Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko, Romano Klišausko (pranešėjas), Gintaro Kryževičiaus (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio ir Mildos Vainienės,

viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal Lietuvos Respublikos Seimo nario Naglio Puteikio pareiškimą dėl Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos 2020 m. rugsėjo 3 d. sprendimu Nr. Sp-153 patvirtintos Lietuvos nacionalinio radijo ir televizijos programų, skirtų 2020 m. spalio 11 d. Lietuvos Respublikos Seimo rinkimų agitacijai, rengimo taisyklių dalies teisėtumo.

Aprašomoji dalis

Išplėstinė teisėjų kolegija nustatė:

I.

2.1. LRT 2020 m. Lietuvos Respublikos Seimo rinkimuose rengė kandidatų rinkimuose diskusijų laidas, kuriose kandidatų atstovai paskirstyti į atskiras televizijos transliacijas pagal kandidatų populiarumą tarp rinkėjų. Rengiant šias laidas nesivadovaujama Taisyklėmis.

2.2. Konkuruojantys rinkimuose kandidatai, juos suskirstant rinkimų agitacijos diskusijų laidose pagal populiarumą, netenka lygios teisės diskutuoti su „aukštesnio reitingo“ kandidatais, jie diskriminuojami, o rinkėjams apribojama teisė objektyviai rinktis. Yra nemaža tikimybė, kad rinkėjų

sprendimas gali ženkliai skirtis nuo išankstinėse apklausose pastebimo kandidatų populiarumo.

2.3. Taisyklėse atsakovas nepagrįstai nenustatė jokių taisyklių (tiek kiek jos nustatytų lygiateisį kandidatų dalyvavimą) rinkimų agitacijos diskusijų laidoms LRT, taip nevykdydamas Seimo rinkimų įstatymo reikalavimų ir diskriminuodamas dalį rinkimuose dalyvaujančių politinių partijų. Seimo rinkimų įstatymo 46 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta kandidatų lygi teisė kalbėti rinkėjų ir kitokiuose susirinkimuose, pasitarimuose, posėdžiuose, valstybinėse visuomenės informavimo priemonėse. LRT yra viešoji įstaiga, kuri nuosavybės teise priklauso valstybei ir jos veikla finansuojama iš valstybės biudžeto asignavimų, todėl ji priskirta valstybinių visuomenės informavimo priemonių kategorijai, kuri yra nurodyta šiame įstatyme.

2.4. Jei valstybei nuosavybės teise nepriklausančios televizijos organizuoja rinkimų agitacijos diskusijų laidas, kurios yra finansuojamos iš Atsakovui skirtų valstybės biudžeto asignavimų, tai šių laidų atžvilgiu Seimo rinkimų įstatymas (51 str. 2, 3 ir 4 dalys) irgi nustato, kad kalbėtojai paskirstomi dalyvaujančių kandidatų susitarimu arba burtais.

2.5. Pagal Politinių kampanijų finansavimo ir finansavimo kontrolės įstatymo 16 straipsnio 6 dalies 3 punktą tik tos diskusijų laidos, kuriose laikomasi lygiateisiškumo principo gali būti rengiamos neatlygintinai ir jos tada nėra prilygintinos politinei reklamai, už kurią turi būti sumokėta įstatymo nustatyta tvarka. Iš to seka, kad tais atvejais, kai nesilaikoma politinės kampanijos dalyvių lygiateisiškumo principo net ir diskusijų televizijos laidos gali būti pripažintos politine reklama.

II.

Motyvuojamoji dalis

Išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja:

IV.

