Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Įžanginė dalis

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio, Romano Klišausko ir Gintaro Kryževičiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. balandžio 20 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Panevėžio miesto savivaldybės administracijos skundą atsakovui Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Aprašomoji dalis

nustatė:

I.

1. Pareiškėjas Panevėžio miesto savivaldybės administracija (toliau – ir pareiškėjas, Administracija) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas: 1) panaikinti Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos (toliau – ir atsakovas, Inspekcija) 2019 m. rugpjūčio 23 d. raštą Nr. 2D-11016 „Dėl pakartotinio prašymo tikrinti TPD“ (toliau – ir Raštas 1); 2) panaikinti Inspekcijos 2019 m. rugpjūčio 28 d. raštą Nr. 2D-11149 „Dėl atsisakymo nagrinėti prašymą“ (toliau – ir Raštas 2); 3) įpareigoti Inspekciją teisės aktų nustatyta tvarka iš naujo tikrinti Panevėžio miesto savivaldybės administracijos Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų rengimo ir teritorijų planavimo proceso valstybinės priežiūros informacinėje sistemoje (toliau – ir TPDRIS) pateiktą Panevėžio miesto išorinės reklamos specialųjį planą (toliau – ir Specialusis planas).

2. Pareiškėjas nurodė, kad Panevėžio miesto savivaldybės taryba 2018 m. kovo 29 d. sprendimu Nr. 1-111 nusprendė pradėti rengti Specialųjį planą. 2019 m. gruodžio 19 d. Administracija TPDRIS suformavo pranešimą apie pateiktą derinti teritorijų planavimo dokumentą. Lietuvos automobilių kelių direkcija prie Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijos, akcinė bendrovė (toliau – ir AB) „Energijos skirstymo operatorius“, Panevėžio apskrities vyriausiasis policijos komisariatas, AB „Amber Grid“, Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos, Telia Lietuva, AB, Panevėžio apskrities priešgaisrinė gelbėjimo valdyba, uždaroji akcinė bendrovė (toliau – ir UAB) „Aukštaitijos vandenys“, Nacionalinis visuomenės sveikatos centras prie Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos, Kultūros paveldo departamentas prie Kultūros ministerijos, Litgrid AB, UAB „Panevėžio gatvės“, Panevėžio rajono savivaldybės administracija, Civilinės aviacijos administracija, AB „Panevėžio energija“ Specialųjį planą suderino TPDRIS sistemoje. Inspekcija 2019 sausio 28 d. teritorijų planavimo dokumento patikrinimo aktu Nr. REG94646 nepritarė, kad parengtas Specialusis planas būtų teikiamas tvirtinti. Administracija 2019 m. rugpjūčio 6 d. raštu Nr. 19-2172 (4.45E-1) pakartotinai kreipėsi į Inspekciją dėl parengto Specialiojo plano patikrinimo ir išdėstė motyvus bei argumentus dėl tokio pobūdžio specialiojo plano rengimo ir tvirtinimo. Inspekcija Raštu 1 nurodė, kad Inspekcija Specialiojo plano patikrinimą atliks per 15 dienų nuo planavimo organizatoriaus prašymo patikrinti Specialųjį planą pateikimo dienos. Inspekcija Raštu 2 nurodė, kad prašymas nenagrinėjamas, nes Inspekcija yra priėmusi sprendimą tuo pačiu klausimu ir Administracija nepateikė naujų faktinių duomenų, leidžiančių ginčyti sprendimą.

3. Administracija teigė, kad Raštas 1 ir Raštas 2 yra neteisėti, nes Specialiojo plano rengimo galimybę nustato teisės aktai. Tai, kad nėra taisyklių, kaip tikrinti tokį Specialųjį planą, yra traktuotina kaip teisės spraga, kuri turėtų būti užpildoma taikant bendruosius specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo reikalavimus, nustatytus Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatyme (toliau – ir TPĮ).

4. Pareiškėjas pabrėžė, kad Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų registro duomenimis, išorinės reklamos išdėstymo specialųjį planą arba miesto išorinės vaizdinės reklamos specialųjį planą pagal nuo 2014 m. sausio 1 d. galiojantį teisinį reguliavimą yra parengusios ir įregistravusios Utenos rajono ir Ukmergės rajono savivaldybės. Tai įrodo, kad Inspekcija anksčiau tikrino analogiškus Specialiajam planui dokumentus ir pritarė teikimui juos tvirtinti. Inspekcija pažeidė lygiateisiškumo, objektyvumo, nešališkumo principus.

