Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimas, A-822-855-08

Teismas: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
Dokumentas: Sprendimas
Data: 2008-10-23
Bylos Nr.: A-822-855-08
Bylos rūšis: administracinė byla

Teisėjai: Artūras Drigotas (pirm.), Dainius Raižys, Skirgailė Žalimienė (pran.)
Pareiškėjas: Vilniaus apygardos vyriausiojo

Kategorijos

1.2Aplinkos apsauga
14.2pavadinimo nepavyko patikrinti
14.3pavadinimo nepavyko patikrinti
14.4pavadinimo nepavyko patikrinti
55.4pavadinimo nepavyko patikrinti

Administracinė byla Nr. A822-855/2008Procesinio sprendimo kategorija 1.2; 14.2; 14.3; 14.4; 55.4; 61

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMASSPRENDIMASLIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU2008 m. spalio 23 d.Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio ir Skirgailės Žalimienės (pranešėja),

sekretoriaujant Indrei Mikaitei,dalyvaujant pareiškėjo atstovei Irmai Zaikienei,trečiojo suinteresuotojo asmens atstovei Eglei Izokaitytei,

viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vilniaus apygardos vyriausiojo prokuroro apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2007 m. rugsėjo 6 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vilniaus apygardos vyriausiojo prokuroro, ginančio viešąjį interesą, pareiškimą dėl Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimų panaikinimo.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

I.

Pareiškėjas Vilniaus apygardos vyriausiasis prokuroras (toliau – ir pareiškėjas, prokuroras) 200 6 m. gruodžio 14 d. kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą (b. l. 6-19), prašydamas panaikinti Trakų rajono savivaldybės tarybos 2005 m. liepos 28 d. sprendimus sprendimus Nr.S1-311 „Dėl žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) Trakų r. sav., Trakų sen., Skynimų k., detaliojo plano rengimo“, Nr. S1-310 „Dėl žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) Trakų r. sav., Lentvario sen., Padvariškių k., detaliojo plano rengimo“, Nr. S1-309 „Dėl žemės sklypo (kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini)) Trakų r. sav., Trakų sen., Bražuolės k., detaliojo plano rengimo“, Nr. S1-299 „Dėl žemės sklypo, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), Trakų r. sav., Trakų sen., Malūnių k., detaliojo plano rengimo“.

Šalies argumentai

Pareiškėjas nurodė, kad Vilniaus apygardos prokuratūroje 2006 m. liepos 19 d. buvo gautas Vilniaus apskrities viršininko administracijos 2006 m. liepos 17 d, raštas Nr. (50)-1.2-2811-(3.31) „Dėl Trakų rajono savivaldybės priimtų sprendimų panaikinimo“, kuriuo Vilniaus apskrities viršininko administracija prašė kreiptis į teismą dėl minėtų įsakymų ir sprendimų panaikinimo.

Nurodė, kad Vilniaus apskrities viršininkas 2005 m. kovo 2 d. įsakymu Nr. 2.3-1334 patvirtino VĮ Valstybinio žemėtvarkos instituto Kraštotvarkos ir teritorijų planavimo skyriaus parengtas Trakų ir Švenčionių rajonų savivaldybių miškų išdėstymo žemėtvarkos schemas bei įpareigojo šių rajonų žemėtvarkos skyrius vadovautis patvirtintomis schemomis nustatyta tvarka sprendžiant miškų įveisimo ne miško žemėje klausimus. Trakų rajono savivaldybės taryba 2005 m. balandžio 28 d. priėmė sprendimą Nr. Sl-133 „Dėl Trakų rajono savivaldybės miškų išdėstymo žemėtvarkos schemos taikymo“, kuriuo pritarė žemėtvarkos schemos – specialiojo teritorijų planavimo dokumento – taikymui, ir nustatė kaimiškųjų teritorijų žemės naudmenų naudojimo ir tvarkymo prioritetus (planuojant žemėvaldų bei žemės ūkio centrų išdėstymą ir plėtrą). Trakų rajono savivaldybės taryba 2005 m. gegužės 26 d. sprendimu Nr. Sl-175 pakeitė 2005 m. balandžio 28 d. sprendimą Nr. Sl-133 ir Schemos plane, kur miško įveisimas nenumatomas, patvirtino galimas urbanistinės plėtros teritorijas, numatant pagrindinės tikslinės žemės naudojimo paskirties keitimą. Vadovaujantis minėtais 2005 m. balandžio 28 d. ir 2005 m. gegužės 26 d. sprendimais, kurie 2006 m. kovo 30 d. sprendimu Nr. S1-123 buvo pripažinti netekusiais galios, Trakų rajono savivaldybė priėmė Prokuroro ginčijamus sprendimus. Trakų rajono savivaldybės miškų išdėstymo žemėtvarkos schemą (toliau – ir Schema) sudaro sprendiniai dėl žemės plotų, kuriuose miško įveisimas leidžiamas, taip pat sprendiniai dėl žemės plotų, kuriuose miško įveisimas draudžiamas. Nurodyti sprendiniai grindžiami Miško įveisimo ne miško žemėje taisyklėmis, todėl, prokuroro teigimu, šioms teritorijoms gali būti suteikiamas tik teritorijų, kuriose draudžiama įveisti mišką, statusas. Schemoje sprendžiami tik su miško įveisimu susiję klausimai.

Prokuroro manymu, ginčijami aktai naikintini, nes priimti vadovaujantis neteisėtais bei negaliojančiais Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimais, pažeidžiant Teritorijų planavimo įstatymo 15 str. 3 d., 24 str. 1 d. ir 4 d., Aplinkos ministro 2004 m. gegužės 3 d. įsakymu Nr. Dl-239 patvirtintų Detaliųjų planų rengimo taisyklių 21 p., 22 p., 25 p., Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. spalio 13 d. nutarimu Nr. 1278 patvirtintų Pagrindinės tikslinės žemės naudojimo paskirties nustatymo ir prašymų leisti pakeisti pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį padavimo, nagrinėjimo ir sprendimų priėmimo taisyklių 10 p.

