Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

1. Pareiškėjai padavė teismui skundą, kuriuo prašė: 1) panaikinti Pajūrio regioninio parko direkcijos (toliau – ir Direkcija) 2017 m. kovo 17 d. sprendimą Nr. 6.1-059 (toliau – ir 2017 m. kovo 17 d. sprendimas) ir įpareigoti Direkciją iš naujo išnagrinėti 2017 m. kovo 13 d. prašymą suderinti pareiškėjams priklausančio žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), (toliau – ir Žemės sklypas) kadastrinius matavimus; 2) panaikinti Direkcijos 2017 m. kovo 23 d. sprendimą Nr. 6.3-066 (toliau – ir 2017 m. kovo 23 d. sprendimas) ir įpareigoti Direkciją iš naujo išnagrinėti 2017 m. kovo 9 d. prašymą pritarti vandens telkinio įrengimo pareiškėjams priklausančiame žemės sklype, esančiame (duomenys neskelbtini), projektui; 3) priteisti pareiškėjų naudai jų turėtas bylinėjimosi išlaidas. Pareiškėjai skunde nurodė, kad:

1.1. Pareiškėjai 2016 m. liepos 28 d. pirkimo-pardavimo sutartimi Nr. VM9-2836 nuosavybės teise įsigijo Žemės sklypą. Žemės sklypą įsigijo su tikslu jame ūkininkauti, tačiau jis buvo suformuotas atliekant tik preliminarius matavimus, todėl tam, kad būtų nustatytos tikslios Žemės sklypo ribos ir kiti kadastriniai duomenys, pareiškėjai kreipėsi į UAB „Georamas” su prašymu atlikti Žemės sklypo kadastrinius matavimus, ir užsakė vandens telkinio Žemės sklype įrengimo projektą (telkinys turėjo būti naudojamas žemės ūkio reikmėms (laistymui ir pan.). Atliekant Žemės sklypo kadastrinius matavimus, buvo nustatyta, kad Žemės sklypui Nekilnojamojo turto registre buvo įrašyta specialioji žemės naudojimo sąlyga – „XXXI. Natūralios (užliejamosios ir sausminės) pievos bei ganyklos” (toliau – ir Specialioji sąlyga). Žemės sklype ir arti jo nebuvo jokio vandens telkinio, o žemės sklypas visada buvo naudojamas pagal paskirtį – žemės ūkio veiklai. Direkcija 2017 m. kovo 17 d. sprendimu nederino Žemės sklypo kadastrinių matavimų. 2017 m. kovo 9 d. taip pat buvo pateiktas Direkcijai prašymas pritarti vandens telkinio įrengimo projekto sprendiniams, tačiau priimtas neigiamas 2017 m. kovo 23 d. sprendimas. Abu sprendimai yra nepagrįsti ir neteisėti. Specialioji sąlyga Žemės sklypui neturi būti taikoma, nes taip būtų neteisėtai pažeistos pareiškėjų nuosavybės teisės ir teisėti lūkesčiai žemę naudoti pagal paskirtį.

1.2. UAB „Georamas” matininkai, nuvykę į Žemės sklypą, nustatė, kad žemė yra dirbama, todėl kadastrinių duomenų lentelėje įrašė, jog žemės ūkio naudmenos yra ariama žemė, o duomenų apie žemės naudojimo apribojimus lentelėje panaikino apribojimą – Specialiąją sąlygą. Žemės sklype nėra natūralių (užliejamų ir sausminių) pievų ir ganyklų. Nepavyko nustatyti, ar kada nors Žemės sklypo naudmenos atitiko natūralių (užliejamų ir sausminių) pievų ir ganyklų statusą, o tai turėjo įrodyti ir pagrįsti atsakovas 2017 m. kovo 17 d. sprendime. Iš Nekilnojamojo turto registro centrinio duomenų banko išrašo matyti, kad visas Žemės sklypo naudmenų plotas yra nurodytas kaip pievų ir natūralių ganyklų, tačiau parašyta, kad žemės ūkio naudmenų našumo balas – 39. Preliminarūs kadastriniai matavimai buvo atlikti 2001 m. vasario 26 d. ir jau tada buvo nurodyta, kad Žemės sklype yra vystoma žemės ūkio veikla, o dirvožemio gebėjimo išauginti augalų derlių koeficientas buvo 39 – tai prieštarauja, kad Žemės sklypas 25 metus nebuvo naudojamas žemės ūkio veiklai. Nustatytą preliminariais kadastriniais matavimais Specialiąją sąlygą reikėtų vertinti kritiškai, nes šiam Žemės sklypui taip pat buvo nustatytas žemės naudojimo apribojimas kaip „Kurortų apsaugos zonos”, nors (duomenys neskelbtini) gyvenvietė niekada nebuvo pripažinta kurortu. Atsižvelgiant į tai, kad teritorijų planavimo dokumentai (pvz., (duomenys neskelbtini) planas) numato, jog Žemės sklypas turi būti naudojamas kaip žemės ūkio paskirties, jame vystant ūkinę veiklą, be to, kartografuojant natūroje esančias Žemės sklypo naudmenas, buvo nustatyta, kad tai dirbama žemė, UAB „Georamas” matininkai neturėjo teisės Žemės sklypo naudmenas pažymėti kaip natūralias pievas ir ganyklas.

