Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

1. Pareiškėjas padavė teismui skundą, kuriuo prašė panaikinti Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir NMA, Agentūra) 2019 m. gegužės 22 d. sprendimą Nr. SKP-26 „Dėl A. S. išmokėtos paramos pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonę „Perėjimas prie ne žemės ūkio veiklos“ susigrąžinimo“ (toliau – ir Sprendimas) bei priteisti atlyginti bylinėjimosi išlaidas. Pareiškėjas apeliaciniame skunde nurodė, kad:

1.1. NMA priėmė Sprendimą, kuriuo nusprendė taikyti sankciją pareiškėjui – susigrąžinti visas išmokėtas paramos lėšas, t. y. 194 227,02 Eur, nutraukiant 2012 m. gegužės 17 d. Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonės „Perėjimas prie žemės ūkio veiklos“ paramos sutartį, taikomą 2011 metų paraiškoms, Nr. 3VĮ-KK-11-1-008503-PR001 (toliau – ir Paramos sutartis). NMA Sprendimas yra neteisėtas ir nepagrįstas.

1.2. 1995 m. gruodžio 18 d. Tarybos Reglamento Nr. 2988/95 dėl Europos Bendrijų finansinių interesų apsaugos (toliau – ir Reglamentas Nr. 2988/95) 3 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad patraukimo atsakomybėn senaties terminas – ketveri metai nuo tada, kai buvo padarytas 1 straipsnio 1 dalyje nurodytas pažeidimas. NMA 2019 m. gegužės 22 d. priėmė ginčijamą Sprendimą. Tokiu būdu NMA turėjo teisę patraukti atsakomybėn pareiškėją tik už pažeidimus, įvykdytus ne anksčiau kaip iki 2015 m. gegužės 22 d. NMA yra nurodžiusi, kad senaties terminas nebuvo praleistas, kadangi Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnybą prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (toliau – ir FNTT) ikiteisminį tyrimą, susijusį su pareiškėjo projektu Nr. 3VĮ-KK-11-1-008503-PR001 „Alternatyvaus verslo kūrimas ūkyje“ (toliau – ir Projektas), pradėjo anksčiau, t. y. 2016 ar 2017 m., nepraleisdama senaties termino. Visgi šis NMA argumentas yra nepagrįstas dėl kelių priežasčių (pvz., pagal Reglamento Nr. 2988/95 3 straipsnį FNTT neturi būti laikoma kompetentinga institucija, šis reglamentas yra susijęs su Europos Sąjungos paramos administravimu, o paramos administravimą užtikrina NMA).

1.3. NMA praleido senaties terminą priimti sprendimą dėl tariamai padidintų kainų perkant keramikos įrangą. Kaip minėta, ginčijamas Sprendimas buvo priimtas 2019 m. gegužės 22 d., o pareiškėjas gavo pranešimą apie priimtą Sprendimą 2019 m. birželio 13 d. Tad NMA neturi teisės patraukti atsakomybėn pareiškėją už tariamus pažeidimus dėl 2013 m. rugpjūčio 3 d. sudarytos sutarties (Reglamento 2988/95 3 str. 1 d.).

1.4. NMA nepagrįstai priėjo prie išvados, kad keramikos įranga buvo įsigyta padidinta kaina. NMA vertinimu, nepagrįstai kaina viršyta 91 173,65 Eur suma. NMA atlikta „kainų analizė“ vertintina kritiškai dėl kelių priežasčių. Pirma, teisės aktai nenumato teisės NMA atlikti „kainų analizę“ ir vėliau remiantis atitinkama „kainų analize“ daryti išvadas dėl to, kad paramos gavėjai įsigijo prekes „padidintomis kainomis“. Antra, NMA net nenurodė, koks vienas iš trijų tiekėjų (UAB „Baltaxia“, UAB „Nisma“ ar UAB „Suvena“) pateikė savo kainos pasiūlymą. Taip pat NMA nepridėjo atitinkamo tiekėjo kainos pasiūlymo. Trečia, NMA nepaaiškino, kokiu būdu buvo atlikta „kainų analizė“. Neaišku, kokie matematiniai ar teisiniai veiksmai buvo atlikti vykdant „kainų analizę“. Ketvirta, NMA, norėdama įrodyti, kad pareiškėjas įsigijo keramikos įrangą padidintomis kainomis, privalėjo atlikti ekspertizę. Neatlikus ekspertizės, NMA išvados dėl tariamai padidintų kainų neturi jokio teisinio pagrindo. NMA pažeidė Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2007 m. balandžio 6 d. įsakymu Nr. 3D-153 patvirtintų Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos administravimo taisyklių (2012 m. vasario 3 d. įsakymo Nr. 3D-74 redakcija) (toliau – ir Administravimo taisyklės) 197.1.8, 197.3.15 ir 253.91 punktus, kurie įpareigoja NMA atlikti ekspertizę tuo atveju, jeigu NMA kyla įtarimai, kad prekių, paslaugų ar darbų kaina yra nepagrįstai didelė.