Trakų rajono savivaldybės taryba, pradėdama rengti žemės sklypų infrastruktūros plėtros specialiuosius ir detaliuosius planus, apimančius teritorijas, esančias greta Trakų istorinio nacionalinio parko, neatsižvelgė į galimas neigiamas infrastruktūros plėtros pasekmes šio parko atžvilgiu. Ginčijamų Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimų pagrindu pradėjus rengti detaliuosius planus, būtų iš esmės pakeistas istorinę, kultūrinę, visuomeninę vertę turinčių Trakų apylinkių kraštovaizdis, todėl neteisėtų Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimų panaikinimas laikytinas valstybės ir tuo pačiu viešuoju interesu.

Prokuroras mano, kad, nors ir buvo informuotas apie priimtus sprendimus 2006 m. liepos 19 d., paduodamas skundą nepraleido termino kreiptis į teismą. Gavęs Vilniaus apskrities viršininko administracijos raštą, prokuroras išsiuntė 34 paklausimus įvairioms institucijos. Mano, kad termino pradžia skaičiuotina nuo 2006 m. gruodžio 12 d., kada buvo gautas paskutinis atsakymas į paklausimą.

Atsiliepimas

Tretysis suinteresuotas asmuo Vilniaus apskrities viršininko administracija atsiliepime (b. 1. 40-43) nurodė, kad netekus galios Trakų rajono savivaldybės tarybos 2005 m. balandžio 28 d. bei 2005 m. gegužės 26 d. sprendimams, naikintini turėtų būti ir jų pagrindu priimti sprendimai, vienas iš jų – Vilniaus apskrities viršininko 2006 m. birželio 13 d. įsakymas Nr. 2.3-5746-79.

Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos atsiliepime su pareiškime keliamais reikalavimais sutiko (b. l. 44-45).

Nacionalinė žemės tarnyba nurodė, kad miškų išdėstymo žemėtvarkos schemos planavimo tikslas – nustatyti žemės ūkio ir kitos paskirties teritorijas, kuriose tikslinga įveisti mišką, bei plotus, kuriuose draudžiama įveisti mišką. Trakų rajono savivaldybės teritorijos miškų išdėstymo žemėtvarkos schemoje sprendžiami tik su miško įveisimu susiję klausimai, o šios schemos sprendiniai yra du: žemės plotai, kur miško įveisimas leidžiamas, ir žemės plotai, kur miško įveisimas draudžiamas. Ši schema nesprendžia žemės ūkio centrų išdėstymo arba urbanistinės plėtros klausimų. Pagal Teritorijų planavimo įstatymo 24 straipsnio 1 dalį, keisti pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį ir rengti detaliuosius planus formuojant žemės sklypus gyvenamųjų namų kvartalų ar gyvenamųjų namų grupių statybai galima tik tais atvejais, kai tai yra numatyta savivaldybės teritorijos ar jos dalies bendruosiuose planuose. Atsižvelgiant į tai, kad Trakų rajono savivaldybėje neparengtas bendrasis planas ir neparengti Teritorijų planavimo įstatymo 15 straipsnio 3 dalyje paminėti specialieji planai, detalieji planai, kuriuose numatyta pakeisti pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį ir padalinti žemės sklypus, negalėjo būti rengiami. Trakų rajono savivaldybės taryba 2005 m. balandžio 28 d. ir 2005 m. gegužės 26 d. sprendimais pažeidė Teritorijų planavimo įstatymo 15 str. 3 d., 18 str. 5 d., 24 str. 4 d., Žemėtvarkos schemų rengimo taisyklių 50 p., Visuomenės dalyvavimo teritorijų planavimo procese nuostatus.

Atsakovas Trakų rajono savivaldybė (b. l. 47-56) atsiliepime prašė Vilniaus apygardos vyriausiojo prokuroro pareiškimą atmesti kaip nepagrįstą.

Trakų rajono savivaldybė nurodė, kad institucijos, teikdamos sąlygas Trakų rajono savivaldybės teritorijos miškų išdėstymo žemėtvarkos schemai rengti, nurodė, jog būtina atsižvelgti ne tik į miško užsodinimo leistinumą ar draudžiamumą, bet ir į kitas socialines ir ekonomines sąlygas, tarp kurių yra ir urbanistinės plėtros galimybė, o pareiškėjas nepateikė įrodymų, kad atskirų institucijų planavimo sąlygose įvardinta urbanistinė plėtra pažeidžia viešąjį interesą ar įstatymų saugomus interesus. Pareiškėjas suabsoliutina miškų išdėstymo žemėtvarkos schemos rengimo vieną iš tikslų ir ignoruoja jo siekį šiame specialiajame plane numatyti subalansuotą rajono plėtrą, todėl pareiškėjo pozicija prieštarauja Teritorijų planavimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 7 punkto nuostatai. Kadangi nebuvo skiriama lėšų teritorijos bendrojo ir specialiųjų planų rengimui, vadovaudamasis valdymo ekonomijos principu ir siekdamas specialiajame planavimo akte – miškų išdėstymo žemėtvarkos schemoje – numatyti urbanistinės plėtros teritorijas, aktyviai įsijungė į schemos sprendinių rengimą. Schemos sprendinys ,,draudžiama įveisti mišką“ nereiškia, jog teritorija, kurioje draudžiama įveisti mišką, negali būti naudojama urbanistiniais tikslais.