5. Pareiškėjas nurodė, kad Inspekcija, gavusi pakartotinį kreipimąsi, skundžiamuose raštuose nepasisakė dėl Administracijos 2019 m. rugpjūčio 8 d. rašte nurodytų motyvų ir argumentų.

6. Atsakovas Inspekcija atsiliepime į skundą prašė bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai, o bylos nenutraukus – skundą atmesti.

7. Atsakovas nurodė, kad TPĮ 30 straipsnio 8 dalyje nustatyta, jog specialiojo teritorijų planavimo dokumentai rengiami, koreguojami, keičiami, derinami, tikrinami ir tvirtinami vadovaujantis šiuo įstatymu, specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimą organizuojančių subjektų veiklą reglamentuojančiais įstatymais ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliotų institucijų vadovų kartu su aplinkos ministru patvirtintomis tam tikromis specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklėmis, kuriose nustatoma specialiojo teritorijų planavimo dokumento organizavimo, rengimo, koregavimo, keitimo, derinimo, tikrinimo, tvirtinimo tvarka. Tačiau Specialiajam planui, pradėtam rengti pagal nuo 2014 m. sausio 1 d. galiojantį teisinį reguliavimą, specialiųjų planų rengimo taisyklių, patvirtintų Vyriausybės įgaliotųjų institucijų vadovų kartu su aplinkos ministru, nėra. Taigi Specialusis planas negali būti tikrinamas ir tvirtinamas.

8. Atsakovas pabrėžė, kad Inspekcija 2019 m. sausio 28 d. patikrinimo aktu (toliau – ir Patikrinimo aktas) nepritarė Specialiajam planui, o Administracija šio sprendimo neginčijo teisės aktų nustatyta tvarka.

9. Inspekcija nurodė, kad Raštas 1 ir Raštas 2 nėra individualūs administraciniai aktai, nesukelia pareiškėjai pasekmių. Abiem raštais Inspekcija jokių viešojo administravimo subjekto valinio pobūdžio patvarkymų, reikalavimų, kurie sukeltų pasekmes pareiškėjui ar įpareigotų jį vienaip ar kitaip elgtis, nenustatė. Rašte 1 konstatuota faktinė aplinkybė, kad nėra galimybės teikti tvirtinti Specialųjį planą, nes nėra galimybės jį rengti. Pareiškėjas kelia ginčą dėl fakto, o ne dėl teisės, todėl Raštas 1 ir Raštas 2 negali būti administracinės bylos nagrinėjimo dalyku. Pareiškėjas neįrodė, kad turi suinteresuotumą apginti materialinės teisės normų saugomą teisę ar interesą.

10. Atsakovas teigė, kad pareiškėjas, nesilaikydamas teisės aktų nuostatų, pradėjo rengti Specialųjį planą, tačiau procedūrų užbaigti negali, nes Inspekcija neturi objektyvių galimybių pateikti tikrinimo išvadą. Dėl Ukmergės rajono ir Utenos rajono savivaldybių specialiųjų planų išorinei miesto reklamai atsakovas paaiškino, kad tai yra teisiškai nereikšminga aplinkybė nagrinėjamoje byloje ir nėra šios bylos nagrinėjimo dalykas. Inspekcija pateikė pavyzdį, kad nepritarė Kretingos miesto ir rajono išorinės vaizdinės reklamos specialiojo plano teikimui tvirtinti.

11. Atsakovas pateikė paaiškinimus, kuriuose nurodė, kad Raštu 2 buvo atsisakyta nagrinėti pareiškėjo 2019 m. rugpjūčio 9 d. prašymą vadovaujantis Asmenų prašymų, skundų, pranešimų nagrinėjimo ir asmenų aptarnavimo Inspekcijoje taisyklių, patvirtintų Inspekcijos viršininko 2014 m. sausio 8 d. įsakymu Nr. 1V-5 (toliau – ir Taisyklės) 46.4 punktu (prašymai nenagrinėjami, kai Inspekcija jau yra priėmusi sprendimą tuo pačiu klausimu ir asmuo nepateikia naujų faktinių duomenų, leidžiančių ginčyti sprendimą), taigi Specialiojo plano tikrinimo procedūra pagal Lietuvos Respublikos aplinkos ministro ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2012 m. lapkričio 5 d. įsakymu Nr. D1-904/3D-844 patvirtinto Teritorijų planavimo dokumentų tikrinimo tvarkos aprašo (toliau – ir Tvarkos aprašas) nustatytus reikalavimus nebuvo pradėta (kurią atliekant būtų priimtas sprendimas dėl teritorijų planavimo dokumento tikrinimo nutraukimo).

