta už kitus Išvadoje nustatytus pažeidimus, t. y. už neveikimą organizuojant ir kontroliuojant Skyriaus darbą bei administracinio teisės pažeidimo protokolo nesurašymą. Išvadoje tiksli inkriminuojamo nusižengimo data ar laikotarpis nėra nurodyti, iš teksto analizės galima spręsti, jog nusižengimo padarymo pradžia siejama su paskyrimu laikinai eiti vedėjo pareigas (2015 m. vasario 17 d.), o pabaiga – su atleidimo iš darbo diena (2015 m. lapkričio 9 d.). Tiek Pranešime, tiek Tarnybos Rizikų vertinimo departamento Veiklos kokybės užtikrinimo skyriaus vyriausiosios specialistės E. P. 2016 m. sausio 22 d. tarnybiniame pranešime Nr. IVV-30-(5.41) yra nuorodos į Lietuvos Respublikos Seimo (toliau – ir Seimas) kontrolieriaus pažymą, kurioje pasisakyta dėl Nutarimo teisėtumo, t. y. kad Nutarimu terminas dėl administracinės nuobaudos skyrimo pratęstas be priežasties, tačiau spręsdamas dėl Nutarimo pagrįstumo, Seimo kontrolierius veikė akivaizdžiai pažeisdamas savo įgaliojimus. Be to, Tarnyba Seimo kontrolieriui pateikė neišsamią informaciją, todėl galėjo jį suklaidinti. Įsakymo 1.1 punkte nurodyta, kad pareiškėjas neužtikrino žemės naudojimo patikrinimo aktų perdavimo specialistams, tačiau vienintelis aktas, kurio tinkamą perdavimą turėjo užtikrinti pareiškėjas, buvo 2015 m. sausio 20 d. žemės naudojimo patikrinimo aktas. Pareiškėjas Skyriaus vedėjo pareigas pradėjo eiti beveik po mėnesio nuo šio akto surašymo, todėl negalėjo jo perduoti ir tinkamai organizuoti skyriaus darbo, susijusio su žemės naudojimo aktų perdavimu. Be to, Išvadoje nenurodoma, kokia tvarka žemės naudojimo aktai turėjo būti perduodami specialistams. Skyriaus vedėjas tarpinių procedūrinių dokumentų nenukreipia vykdyti specialistams. Elektroninėje duomenų valdymo sistemoje (toliau – ir EDVS) užduotys specialistams sukuriamos ir paskirstomos gavus asmenų prašymus ar skundus, ant jų uždedant rezoliuciją ir (arba) sukuriant naują užduotį EDVS. Tuo atveju, jeigu prašymas (skundas) nėra gautas, užduotyje nurodoma, kokius veiksmus turi atlikti vienas ar keli specialistai. Atsižvelgiant į Skyriaus darbo specifiką, darbo krūvį, susijusį su žemės naudojimo kontrole, mažai tikėtina, kad Skyriaus specialistai atliko planinę kontrolę ir 2015 m. sausio 20 d. žemės naudojimo patikrinimo aktą surašė negavę jokio skundo ar prašymo, kuris galėjo būti pateiktas tiek žodžiu, tiek raštu. Tokiu atveju tą pačią ar kitą dieną EDVS turėjo būti sukurta užduotis, kuri turėjo būti nukreipta vykdyti. Taigi nagrinėjamu atveju surašius 2015 m. sausio 20 d. žemės naudojimo patikrinimo aktą buvo pradėta administracinio teisės pažeidimo teisena, o pareiškėjui 2015 m. vasario 17 d. pradėjus laikinai eiti skyriaus vedėjo pareigas, iš naujo pradėti teiseną nebuvo teisinio pagrindo. Išvadoje ir Įsakyme nėra nurodyti konkretūs pavedimai, kurių tinkamo vykdymo neužtikrino pareiškėjas. Pareiškėjas negalėjo žinoti, kad yra pavesta atlikti žemės naudojimo kontrolę atitinkamoje teritorijoje, nes tuo metu Skyriuje nedirbo. Be to, užduotis nebuvo užregistruota EDVS, todėl nebuvo galimybės kontroliuoti jos vykdymą. Nesant galimybės pareiškėjui užtikrinti, kad asmuo, įtariamas padaręs administracinį teisės pažeidimą, atlikus 2015 m. sausio 20 d. Žemės sklypo žemės naudojimo kontrolę, būtų kviečiamas į skyrių, nebuvo ir galimybės užtikrinti, kad būtų surašytas administracinio teisės pažeidimo protokolas. Be to, Išvadoje ir Įsakyme nekonkretizuoti terminai, kurių laikymosi neužtikrino pareiškėjas. Administracinio teisės pažeidimo protokolo surašymo terminus nustato Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodeksas (toliau – ir ATPK), taigi