Trakų rajono savivaldybė aktyviai dalyvaudama miškų išdėstymo žemėtvarkos schemos rengimo procese vadovavosi svarbiais viešo administravimo principais: nepiktnaudžiavimo valdžia, proporcingumo ir subsidiarumo (Viešo administravimo įstatymo 4 str.). Valstybinio žemėtvarkos instituto Kraštotvarkos ir teritorijų planavimo skyriaus parengtame miškų išdėstymo žemėtvarkos schemos projekte 2004 m. rugsėjo 15 d. buvo nurodytos urbanistinės plėtros teritorijos. Po to Trakų rajono savivaldybės architektūros skyriuje vyko pasitarimai, kuriuose buvo aptariama miškų išdėstymo žemėtvarkos schemos rengimo eiga. Analizuojant plano rengėjų pateiktą schemos grafinę dalį ir atsižvelgiant į diskusijose dalyvavusių architektų pastabas bei iš fizinių ir juridinių asmenų gautus pareiškimus, buvo parengtas dar vienas schemos grafinės dalies variantas ir žemėlapyje buvo nurodytos galimos urbanistinės plėtros teritorijos.

Miško įveisimo ne miško žemėje taisyklių 3.6 punkto nuostata apibrėžia, jog žemės poreikis urbanistinei plėtrai patvirtinamas vieninteliu šiose taisyklėse nustatytu teisiniu pagrindu – įstatymo nustatyta tvarka patvirtintu detaliuoju planu. Schemos rengimo metu buvo patvirtinti tik keli detalieji planai ir tik po metų Trakų rajono savivaldybės taryba priėmė sprendimus, kuriais leido rengti skunde nurodomus detaliuosius planus. Jis nepažeidė Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1996 m. rugsėjo 18 d. nutarimu Nr. 1079 patvirtintų Visuomenės dalyvavimo teritorijų planavimo procese nuostatų, nes schemos viešo svarstymo su visuomene procedūros pradėtos 2004 m. rugsėjo 22 d. paskelbus vietiniame laikraštyje, ir pageidaujantys susipažinti su šios schemos sprendiniais, pareikšti pastabas bei pasiūlymus tai galėjo padaryti nuo 2004 m. rugsėjo 22 d. iki 2004 m. lapkričio 22 d. Vadovaujantis Visuomenės dalyvavimo teritorijų planavimo procese nuostatais, viešumą atliekant teritorijų planavimo procedūras užtikrina planavimo organizatorius, kuris šiuo atveju pažeisdamas šių nuostatų 35, 36, 37, 39 punktus nepasirašė viešo susirinkimo dalyvių sąraše, viešo susirinkimo protokole ir po viešo susirinkimo priėmė pasiūlymus dėl teritorijų planavimo dokumento, todėl būtent planavimo organizatorius nesilaikė viešo susirinkimo procedūrinių reikalavimų ir tokia jo veikla negali būti vertinama kaip mažareikšmiški ar formalūs pažeidimai.

Viešo susirinkimo, įvykusio 2004 m. lapkričio 22 d., metu Trakų rajono savivaldybės administracijos Architektūros skyriaus vedėja pateikė siūlymą atsižvelgiant į žemės savininkų pageidavimą keisti žemės ūkio paskirties žemę į kitos paskirties žemės sklypus, numatant statybą, įvertinti ir numatyti galimybę urbanizuoti teritorijas pagal pridedamą schemą, ir šis pasiūlymas buvo įrašytas į svarstymo su visuomene viešo susirinkimo protokolą.

Šalies argumentai

Pareiškėjo teiginys, jog Trakų rajono savivaldybės taryba pažeidė Teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnį, atsakovo manymu, yra nepagrįstas, nes Teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnis ir nurodytų taisyklių 50 punktas įsakmiai reglamentuoja jau patvirtintų, paskelbtų ir įsigaliojusių planų keitimo tvarką, o šiuo atveju urbanistinės plėtros sprendiniai buvo nustatyti jau planavimo sąlygose, jų variantai buvo aptariami schemos rengimo metu bei įvardinti viešo susirinkimo protokole. Pareiškimo argumentas, kad urbanistinė plėtra turės neigiamą įtaką Trakų istorinio nacionalinio parko teritorijai, yra nepagrįstas, kadangi šio parko tvarkymui neskiriamas reikiamas dėmesys, neapibrėžtos jo buferinės zonos ir neaiški jų funkcinė paskirtis. Taip pat neteisingi ir prielaidomis paremti teiginiai apie neigiamas pasekmes saugomoje teritorijoje esančio ežeryno ir jo gruntinių vandenų mitybos baseino hidrologiniam režimui bei fizinės taršos grėsmę požeminių vandenų mitybos zonoms. Galima urbanistinė plėtra viešųjų interesų nepažeidžia. Ginčijamais Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimais savininkai buvo įpareigoti parengti infrastruktūros plėtros specialųjį planą bei įrengti ir eksploatuoti infrastruktūros objektus, todėl nebuvo galima rengti detaliojo plano, kol nebus parengtas specialusis planas, kaip numato Teritorijų planavimo įstatymo 15 straipsnio 3 dalis. Trakų rajono savivaldybės taryba pagrįstai vadovavosi Teritorijų planavimo įstatymo 22 straipsnio 1, 6 dalimis tiek priimdama sprendimus leisti rengti detaliuosius planus dėl gyvenamųjų namų ir kitų objektų statybos, tiek keisti pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį iš žemės ūkio į kitos paskirties žemę, nes schema su urbanistinės plėtros sprendiniais yra įstatymų nustatyta tvarka parengtas, suderintas ir patvirtintas specialusis planas.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2007 m. rugsėjo 6 d. sprendimu pareiškėjo prašymą atmetė kaip nepagrįstą.

