- Teismas
- Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
- Dokumentas
- Nutartis
- Data
- 2022-12-14
- Bylos Nr.
- eA-786-556/2022
- Teisminio proceso Nr.
- 3-61-3-03132-2020-6
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Instancija
- Apeliacinė instancija
- Rezultatas
- Sprendimas paliktas nepakeistas
- Teisėjai
- Ričardas Piličiauskas (pirm.), Arūnas Sutkevičius (pirm.), Ramūnas Gadliauskas
- Pareiškėjas
- M. J.
- Atsakovas
- Vilniaus miesto savivaldybės administracijai, Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Aplinkos ministerijos
- Kategorijos
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas), Ramūno Gadliausko ir Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo M. J. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. spalio 12 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo M. J. skundą atsakovams Vilniaus miesto savivaldybės administracijai ir Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Aplinkos ministerijos dėl sprendimų panaikinimo.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija nustatė:
I.
1. Pareiškėjas M. J. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas: 1) panaikinti Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir Inspekcija) 2020 m. rugpjūčio 24 d. sprendimą Nr. 2D-11528 „Dėl planavimo organizatoriaus atsakymo į pasiūlymus dėl rengiamo Vilniaus miesto teritorijos bendrojo plano keitimo“ (toliau – ir Sprendimas); 2) panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir atsakovas, Administracija) 2020 m. liepos 29 d. raštą Nr. A51-95271/20(2.15.1.1E-VMA) „Dėl pasiūlymų bendrojo plano keitimui ir privalomojo nurodymo įvykdymo“ (toliau – ir 2020 m. liepos 29 d. raštas) ir 2020 m. rugpjūčio 7 d. raštą Nr. A51-99900/20(2.15.1.1E-VMA) „Dėl pasiūlymų bendrojo plano keitimui ir privalomojo nurodymo įvykdymo“ (toliau – ir 2020 m. rugpjūčio 7 d. raštas) (toliau abu kartu – ir Raštai); 3) įpareigoti Administraciją pakartotinai apsvarstyti jo 2020 m. kovo 6 d. raštu teiktus pasiūlymus; 4) įpareigoti Inspekciją pakartotinai apsvarstyti jo 2020 m. rugpjūčio 11 d. raštu pateiktą skundą; 5) priteisti iš Inspekcijos ir Administracijos pareiškėjo naudai patirtas bylinėjimosi išlaidas.
2. Pareiškėjas nurodė, kad jis yra žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini) (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)) (toliau – ir Žemės sklypas), savininkas. Administracijai 2020 m. kovo 6 d. raštu jis pateikė pasiūlymus dėl Žemės sklypo teritorijai aktualių Administracijos direktoriaus 2017 m. lapkričio 27 d. įsakymu Nr. 30-3042 patvirtinto Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano (toliau – ir Bendrasis planas) pakeitimų. Administracija 2020 m. birželio 10 d. raštu Nr. A51-75326/20(2.15.1.1E-VMA) „Dėl pasiūlymų bendrojo plano keitimui“ (toliau – ir 2020 m. birželio 10 d. raštas) nurodė, kad nebuvo atsižvelgta į jo pasiūlymus dėl Žemės sklypo teritorijos. Pareiškėjas nesutiko su Administracijos 2020 m. birželio 10 d. raštu ir jį apskundė Inspekcijai. Inspekcija išnagrinėjo pareiškėjo skundą ir 2020 m. liepos 17 d. raštu Nr. 2D-9608 (toliau – ir 2020 m. liepos 17 d. raštas) informavo, kad Administracijos 2020 m. birželio 