5. Nagrinėjamoje byloje pareiškėjas prašo ištirti Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos 2020 m. rugsėjo 3 d. sprendimu Nr. Sp-153 patvirtintų Lietuvos nacionalinio radijo ir televizijos programų, skirtų 2020 m. spalio 11 d. Lietuvos Respublikos Seimo rinkimų agitacijai, rengimo taisyklių atitiktį Lietuvos Respublikos Seimo rinkimų įstatymo 46 straipsnio 1 daliai ir Lietuvos Respublikos politinių kampanijų finansavimo ir finansavimo kontrolės įstatymo 16 straipsnio 6 dalies 3 punktui ta apimtimi, kuria Taisyklėse nenustatyti lygiateisiškumo reikalavimai kandidatų agitacijai LRT rengiamose rinkimų agitacijos diskusijų laidose.

6. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo įgaliojimai tirti norminių administracinių aktų teisėtumą yra įtvirtinti, be kita ko, Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo II skyriaus pirmajame skirsnyje, kurio 117 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad išnagrinėjęs bylą dėl pareiškimo (prašymo) ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, administracinis teismas priima vieną iš šių sprendimų: skundžiamą norminį administracinį aktą (ar jo dalį) pripažinti teisėtu (1 p.); skundžiamą norminį administracinį aktą (ar jo dalį) pripažinti prieštaraujančiu įstatymui ar Vyriausybės norminiam teisės aktui (2 p.). Pažymėtina, kad įstatymai nenumato administracinių įgaliojimų tirti neįsigaliojusių teisės aktų projektų teisėtumo – administraciniams teismams nėra teismingos bylos pagal prašymus ištirti, ar nepaskelbti įstatymo nustatyta tvarka (dėl to negaliojantys) norminiai administraciniai aktai neprieštarauja įstatymams ar Vyriausybės norminiams aktams (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2002 m. sausio 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I6-9/2002; 2008 m. gruodžio 12 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS438-603/2008; 2011 m. liepos 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A62-1137/2011; 2012 m. kovo 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A525-1809/2012). Tais atvejais, kai nustatoma, kad norminis teisės aktas nebuvo paskelbtas įstatyme nustatyta tvarka, jis negali būti pripažintas oficialiai galiojančiu norminiu administraciniu teisės aktu, todėl ir tokio akto teisėtumo tyrimas negalimas (2013 m. liepos 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I143-24/2013).

7. Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – Konstitucija) 7 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad galioja tik paskelbti įstatymai. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (toliau – Konstitucinis Teismas) yra konstatavęs, kad: įstatymai negalioja ir negali būti taikomi, jei jie nėra oficialiai paskelbti (Konstitucinio Teismo 2001 m. sausio 11 d. nutarimas); įstatymų paskelbimas – būtina sąlyga jiems įsigalioti (Konstitucinio Teismo 2002 m. birželio 19 d. nutarimas); įstatymu turi būti nustatyta įstatymų paskelbimo tvarka ir informacijos šaltinis, kuriame įstatymai turi būti paskelbti (Konstitucinio Teismo 2003 m. spalio 29 d. nutarimas); įstatymų paskelbimas turi būti toks, kad teisės subjektai būtų tikri, jog paskelbtas įstatymas ir yra būtent tas, kurį priėmė Seimas arba kuris buvo priimtas referendumu; toks įstatymų paskelbimas yra oficialus (Konstitucinio Teismo 2003 m. spalio 29 d. nutarimas); oficialus įstatymų paskelbimas laikantis Konstitucijoje ir įstatymuose nustatytos tvarkos yra būtina sąlyga ne tik įstatymams įsigalioti, bet ir tam, kad teisės subjektai žinotų, kokie įstatymai galioja, koks yra jų turinys, ir juos vykdytų (Konstitucinio Teismo 2001 m. sausio 11 d., 2003 m. spalio 29 d. nutarimai); demokratinėje teisinėje valstybėje negali būti nepaskelbtų įstatymų (Konstitucinio Teismo 2001 m. sausio 11 d., 2003 m. spalio 29 d. nutarimai); įstatymai turi būti paskelbti viešai (Konstitucinio Teismo 2003 m. spalio 29 d. nutarimas); teisė negali būti nevieša (Konstitucinio Teismo 2001 m. lapkričio 29 d., 2003 m. gegužės 30 d., 2003 m. spalio 29 d., 2007 m. birželio 27 d. nutarimai).