Teismas nurodė, kad pareiškėjas su Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimu nesutinka dėl to, jog nėra patvirtintas Trakų rajono bendrasis planas, bei tuo pagrindu, kad atsakovas, neteisingai vertindamas Trakų rajono savivaldybės miškų išdėstymo žemėtvarkos schemą, nepagrįstai šioje schemoje pažymėtas galimos urbanistinės plėtros teritorijas priskyrė nurodyto specialiojo plano sprendiniams. Teismas, spręsdamas šį ginčą, vadovavosi Teritorijų planavimo įstatymo 2 straipsnio 4 dalimi, 22 straipsnio 1 dalies 3, 4, 5 punktais, 22 straipsnio 6 dalimi. Teismas pažymėjo, jog pareiškėjo ginčijamu atsakovo sprendimu išreikštas pritarimas pagrindinės tikslinės žemės naudojimo paskirties keitimui atitinka Teritorijų planavimo įstatymo 22 straipsnio 6 dalies, Detaliųjų planų rengimo taisyklių 21 punkto reikalavimus. Teismas, atsižvelgęs į Teritorijų planavimo įstatymo 9 straipsnio 2 dalį, 2 straipsnio 26, 27 dalis, 15 straipsnio 3 dalį, 24 straipsnio 4 dalį, Detaliųjų planų rengimo taisyklių 25 punktą, padarė išvadą, kad nurodytos teisės normos numato bendrųjų planų privalomumą nekilnojamojo turto savininkų, valdytojų ar naudotojų atžvilgiu (Teritorijų planavimo įstatymo 9 str. 2 d.), specialiųjų planų rengimo būtinumą tam tikrais atvejais (Teritorijų planavimo įstatymo 15 str. 3 d.), taip pat draudimą rengti detaliuosius planus, jei jie prieštarauja bendrųjų arba specialiųjų teritorijos planų sprendiniams ar teisės aktų reikalavimams (Teritorijų planavimo įstatymo 24 str. 4 d.). Nurodytose teisės aktų normose neįtvirtintas principinis draudimas rengti detaliojo planavimo dokumentus nesant patvirtinto teritorijos bendrojo ar specialiojo plano. Tokio draudimo nenumato ir Žemės įstatymo 2 straipsnio 29 dalis, 37 straipsnio 2 dalies 2 punktas bei 40 straipsnis. Teismas pažymėjo, jog Pagrindinės tikslinės žemės naudojimo paskirties nustatymo ir prašymų leisti pakeisti pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį padavimo, nagrinėjimo ir sprendimų priėmimo taisyklių 10 punktas nustato, kad pagrindinė tikslinė žemės naudojimo paskirtis keičiama apskrities viršininko sprendimu ir pagal parengtus bei patvirtintus detaliuosius planus. Skundžiamuose sprendimuose nėra besąlyginio pritarimo keisti pagrindinę tikslinę žemės paskirtį ir rengti detaliuosius planus formuojant žemės sklypus gyvenamųjų namų kvartalų ar gyvenamųjų namų grupių, t. y. daugiau kaip trijų gyvenamųjų namų, statybai. Tuo tarpu Teritorijų planavimo įstatymo 24 straipsnio 1 dalyje bei Detaliųjų planų rengimo taisyklių 22 punkte numatytas reikalavimas detaliajam planui rengti keičiant pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį įgyvendinamas išduodant detaliojo planavimo sąlygas.

Teismas pažymėjo, jog Prokuratūros įstatymo 19 straipsnyje įtvirtinta prokuroro pareiga ginti viešąjį interesą (19 str. 1 d., 19 str. 2 d. 1 p.). Pareiškėjo teiginiai, kad įgyvendinus ginčijamo Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimo pagrindu pradėtus rengti detaliuosius planus būtų iš esmės pakeistas istorinę, kultūrinę, visuomeninę vertę turinčių Trakų apylinkių kraštovaizdis, yra bendro pobūdžio, nepatvirtinti jokiais konkrečiais faktais ar argumentais, atitinkamų sričių specialistų išvadomis. Pareiškėjas jokių kitų teisiškai reikšmingų aplinkybių, kurių pagrindu būtų galima teigti, jog ginčijamas Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimas pažeidžia viešąjį interesą, nenurodė. Pareiškėjo ginčijami sprendimai liečia privačių asmenų interesus, kurie būdami turto savininkai turi teisę valdyti ir disponuoti turtu pagal savo poreikius ir interesus (Konstitucijos 23 str.). Pareiškėjas nekvestionuoja trečiųjų suinteresuotų asmenų – žemės sklypų savininkų, teisės padalinti žemės sklypus, keisti žemės paskirtį. Visuomenės, valstybės teisių ir teisėtų interesų derinimas ir įgyvendinimas šiuo atveju galimas per detaliojo planavimo procedūrą, kurioje yra užtikrinama ne tik detaliojo planavimo proceso valstybės kontrolė, bet ir viešumas, t. y. visuomenės dalyvavimas teritorijų planavime.