II.

12. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2020 m. balandžio 20 d. sprendimu tenkino pareiškėjo skundą – panaikino Inspekcijos 2019 m. rugpjūčio 23 d. raštą Nr. 2D-11016 „Dėl pakartotinio prašymo tikrinti TPD“, 2019 m. rugpjūčio 28 d. raštą Nr. 2D-11149 „Dėl atsisakymo nagrinėti prašymą“ ir įpareigojo atsakovą teisės aktų nustatyta tvarka išnagrinėti pareiškėjo pateiktą 2019 m. rugpjūčio 9 d. prašymą tikrinti Specialųjį planą.

13. Teismas atmetė atsakovo prašymą nutraukti bylą, kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai, priėjęs prie išvados, kad skundžiami raštai yra administraciniai sprendimai, kurie daro įtaką pareiškėjo teisėms ir įstatymų saugomiems interesams ir yra ginčo administraciniame teisme objektas. TPĮ, Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymas (toliau – ir Priežiūros įstatymas), Tvarkos aprašas nustato pareiškėjo teisę kreiptis dėl teritorijų planavimo dokumento tikrinimo ir gauti sprendimą. Priežiūros įstatymas, Taisyklės nustato pareiškėjo teisę kreiptis su prašymais ir gauti atsakymą. Nagrinėjamu atveju pareiškėjas tai ir padarė – įgyvendino savo teisę kreiptis, gavo atsakymus (skundžiamus Raštus 1 ir 2). Be to, teisės aktai nustato ginčo raštų skundimo teismui galimybę (Priežiūros įstatymo 6 straipsnis, Taisyklių V skyrius, Tvarkos aprašo 35 punktas).

14. Teismas pažymėjo, kad atsižvelgęs į pareiškėjo suformuluotus skundo reikalavimus ir į tai, kad jis neskundė Patikrinimo akto, teismas nespręs ir nevertins Patikrinimo akto teisėtumo ir pagrįstumo, nes tai nėra šios bylos nagrinėjimo dalykas.

15. Teismo vertinimu, Raštas 1 yra netikslus, neaiškus ir neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 8 straipsnio 2 dalies reikalavimų dėl aiškumo. Pareiškėjas 2019 m. rugpjūčio 6 d. rašte prašė patikrinti Specialųjį planą. Inspekcija, atsakydama į šį pareiškėjo prašymą, Rašte 1 nurodė, kad Inspekcija tikrins Specialųjį planą („<...> Inspekcija Reklamos SP patikrinimą atliks <...>“). Teismas nurodė, kad toks Inspekcijos atsakymas prieštarauja teisės aktų reikalavimams ir Raštui 2. Inspekcija teisingai Rašte 1 nurodė, kad prašymas patikrinti dokumentą, pasirašytą elektroniniu parašu, turi būti pateiktas pasinaudojant TPDRIS (Tvarkos aprašo 4 punktas). Taigi Inspekcija, atsakydama į pareiškėjos 2019 m. rugpjūčio 6 d. raštą, turėjo išaiškinti Administracijai, kad prašymas el. paštu (kaip buvo pateiktas Administracijos 2018 m. rugpjūčio 6 d. raštas) neatitinka teisės aktų reikalavimų. Teismas pabrėžė, kad Inspekcijos Raštas 1 ir Raštas 2 prieštarauja vienas kitam – Rašte 1 teigiama, kad Inspekcija tikrins Specialųjį planą pagal Tvarkos aprašą, o Rašte 2 teigiama, kad pareiškėjo prašymas nenagrinėjamas pagal Taisykles, nes jis pakartotinis. 2019 m. balandžio 16 d. paaiškinimuose Inspekcija nurodė, kad Specialiojo plano tikrinimas pagal Tvarkos aprašą net nebuvo pradėtas. Taigi Rašte 1 šiuo aspektu nurodyta informacija yra neteisinga.