tik pažeidus ATPK nustatytą terminą būtų galima konstatuoti, jog pareiškėjas neužtikrino, kad teisės aktuose nustatytais terminais būtų surašytas administracinio teisės pažeidimo protokolas ir kad nebuvo užtikrintas tinkamas Tarnybos Skyriaus funkcijų vykdymas. Nagrinėjamu atveju minėtas terminas nebuvo praleistas (jis buvo pratęstas), šis terminas baigėsi, kai pareiškėjas Tarnyboje nebedirbo. Pareiškėjui atsistatydinus iš pareigų, Skyriaus pareigas ėjo G. G., kuri galėtų būti atsakinga už praleistą terminą protokolui surašyti arba už vilkinimą atlikti tam tikrus veiksmus, tačiau ji buvo paskirta tarnybinio nusižengimo tyrimo komisijos nare bei surašė Išvadą. Taigi G. G., būdama atsakinga už pareiškėjui inkriminuojamus pažeidimus, buvo šališka ir galėjo paveikti kitus komisijos narius rengiant nepagrįstą Išvadą. Tam, kad būtų pagrindas surašyti administracinio teisės pažeidimo protokolą, nepakanka atlikti patikrinimą ir nustatyti užimamos žemės plotą, nes protokolas gali būti surašomas tik tada, kai yra aiškūs nusižengimo požymiai ir jo sudėties elementai, t. y. kai veiką galima kvalifikuoti pagal atitinkamą ATPK straipsnį. Įvertinus Išvadoje pateiktus skirtingų darbuotojų paaiškinimus, akivaizdu, kad Nutarimo priėmimo metu nebuvo išsiaiškintos visos reikšmingos aplinkybės, reikalingos protokolui surašyti ir administracinio teisės pažeidimo bylai nagrinėti. Nutarimas buvo priimtas pagrįstai, siekiant išnaudoti visas galimybes surinkti įrodymus ir pašalinti abejones dėl administracinio teisės pažeidimo sudėties. Be Tarnybos Vilniaus miesto skyriaus nuostatuose ir Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatyme nustatytų formaliųjų teisinės atsakomybės ribų, Skyriaus vedėjo atsakomybė turi ir objektyviąsias ribas, kurias apibrėžia Skyriaus darbo sąlygos ir galimybės tinkamai vykdyti paskirtas funkcijas. Teisinė pareiškėjo atsakomybė galėjo atsirasti tik tuo atveju, jeigu pareiškėjas galėjo užtikrinti teisės aktų laikymąsi, t. y. turėjo pakankamus žmogiškuosius išteklius ir reikiamas sąlygas, tačiau dėl neveikimo arba netinkamo veikimo to nepadarė. Tarnybos direktoriaus sudaryta komisija privalėjo išsiaiškinti, dėl kokių priežasčių nebuvo laiku atliekamos tam tikros Skyriui priskirtos funkcijos, tačiau to nepadarė. Todėl laikytina, kad tyrimas atliktas neišsamiai, o Įsakymas nepagrįstas objektyviais duomenimis.Pareiškėjas aktyviai vykdė Skyriui priskirtų funkcijų kontrolę, visa informacija buvo teikiama Tarnybos vadovybei. Iki 2015 metų vasaros pradžios vėluojančių darbų kiekis buvo sumažintas maždaug du kartus. Per šešis mėnesius skyriuje gautas 15 161 prašymas (skundas), gautus dokumentus nagrinėja ne daugiau kaip 30 darbuotojų. Taigi Skyrius kiekvieną dieną turėjo paskirstyti maždaug 126,3 gautus skundus (prašymus) ir kontroliuoti jų tinkamą vykdymą. Akivaizdu, kad darbuotojai neturėjo realios galimybės laiku ir tinkamai įvykdyti užduotis, o Skyriaus vedėjas – tinkamai kontroliuoti jų vykdymą. Pareiškėjas 2015 m. rugpjūčio 3 d. kreipėsi į Tarnybos direktorę nurodydamas problemas, susijusias su žemės naudojimo kontrole. Tarnybos darbuotojai buvo atvykę į Skyrių aptarti susidariusios situacijos. Tai patvirtina, jog pareiškėjas ėmėsi aktyvių veiksmų, kad skyriaus darbas būtų organizuotas tinkamai. Pareiškėjo darbas neeilinio vertinimo, vykusio 2015 m. rugsėjo mėnesį, metu buvo įvertintas labai gerai, pareiškėjas perkeltas į aukštesnes karjeros valstybės tarnautojo pareigas, o pareiškėjui atsistatydinus iš pareigų jam surašyta teigiama charakteristika. Išvadoje konstatuota, kad pareiškėjas neatliko savo pareigų ar jas atliko netinkamai, tačiau