Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

1. Pareiškėja L. C. (toliau – ir pareiškėja) padavė teismui skundą, kuriuo prašė panaikinti Lietuvos administracinių ginčų komisijos (toliau – ir Komisija) 2018 m. rugpjūčio 6 d. sprendimą Nr. 3R-340(AG-275/02-2018) (toliau – ir Komisijos Sprendimas) ir Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Agentūra, NMA, atsakovas) 2018 m. gegužės 29 d. sprendimą Nr. SKP-54 „Dėl paramos gavėjos L. C. paramos sutarties nutraukimo ir išmokėtos paramos susigrąžinimo“ (toliau – ir NMA Sprendimas), kuriuo atsakovas nutraukė su pareiškėja 2013 m. gegužės 13 d. Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonės ,,Kaimo turizmo veiklos skatinimas” (toliau – ir Priemonė) veiklos srities (sričių) ,,Kaimo turizmo skatinimas, įskaitant amatų plėtrą kaimo turizmo sodybose” paramos sutartį, taikomą 2011 metų paraiškoms Nr. 3KT-KV-11-1-007116-PR001 (toliau – ir Paramos sutartis) ir pritaikė visos išmokėtos 191 364,97 Eur paramos sumos susigrąžinimo sankciją.

2. Pareiškėja skunde nurodė, kad:

2.1. Ginčijami sprendimai yra nepagrįsti, neteisėti, priimti padarius tikrovės neatitinkančias išvadas, nevertinus ir nepasisakius dėl jos pateiktų argumentų ir įrodymų. Pareiškėja nesutinka su atsakovo išvada, kad pareiškėja nevykdo projekte „Kaimo turizmo veiklos skatinimas“ Nr. 3KT-KV-11-1-007116-PR001 (toliau – ir Projektas) numatytos veiklos, t. y. neteikė kaimo turizmo paslaugų. Pareiškėja skundžia jai pritaikytą sankciją, tvirtina, jog veiklą vykdė ir vykdo, o Agentūros išvados neatitinka tikrovės, yra nepagrįstos ir neteisėtos.

2.2. Pareiškėja, pasirašiusi Paramos sutartį, nuo 2013 m. gegužės 13 d. tapo paramos gavėja. Ji įvykdė trumpalaikį tikslą, t. y. pastatė ūkinį pastatą ir įrengė gyvenamąjį namą, pritaikė juos kaimo turizmo veiklai. Tokias aplinkybes pripažino ir atsakovas. Nei vienoje Agentūros atliktų patikrų ataskaitoje nebuvo konstatuota, jog ji nevykdo veiklos, nebuvo pradėtas įtariamo pažeidimo tyrimas. Atsakovo išvada, dėl veiklos nevykdymo motyvuojama tikrovės neatitinkančia aplinkybe, kad veiklos nevykdymo faktą patvirtina 2017 m. gegužės 31 d. – birželio 6 d., taip pat 2017 m. rugsėjo 26–27 d. atliktų patikrų rezultatai, Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos Neteisėtos paramos prevencijos ir tyrimo valdybos (toliau – ir FNTT) 2018 m. gegužės 15 d. raštas Nr. 25/9-2-3-7819 (toliau – ir Raštas) su priedais.