1.3. Direkcijos 2017 m. kovo 17 d. sprendimas yra nenuoseklus. Viena vertus minėtame Sprendime nurodoma, kad kartą nustatyta Specialioji sąlyga niekada nebegali būti keičiama ir Žemės sklypas turi būti naudojamas visą laiką taikant šią Specialiąją sąlygą, o kita vertus užsimenama, kad kai yra patvirtintas tos teritorijos koks nors planavimo dokumentas, numatantis taikyti specialiąsias žemės naudojimo sąlygas, kadastrinių matavimų metu būtina jas nustatyti, neatsižvelgiant į tai, kad žemės sklype nėra objekto, dėl kurio turi būti taikomos specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos. Direkcija nieko nepasisakė, ar yra, ar nėra toje teritorijoje koks nors planavimo dokumentas, kurio pagrindu, atliekant Žemės sklypo preliminarius matavimus, buvo nustatyta Specialioji sąlyga ir kodėl, nepaaiškino, kokiu pagrindu buvo nustatyta Specialioji sąlyga, kaip elgtis, jei faktiški nėra natūralių pievų ir ganyklų, savo atsakymą grindė bendro pobūdžio teisės normomis, kurios neaišku, kaip turėtų būti taikomos konkrečiam atvejui, todėl liko neaiškūs ginčijamo Sprendimo motyvai ir teisinis pagrindas.

1.4. Pagal ginčijamą Žemės sklypo naudojimo apribojimą natūraliose (užliejamosiose ir sausminėse) pievose ir ganyklose draudžiama sausinti, suarti natūralias (užliejamąsias ir sausmines) pievas bei ganyklas (išskyrus polderines) arba kitaip keisti jų būklę ir žolynų sudėtį, o tai reiškia, kad žemė negali būti dirbama, tačiau už apleistą žemę Klaipėdos rajono savivaldybės administracija grasina baudomis, be to, žemės nenaudojant pagal paskirtį, savininkai turi ne naudą, o nuostolius. Jei buvo visuomenės poreikis, kad Žemės sklypas būtų apleistas ir nenaudojamas, tai už tokį apribojimą turi būti kompensuojama savininkams, o toks apribojimas turėjo būti nurodytas teritorijų planavimo dokumentuose, pagrindžiant būtinybę visuomenės labui apriboti nuosavybės teises, tačiau viso to nebuvo padaryta, o Direkcija nenurodo jokio teisinio pagrindo, dėl ko turėtų būti apribotos pareiškėjų nuosavybės teisės į Žemės sklypą.

1.5. Direkcija 2017 m. kovo 17 d. sprendimo nemotyvavo, nepagrindė faktais ir teisės normomis, taikomomis konkrečiam atvejui, be to, nenurodė apskundimo tvarkos. Ginčijamas 2017 m. kovo 17 d. sprendimas, kuriuo atsakovas įgyvendino savo kompetenciją, yra susijęs su pareiškėjų privačios nuosavybės teisės ribojimu, todėl toks ribojimas turi būti pagrįstas įstatymu ir proporcingas siekiamam tikslui. Akivaizdu, kad ginčijamas 2017 m. kovo 17 d. sprendimas Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 3 ir 8 straipsniu požiūriu yra ydingas, nes jame neišdėstytos faktinės aplinkybės, motyvai ir teisiniai pagrindai, kuriais grindžiami pareiškėjo teisių apribojimai, nenurodyta apskundimo tvarka. 2017 m. kovo 23 d. sprendimo neteisėtumą lemia neteisėtas 2017 m. kovo 17 d. sprendimas, t. y. jei teismas pripažintų, kad Specialioji sąlyga negali būti taikoma Žemės sklypui, tai 2017 m. kovo 23 d. sprendimo motyvavimo pagrindas, kad Žemės sklypui yra taikoma Specialioji sąlyga ir todėl Žemės sklype negalima įrengti vandens telkinį, būtų savaime nepagrįstas ir neteisėtas. 2017 m. kovo 23 d. sprendime taip pat nenurodyta jo apskundimo tvarka, todėl irgi pažeistos VAĮ 8 straipsnio 2 dalies nuostatos.