8. Konstitucinis Teismas taip pat yra konstatavęs, kad Konstitucijos 7 straipsnio 2 dalyje vartojama sąvoka „įstatymai“, atsižvelgiant į konstitucinį reikalavimą, kad teisė negali būti nevieša, negali būti aiškinama vien pažodžiui – ji aiškintina plečiamai, kaip apimanti ne tik įstatymo galią turinčius, bet ir kitus teisės aktus (Konstitucinio Teismo 2003 m. spalio 29 d. nutarimas). Konstatuota ir tai, kad konstitucinis reikalavimas, jog galioja tik tie teisės aktai, kurie yra paskelbti, yra neatsiejamas ir nuo konstitucinio teisinės valstybės principo, jis yra vienas iš esminių konstitucinio teisinės valstybės principo elementų – svarbi teisinio tikrumo prielaida (Konstitucinio Teismo 2001 m. lapkričio 29 d., 2003 m. gegužės 30 d., 2003 m. spalio 29 d., 2007 m. birželio 27 d. nutarimai).

9. Šis konstitucinis reikalavimas, be kita ko, detalizuojamas Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatyme (toliau – Teisėkūros pagrindų įstatymas), kurio 19 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad šio įstatymo 6 straipsnio 2 dalies 1–18 punktuose nurodyti teisės aktai registruojami ir oficialiai skelbiami Teisės aktų registre. Pagal to paties straipsnio 3 dalį teisės akto įregistravimas ir paskelbimas Teisės aktų registre laikomas oficialiu teisės akto paskelbimu. Šio įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad norminis teisės aktas įsigalioja kitą dieną po oficialaus paskelbimo Teisės aktų registre, jeigu pačiame teisės akte nenumatyta vėlesnė įsigaliojimo data, išskyrus šio straipsnio 12 dalyje numatytus atvejus.

10. Teisėkūros pagrindų įstatymo 6 straipsnio 2 dalies 11 punkte numatyta, kad Teisės aktų registro objektai yra ministrų, Vyriausybės įstaigų, kitų valstybės institucijų ir įstaigų vadovų ir kolegialių institucijų norminiai teisės aktai. Vadinasi, vadovaujantis šio įstatymo 19 straipsnio 1 dalimi, Komisijos priimami norminiai aktai privalo būti registruojami ir oficialiai skelbiami Teisės aktų registre.

11. Byloje nėra ginčo, kad Taisyklės yra norminis administracinis aktas – jos sukuria bendro pobūdžio elgesio taisykles ir yra skirtos individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Dėl to Taisyklėms taikomas reikalavimas jas paskelbti viešai Teisės aktų registre, kylantis iš Konstitucijos 7 straipsnio 2 dalyje ir detalizuotas Teisėkūros pagrindų įstatymo 19 straipsnio 1 dalyje.

12. Teisės aktų registro sąvoka apibrėžta Teisėkūros pagrindų įstatymo 2 straipsnio 9 dalyje, pagal kurią Teisės aktų registras yra pagrindinis valstybės registras, kuriame registruojami šiame įstatyme nurodyti registro objektai, teisės aktų nustatyta tvarka renkami, kaupiami, apdorojami, sisteminami, saugomi ir teikiami registro duomenys, atliekami kiti teisės aktuose nustatyti registro duomenų tvarkymo veiksmai. Lietuvos Respublikos Seimo 2013 m. gruodžio 17 d. nutarimu Nr. XII-694 patvirtintų Teisės aktų registro nuostatų 22 punkte numatyta, kad įregistruoti Teisės aktų registro objektai nedelsiant skelbiami Teisės aktų registro interneto svetainėje www.e-tar.lt.