2.3. Tai, jog pareiškėja atlieka papildomas investicijas į sukurtus pagal Projektą objektus, taip pat savo lėšomis stato ir įrenginėja papildomus veiklai vykdyti numatomus objektus, rodo, jog ji siekia plėsti ir efektyvinti veiklą, teikiamas kaimo turizmo paslaugas padaryti patrauklesnėmis bei konkurencingesnėmis. Komisija skundžiamame sprendime detaliai aprašė tik teisinį reglamentavimą, tačiau nenagrinėjo pareiškėjos argumentų dėl pritaikytos sankcijos proporcingumo, ignoravo argumentus dėl veiklos vykdymo, nepasisakė dėl jų vertinimo, iškreipė įrodymų turinį, padarė prieštaringas išvadas, todėl, pasak pareiškėjos, priėmė formalų bei neteisėtą ir nepagrįstą sprendimą. 2015 m. spalio 19 d. patikra buvo atlikta, siekiant patikrinti, ar ji įsigijo visas finansavimui nurodytas prekes, o ne tikrinti veiklos vykdymo faktą. Agentūros specialistų prašymu į kelias patalpas buvo sunešti smulkesni įsigyti daiktai, kai kurių daiktų pakuotės, kad tikrintojai galėtų patikrinti, kad įsigytos būtent PVM sąskaitose-faktūrose įsigytos prekės ir galėtų jas nufotografuoti. Prie Mokėjimo prašymo patikros vietoje ataskaitos pridėtos fotonuotraukos patvirtina, jog atliekant patikrą jau buvo įrengti ir baldais apstatyti kambariai, pilnai įrengti ir sutvarkyti sanitariniai mazgai su reikalinga santechnikos įranga, t. y. įrengtos kaimo turizmo veiklai vykdyti gyvenamojo namo ir ūkio pastato patalpos buvo pritaikytos veiklai vykdyti, o komunikacijų mazgų nuotraukos patvirtina, kad visos komunikacijos buvo įrengtos. 2017 m. rugsėjo 26–27 d. patikros metu, taip pat Komisijos posėdžio metu ji paaiškino, kad du kambariai išnuomoti, todėl į juos patekti negalima, nes būtų pažeistas svečių privatumas. Pateikė ir svečiams išrašytas PVM sąskaitas-faktūras, pridėtose nuotraukose užfiksuotas svečių automobilis. Agentūros ir Komisijos išvada, kad šios patalpos „akivaizdžiai neparuoštos”, nepagrįsta.

2.4. Pareiškėja pateikė remonto darbams bei naujiems šviestuvams įsigyti patirtas išlaidas pagrindžiančius dokumentus. Veiklai vykdyti pareiškėja yra įrengusi 13 kambarių, iš kurių 5 yra gyvenamajame name ir 8 ūkio pastate. Ūkio pastate įrengtuose kambariuose trūkumų Agentūra nenustatė, o šių kambarių pakako visų besikreipiančių svečių poreikiams patenkinti. Aplinkybė, kad 2017 m. gegužės 31 d. – 2017 m. birželio 6 d. patikros metu buvo diegiama elektroninė įėjimo į kambarius sistema, nepatvirtina veiklos nevykdymo fakto. Dėl to buvusios durų rankenos buvo išmontuotos ir įrengta elektroninė įėjimo sistema. Atkreipė dėmesį, kad nei 2015, nei 2016 metų patikrų metu nebuvo užfiksuota, kad būtų nesumontuotos durų rankenos. Kadangi pareiškėja siekia pritraukti kuo daugiau svečių, privalo nuolat modernizuoti, atnaujinti, gerinti turizmo paslaugų objektus. Buvo būtina baldus uždengti plėvele, siekiant juos apsaugoti nuo užteršimo. Be to, buvo nupirkta ir naujų baldų, todėl dalis naujų baldų nesibaigus remontui buvo supakuota. Ūkio pastato kambariuose lovų čiužiniai, ypač ne sezono metu, įvelkami į polietileno maišus arba uždengiami plėvele. Kambarius paruošia, kai gauna konkretų užsakymą. Paprastai vienu metu užsako 2–5 kambarius, todėl svečius apgyvendina ūkio pastate įrengtuose kambariuose. Dėl remonto darbų dalis įrangos buvo uždengta, o virtuvės reikmenys sudėti kitoje patalpoje. Virtuvė, pasak pareiškėjos, sutvarkoma kasmet, pasibaigus kaimo turizmo sezonui, indai, įrankiai, negendantys maisto produktai ir kiti virtuvės reikmenys sudedami į dėžes. Dėl kelio ženklo „Sodyba“ neįrengimo paaiškino, kad įrengti šio ženklo pareiškėja neprivalėjo. Įsipareigojo viešinti projektą teisės aktuose nustatyta tvarka ir visa apimtimi šiuos reikalavimus įvykdė. Apie teikiamas apgyvendinimo paslaugas taip pat paskelbė turizmo departamento puslapyje. Informacija apie Kaimo turizmo sodybą pateikiama, internetiniame puslapyje http://www.saltone.lt/, paskyroje https://www.facebook.com/saltone.lt/, Rusijos reklamos portale AVITO.ru nuo 2016 m. Manė, kad pasirinkti informacijos ir reklamos teikimo būdai yra žymiai efektyvesni viešinimo prasme, nei kelio ženklas „Sodyba”.