16. Kadangi pareiškėjas su analogišku prašymu kreipėsi 2019 m. rugpjūčio 9 d. per TPDRIS, įpareigojimas Inspekcijai atsakyti į pareiškėjo 2019 m. rugpjūčio 6 d. raštą būtų perteklinis, formalus ir neatitiktų protingumo principo (Inspekcija būtų įpareigota pareiškėjui išaiškinti procedūrą, kurią pareiškėjas jau atliko – pateikė prašymą patikrinti Specialųjį planą per TPDRIS), todėl teismas, panaikindamas Raštą 1, neįpareigojo Inspekcijos atsakyti į pareiškėjo 2019 m. rugpjūčio 6 d. raštą.

17. Teismas nurodė, kad Raštas 2 yra atsakymas į pareiškėjo 2019 m. rugpjūčio 9 d. prašymą TPDRIS patikrinti Specialųjį planą. Inspekcija Rašte 2 nurodė, kad atsisako nagrinėti prašymą (Rašto 2 pavadinimas yra „Dėl atsisakymo nagrinėti prašymą“, TPDRIS įvestas įvykis „Patikrinimo nutraukimas“), nes pagal Taisyklių 46.4 punktą skundas ar prašymas nenagrinėjamas, jei Inspekcija ar kitas viešojo administravimo subjektas jau yra priėmę sprendimą tuo pačiu klausimu ir asmuo nepateikė naujų faktinių duomenų, leidžiančių ginčyti sprendimą. Pareiškėjo prašymo esmė – patikrinti Specialųjį planą. Tai prašymas, kurį Inspekcija jau išsprendė 2019 m. sausio 28 d. Patikrinimo aktu, kurio pareiškėjas neskundė.

18. Teismas atkreipė dėmesį į tai, kad Rašte 2 nurodomas teisės aktas yra Taisyklės, o TPDRIS įvestas įvykis pagal Tvarkos aprašą. Inspekcija, atsakydama į teismo prašymą paaiškinti, ar Administracijos 2019 m. rugpjūčio 9 d. prašymas buvo išnagrinėtas pagal Taisykles, ar pagal Tvarkos aprašą, 2020 m. balandžio 16 d. paaiškinimuose nurodė, kad prašymas išnagrinėtas pagal Taisykles, o procedūra pagal Tvarkos aprašą nebuvo pradėta ir kad turi būti vadovaujamasi Rašte 2 nurodyta pozicija, o ne TDRIS įvestu įvykiu.

19. Teismas pažymėjo, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjas 2019 m. rugpjūčio 9 d. pateikė prašymą TPDRIS patikrinti Specialųjį planą. Tai atitinka Priežiūros įstatymo 6 straipsnio 7 dalyje nustatytą „prašymą patikrinti teritorijų planavimo dokumentą“, o ne „prašymą“ Priežiūros įstatymo 24 straipsnio prasme. Tokią išvadą teismas padarė sistemiškai aiškindamas Priežiūros įstatymą. Pirma, Priežiūros įstatymo 6 straipsnio 7 dalyje ir Priežiūros įstatymo 24 straipsnyje įtvirtinti skirtingi institutai – „prašymas patikrinti teritorijų planavimo dokumentą“ ir „prašymas“, jų nagrinėjimui nustatytos skirtingos procedūros – „prašymas patikrinti teritorijų planavimo dokumentą“ nagrinėjamas pagal Tvarkos aprašą, „prašymas“ nagrinėjamas pagal Taisykles. Skiriasi šių procedūrų inicijavimo būdas, nagrinėjimo tvarka, terminai, galimi sprendimai. Tai, kad lingvistiškai abu terminai skamba kaip „prašymas“, nereiškia, kad „prašymo patikrinti teritorijų planavimo dokumentą“ nagrinėjimui taikomos ir Taisyklės, ir Tvarkos aprašas arba kad pirma taikomos Taisyklės, o paskui pradedama procedūra pagal Tvarkos aprašą. Tokio procedūrų eiliškumo nenustato teisės aktai. Be to, TPĮ 26 straipsnyje nustatyta, jog savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentai institucijose turi būti išnagrinėti ir dokumentų derinimo ar atsisakymo juos derinti išvada pateikta per 15 darbo dienų nuo planavimo organizatoriaus prašymo derinti kompleksinio teritorijų planavimo dokumentą pateikimo dienos. Tvarkos aprašas logiškai ir nuosekliai pakartoja 15 darbo dienų terminą , o Taisyklėse nurodomas jau 20 darbo dienų terminas. Tai taip pat rodo, kad tai skirtingos procedūros, taikomos skirtingiems prašymams. Teismas nurodė, kad tokią poziciją patvirtina ir Priežiūros įstatymo 6 straipsnio 8 dalis, kurioje nustatyta, kad sprendimas dėl teritorijų planavimo dokumento patikrinimo sustabdymo, nutraukimo ir patikrinimo aktas gali būti skundžiami šio įstatymo ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka. Taigi Inspekcija, gavusi „prašymą patikrinti teritorijų planavimo dokumentą“, turi atlikti procedūrą pagal Tvarkos aprašą ir gali priimti sprendimą dėl teritorijų planavimo dokumento patikrinimo sustabdymo, nutraukimo arba priimti patikrinimo aktą, kuriame gali pritarti arba nepritarti teritorijų planavimo dokumentui.