Teismas pabrėžė, kad Trakų rajono savivaldybės miškų išdėstymo schema pagal Teritorijų planavimo įstatymo (nauja įstatymo redakcija nuo 2004 m. gegužės 1 d.) 15 straipsnio 1 dalies 1 punktą yra specialiojo teritorijų planavimo dokumentas, kuriame raštu ir grafiškai pateikti sprendiniai dėl teritorijų, žemės sklypų ar jų grupių tvarkymo, naudojimo ir apsaugos bei teritorijos vystymo reikmių ir sąlygų (Teritorijų planavimo įstatymo 2 str. 26, 32 d.). Pagal Teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnio 8 dalį, patvirtintas specialusis planas įsigalioja kitą dieną po to, kai Seimo, Vyriausybės, ministerijų ar Vyriausybės įstaigų ir kitų valstybės institucijų sprendimas dėl specialaus plano patvirtinimo paskelbiamas „Valstybės žiniose“, aukštesnių administracinių vienetų valdymo institucijų, savivaldybių sprendimas dėl specialiojo plano patvirtinimo paskelbiamas vietinėje spaudoje, jei pačiuose sprendimuose nenustatyta vėlesnė jų įsigaliojimo data. Teismas rėmėsi Konstitucinio Teismo nutarimuose pateiktu Konstitucijos 7 straipsnio 2 dalies aiškinimu dėl oficialaus įstatymų (teisės aktų) paskelbimo (Konstitucinio Teismo 2001 m. sausio 11 d., 2001 m. lapkričio 29 d., 2002 m. birželio 19 d., 2003 m. gegužės 30 d., 2003 m. spalio 29 d. nutarimai). Pagal Konstituciją, teisės aktai turi būti oficialiai skelbiami laikantis jų oficialaus skelbimo tvarkos, kuri yra nustatyta būtent tuo metu, kai jie yra išleidžiami. Teismas nurodė, kad byloje duomenų bei kitų viešų duomenų, jog Vilniaus apskrities viršininko 2005 m. kovo 2 d. įsakymas Nr. 2.3-1334, kuriuo patvirtinta Trakų rajono savivaldybės miškų išdėstymo žemėtvarkos schema įstatymo nustatyta tvarka paskelbta, nėra. Taigi šis įsakymas ir juo patvirtinta schema negalioja, todėl pareiškėjo argumentų, susijusių su schemos vertinimu, teismas nenagrinėjo. Teismas pažymėjo, jog pareiškėjas kelia ginčą dėl Trakų rajono savivaldybės veiksmų detaliojo teritorijų planavimo srityje. Tokio pobūdžio ginčams Teritorijų planavimo įstatymo 32 straipsnyje, 34 straipsnio 1 dalyje, 34 straipsnio 2 dalies 2 punkte, 35 straipsnio 4, 5 punktuose, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1997 m. balandžio 16 d. nutarimu Nr. 370 patvirtintų Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros bei statinių naudojimo priežiūros nuostatų 3.2, 20.4 punktuose įtvirtinta ikiteisminė ginčų nagrinėjimo tvarka. Tačiau Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2006 m. spalio 24 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS11–412/2006 konstatavo, kad Teritorijų planavimo įstatymo numatyta ikiteisminė ginčų nagrinėjimo tvarka detaliojo planavimo procedūroje turi būti taikoma pradedant planavimo sąlygų išdavimu. Taigi skundžiamas Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimas, kuriuo pritarta detaliojo plano rengimui, nepatenka į Teritorijų planavimo įstatymo 25 straipsnyje apibrėžtą detaliojo teritorijų planavimo procesą, todėl pareiškėjo reikalavimui, kuriais jis siekia panaikinti nurodytą Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimą, ikiteisminė ginčo nagrinėjimo tvarka netaikoma.

Žemesnės instancijos teismas

Teismas atkreipė dėmesį, kad Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 56 straipsnio 1 dalis, numatanti prokuroro teisę ginant viešąjį interesą įstatymų nustatytais atvejais kreiptis su pareiškimu į teismą, nenustato termino, per kurį prokuroras galėtų kreiptis į teismą su tokiu pareiškimu. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra pažymėjęs, kad tais atvejais, kai prokuroras, siekdamas apginti viešąjį interesą, kreipiasi į teismą ir prašo panaikinti sprendimą dėl nuosavybės teisių atkūrimo, taikomas ABTĮ 33 straipsnio 1 dalyje nustatytas vieno mėnesio terminas, kuris skaičiuotinas nuo to momento, kai yra surinkta pakankamai duomenų, leidžiančių daryti išvadą, kad šis sprendimas pažeidžia viešąjį interesą (Administracinių teismų praktika Nr. 8, P. 474-475). Teismas nustatė, kad Vilniaus apygardos prokuratūra informaciją apie gali būti neteisėtus Trakų rajono savivaldybės tarybos priimtus sprendimus gavo 2006 m. liepos 19 d. Į teismą su pareiškimu dėl 161 sprendimo panaikinimo prokuroras kreipėsi 2006 m. gruodžio 15 d., paskutinis dokumentas, susijęs su prokuroro kreipimusi į teismą, prokuratūroje gautas 2006 m. gruodžio 12 d. Įvertinęs šias aplinkybes, teismas padarė išvadą, jog prokuroras vieno mėnesio termino kreiptis į teismą su pareiškimu nėra praleidęs. Teismas pažymėjo, jog prokuroras, kreipdamasis į teismą vienu pareiškimu dėl 161 individualaus pobūdžio administracinio akto panaikinimo, individualaus tyrimo dėl kiekvieno sprendimo teisėtumo neatliko. Nors prokuroro ginčijami sprendimai ir yra priimti detaliojo planavimo klausimais, tačiau jie liečia atskirus asmenis – žemės sklypų savininkus. Žemės sklypai yra skirtingose Trakų rajono savivaldybės teritorijose, o žemės savininkų interesai ir tikslai dėl žemės paskirties keitimo yra skirtingi. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, teismas padarė išvadą, kad patenkinti prokuroro pareiškimą jame nurodytais motyvais pagrindo nėra (ABTĮ 88 str. 1 d.). Vilniaus apygardos administracinis teismas 2007 m. rugsėjo 6 d. sprendimu tenkino pareiškėjo skundą.

III.

Pareiškėjas apeliaciniu skundu (b. l. 172 – 176) prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2007 m. rugsėjo 6 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – patenkinti pareiškimą. Apeliacinis skundas grindžiamas šiais argumentais:

1. Teismas, darydamas išvadą, kad detalusis planavimas yra galimas nesant bendrojo ar specialiųjų planų, netinkamai aiškino teritorijų planavimą bei pagrindinės tikslinės žemės naudojimo paskirties nustatymą ir keitimą reglamentuojančias teisės normas.