1.5. Pareiškėjas 2019 m. gegužės 17 d. pasirašė Paramos sutartį. Pagal Paramos sutarties 17.3 punktą pareiškėjo įgyvendinamo Projekto priežiūra vykdoma 7 metus nuo sutarties pasirašymo datos, t. y. iki 2019 m. gegužės 17 d. Tokiu būdu NMA 2019 m. gegužės 22 d. priėmė ginčijamą Sprendimą jau po to, kai pasibaigė Paramos sutarties priežiūros laikotarpis.

1.6. NMA turėjo sustabdyti tyrimą iki FNTT ikiteisminio tyrimo pabaigos. Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministras priėmė 2018 m. gruodžio 5 d. įsakymą Nr. 3D-868 „Dėl žemės ūkio ministro 2010 m. vasario 5 d. įsakymo Nr. 3D-80 „Dėl teisės aktų nuostatų pažeidimų, susijusių su Europos žemės ūkio garantijų fondo, Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai ir Europos žuvininkystės fondo priemonių įgyvendinimu, administravimo taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“, kuriuo be kita ko buvo naujai išdėstytas Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2010 m. vasario 5 d. įsakymu Nr. 3D-80 patvirtintų Teisės aktų nuostatų pažeidimų, susijusių su Europos žemės ūkio garantijų fondo, Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai ir Europos žuvininkystės fondo priemonių įgyvendinimu, administravimo taisyklių (toliau – ir Pažeidimų administravimo taisyklės) 4 punktas. Atitinkamas pasikeitimas įsigaliojo nuo 2018 m. gruodžio 6 d. Pagal naujai įsigaliojusius pakeitimus tuo atveju, kai tyrimą atlieka FNTT, reikia sustabdyti NMA atliekamą tyrimą, iki kol FNTT pateiks duomenis apie atliekamo tyrimo baigtį ir priimtus sprendimus. NMA turėjo sustabdyti tyrimą, kadangi anksčiau minėtas Administravimo taisyklių pasikeitimas įsigaliojo nuo 2018 m. gruodžio 6 d. Nėra aišku, ar pasitvirtins FNTT tyrimo metu pateikti įtarimai pareiškėjui. Tokiu būdu NMA nepagrįstai remiasi dar nepasibaigusio FNTT tyrimo duomenimis. Taip pat NMA neturi pagrindo prieiti prie išvados apie tariamai pareiškėjo atliktus sukčiavimo veiksmus. Taip pat NMA negali daryti išvados, kad pareiškėjo kaltė buvo nustatyta. Pagal Reglamento Nr. 2988/95 6 straipsnio 1 dalį NMA galėjo stabdyti savo atliekamą tyrimą iki tol, kol FNTT užbaigs ikiteisminį tyrimą. NMA atliekamas tyrimas turėjo būti sustabdytas siekiant sulaukti FNTT atliekamo ikiteisminio tyrimo pabaigos.

1.7. Atsižvelgiant į tai, kad nagrinėjamoje byloje baudos, kurias gali skirti NMA, yra netgi griežtesnės už baudžiamąją atsakomybę, reikia užtikrinti atsakomybėn traukiamam asmeniui Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijoje įtvirtintas teises, taip pat ir nekaltumo prezumpciją. NMA nepateikus įtikinamų įrodymų, patvirtinančių, kad pareiškėjas pažeidė Paramos sutartį, reikėtų daryti išvadą, kad pareiškėjas neatliko jokių neteisėtų veiksmų. Tuo atveju, jeigu teismui kiltų kokių nors abejonių, tokios abejonės turi būti aiškinamos pareiškėjo naudai.