12. Pareiškėjai padavė apeliacinį skundą, kuriuo prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – jų skundą tenkinti. Taip pat prašo priteisti bylinėjimosi išlaidas, patirtas apeliacinės instancijos teisme. Pareiškėjai apeliaciniame skunde nurodo, kad:

12.1. Žemės sklypas buvo suformuotas Klaipėdos apskrities viršininko 2001 m. vasario 9 d. įsakymu Nr. 313, patvirtinus 2000 m. lapkričio 29 d. atliktus preliminarius kadastrinius matavimus, atsižvelgiant į tos teritorijos žemės reformos žemėtvarkinį projektą, kurio sprendinių teismas net netyrė. Teismas netyrė ir nenustatė, ar Specialioji sąlygą Žemės sklypui buvo nustatyta viešojo administravimo subjekto sprendimu. Taip pat teismas nenustatė labai svarbių aplinkybių, susijusių su ginčo vietove ir būtinybe jai nustatyti apsaugą (žemės apribojimus), t. y. neišsiaiškino, ar iki Žemės sklypo suformavimo toje vietoje 25 metus buvo natūrali pieva (ganykla), ar išvis toje vietoje dabar yra pieva, ši vietovė yra pelkėta ar užliejama. Teismas nieko nepasisakė apie tai, ar išliko būtinumas apriboti žemės ūkio veiklą Žemės sklype. Iš tiesų Žemės sklypas patenka į teritoriją, kurioje numatyta dirbama žemė, kuriai Specialioji sąlyga netaikoma. Žemės sklypas nepatenka į teritoriją, kurią būtų numatyta saugoti kaip natūralias pievas ar ganyklas (pelkę ar užliejamą pievą), netgi priešingai, ši teritorija numatyta kaip urbanizuojama, kurioje privaloma ne mažiau 20 proc. žemės sklypo ploto skirti želdynams.

12.2. Nors teismui buvo nurodytos visos faktinės aplinkybės ir pateikti įrodymai, tačiau teismas atsisakė pripažinti faktines aplinkybes, kad Žemės sklypas yra (duomenys neskelbtini) teritorijoje, kurioje yra patvirtinti ir galioja teritorijų planavimo dokumentai, kurie Žemės sklypui nenustatė Specialiosios sąlygos. Neaišku, kodėl ir kuo remdamasis teismas savo sprendime nurodė, kad yra parengtas Žemės sklypo detalusis planas, nors tai akivaizdi teismo klaida – nėra parengto jokio šios teritorijos detaliojo plano. Teismas dėl nesuprantamų priežasčių taip pat atsisakė pripažinti faktines aplinkybes, kad Žemės sklype yra dirbama žemė, nors teismui pateikta Žemės sklypo nuotrauka akivaizdžiai liudija, jog Žemės sklype nėra nei pelkių, nei užliejamų pievų, nei natūralių 25 metus neliestų pievų ir ganyklų, ką patvirtino ir UAB „Georamas“, kartografuodamas vietoje Žemės sklypo naudmenis ir kadastrinėje byloje įrašydamas, kad Žemės sklype yra dirbama žemė.