neanalizuojami ir neapibrėžti visi tarnybinio nusižengimo sudėties požymiai. Išvadoje taip pat nenurodyti teisės aktai, įpareigoję pareiškėją elgtis konkrečiu būdu arba draudę atlikti veiksmus. Išvados tekstas neaiškus, iš jo negalima daryti nedviprasmiškos išvados, kad tarnybinį nusižengimą padarė būtent pareiškėjas. Pagal teisės aktuose įtvirtintą procedūrą nebuvo nustatyta konkreti pareiškėjo veika. Komisija netyrė pareiškėjo kaltės dėl konstatuoto tarnybinio nusižengimo, jos nepagrindė. Išvadoje netinkamas funkcijų vykdymas yra nurodomas tiek kaip objektyvioji, tiek kaip subjektyvioji tarnybinio nusižengimo pusės, tačiau jos negali sutapti. Be to, netinkamas funkcijų vykdymas negali būti neteisėtų veiksmų pasekmė. Nesuprantama, kokiu būdu pareiškėjui inkriminuojama neteisėta veika galėjo turėti įtakos darbuotojų laiko naudojimo efektyvumui. Neefektyvus darbuotojų laiko naudojimas galėtų būti laiku neatliekamų užduočių priežastimi, o ne pasekme. Be to, dėl didelio darbo krūvio dalis Skyriaus darbuotojų dažnai dirbdavo iki 21 val., kartais ir savaitgaliais, pareiškėjas taip pat dirbdavo 12–14 val. per dieną, todėl kaltinti juos neefektyviu darbo laiko naudojimu yra neetiška. Išvadoje nebuvo sprendžiama dėl 2015 m. sausio 20 d. žemės naudojimo valstybinės kontrolės atlikimo tinkamumo, joje taip pat nėra duomenų, kad pareiškėjas leido naudotis savavališkai užimtu valstybinės žemės plotu, tačiau nepaisant to konstatuota, kad laiku nesurašyto administracinio teisės pažeidimo protokolo nesurašymo pasekmė yra būtent netinkamas žemės naudojimo kontrolės atlikimas. Planinė žemės naudojimo kontrolė 2015 m. sausio 20 d. atlikta neprašant jokiam suinteresuotam asmeniui, todėl kelia abejonių teiginiai, kad plačioji visuomenė, neturėdama apie tai informacijos, galėjo dėl to piktintis. Daugumą Išvadoje nurodytų tariamai padarytų pažeidimų padarė ne pareiškėjas asmeniškai, o jo vadovaujamo Skyriaus darbuotojai, todėl ypač svarbu atskirti, kurie pažeidimai buvo nulemti būtent pareiškėjo pareigų neatlikimo ar netinkamo atlikimo ir kaip jie pasireiškė. Seimo kontrolieriaus pažyma surašyta 2015 m. gruodžio 11 d., o Įsakymas dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo priimtas 2016 m. kovo 29 d., t. y. tarnybinė nuobauda pareiškėjui skirta praleidus Valstybės tarnybos įstatymo 30 straipsnio 1 dalyje nustatytą dviejų mėnesių terminą. Be to, tarnybinio nusižengimo tyrimas pradėtas 2016 m. sausio 29 d., t. y. praleidus Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 25 d. nutarimu Nr. 977 patvirtintų Tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybės tarnautojams taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 5 punkte nustatytą 5 darbo dienų terminą. Atsakovas Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos atsiliepime į skundą prašė jį atmesti. Tarnyba savo poziciją grindė šiais argumentais:Tarnybinio nusižengimo tyrimas buvo pradėtas dėl dviejų veikų – dėl galbūt neteisėto Nutarimo priėmimo ir neveikimo, t. y. netinkamo darbo organizavimo, patraukiant asmenis administracinėn atsakomybėn po atlikto Žemės sklypo patikrinimo. Išvadoje nebuvo nustatyta, kad priimdamas Nutarimą pareiškėjas padarė tarnybinį nusižengimą, tačiau buvo konstatuota, jog tarnybinį pažeidimą pareiškėjas padarė neužtikrindamas, kad: Skyriuje būtų laiku pradėta administracinio teisės pažeidimo teisena; žemės naudojimo patikrinimo aktai būtų perduoti specialistams, atsakingiems už administracinių teisės pažeidimų protokolų surašymą; tinkamo Vilniaus miesto skyriaus funkcijų ir pavedimų vykdymo ir kontrolės; po 2015 m. sausio 20 d. atlikto žemės naudojimo patikrinimo