20. Teismas nurodė, kad prašymo patikrinti teritorijų planavimo dokumentą išnagrinėjimas pagal Taisykles, o ne pagal Tvarkos aprašą yra esminis pažeidimas, ir pažymėjo, kad prašymo išnagrinėjimo rezultatas – atsisakyti nagrinėti, nes prašymas pakartotinis – nėra nustatytas Priežiūros įstatyme, Tvarkos apraše. Teismas panaikino Raštą 2 kaip neteisėtą ir nepagrįstą.

III.

21. Atsakovas Inspekcija apeliaciniame skunde prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą – atmesti pareiškėjo skundą. Apeliacinis skundas grindžiamas šiais pagrindiniais argumentais:

21.1. Nesutiktina su teismo vertinimu dėl Rašto 1 neatitikimo VAĮ 8 straipsnio 2 dalies reikalavimams. Nustačius, kad planavimo organizatorius 2019 m. rugpjūčio 9 d. pateikė prašymą patikrinti Specialųjį planą, pareiškėjas Raštu 1 buvo informuotas, kad Inspekcija Specialiojo plano patikrinimą atliks, t. y. vykdys teisės aktuose numatytą tikrinimo procedūrą, vadovaujantis Tvarkos aprašo 7 dalimi, TPĮ 26 straipsnio 13 dalyje nustatytu laiku. Raštas 1 buvo pagrįstas objektyviais duomenimis ir teisės aktų normomis. Inspekcija Raštu 1 pareiškėjui paaiškino prašymo patikrinti teritorijų planavimo dokumento pateikimo būdą, formą, bendrąsias nuostatas, kokiais terminais ir kuo vadovaujantis atliekamas teritorijų planavimo dokumento patikrinimas. Inspekcija pareiškėjo prašymo nenagrinėjo, nes jis buvo pateiktas el. paštu, o ne per TPDRIS. Rašte 1 išsamiai buvo nurodytas teisinis reguliavimas ir informuota apie procedūrų vykdymo eigą. Savo pobūdžiu šis raštas laikytinas informaciniu ir tarpiniu raštu, kadangi, kaip jame ir nurodoma, procedūra dėl Specialiojo plano tikrinimo buvo atliekama TPDRIS.

21.2. Rašte 1 tik konstatuotos faktinės aplinkybės. Raštas 1 ir Raštas 2 patys savaime pareiškėjui negali sukelti teisinių pasekmių, nes galioja Patikrinimo aktas ir jis byloje nėra ginčijamas. Pareiškėjo keliamas ginčas dėl Rašto 1 ir Rašto 2 iš esmės yra ginčas tik dėl fakto, bet ne dėl teisės, todėl Raštas 1 ir Raštas 2 negali būti bylos nagrinėjimo dalyku administraciniame teisme. Teismas privalėjo nutraukti bylą, nes likus galioti Patikrinimo aktui, nėra pagrindo pakartotinai tikrinti Specialiojo plano, nepasikeitus faktiniams duomenims ir aplinkybėms.