2. Vadovaujantis Žemės įstatymo 2 straipsnio 26 dalies, 24 straipsnio 1, 2 dalių, 37 straipsnio, Teritorijų planavimo įstatymo 2 straipsnio 5 dalies, Žemės reformos įstatymo 19 straipsnio 5 dalies, 20 straipsnio, Pagrindinės tikslinės žemės naudojimo paskirties nustatymo ir prašymų leisti pakeisti pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį padavimo, nagrinėjimo ir sprendimų priėmimo taisyklių 2, 3 punktų nuostatomis, pagrindinė tikslinė žemės naudojimo paskirtis nustatoma formuojant naujus žemės sklypus pagal patvirtintą specialiojo teritorijų planavimo dokumentą – žemės reformos žemėtvarkos projektą.

3. Nagrinėjamu atveju pagal žemės reformos žemėtvarkos projektą žemės sklypų naudojimo paskirtis – žemės ūkio. Tokia paskirtis minėtiems sklypams nustatyta specialiojo teritorijų planavimo dokumente – žemės reformos žemėtvarkos projekte. Teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad specialiųjų planų keitimai rengiami, svarstomi, derinami, tikrinami, tvirtinami ta pačia tvarka kaip ir specialusis planas. Įstatymai nenumato galimybės detaliuoju planu keisti specialiojo plano sprendinius, kuriuose numatyta ginčo sklypus naudoti žemės ūkiui.

4. Teritorijų planavimo įstatymo 22 straipsnio 6 dalyje nustatyta, kad detalieji planai, keičiantys pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį iš žemės ūkio į kitos paskirties žemę, rengiami, jei toks keitimas numatytas savivaldybės ar jos dalies bendruosiuose, taip pat specialiuosiuose planuose. To paties įstatymo 24 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad rengti detaliuosius planus formuojant žemės sklypus gyvenamųjų namų kvartalų ar gyvenamųjų namų grupių (daugiau kaip trys gyvenamieji namai) statybai galima tik tais atvejais, kai tai yra numatyta savivaldybės teritorijos ar jos dalies bendruosiuose planuose arba specialiuosiuose saugomų teritorijų ar jų zonų, taip pat gyvenamųjų teritorijų išdėstymo planuose. Tačiau teismas, priimdamas sprendimą, neatsižvelgė į aukščiau nurodytų norminių teisės aktų reikalavimus.

5. Ginčijami sprendimai buvo priimti vadovaujantis Trakų rajono savivaldybės tarybos 2005 m. gegužės 26 d. sprendimu Nr. S1-175 ir 2005 m. balandžio 28 d. sprendimu Nr. S1-133, kurie vėliau buvo pripažinti netekusiais galios, todėl tai taip pat yra pagrindas ginčijamą sprendimą panaikinti.

6. Teismas, teigdamas, kad skundžiamas sprendimas yra susijęs su trečiųjų suinteresuotų asmenų privačia nuosavybe, ir darydamas išvadą, kad nagrinėjamu atveju nebuvo pažeistas viešasis interesas, neįvertino tos aplinkybės, kad prokuroras kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti 136 Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimus, kurių pagrindu pradėti rengti detalieji planai apima daugiau kaip 450 ha Trakų rajono teritorijos.

7. Teismas nepagrįstai susiaurino viešojo intereso sampratą (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas; Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2006 m. kovo 22 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-194/2006).

Atsiliepimas

Trečiasis suinteresuotas asmuo Aplinkos ministerija atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 181 – 183) prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2007 m. rugsėjo 6 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – patenkinti pareiškėjo pareiškimą. Atsiliepime nurodomi šie pagrindiniai sutikimo su apeliaciniu skundu argumentai:

1. Nesant parengto ir patvirtinto nei Trakų rajono bendrojo plano, nei gyvenamųjų teritorijų išdėstymo plano ar kito specialiojo plano, kuriuo būtų išspręsti gyvenamųjų teritorijų išdėstymo klausimai, Trakų rajono savivaldybės taryba neturėjo jokio teisinio pagrindo leisti rengti detaliuosius planus (Teritorijų planavimo įstatymo 22 str. 6 d.).

Žemesnės instancijos teismas

2. Trakų rajono savivaldybės tarybos 2006 m. kovo 30 d. sprendimu Nr. S1-123 Trakų rajono savivaldybės tarybos 2005 m. gegužės 26 d. sprendimas Nr. S1-175 ir 2005 m. balandžio 28 d. sprendimas Nr. S1-133 buvo pripažinti netekusiais galios, todėl turėjo būti panaikinti ir visi kiti sprendimai, priimti šių sprendimų pagrindu.

3. Visuomenė turi teisę žinoti apie pradedamą rengti teritorijų planavimo dokumentą, dalyvauti teritorijų planavimo procese. Visuomenė pagrįstai turėjo teisę tikėtis, kad specialiuoju planu bus sprendžiami tik miškų išdėstymo klausimai. Tuo tarpu Trakų rajono savivaldybės taryba papildomai nustatė, jog specialiajame plane, tuose plotuose, kur miško įveisimas nenumatomas, galima tvirtinti urbanistinės plėtros teritorijas, numatant pagrindinės tikslinės žemės naudojimo paskirties keitimą. Toks sprendimas laikytinas prieštaraujančiu teritorijų planavimą reglamentuojantiems teisės aktams.

4. Nustačius faktą, kad valstybės institucijos priimtas aktas prieštarauja imperatyvioms įstatymo normoms, neabejotinai yra viešasis interesas, jog šis pažeidimas būtų kuo greičiau pašalintas.