2.5. Pareiškėjai remontuojant ir atliekant gyvenamojo namo pagerinimo darbus svečiai buvo apgyvendinami ūkio pastate. Be to, šaltuoju sezonu svečiai dažniau užsakinėja pirties paslaugas. Į pirties pastatą patogiau nueiti iš ūkio pastato. Pareiškėjos nuomone, lankytojų buvimas ar nebuvimas patikros metu nepatvirtina veiklos vykdymo, ar nevykdymo. Paskutinės patikros vietoje metu lankytojų sodyboje buvo, patikrą vykdę NMA specialistai apie tai buvo informuoti. Nei Agentūra, nei Komisija konkrečiai neįvardijo, kokie veiklai vykdyti skirto namo bei ūkio pastato statybos darbai veiklos pradžiai nebuvo pabaigti. Pasak pareiškėjos, atsakovas ir Komisija neatribojo ir nepagrįstai sutapatino pagal Projektą atliktus statybos darbus bei statybos darbus veiklai plėsti. Ji, įgyvendinusi Projektą, nusprendė pastatyti du papildomus, prie gyvenamojo namo priblokuotus ūkio pastatus už savo lėšas, dėl to neturėjo nieko bendro su pagal Projektą įgyvendintomis lėšomis. Komisijos posėdžio metu pateikė VĮ Registrų centro duomenų banko išrašą bei žemės sklypo planą. Dėl nesutvarkytos ežero pakrantės zonos nurodė, kad visa teritorija prie gyvenamojo ir ūkinio pastato yra sutvarkyta, nukloti trinkelėmis priėjimo prie pastatų takai ir automobilių stovėjimo aikštelės, dalis teritorijos apie statinius apsodinta žole bei dekoratyviniais augalais. Ji neturi teisės vykdyti teritorijos dalies prie vandens telkinio sutvarkymo darbų, nes vyksta teismo procesas. Be to, Paramos sutartimi ji nebuvo įsipareigojusi sutvarkyti kranto linijos. Kranto teritorija atvykus svečiams būna atitverta nuo sutvarkytos teritorijos dalies ir netrukdo paslaugų teikimui.

2.6. Tiek NMA, tiek Komisija nepagrįstai per 2015–2017 metus už suteiktas vykdant veiklą paslaugas išrašytas 186 PVM sąskaitas-faktūras vertino kaip nepatvirtinančias veiklos vykdymo fakto. Jos rėmėsi 2018 m. gegužės 15 d. FNTT raštu Nr. 25/9-2-3-7819, kad iš 186 sąskaitų-faktūrų 13 neatitiko tikrovės, tačiau Agentūra Sprendime nepasisakė dėl kitų 173 sąskaitų. Skunde pamini, kad pati pareiškėja nebuvo apklausta FNTT pareigūnų ir jai nebuvo sudaryta galimybė pateikti paaiškinimus. Ji buvo pateikusi Buhalterinės apskaitos sąskaitų registro išrašus, visas pajamas deklaravo Valstybinei mokesčių inspekcijai. Be to, pateikti įrodymai, kad įrengtoje sodyboje dirba 3 darbuotojai 0,25 etato, jiems mokamas darbo užmokestis, tačiau šio fakto nevertino Komisija. Valstybinis turizmo departamentas prie Ūkio ministerijos (toliau – ir VTD) 2018 m. kovo 19 d. paskyrė 150 Eur baudą, kurią ji sumokėjo bei pradėjo pildyti registracijos korteles teisės aktų nustatyta tvarka. Agentūra nenurodė, kokie veiksmai laikytini pažeidžiantys Sprendime nurodytus teisės aktus. Pareiškėja nepadarė jokių pažeidimų.