21.3. Teismo išvados dėl Rašto 2 nepagrįstos. Asmenų prašymai, skundai Inspekcijoje nagrinėjami vadovaujantis Taisyklėmis. Taisyklių 4 punkte nustatyta, kad nagrinėjant asmenų prašymus, skundus šių Taisyklių nuostatos taikomos tiek, kiek tų klausimų nereglamentuoja Lietuvos Respublikos įstatymai ar jų pagrindu priimti kiti teisės aktai. Tvarkos aprašas nereglamentuoja prašymų nenagrinėjimo, kai Inspekcija jau yra priėmusi sprendimą tuo pačiu klausimu ir asmuo nepateikia naujų faktinių duomenų, leidžiančių ginčyti sprendimą (Patikrinimo aktą, kuris jau yra surašytas ir nebuvo ginčijamas), todėl taikytinas Taisyklių 46.4 punktas. Priešingu atveju susiformuotų ydinga praktika, kad galiojantis, nenuginčytas patikrinimo aktas neturi jokios teisinės galios, nes pareiškėjas gali keletą kartų kreiptis su tuo pačiu prašymu esant toms pačioms aplinkybėms, o Inspekcija įpareigota rašyti identiškus naujus patikrinimo aktus. Teismas nevertino ir nepasisakė dėl aplinkybių, kad pareiškėjas prašymą tikrinti Specialųjį planą grindė iš esmės tomis pačiomis aplinkybėmis, dėl kurių Inspekcija jau pasisakė Patikrinimo akte.

21.4. Taisyklėse įtvirtinta pakartotinio prašymų nenagrinėjimo koncepcija yra suderinta su VAĮ nuostatų įgyvendinimu, kuriame įtvirtintas draudimas pakartotinai kreiptis tais pačiais klausimais į viešojo administravimo subjektus. Teisės aktai, kurie numato planavimo dokumentų tikrinimą, numato papildomus pagrindus nenagrinėti prašymų, tačiau jokiu būdu nepanaikina bendrųjų prašymų nenagrinėjimo pagrindų, kurie taip pat gali būti taikomi. Pareiškėjai, nesutikdami su viešojo administravimo subjektų sprendimais, turi tinkamai įgyvendinti savo teisę į gynybą, t. y. kreiptis į patį viešojo administravimo subjektą dėl jo sprendimo panaikinimo, pasinaudoti teisminės gynybos teise, o ne pakartotinai teikti analogiškus prašymus. Aiškinant teisės aktus taip, kaip pirmosios instancijos teismas, asmenims būtų sudaroma galimybė kreiptis į viešojo administravimo subjektus analogiškais klausimais neribotą kiekį kartų.

21.5. Teismas pažeidė procesinės teisės normas, įtvirtintas Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 56, 80 ir 86 straipsniuose, išsamiai neištyrė ir neįvertino įrodymų, t. y. tik formaliai konstatavo, jog teismas nagrinėjamoje byloje spręs tik dėl pareiškėjo pareikštų reikalavimų (dėl Rašto 1 ir Rašto 2 teisėtumo ir įpareigojimo atlikti veiksmus), tačiau nespręs ir nevertins Patikrinimo akto teisėtumo ir pagrįstumo. Teismas nukrypo nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos. Teismas neįvertino ir neištyrė visų teisingai bylai išnagrinėti reikšmingų aplinkybių, nevertino tos aplinkybės, kodėl pareiškėjas teisės aktų nustatyta tvarka ir terminais neskundė Patikrinimo akto. Teismas ne tik nevertino Patikrinimo akto išvados teisingumo, bet nevertino ir jo buvimo fakto, nors būtent galiojantis Patikrinimo aktas ir lėmė Rašto 2 surašymo priežastis ir pagrįstumą.

22. Pareiškėjas Administracija atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti ir pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą. Atsiliepimas į apeliacinį skundą grindžiamas šiais pagrindiniais argumentais:

22.1. Teismas tinkamai įvertino byloje surinktus įrodymus ir tinkamai pritaikė VAĮ nuostatas. Rašte 1 teigiama, kad Inspekcija tikrins Specialųjį planą pagal Tvarkos aprašą, o Rašte 2 teigiama, kad pareiškėjo prašymas nenagrinėjamas pagal Taisykles, nes jis pakartotinis. Tuo tarpu, 2019 m. balandžio 16 d. paaiškinimuose Inspekcija nurodo, kad Specialiojo plano tikrinimas pagal Tvarkos aprašą net nebuvo pradėtas. Taigi, Rašte 1 šiuo aspektu nurodyta informacija yra neteisinga, o Raštas 1 yra netikslus, dviprasmiškas ir neatitinka VAĮ 8 straipsnio 2 dalies reikalavimų.