Atsiliepimas

Atsakovas atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 185 – 189) prašo apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą. Atsakovas nurodo, kad ginčijamas sprendimas nėra teritorijų planavimo dokumentas, šiuo sprendimu nebuvo patvirtinti jokie teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai arba statinių projektai. Savivaldybės taryba turėjo teisę tvirtinti tik parengtus detaliuosius planus. Savivaldybės taryba, priimdama ginčo sprendimą, nevykdė konkrečių teisiškai reikšmingų veiksmų atskirų sklypų detaliojo planavimo požiūriu. Ji, kaip atstovaujančioji savivaldybės institucija, įgyvendina valstybės teritorijų planavimo politiką rengiant savivaldybės lygmens teritorijų planavimo dokumentus (Vietos savivaldos įstatymas, Teritorijų planavimo įstatymo 5 str. 6 d.). Ginčijamą sprendimą savivaldybės taryba priėmė įgyvendindama Konstitucijos 46 straipsnio 2 dalies nuostatą, kad valstybė remia visuomenei naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvą, ir atsižvelgdama į Trakų savivaldybės pilietinės bendruomenės narių teisėtų lūkesčių principą. Teritorijų planavimo įstatymas nedraudžia rengti detaliųjų planavimo dokumentų nesant patvirtinto teritorijos bendrojo plano (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2005 m. gruodžio 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A2-1874/2005). Pareiškėjas neįvertino pasikeitusio teisinio reguliavimo ir nesivadovavo teisės aktų hierarchijos doktrina.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Nacionalinė žemės tarnyba atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 190 – 197) sutinka su apeliaciniu skundu. Atsiliepime nurodomi šie pagrindiniai sutikimo su apeliaciniu skundu argumentai:

1. Detalusis planavimas nesant bendrojo ar specialiųjų planų yra negalimas, todėl Trakų rajono savivaldybės taryba, priimdama ginčijamus sprendimus, pažeidė Teritorijų planavimo įstatymo nuostatas.

2. Trakų rajono savivaldybės miškų išdėstymo žemėtvarkos schema nėra specialusis planas, todėl jos pagrindu detalieji planai nerengiami.

3. Įvertinus Trakų rajone vykdomos urbanizacijos visuomeninę reikšmę, Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimų panaikinimas laikytinas valstybės ir tuo pačiu viešuoju interesu.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Vilniaus apskrities viršininko administracija atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 198 – 200) prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2007 m. rugsėjo 6 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – patenkinti pareiškėjo pareiškimą. Atsiliepime nurodomi šie pagrindiniai sutikimo su apeliaciniu skundu argumentai:

1. Teismas, palikdamas galioti ginčijamą sprendimą, kuris priimtas nesant Trakų rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano ar specialiojo teritorijų planavimo dokumento, pagal kurį būtų galima keisti pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį statinių statybai ar kitai veiklai plėtoti, pažeidė Teritorijų planavimo įstatymo 19 straipsnio 2 dalies 1 punktą, 24 straipsnio 1 dalį, 22 straipsnio 6 dalį, Detaliųjų planų rengimo taisykles.

2. Teismas neįvertino, kad Trakų rajono savivaldybės tarybos 2005 m. balandžio 28 d. sprendimas Nr. S1-133 ir 2005 m. gegužės 26 d. sprendimas Nr. S1-175, kurių pagrindu priimtas ginčijami sprendimai, buvo panaikinti.

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

IV.

Apeliacinis skundas tenkintinas.

Kaip matyti iš bylos medžiagos, pareiškėjas Vilniaus apygardos vyriausiasis prokuroras su pareiškimu kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti 160 viešojo administravimo subjektų priimtų aktų. Vilniaus apygardos administracinis teismas, atsižvelgdamas į tai, kad prašomų panaikinti sprendimų kiekis yra didelis, 2007 m. vasario 23 d. nutartimi nusprendė pareiškėjo pareiškime išdėstytus reikalavimus išskaidyti į atskiras bylas. Ši administracinė byla yra viena iš išskirtų bylų ir nagrinėjama pagal tą patį pareiškėjo 2006 m. gruodžio 15 d. paduotą teismui pareiškimą dėl viešojo intereso gynimo.

Siekiant užtikrinti jurisprudencijos tęstinumą, sprendžiant šią administracinę bylą būtina remtis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuota praktika Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2008 m. liepos 25 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr.A-146-335/2008. Pastaroji administracinė byla taip pat buvo išskirta minėta Vilniaus apygardos administracinio teismo 2007 m. vasario 23 d. nutartimi, t. y. buvo nagrinėjama pagal tą patį pareiškėjo 2006 m. gruodžio 15 d. pareiškimą. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2008 m. liepos 25 d. nutartyje buvo konstatuota, kad Vilniaus apygardos vyriausiojo prokuroro 2006 m. gruodžio 15 d. pareiškimu teismui yra ginamas viešasis interesas ir kad prokuroras nėra praleidęs Administracinių bylų teisenos įstatymo 33 straipsnio 1 dalyje nustatyto vieno mėnesio pareiškimo padavimo termino. Šioje administracinėje byloje nėra pagrindo daryti kitokias išvadas minėtais klausimais, todėl konstatuotina, kad pareiškėjas nagrinėjamu atveju gina viešąjį interesą ir nėra praleidęs pareiškimo teismui padavimo termino.