teisės aktais nustatytais terminais būtų surašytas administracinio teisės pažeidimo protokolas. Žemės sklypo 2015 m. sausio 20 d. patikrinimo aktu buvo nustatyta, jog Žemės sklypo savininkas naudojasi didesniu žemės sklypo plotu nei nustatyta teritorijų planavimo dokumentuose, tuo padarydamas ATPK 45 straipsnio 1 dalyje nustatytą pažeidimą. Terminas paskirti už tai nuobaudą baigėsi 2015 m. liepos 20 d. Pareiškėjas 2015 m. liepos 15 d. raštu Nr. 49SFN-785-(14.49.104) pakartotinai Žemės sklypo savininką dėl administracinio teisės pažeidimo išaiškinimo ir / ar protokolo surašymo kvietė atvykti 2015 m. liepos 20 d. Taigi pareiškėjui buvo žinoma apie 2015 m. sausio 20 d. patikrinimo akto egzistavimą ir pareigą išnagrinėti situaciją bei priimti sprendimą dėl administracinės nuobaudos skyrimo, tačiau jis to nepadarė. Pareiškėjo darbo funkcijas reglamentuojančiuose teisės aktuose nustatyta, kad jis yra atsakingas už jo vadovaujamam Skyriui pavestų užduočių įgyvendinimą bei valstybinės žemės naudojimo patikrinimą. Todėl pareiškėjas privalėjo užtikrinti darbų tęstinumą ir tinkamai paskirstyti darbuotojams užduotis. Atlikdamas skyriaus vedėjo funkcijas bei sužinojęs, kad užduotis pradėti administracinio teisės pažeidimo bylos teiseną nebuvo registruota EDVS, pareiškėjas nesiėmė jokių veiksmų, kad tokios užduotys minėtoje sistemoje būtų fiksuojamos ir kad būtų vykdoma šių užduočių kontrolė. Pareiškėjas nesiėmė priemonių, kad neteisėtą veiką padaręs asmuo būtų patrauktas atsakomybėn. Žemės sklypo savininkui buvo siųsti net penki (2013 m. lapkričio 5 d., 2013 m. lapkričio 19 d., 2014 m. sausio 16 d., 2014 m. rugpjūčio 18 d. ir 2015 m. liepos 15 d.) kvietimai atvykti į Skyrių. Pareiškėjui turėjo būti žinoma, kad minėtas asmuo pagal ankstesnius kvietimus neatvyko, todėl pareiškėjas privalėjo elgtis apdairiai ir imtis visų įmanomų priemonių tam, kad būtų sudarytos sąlygos ištirti teisės pažeidimą bei kaltam asmeniui pritaikyti atsakomybę. Nagrinėjamu atveju pareiškėjas elgėsi pasyviai, sudarydamas sąlygas neigiamoms pasekmėms atsirasti. Didelis darbo krūvis nelaikytinas svarbia priežastimi, pateisinančia pareigūnų neveikimą.Pareiškėjas, eidamas skyriaus vedėjo pareigas, sudarė sąlygas asmeniui užimti ir naudotis valstybinės žemės plotu, tuo darant žalą kitiems asmenims. Be to, buvo neefektyviai naudojamas Skyriaus darbuotojų darbo laikas, nebuvo užtikrintas tinkamas valstybinės žemės naudojimo kontrolės atlikimas, tokie pareiškėjo veiksmai diskreditavo Tarnybą bei jos darbuotojus.Išvadoje buvo tinkamai nustatyti ir identifikuoti visi valstybės tarnautojo tarnybinei atsakomybei kilti būti elementai – neteisėti veiksmai, kaltė, neigiamos pasekmės ir priežastinis ryšys. Tarnybos direktoriaus Įsakymas priimtas išsamiai ir visapusiškai išnagrinėjus bei tinkamai įvertinus tarnybinio nusižengimo padarymo aplinkybes, kaltę, pasekmes. Seimo kontrolieriaus pažymos surašymo diena (2015 m. gruodžio 11 d.) nelaikytina paaiškėjimo apie pareiškėjo padarytą tarnybinį nusižengimą diena, kadangi minėtoje pažymoje nebuvo nustatyti konkretūs asmenys, atlikę neteisėtus veiksmus, t. y. nebuvo nustatyta pareiškėjo padaryto tarnybinio nusižengimo sudėtis. Pareiškėjo padaryto tarnybinio nusižengimo sudėtis buvo nustatyta tik Išvadoje, todėl šio nusižengimo paaiškėjimo diena yra Išvados surašymo diena (2016 m. vasario 29 d.). Be to, kai Seimo kontrolierius atlieka tyrimą, pagal Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo 30 straipsnio 1 dalį valstybės tarnautojui, padariusiam tarnybinį nusižengimą, gali būti taikomi ilgesnės trukmės – iki trejų metų, terminai tarnybinei nuobaudai skirti.