22.2. Administracijos 2019 m. rugpjūčio 9 d. TPDRIS pateiktas prašymas pakartotinai patikrinti Specialųjį planą atitinka Priežiūros įstatymo 6 straipsnio 7 dalyje nustatytą prašymą patikrinti teritorijų planavimo dokumentą. Taigi, atsakovas, gavęs Administracijos 2019 m. rugpjūčio 6 d. raštą (2019 m. rugpjūčio 9 d. prašymą TPDRIS pakartotinai patikrinti Specialųjį planą), turėjo jį nagrinėti pagal Tvarkos aprašo nuostatas, o ne pagal Taisykles.

23. Patikrinimo akte padarytos išvados pagrįstumas nėra šios bylos nagrinėjimo dalykas, todėl teismas nagrinėjamoje byloje turėjo ir sprendė tik dėl Administracijos pareikštų reikalavimų dėl Rašto 1 ir Rašto 2. Be to, laikantis apelianto pozicijos, kad Raštas tinkamai išnagrinėtas remiantis Taisyklėmis, turėtų būti įvertinta ir tai, kad apie prašymo ar skundo nenagrinėjimą asmeniui pranešama ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo prašymo ar skundo gavimo viešojo administravimo subjekte dienos (VAĮ 14 str. 7 d., Taisyklių 47 p.), o nagrinėjamu atveju tai nebuvo padaryta.

Motyvuojamoji dalis

konstatuoja:

IV.

24. Byloje nustatyta, kad Panevėžio miesto savivaldybės taryba 2018 m. kovo 29 d. sprendimu Nr. 1-111 „Dėl Panevėžio miesto išorinės reklamos specialiojo plano rengimo“ nusprendė pradėti rengti Panevėžio miesto išorinės reklamos specialųjį planą. Atsakovas 2019 sausio 28 d. teritorijų planavimo dokumento patikrinimo aktu Nr. REG94646 nepritarė, kad pareiškėjo parengtas Specialusis planas būtų teikiamas tvirtinti. Administracija 2019 m. rugpjūčio 6 d. raštu Nr. 19-2172 (4.45E-1) pakartotinai kreipėsi į Inspekciją dėl parengto Specialiojo plano patikrinimo ir išdėstė motyvus bei argumentus dėl tokio pobūdžio specialiojo plano rengimo ir tvirtinimo. Inspekcija Raštu 1 nurodė, kad Inspekcija Specialiojo plano patikrinimą atliks per 15 dienų nuo planavimo organizatoriaus prašymo patikrinti Specialųjį planą pateikimo dienos. Inspekcija Raštu 2 nurodė, kad prašymas nenagrinėjamas, nes Inspekcija yra priėmusi sprendimą tuo pačiu klausimu ir Administracija nepateikė naujų faktinių duomenų, leidžiančių ginčyti sprendimą.

25. Byloje nustatytos faktinės aplinkybės ir atsakovo teisiniai argumentai leidžia konstatuoti, kad atsisakymas atlikti atsakovo kompetencijai priskirtus veiksmus – vykdyti teritorijų planavimo dokumento patikrinimo procedūrą iš esmės vieninteliu teisiniu pagrindu, kad TPĮ 30 straipsnio 8 dalyje nustatyta, jog specialiojo teritorijų planavimo dokumentai rengiami, koreguojami, keičiami, derinami, tikrinami ir tvirtinami vadovaujantis šiuo įstatymu, specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimą organizuojančių subjektų veiklą reglamentuojančiais įstatymais ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliotų institucijų vadovų kartu su aplinkos ministru patvirtintomis tam tikromis specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklėmis, kuriose nustatoma specialiojo teritorijų planavimo dokumento organizavimo, rengimo, koregavimo, keitimo, derinimo, tikrinimo, tvirtinimo tvarka; Specialiajam planui, pradėtam rengti pagal nuo 2014 m. sausio 1 d. galiojantį teisinį reguliavimą, specialiųjų planų rengimo taisyklių, patvirtintų Vyriausybės įgaliotųjų institucijų vadovų kartu su aplinkos ministru, nėra, todėl Specialusis planas negali būti tikrinamas ir tvirtinamas.