12.3. Tiek atsakovas, tiek teismas taip pat nenustatė ir nepagrindė fakto, kad Žemės sklype yra 25 metus neliestos natūralios pievos (ganyklos), ar kad jame nuolat yra pelkė, ar kad tai užliejama pieva, dėl ko turėtų būti nustatyta Specialioji sąlyga. Teismas tik iškėlė abejonę, ar tikrai faktiškai yra dirbama žemė, nors Direkcija neneigia fakto, kad šiuo metu Žemės sklype yra dirbama žemė. Nesuprantama teismo pozicija, kad pareiškėjai neįrodė, jog Žemės sklypas ir aplinkiniai žemės sklypai kada nors buvo sausinti. Neaišku, kam reikia sausinti žemę, jei ji nėra šlapia. Akivaizdu, kad teismas priėmė sprendimą ne byloje pateiktų faktų ir įrodymų pagrindu, sudarančių faktinių aplinkybių visumą, bet prielaidų pagrindu. Teismas privalėjo išsiaiškinti ir nustatyti dvi faktines aplinkybes, turinčias esminės reikšmės teisingam ginčo išsprendimui, t. y., pirma, kokios žemės naudmenos šiuo metu yra Žemės sklype ir ar jame yra objektas, dėl kurio turėtų būti nustatyta Specialioji sąlyga, ir antra, kokį žemės naudojimo ir apsaugos reglamentą numato toje teritorijoje galiojantys teritorijų planavimo dokumentai.

12.4. Teismas nepagrindė: 1) kodėl iš Žemės sklypo kadastrinių matavimų bylos ir joje esančių įrodymų negalima teigti, kad pareiškėjams nuosavybės teise priklausantis Žemės sklypas nepatenka į natūralių užliejamų ar sausminių pievų ir ganyklų sąvoką Sąlygų prasme; 2) kodėl kalbama apie detalųjį planą, kurio nėra ir kokie sklypai turėjo būti nusausinti, kodėl nusausinti, ar ten kada nors buvo pelkės; 3) kodėl ir kokie konkrečiai teisės aktai nenumato galimybės teritorijų planavimo dokumento pagrindu nustatytos specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos panaikinimo nekeičiant teritorijų planavimo dokumento ir kodėl teismas laikėsi pozicijos, kad toje teritorijoje nėra naujų teritorijų planavimo dokumentų; 4) kodėl teismas laikėsi pozicijos, kad specialiosios žemės naudojimo sąlygos nustatomos tik pagal teritorijų planavimo dokumentus ir kodėl darė išvadą, kad kadastriniai matavimai buvo atlikti pažeidžiant (duomenys neskelbtini) tvarkymo plano ar (duomenys neskelbtini) bendrojo plano sprendinius.

12.5. Teismas nei vertino, nei pasisakė dėl šių pagrindinių pareiškėjų motyvų: teritorijų planavimo dokumentai (duomenys neskelbtini) tvarkymo planas ir (duomenys neskelbtini) bendrasis planas) numatė, kad Žemės sklypas turi būti naudojamas kaip žemės ūkio paskirties žemė, ją dirbant ir naudojant ūkinei veiklai, o, esant tam tikroms sąlygoms, gali būti urbanizuojamas; šie teritorijų planavimo dokumentai Žemės sklypui nenustatė apribojimų, o kadastriniai matavimai buvo atlikti vadovaujantis šiais teritorijų planavimo dokumentais; Žemės sklype faktiškai nėra ir niekada nebuvo pievų ir ganyklų, kurios neariamos ne mažiau kaip 25 metus ir kuriose vyrauja natūralūs žolynai, taip pat jame nėra natūralių (užliejamų ir sausminių) pievų ir ganyklų, t. y. nėra objekto, dėl kurio reikėtų nustatyti Specialiąją sąlygą; Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 3 punkte nustatyta, kad natūralios pievos ir ganyklos, kaip žemės naudmenų plotai, pirmiausia, turi būti pažymėti teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projektuose, o, antra, naudojami atsižvelgiant į kraštovaizdžio formavimo ir aplinkosaugos reikalavimus. Todėl darytina išvada, kad žemės naudojimo apribojimas „XXXI. Natūralios (užliejamos ir sausminės) pievos bei ganyklos“ taikomas ne vien tik dėl esančio dirvožemio būklės (žemė apleista, nedirbama 25 metus), bet ir todėl, kad turi atlikti kraštovaizdžio apsauginę funkciją, nes teritorija, į kurią patenka tokia žemė, visuomenei yra svarbi kraštovaizdžio požiūriu. Taip ir lieka neaišku, kodėl negali būti panaikinta Specialioji sąlyga, jei nėra objekto, dėl kurio reikėtų nustatyti šį apribojimą, o naujai įsigalioję teritorijų planavimo dokumentai numato, kad toje vietoje žemė privalo būti dirbama ir naudojama specializuotam ūkininkavimui, ir nenumato apribojimo „XXXI. Natūralios (užliejamos ir sausminės) pievos bei ganyklos“.