10 d. rašto dalį laiko nepagrįsta ir Administracijai 2020 m. liepos 16 d. surašė privalomąjį nurodymą Nr. PN-851 (toliau – ir Privalomasis nurodymas). Administracija, gavusi Inspekcijos raštą ir Privalomąjį nurodymą, priėmė Raštus, kuriuose nurodė, kad neatsižvelgta į pareiškėjo 2020 m. kovo 6 d. rašte nurodytus pasiūlymus. Pareiškėjas, susipažinęs su Raštais, Inspekcijai pateikė 2020 m. rugpjūčio 11 d. skundą, kuriame išdėstė konkrečius argumentus dėl Raštų motyvų ir logikos trūkumų. Inspekcija, atsižvelgdama į Raštus ir, pasak pareiškėjo, ignoruodama jo 2020 m. rugpjūčio 11 d. skundo argumentus, priėmė Sprendimą laikyti Privalomąjį nurodymą įvykdytu, o Raštus motyvuotais. Pareiškėjo įsitikinimu, Sprendimas yra neteisėtas, nes Inspekcija nevertino Raštų motyvacijos ir pagrįstumo, Privalomasis nurodymas nebuvo įvykdytas, į pasiūlymus buvo atsakyta nemotyvuotai ir jie nepagrįstai atmesti. Inspekcija Sprendime nevertino, kad Raštuose pateikti argumentai dėl pasiūlymų atmetimo yra prieštaringi ir netinkamai argumentuoti, kad Raštai neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – VAĮ) 8 straipsnio ir Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir TPĮ) 37 straipsnio 2 dalyje nustatytų reikalavimų, dėl to buvo padarytas TPĮ 6 straipsnio 2 dalies 9 punkto pažeidimas. Pareiškėjas pažymėjo, kad nebuvo atsižvelgta į Privalomojo nurodymo turinį.
3. Pareiškėjas nurodė, jog teikė pasiūlymus, kad Žemės sklypo teritorijai nebūtų taikomi kai kurie apribojimai. Inspekcija Privalomuoju nurodymu konstatavo, kad Administracijos 2020 m. birželio 10 d. raštu į pasiūlymus dėl apribojimų panaikinimo nebuvo tinkamai atsakyta – Administracija nepateikė detalių ir teisės aktų nuostatomis pagrįstų paaiškinimų, kodėl atmetė pasiūlymus. Tai pareiškėjas vertino kaip akivaizdų VAĮ 8 straipsnio ir TPĮ 37 straipsnio 2 dalyje nustatytų reikalavimų pažeidimą. Administracija neatliko Žemės sklypo teritorijos analizės, vertindama reikalavimo sertifikuoti naujai statomus pastatus, kurių bendrasis plotas > 5 000 kv. m, taikymo galimybes. Sprendimu ir Raštais nėra argumentuota, kokiais kriterijais remiantis buvo parinktos konkrečios zonos, kurioms yra nustatytas šis apribojimas, o kurioms ne. Pareiškėjas vertino, kad šie apribojimai apskritai neturi būti nustatomi, nes jie susiję su pastatų sertifikavimu ir jų atitiktimi darnios plėtros kriterijams, nustatyti Lietuvos Respublikos statybos įstatyme bei statybos techniniuose reglamentuose (toliau – ir STR). Pareiškėjas nurodė, jog Sprendime nėra pateiktas vertinimas argumentų, susijusių su tuo, kad apribojimas nustatomas siekiant užtikrinti pastatų kokybę ir ilgaamžiškumą, eksploatavimo sąnaudų mažinimą, gyvenimo kokybės mieste gerinimą. Pastatų kokybės ir ilgaamžiškumo kriterijai negali būti nustatomi teritorijų planavimo dokumentuose, nes jie pagal Lietuvos Respublikos architektūros įstatymą priskirti architektūros sričiai. Pareiškėjas pažymėjo, kad tai, jog Administracija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 19 punktu ir 10² straipsniu, vykdo teritorijų planavimą, nesuteikia jai teisės nustatyti tokius apribojimus, kurie nėra įtvirtinti TPĮ ir jį įgyvendinančiuose teisės aktų nuostatuose.