1.8. NMA nusprendė, kad pareiškėjas nevykdo veiklos, taip pat, kad pareiškėjui reikia skirti pačią griežčiausią sankciją, t. y. visos paramos susigrąžinimą. Toks NMA sprendimas neturi visiškai jokio teisinio ir loginio pagrindimo. Pirma, NMA pati turi įrodyti, kad pareiškėjas nevykdo veiklos. NMA nepateikė jokių įrodymų, kurie galėtų įrodyti, kad pareiškėjas imituoja veiklą. Antra, aplinkybę, kad pareiškėjas vykdo veiklą, patvirtina daug jo išrašytų sąskaitų-faktūrų. Trečia, pareiškėjo vykdomą veiklą patvirtina NMA pateiktos pinigų srautų ataskaitos, pelno nuostolių ataskaitos, balansai ir darbo apskaitos žiniaraščiai. Visi dokumentai yra NMA administruojamoje byloje. Ketvirta, pareiškėjo vykdomą veiklą daug kartų tikrino pati NMA, kuri taip pat vėliau parengė patikros ataskaitas. Šiose ataskaitose pati NMA patvirtino, kad pareiškėjas tinkamai vykdo veiklą. Penkta, faktą, kad pareiškėjas tinkamai vykdo veiklą, patvirtina pareiškėjo turima gamybinė įranga bei pastatyti pastatai, skirti gamybinei veiklai vykdyti. Šešta, NMA pakeitė savo ankstesnę poziciją dėl pareiškėjo vykdomos veiklos tik todėl, kad gavo duomenis iš FNTT apie pareikštus įtarimus pareiškėjui. Taigi NMA išvados dėl tariamai pareiškėjo nevykdomos veiklos turėtų būti vertinamos kritiškai.

1.9. NMA nepagrįstai nusprendė skirti visos paramos susigrąžinimo sankciją vadovaujantis Administravimo taisyklių 197 punktu. Pirma, NMA ginčijamame Sprendime nėra pateikta pagrindžiančių argumentų, kodėl NMA nusprendė taikyti griežčiausią sankciją, t. y. paramos susigrąžinimą. Antra, NMA nepagrindė, kad pareiškėjo atžvilgiu gali būti taikomas Administravimo taisyklių 197.3 punktas, numatantis paramos ar jos dalies susigrąžinimo sankciją. Trečia, Administravimo taisyklių 197.3.14 punktas yra labai bendro pobūdžio ir atitinkama nuostata NMA neturėjo pagrindo vadovautis. Priešingu atveju, NMA galėtų, esant bet kokio pobūdžio pažeidimui, taikyti visos paramos susigrąžinimo sankciją. Ketvirta, NMA turėjo vadovautis Administravimo taisyklių 197.3.14 punkto redakcija, kuri galiojo tariamai pareiškėjo įvykdytų pažeidimų metu. Nuo 2013 m. sausio 27 d. iki 2014 m. birželio 4 d. galiojusi Administravimo taisyklių 197.3.14 punkto redakcija numatė, kad paramos susigrąžinimas taikomas, kai paramos gavėjas „pažeidžia pirkimų vykdymo tvarką ir kitas paramos sutarties sąlygas ir (arba) paramos paraiškoje prisiimtus įsipareigojimus“. Penkta, NMA, netgi nustačiusi pažeidimą, turėjo skirti proporcingą sankciją, kuri turėjo būti nustatyta atsižvelgiant į padaryto pažeidimo sunkumą, pobūdį ir faktines aplinkybes. Šešta, pagal Administravimo taisyklių 197.4 punktą paramos gavėjui pažeidus pirkimų vykdymo tvarką, šiame punkte nurodytos sankcijos taikomos pagal Agentūros direktoriaus įsakymu patvirtintą metodiką. Taigi tuo atveju, jeigu pareiškėjas pažeidė pirkimų vykdymo tvarką, sankcijos jam turėjo būti taikomos pagal NMA direktoriaus 2013 m. sausio 23 d. įsakymu Nr. BR1-83 patvirtiną Sankcijų pareiškėjams, paramos gavėjams, pažeidusiems pirkimų vykdymo tvarką, taikymo metodiką (neteko galios 2020 m. balandžio 28 d.) (toliau – ir Metodika). NMA nesivadovavo tuo teisės aktu, kuriuo turėjo vadovautis skirdama sankcijas. Septinta, NMA nenurodė faktinių aplinkybių ir nepateikė teisinių argumentų, kurie galėtų pagrįsti, kad pareiškėjas atliko viešųjų pirkimų pažeidimus, draudžiamus pagal Metodiką.