2.7. Atsakovas ir Komisija pripažino, jog ji jau yra tinkamai įgyvendinusi dalį Projekto, tačiau nepagrindė, kodėl pritaikė pačią griežčiausią sankciją. Pareiškėjos pažeidimai, jei būtų nustatyti, yra mažareikšmiai, palyginus su atlikto įgyvendinto Projekto dalimi. Komisija nevertino sankcijos taikymo proporcingumo. Agentūra ne tik nemotyvavo griežčiausios sankcijos taikymo, tačiau net nenurodė, kad jos įvardinti, tariamai padaryti pažeidimai būtų sukėlę kokias nors neigiamas pasekmes. Akivaizdu, kad jos lėšomis vykdoma veiklos plėtra negali būti vertinama pažeidimu, ji negali sukelti ir neigiamų pasekmių. Pareiškėja vykdė projekte numatytą veiklą, todėl Agentūra neturėjo jokio pagrindo konstatuoti nevykdymo faktą. NMA Sprendimas ne tik prieštarauja individualiam teisės aktui Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 8 straipsnio nustatytiems reikalavimams. Atsakovas ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija (toliau – ir Ministerija, ŽŪM) nuo pat Paraiškos dalyvauti Projekte pateikimo momento buvo tendencingai neigiamai nusiteikusios pareiškėjos atžvilgiu. Projekto įgyvendinimo kontrolės terminas 7 metai. Ji šį laikotarpį buvo griežtai kontroliuojama, griežtai tikrinamos pateiktos ataskaitos bei atliekamos patikras vietoje, jautė neigiamą požiūrį ir dirbtinį siekį surasti veiklos trūkumus. Pareiškėjos pastangos atnaujinti turizmo veiklos objektų būklę ir pagerinti teikiamų paslaugų kokybę buvo įvertintos kaip veiklos nevykdymas bei nutraukimas. Agentūros Sprendime nurodoma, kad jo priėmimui buvo gautas Ministerijos pritarimas. Pareiškėja nebuvo informuota apie jai aktualaus klausimo svarstymą, jai net nėra žinoma, kokia informacija ir duomenys Ministerijai buvo pateikti. Jai nesuteikė galimybės pateikti paaiškinimus. Vien dėl šios priežasties skundžiamas Sprendimas negali būti laikomas teisėtu ir pagrįstu.

17. Pareiškėja L. C. padavė apeliacinį skundą, kuriuo prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimo dalį, kuria buvo pripažintas pagrįstu 2013 m. gegužės 13 d. Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonės ,,Kaimo turizmo veiklos skatinimas” veiklos srities (sričių) ,,Kaimo turizmo skatinimas, įskaitant amatų plėtrą kaimo turizmo sodybose” paramos sutarties nutraukimas, ir priimti naują sprendimą – panaikinti Komisijos Sprendimą ir NMA Sprendimą visa apimtimi.