4. Pareiškėjas teigė, kad privaloma želdynų norma Žemės sklype negali būti nustatoma Bendruoju planu. Šis apribojimas turi būti netaikomas, nes Administracija juo atlieka ne teritorijų planavimo, o teisėkūros funkcijas, kurios yra priskirtinos kitiems subjektams. Už priklausomų želdynų normų reglamentavimą atsakinga Aplinkos ministerija (Lietuvos Respublikos želdynų įstatymo 9 str. 3 d.), tik aplinkos ministras priklausomųjų želdynų normos (plotų) nustatymo tvarkos apraše nustato atvejus, kada želdyno normos gali būti privalomai didinamos. Šiuo atveju pasiūlymais yra keliamas klausimas būtent dėl Administracijos teisės nustatyti papildomų želdynų įrengimo normas privačiuose sklypuose. Administracijai teisė gausinti želdynus yra priskirta tik valstybinėje ir savivaldybei priskirtoje žemėje. Administracija tokių papildomų apribojimų neturi teisės nustatyti, nes tai nėra jos kompetencija. Raštuose tokio apribojimo nustatymas motyvuojamas bendru siekiu gerinti aplinkos kokybę, tačiau tokia funkcija yra priskirta būtent vykdomosios valdžios institucijoms, o ne Administracijai. Sprendime šis aspektas nėra analizuotas ar vertintas.
5. Pareiškėjas nurodė, kad pateikė pasiūlymą peržiūrėti Bendrąjį planą dėl sąvokų prieštaravimo teisės aktų reikalavimams ir atitinkamai Bendrąjį planą pakoreguoti. Šį pasiūlymą Administracija 2020 m. birželio 10 d. raštu atmetė, visiškai neatsakė į pareiškėjo pastabas dėl Bendrajame plane pateiktos didžiausio leistino pastatų aukštų skaičiaus sąvokos neatitikties aukštesnės teisinės galios teisės aktams, visiškai neįsigilino į pasiūlymo turinį bei akivaizdžią Bendrojo plano nuostatų neatitiktį teisės aktams. Inspekcija Privalomuoju nurodymu atkreipė Administracijos dėmesį į šį aspektą. Raštais Administracija nesugebėjo paaiškinti, kuo remiantis Bendrajame plane nepagrįstai išplėsta pastatų aukštų sąvoka, įtraukiant mansardinius (pastogės) aukštus bei antstatus, antresoles. Bendrajame plane nustatytas didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius prieštarauja Nekilnojamojo turto kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo ir tikslinimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2002 m. gruodžio 30 d. įsakymu Nr. 522, 98.8 punktui. Pareiškėjas pažymėjo, kad Raštuose ir Sprendime argumentai pateikti visiškai be paaiškinimų, pagrįstų faktais ir teisės normomis, jie prieštarauja elementariai logikai. Administracija negali dangstytis tariama būtinybe suvienodinti Bendrajame plane vartojamas sąvokas ir taip pateisinti šį akivaizdų Bendrojo plano prieštaravimą aukštesnės teisinės galios teisės aktams. Tokia pozicija prieštarauja ir Bendrojo plano keitimo darbų programai, patvirtintai Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. balandžio 28 d. įsakymu Nr. 30-991, nes jos 20 punkte yra aiškiai numatyta Administracijos pareiga vadovautis taisyklėmis ir galiojančiais normatyviniais dokumentais. Administracija akivaizdžiai nori grįžti prie anksčiau buvusios ydingos praktikos, kai skirtinguose teisės aktuose tos pačios sąvokos traktuojamos skirtingai. Tokia pozicija yra visiškai nepagrįsta. Bendrasis planas neatitinka Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. rugsėjo 15 d., 2005 m. sausio 19 d., 2005 m. rugsėjo 20 d. nutarimuose pateiktų išaiškinimų, nes jo sprendiniai konkuruoja su aukštesnės galios teisės aktu. Bendrasis planas turi būti peržiūrėtas dėl jame pateiktų sąvokų prieštaravimų teisės aktų reikalavimams ir atitinkamai pakoreguotas.