1.10. NMA nepagrįstai skyrė pareiškėjui sankciją susigrąžinti visas išmokėtas paramos lėšas, t. y. 194 227,02 Eur, nutraukiant Paramos sutartį. NMA Sprendime nurodė, kad pareiškėjui turi būti taikoma sankcija susigrąžinti visas išmokėtas paramos lėšas, kadangi pareiškėjas tariamai pažeidė Paramos sutarties 27.2, 27.4, 27.6, 27.7, 27.16 ir 27.20 punktus. Paramos sutarties 27.6 ir 27.7 punktai galėjo būti pažeisti tik tada, jeigu pareiškėjas būtų kam nors perleidęs už paramos lėšas įsigytą turtą. Tačiau pareiškėjas jokiam asmeniui neperleido turto. Taigi Paramos 27.6 ir 27.7 punktai nebuvo pažeisti. Paramos sutarties 27.16 punktas reikalauja, kad pareiškėjas vykdytų reguliarią Projekto įgyvendinimo stebėseną. NMA nepagrindė, kad pareiškėjas pažeidė atitinkamą reikalavimą. NMA nepateikė jokių įrodymų, kurie leistų daryti išvadą, kad pareiškėjas, teikdamas paraišką, mokėjimo prašymą, Projekto įgyvendinimo ataskaitą ar kitus duomenis, pateikė neteisingą informaciją, t. y. pažeidė Paramos sutarties 27.2 punktą. Paramos sutarties 27.4 punktas yra labai abstraktus. Šiuo atveju NMA, norėdama vadovautis atitinkamu punktu, privalėtų pagrįsti, kokius esminius Europos Sąjungos arba Lietuvos Respublikos teisės aktų pažeidimus įvykdė pareiškėjas. NMA tokio pagrindimo nepateikė. Paramos sutarties 27.20 punktas taip pat yra labai abstraktus. Akivaizdu, kad už bet kokį sutarties pažeidimą negalima taikyti visos išmokėtos paramos susigrąžinimo sankciją, nes tokia sankcija būtų visiškai neproporcinga ir netikslinga.

1.11. Ginčijamas Sprendimas turi būti pripažintas neteisėtu taip pat ir dėl to, kad NMA Sprendime turėjo individualizuoti taikomą sankciją pareiškėjui, tačiau to nepadarė. NMA, netgi nustačiusi pažeidimą pareiškėjui, turėjo skirti proporcingą sankciją, kuri turėjo būti nustatyta atsižvelgiant į padaryto pažeidimo sunkumą, pobūdį ir faktines aplinkybes. Nagrinėjamu atveju visiškai neaišku, kodėl buvo skirta pati griežčiausia sankcija, nors Projektas iš esmės yra įvykdytas. Aplinkybę, kad Projektas yra įvykdytas, patvirtino ir pati NMA.

1.12. NMA priimtas ginčijamas Sprendimas neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (2014 m. lapkričio 11 d. įstatymo Nr. XII-1317 redakcija, galiojusi iki 2020 m. spalio 31 d.) (toliau – ir VAĮ) 8 straipsnio 1 dalies reikalavimų. Nagrinėjamoje byloje NMA, priimdama ginčijamą Sprendimą, įvykdė daug teisės aktų pažeidimų.

1.13. Negalima pareiškėjo bausti du kartus už tuos pačius veiksmus pagal Lietuvos Respublikos baudžiamąjį kodeksą ir tuo pat metu taikyti administracinę sankciją reikalaujant sugrąžinti gautą paramą. Atsižvelgiant į tai, kad iš pradžių buvo pradėtas ikiteisminis tyrimas, o tik vėliau NMA (atsižvelgdama į ikiteisminio tyrimo duomenis) nusprendė pakartotinai peržiūrėti pareiškėjui išmokėtos paramos teisėtumą, nagrinėjamu atveju reikia teikti pirmenybę pareiškėjo veiksmų įvertinimui Baudžiamojo kodekso pagrindu. Kaltinimai pareiškėjui bus suformuluoti tokiu būdu, kad apims visus veiksmus, nurodytus NMA ginčijamame Sprendime. Tad byla dėl paramos susigrąžinimo negali būti išnagrinėta iki tol, kol bus išnagrinėta baudžiamoji byla. Tuo atveju, jeigu NMA Sprendimas nebus panaikintas, susidarys situacija, kai byloje esančios esminės aplinkybės bus nustatytos ne baudžiamąją bylą nagrinėjančio teismo, o šią bylą nagrinėjančio teismo ir NMA. Taigi teismas neturi nagrinėti administracinės bylos, iki kol bus išnagrinėta baudžiamoji byla. Galimi neteisėti veiksmai turėtų būti vertinami pagal Baudžiamojo kodekso, o ne pagal administracinės teisės normas, nes priešingu atveju galbūt būtų pažeistas non bis in idem (liet. draudimas bausti du kartus už tą patį pažeidimą) principas.