12.6. Teismas visiškai netyrė ir nevertino ginčo teritorijoje galiojančių teritorijų planavimo dokumentų ir ar faktiškai yra objektas, dėl kurio vyksta ginčas teisme. Teismas nenustatė esminių aplinkybių, kad Žemės sklype nėra natūralios, 25 metus nepjautos ir nesuartos pievos (ganyklos), pelkėtos ar užliejamos pelkės, t. y. nėra faktinio ir teisinio pagrindo apriboti Lietuvos Respublikos Konstitucijos saugomą vertybę – nuosavybę, – tuo labiau nėra teritorijų planavimo dokumento, nustatančio Žemės sklypui Specialiąją sąlygą.

12.7. Teismas, spręsdamas ginčą, nei taikė, nei aiškino materialiosios teisės normas, apsiribojo nurodymu, jog pareiškėjai neįrodė, kad yra dirbama žemė, o jei ir yra, tai Specialioji sąlyga gali būti naikinama tik iš naujo parengus teritorijų planavimo dokumentą, tačiau nenurodė, kokį teritorijų planavimo dokumentą privalu parengti. Teismo ir atsakovo nuomone, specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos, neatsižvelgiant į tai, kad išnyko objektas, dėl kurio jos buvo nustatytos, gali būti keičiamos arba naikinamos tik teritorijų planavimo dokumentais.

12.8. Direkcija, tvirtindama, kad specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos gali būti nustatomos, keičiamos ar naikinamos tik teritorijų planavimo dokumentais, prieštarauja pati sau, nes (duomenys neskelbtini) tvarkymo planas ir (duomenys neskelbtini) bendrasis planas, kurie nustato tos teritorijos naudojimo ir apsaugos reglamentą, nebenumato Specialiosios sąlygos Žemės sklypui, tačiau atsakovas vis tiek reikalauja pažeisti šiuos teritorijų planavimo dokumentus ir Žemės sklypui nustatyti Specialiąją sąlygą.

12.9. Specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos nustatomos tik pagal teritorijų planavimo dokumentus, kai žemės sklypas yra naujai formuojamas ir registruojamas Nekilnojamojo turto registre (Žemės įstatymo 22 str. 5 d.). Kai žemės sklypas jau yra registruotas, specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos gali būti keičiamos (naikinamos) tiek rengiant, tiek nerengiant teritorijų planavimo dokumentų, tiesiog gaunant žemės sklypo savininko sutikimą (Žemės įstatymo 22 str. 6 d.). Visais atvejais yra keičiami žemės sklypo kadastro duomenys Nekilnojamojo turto kadastro nuostatų nustatyta tvarka ir sąlygomis (Žemės įstatymo 22 str. 8 d.). Todėl Direkcija yra neteisi, teigdama, kad Nekilnojamojo turto registre įregistruotam žemės sklypui nustatytos specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos negali būti keičiamos (naikinamos) išnykus objektui, dėl kurio įtakos jos buvo nustatytos kaip ūkinės veiklos apribojimai. Šiam ginčui spręsti turėjo būti taikomos Žemės įstatymo 22 straipsnio 6 dalies nuostatos ir jų pagrindu panaikinami ginčijami sprendimai.

12.10. Atsakovo ir teismo argumentai, kad nors ir nėra poreikio Specialiąja sąlyga suvaržyti Žemės sklypo tiek, kad pareiškėjai juo nebegalėtų naudotis, tačiau dėl formalumo būtina keisti teritorijų planavimo dokumentus (kurių įvardinti negalėjo atsakovas ir teismas), neatsižvelgiant į galiojančius, kurie nenustato Žemės sklypui minėto apribojimo, pažeidžia principą impossibilium nulla obligatio est (liet. niekas neįpareigojamas daryti to, kas neįmanoma), neproporcingai riboja pareiškėjų teises naudoti ir tvarkyti Žemės sklypą pagal galiojančius teritorijų planavimo dokumentus bei neatitinka Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 4 straipsnio 5 dalies.

12.11. Direkcija, priimdama ginčijamus sprendimus, netinkamai aiškino ir taikė teisės normas, nesant teisėto pagrindo atsisakė suderinti Žemės sklypo kadastrinius matavimus bei projektą, todėl ginčijami sprendimai turi būti naikinami kaip neteisėti iš esmės, t. y. prieštaraujantys aukštesnės galios teisės aktams, ir Direkcija įpareigotina iš naujo spręsti ginčo klausimus.