Šioje administracinėje byloje ginčijamu sprendimu yra pritarta detaliojo plano rengimui. Šiuo detaliuoju teritorijos planavimu iš esmės yra siekiama suformuoti žemės sklypus gyvenamųjų namų grupių statybai, todėl šiems santykiams taikytina ginčijamų atsakovo sprendimų priėmimo metu galiojusios redakcijos Teritorijų planavimo įstatymo 24 straipsnio 1 dalies nuostata, jog rengti detaliuosius planus, formuojant žemės sklypus gyvenamųjų namų kvartalų ar gyvenamųjų namų grupių statybai, galima tik tais atvejais, kai tai yra numatyta savivaldybės teritorijos ar jos dalies bendruosiuose planuose arba specialiuosiuose saugomų teritorijų ar jų zonų, taip pat gyvenamųjų teritorijų išdėstymo planuose. Kadangi Trakų rajono savivaldybėje nėra patvirtintų bendrųjų planų ar specialiųjų teritorijų planavimo dokumentų, kuriuose būtų nustatyti su minėta urbanistine plėtra susiję sprendiniai, todėl šioje byloje ginčijamas Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimas turi būti panaikintas.

Iš šioje administracinėje byloje ginčijamų (prašomų panaikinti) sprendimų matyti, kad Trakų rajono savivaldybės tarybos 2005 m. liepos 28 d. sprendimų Nr.S1-311, Nr. S1-310, Nr. S1-309, Nr. S1-299 matyti, kad jais leista rengti žemės sklypų, esančių Trakų rajone, detaliuosius planus, numatant šių žemės sklypų padalijimą bei pagrindinės tikslinės žemės naudojimo paskirties iš žemės ūkio į kitos paskirties žemę/gyvenamoji teritorija (mažaaukščių namų statyba).

Teisiniu pagrindu tokiems sprendimams priimti atsakovas nurodo minėtą Trakų rajono savivaldybės miškų išdėstymo schemą, Teritorijų planavimo įstatymo 15 straipsnio 3 dalies, 22 straipsnio 1 ir 6 dalių ir 24 straipsnio 4 dalies taikymo požiūriu traktuodamas ją kaip leidžiančią tai padaryti (tokius sprendimus priimti) specialų teritorijų planavimo dokumentą. Todėl šioje administracinėje byloje yra būtina pateikti Trakų rajono savivaldybės miškų išdėstymo schemos vertinimą tuo aspektu, ar ji gali būti pripažinta specialiuoju planu, leidžiančiu keisti pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį iš žemės ūkio į kitos paskirties žemę, t.y. ar ši schema laikytina specialiuoju planu Teritorijų planavimo įstatymo 22 straipsnio 1 ir 6 dalių taikymo prasme.

Iš Trakų rajono savivaldybės miškų išdėstymo schemos matyti, kad joje yra pateikti tik sprendiniai dėl plotų, kur miško įveisimas leistinas ir kur miško įveisimas draudžiamas. Jokie kiti sprendiniai (tuo pačiu sprendiniai dėl pagrindinės tikslinės žemės naudojimo paskirties iš žemės ūkio į kitos paskirties žemę keitimo arba dėl urbanistinės plėtros) šioje schemoje nenurodyti. Tai leidžia daryti išvadą, kad svarstoma Trakų rajono savivaldybės miškų išdėstymo schema yra specialusis teritorijų planavimo dokumentas, skirtas tik spręsti su miško įveisimu susijusius klausimus, kuris Teritorijų planavimo įstatymo 22 straipsnio 1 dalies taikymo požiūriu negali būti laikomas pagrindu plėtoti gyvenamųjų namų statybą, o šio straipsnio 6 dalies taikymo požiūriu jis negali būti laikomas leidžiančiu (numatančiu) keisti pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį iš žemės ūkio į kitos paskirties žemę specialiuoju planu. Pažymėtina, kad iš esmės analogiškas nurodytos schemos įvertinimas yra pateiktas minėtoje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. liepos 25 d. nutartyje. Toks įvertinimas šioje nutartyje buvo padarytas sisteminiu teisės aiškinimo metodu aiškinant Teritorijų planavimo įstatymo 2 straipsnio 32, 34 ir 51 dalis, 15 straipsnio 1 dalies 1 punktą, 16 straipsnio 2 dalį, 22 straipsnio 6 dalį bei 24 straipsnį bei Žemėtvarkos schemų rengimo taisyklių nuostatas. Todėl, vadovaudamasi aukščiau nurodyta Teismų įstatymo 33 straipsnio 4 dalimi, kolegija neturi pagrindo kitaip aiškinti nurodytų materialinės teisės normų ir daryti kitokios, negu Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. liepos 25 d. nutartyje padaryta, nurodytos schemos teisinio įvertinimo išvados.

Taigi nagrinėjamoje byloje pirmosios instancijos teismas nepagrįstai ginčijamą atsakovo sprendimą laikė teisėtu ir nepagrįstai atmetė pareiškėjo reikalavimą panaikinti šį sprendimą. Todėl pirmosios instancijos teismo sprendimas turi būti panaikintas, o pareiškėjo pareiškimas turi būti patenkintas.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 2 punktu, teisėjų kolegija

nusprendžia:

Vilniaus apygardos vyriausiojo prokuroro apeliacinį skundą tenkinti. Vilniaus apygardos administracinio teismo 2007 m. rugsėjo 6 d. sprendimą panaikinti. Vilniaus apygardos vyriausiojo prokuroro pareiškimą tenkinti. Panaikinti Trakų rajono savivaldybės tarybos 2005 m. liepos 28 d. sprendimus Nr.S1-311 „Dėl žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) Trakų r. sav., Trakų sen., Skynimų k., detaliojo plano rengimo“, Nr. S1-310 „Dėl žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) Trakų r. sav., Lentvario sen., Padvariškių k., detaliojo plano rengimo“, Nr. S1-309 „Dėl žemės sklypo (kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini)) Trakų r. sav., Trakų sen., Bražuolės k., detaliojo plano rengimo“, Nr. S1-299 „Dėl žemės sklypo, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), Trakų r. sav., Trakų sen., Malūnių k., detaliojo plano rengimo“.

Sprendimas neskundžiamas.

Teisėjai Artūras DrigotasDainius RaižysSkirgailė Žalimienė