13. Nagrinėjamoje byloje prašomas ištirti Komisijos 2020 m. rugsėjo 3 d. sprendimas Nr. Sp-153, kuriuo patvirtintos Taisyklės, interneto svetainėje www.e-tar.lt nėra paskelbtas, todėl darytina išvada, kad priimant šį norminį administracinį aktą nebuvo laikytasi Teisėkūros pagrindų įstatymo 19 straipsnio 1 dalyje numatyto reikalavimo skelbti Komisijos priimamus norminius administracinius aktus Teisės aktų registre. Šio pažeidimo nepašalina atsakovo nurodyta aplinkybė, kad prašomas ištirti aktas yra paskelbtas Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos teisės aktų informacinėje sistemoje (toliau – Teisės aktų informacinė sistema). Vadovaujantis Teisėkūros pagrindų įstatymo 5 straipsniu, Teisės aktų informacinėje sistemoje tvarkomos ir skelbiamos teisėkūros iniciatyvos bei su jomis susijusi medžiaga bei informacija. Remiantis aptartu teisiniu reguliavimu, norminio administracinio akto publikavimas Teisės aktų informacinėje sistemoje (prieinamoje per internetinę nuorodą https://e-seimas.lrs.lt) nėra tinkamas norminio akto paskelbimas – kaip buvo minėta, pagal Teisėkūros pagrindų įstatymo 20 straipsnio 1 dalį norminis teisės aktas įsigalioja kitą dieną po oficialaus paskelbimo Teisės aktų registre, todėl tinkamas norminio administracinio akto paskelbimas yra jo paskelbimas Teisės aktų registre (registro svetainėje www.e-tar.lt). Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje taikant Administracinių bylų teisenos įstatymo nuostatas ne kartą išaiškinta, kad įstatymų nustatyta tvarka nepaskelbto, todėl nepradėjusio galioti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimas yra neteismingas administraciniam teismui (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. gruodžio 3 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. I492-30/2012, 2018 m. spalio 17 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I-9-662/2018).

14. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad Komisijos 2020 m. rugsėjo 3 d. sprendimas Nr. Sp-153, kuriuo buvo patvirtintos Taisyklės, Teisės aktų registre nebuvo paskelbtas, šis sprendimas ir juo tvirtintos Taisyklės nėra įsigaliojusios, todėl šio norminio administracinio akto teisėtumo tyrimas yra neteismingas administraciniam teismui ir norminė administracinė byla nutrauktina (Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 str. 1 p., 116 str. 1 d.).

15. Pažymėtina, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2020 m. rugsėjo 11 d. sprendime administracinėje byloje Nr. eR-8-756/2020 suformulavo teisės aiškinimo taisykles, į kurias galėtų būti subsidiariai atsižvelgiama vertinant Komisijos 2020 m. rugsėjo 3 d. sprendimu Nr. Sp-153 patvirtintų Taisyklių turinio atitiktį aukštesnės galios teisės aktams. Tačiau, atsižvelgdama į tai, kad byla nutrauktina, išplėstinė teisėjų kolegija nevertina Taisyklių turinio atitikties aukštesnės galios teisės aktams, vadinasi, šioje byloje nesprendžiama ir dėl Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. rugsėjo 11 d. sprendime išdėstytų teisės aiškinimo taisyklių taikymo šioje byloje.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 116 straipsnio 1 dalimi, 103 straipsnio 1 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija

nutaria:

Nutraukti norminę administracinę bylą dėl Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos 2020 m. rugsėjo 3 d. sprendimu Nr. Sp-153 patvirtintų Lietuvos nacionalinio radijo ir televizijos programų, skirtų 2020 m. spalio 11 d. Lietuvos Respublikos Seimo rinkimų agitacijai, rengimo taisyklių atitikties Lietuvos Respublikos Seimo rinkimų įstatymo 46 straipsnio 1 daliai ir Lietuvos Respublikos politinių kampanijų finansavimo ir finansavimo kontrolės įstatymo 16 straipsnio 6 dalies 3 punktui.

Nutartis neskundžiama.