26. Tai suponuoja, kad atsakovas atsisakė atlikti viešojo administravimo veiksmus iš esmės tai grįsdamas teisės spragos teisine situacija. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas išaiškino, kas pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją yra teisės spragos ir kaip jos užpildomos:

26.1. „Eksplicitinių teisės nuostatų, reguliuojančių tam tikrus visuomeninius santykius, nebuvimas teisės akte (jo dalyje), jeigu atitinkamas teisinis reguliavimas nėra eksplicitiškai arba implicitiškai nustatytas ir kituose teisės aktuose (kitose to paties teisės akto dalyse), yra traktuotinas kaip teisės spraga – lacuna legis“ (Konstitucinio Teismo 2006 m. rugpjūčio 8 d. nutarimas).

26.2. „Vienos teisės spragos <…> gali būti vertinamos kaip tokios teisinio reguliavimo neapibrėžtys, kurios nekonkuruoja su aukštesnės galios teisės aktuose nustatytu teisiniu reguliavimu ir savaime nesudaro prielaidų jį pažeisti” (žr. ten pat).

26.3. „Teisės spragų <…> pašalinimas yra atitinkamo (kompetentingo) teisėkūros subjekto kompetencijos dalykas. Tačiau žemesnės galios teisės aktuose esančias teisės spragas yra įmanoma tam tikru mastu užpildyti ir taikant teisę (inter alia (be kita ko) naudojant teisės analogiją, taikant bendruosius teisės principus, taip pat aukštesnės galios teisės aktus, pirmiausia Konstituciją), taigi taip pat ir aiškinant teisę (inter alia teisingumą vykdantiems bendrosios kompetencijos bei pagal Konstitucijos 111 straipsnio 2 dalį įsteigtiems specializuotiems teismams, pagal savo kompetenciją sprendžiantiems atskiras bylas ir privalantiems aiškinti teisę, kad galėtų ją taikyti)” (žr. ten pat).

27. Šios bylos kontekste taikant nurodytas oficialiosios konstitucinės doktrinos nuostatas yra teisinis pagrindas konstatuoti, kad atsakovas, spręsdamas dėl pareiškėjo prašymo patikrinti Specialųjį planą, privalėjo užpildyti teisės spragą taikydamas bendruosius iš TPĮ kylančius teritorijų planavimo dokumentų patikros jų atitikimo teisei (materialinei ir procedūrinei) principus, o taip pat tvarkose, reglamentuojančiose panašias patikros procedūras, įtvirtintas taisykles.

28. Teisėjų kolegija šios bylos kontekste pažymi, kad ginčo pobūdis: nagrinėjamas ginčas tarp dviejų tarpusavyje nepavaldžių administravimo subjektų ir turi akivaizdų viešąjį interesą, lemia, kad peržengus apeliacinio skundo ribas šios Nutarties 27 punkte nurodytais teisiniais argumentais, o ne tais, dėl kurių pasisakė pirmosios instancijos teismas ir kuriuos ginčija atsakovas, atsakovas įpareigojamas teisės aktų nustatyta tvarka iš esmės išnagrinėti pareiškėjo pateiktą 2019 m. rugpjūčio 9 d. prašymą tikrinti Specialųjį planą (ABTĮ 140 str. 2 d.).

29. Teisėjų kolegija taip pat konstatuoja, kad Inspekcijos 2019 m. rugpjūčio 23 d. raštas Nr. 2D-11016 „Dėl pakartotinio prašymo tikrinti TPD“ ir 2019 m. rugpjūčio 28 d. raštas Nr. 2D-11149 „Dėl atsisakymo nagrinėti prašymą“, kuriais be teisėto pagrindo atsisakyta atlikti atsakovui priskirtas viešojo administravimo funkcijas, yra neteisėti iš esmės ir panaikinami vadovaujantis ABTĮ 91 straipsnio 1 dalies 1 punktu.

30. Dėl nurodytų argumentų atsakovo apeliacinis skundas atmetamas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas iš esmės (kitų teisinių argumentų pagrindu, žr. Nutarties 28 p.) paliekamas nepakeistas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, 148 straipsnio 1 dalimi teisėjų kolegija

Rezoliucinė dalis

nutaria:

Atsakovo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. balandžio 20 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.