18. Pareiškėja nurodo, kad teismas visiškai nenagrinėjo pareiškėjos nurodytų aplinkybių ir argumentų, kurie akivaizdžiai patvirtina Projekte numatytos veiklos vykdymo faktą, iškreipė įrodymų turinį, padarė viena kitai prieštaraujančias išvadas, todėl priėmė visiškai formalų, tendencingą bei neteisėtą ir nepagrįstą sprendimą. Todėl teismas neatskleidė bylos esmės ir neišnagrinėjo bylos pagal pareiškėjos skundą, ir tokiu būdu pažeidė pareiškėjos teisę į teisminę gynybą. Teismas, formaliai pripažindamas skundžiamą NMA Sprendimą teisėtu ir perrašydamas NMA Sprendimo argumentus, galimai yra šališkas. Teismas padarė prieštaringas išvadas dėl fotonuotraukų vertinimo ir sodybos įrengimo faktų. Teigia, kad 2015 m. spalio 19 d. patikros nuotraukomis apskritai negalima remtis vertinant veiklos vykdymo ar nevykdymo faktą, nes kaip pripažįstama skundžiamame Komisijos Sprendime, ši patikra buvo atlikta siekiant patikrinti, ar pareiškėja įsigijo visas finansavimui nurodytas prekes, o ne tikrinti veiklos vykdymo faktą. Be to, net ir prie minimos Mokėjimo prašymo patikros vietoje ataskaitos pridėtos fotonuotraukos patvirtina, kad atliekant šią patikrą jau buvo įrengti ir baldais apstatyti kambariai, pilnai įrengti ir sutvarkyti sanitariniai mazgai su reikalinga santechnikos įranga, t. y. įrengtos kaimo turizmo veiklai vykdyti gyvenamojo namo ir ūkio pastato patalpos buvo pritaikytos veiklai vykdyti, o komunikacijų mazgų nuotraukos patvirtina, kad visos komunikacijos buvo įrengtos. Atitinkamai ir prie 2016–2017 metų patikrų ataskaitų pridėtos fotonuotraukos, nepaneigia pareiškėjos veiklos vykdymo fakto. Atkreipia dėmesį, kad prie nurodomų patikrų ataskaitų pateiktos fotonuotraukos patvirtina, kad visi kambariai yra įrengti, tvarkingi, apstatyti baldais, visiškai sutvarkyti santechniniai mazgai ir juose gali būti apgyvendinti svečiai. Taigi pati NMA pripažino, kad pareiškėja įrengtuose pagal Projektą objektuose gali vykdyti veiklą, tam yra visos sąlygos, tačiau padarė prieštaraujančias išvadas, o Teismas jas tiesiog perrašė, ir visiškai nepasisakė dėl šios patikros rezultatų vertinimo.

19. Pareiškėja teigia, kad 2017 m. rugsėjo 26 d. – 2017 m. rugsėjo 27 d. patikros metu du kambariai minimos patikros metu yra išnuomoti, todėl į juos patekti negalima, nes būtų pažeistas svečių privatumas. Atitinkamai buvo pateiktos ir svečiams išrašytos PVM sąskaitos faktūros, o prie patikros ataskaitos pridėtose nuotraukose užfiksuotas ir svečių automobilis. Šių argumentų ir įrodymų teismas visiškai nevertino. Teismo išvados, kad sodyboje nepajungtas vanduo bei elektros instaliacija akivaizdžiai prieštarauja byloje esantiems įrodymams ir yra nepagrįstos jokiais faktiniais duomenimis. Teismas visiškai nepagrįstai vertino pareiškėjos atliekamus veiklos pagerinimus įdiegiant modernesnę įėjimo sistemą kaip veiklos nevykdymą. Juo labiau, kad įėjimo sistemos keitimas visiškai netrukdė veiklos vykdymui, nes tuo metu, kai buvo pagerinimai atliekami gyvenamojo namo patalpose, svečiai buvo apgyvendinami kambariuose, esančiuose ūkio pastate. Mano, kad sprendimus surašiusiems asmenims nėra suprantama kaimo turizmo veiklos specifika. Nei Paramos sutartis, nei teisės aktai nedraudžia pareiškėjams savo sąskaita atlikti tokius pagerinimus. Pareiškėja tiek procesiniuose dokumentuose, tiek teismo posėdžio metu paaiškino, kad namo bei ūkio pastato kambariuose, esančių lovų čiužiniai, ypač ne sezono metu visada išvykus svečiams ir nuėmus patalynę yra įvelkami į polietileno maišus arba uždengiami plėvele, o kambariai yra paruošiami (paklojama šviežia patalynė, vazoje pamerkiama gėlių, sudedamos nenaudotos higienos priemonės ir kt.) tik tuomet, kai gaunamas konkretus užsakymas. Be to, tik išimtinais atvejais yra užsakomas didesnis kambarių skaičius, o paprastai vienu metu būna užsakymas 2–5 kambariams, todėl paprastai svečiai apgyvendiname ūkio pastate įrengtuose kambariuose. Todėl nei Paramos sutartis, nei kokie nors teisės aktai nedraudžia nesant užsakymų, neapgyvendintų namo kambariuose vykdyti jų pagerinimo darbus, arba saugant daiktus nuo dulkių apdengti plėvele. Be to, jau veiklos vykdymo eigoje pareiškėja įsigijo papildomų baldų ir įvairių kitų veiklai reikalingų daiktų, kas nėra draudžiama.

20. Pareiškėja pažymi, kad remonto ir aplinkos tvarkymo darbai vykdomi be išimties visose apgyvendinimo įstaigose, remonto metu lankytojai nėra apgyvendinami remontuojamose patalpose, tačiau šios aplinkybės negali būti ir nėra vertinamos kaip neigiamai įtakojančios veiklą. Pareiškėjai remontuojant ir atliekant gyvenamojo namo pagerinimo darbus svečiai buvo apgyvendinami ūkio pastate. NMA Sprendime veiklos nevykdymo faktą nepagrįstai motyvavo ir aplinkybe, kad nėra įrengtas kelio ženklas ,,Sodyba”, tačiau pareiškėja įrengti šio ženklo neprivalėjo. Nei Paramos sutartyje nei teisės aktuose nustatyta nėra numatyta, kiek ir kokių viešinimo priemonių reikia imtis, todėl esant įrodymams, kad pareiškėja įrengė stendą ir išviešino veiklą Turizmo departamente, pareiškėjos nurodyti tinklapiai turi būti vertinami tik kaip papildomos viešinimo priemonės. Jeigu NMA tikrintojai patikrų metu būtų norėję įsitikinti svečių buvimu kambariuose, galėjo pasibelsti ir paprašyti įleidžiami. Teismas nevertino šių pareiškėjos pateiktų įrodymų, o tik formaliai patvirtino NMA išvadą, kad nepateikta įrodymų apie lankytojų buvimą, nors lankytojų buvimo faktą patvirtina ir pateiktos jiems išrašytos sąskaitos-faktūros. Kaimo turizmo lankytojų skaičių ir intensyvumą galima nustatyti pagal išrašytas sąskaitas faktūras, o nuo 2018 metų – pagal lankytojų korteles.

Šalies argumentai

23. Pareiškėja nurodo, kad byloje buvo pateikti įrodymai, jog įrengtoje Kaimo turizmo sodyboje dirba 3 darbuotojai (pateikė pati NMA). Pareiškėjos padaryti nukrypimai, yra mažareikšmiai. Bylą nagrinėjęs teismas visiškai nepasisakė dėl Sutarties nutraukimo, kaip ultima ratio priemonės taikymo pagrįstumo. Paramos sutarties nutraukimo taikymas neatitinka jokių teisingumo, protingumo ir sąžiningumo kriterijų. Pareiškėja daug metų nepriekaištingai vykdė Projektą, nuo pat 2013 metų iki skundžiamo Sprendimo jokie tyrimai dėl netinkamo Projekto vykdymo nebuvo pradėti ir jokie pažeidimai nebuvo konstatuoti. Teismo išvada, jog pritaikytos sankcijos paskyrimas nėra pagrįstas, patvirtina, kad nebuvo tinkamai pagrįstas ir Paramos sutarties nutraukimas, nes šis klausimas turi būti sprendžiamas kartu su sankcijos taikymo klausimu. Neskyrus griežčiausios sankcijos, netaikytinas ir sutarties nutraukimas. Būtent tokie aiškinimai seka ir iš Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – LVAT) jurisprudencijos ratio decidendi bylose, pažymint, kad sutarties nutraukimas galėtų būti taikomas kaip ultima ratio priemonė nustačius, jog pareiškėjas pažeidė minėtą sutartį, be to Agentūra privalo pagrįsti tokios griežčiausios sankcijos taikymą (pvz., LVAT 2013 m. gegužės 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-924/2013).