6. Pareiškėjas vertino, jog nors Administracija teigė, kad Raštai skirti įvykdyti Privalomąjį nurodymą, akivaizdu, kad taip nėra. Raštais visiškai nemotyvuotai buvo atsakyta į Privalomajame nurodyme pateiktus konkrečius pareiškėjo pasiūlymus, jais nebuvo įgyvendinti Privalomojo nurodymo įpareigojimai. Administracija akivaizdžiai neįvykdė įpareigojimo panaikinti ar pakeisti 2020 m. birželio 10 d. raštą, kuriuo atsakyta į pareiškėjo 2020 m. kovo 6 d. pasiūlymus. Administracija pripažino, kad priešingai, nei buvo nurodyta Privalomuoju nurodymu, pasiūlymų iš naujo nenagrinėjo ir pateikto 2020 m. birželio 10 d. rašto nei panaikino, nei jį pakeitė. Administracija tik ieškojo papildomų argumentų pagrįsti anksčiau išdėstytą poziciją. Akivaizdu, kad tie argumentai yra niekiniai, nes nėra jokios galimybės pagrįsti akivaizdaus prieštaravimo teisės aktams. Pareiškėjo įsitikinimu, į pateiktus pasiūlymus turi būti atsakoma vienu galutiniu raštu (sprendimu), o likę Administracijos Raštai turėtų būti panaikinti, nes toks Administracijos elgesys, kai į pasiūlymus atsakyta keliais raštais, kurių dalis yra dubliuojama, neatitinka VAĮ 8 straipsnyje įtvirtinto teisinio aiškumo principo, nes pareiškėjas nežino, kuriuo raštu turėtų vadovautis. Todėl Sprendimas, kuriuo pripažinta, jog Privalomasis nurodymas yra įvykdytas, turi būti panaikintas.
7. Pareiškėjas paaiškino, kad iš viešų Administracijos atstovo Vilniaus miesto savivaldybės vyriausiojo architekto paaiškinimų akivaizdu, kad Administracija, kviesdama teikti pasiūlymus dėl Bendrojo plano, kūrė tik iliuziją, kad šie pasiūlymai bus svarstomi, tačiau realybėje dar prieš pradėtą viešinimą buvo nuspręsta, kad visi teikiami pasiūlymai bus atmetami. Administracija, teikdama atsakymus į pasiūlymus, rašo šabloninėmis, nei teisės aktų nuostatomis, nei faktinėmis aplinkybėmis nepagrįstomis frazėmis, o Inspekcija, vertindama šiuos atsakymus, nesugebėjo užtikrinti, kad viešinimo procedūros ir pasiūlymų vertinimas būtų realus, o ne iliuzinis. Dėl to tiek Raštai, tiek Sprendimas yra naikintini.
Atsiliepimas
8. Atsakovas Administracija atsiliepime į skundą prašė jį atmesti.
9. Atsakovas nurodė, kad Raštai yra teisėti, juos priimdama Administracija veikė vadovaudamasi teisės aktų nuostatomis, o pareiškėjo reikalavimas įpareigoti Administraciją pakartotinai apsvarstyti jo 2020 m. kovo 6 d. raštu teiktus pasiūlymus ir pateikti naują atsakymą yra perteklinis. Pareiškėjas Administracijos raštais bus nepatenkintas tol, kol atsakymas nebus teigiamas, t. y. kol nebus priimti pareiškėjo pateikti pasiūlymai. Administracija, priimdama sprendimus, visiems pareiškėjams vienodai taiko teisės aktų nuostatas ir įvertina konkrečią situaciją, taip užtikrindama lygiateisiškumo principo laikymąsi.
10. Atsakovas pažymėjo, jog Inspekcija 2020 m. liepos 17 d. rašte nurodė, kad Administracija neišsamiai atsakė tik į 2020 m. liepos 17 d. rašto 4, 5 ir 8 punktuose nurodytus pareiškėjo klausimus. Atsižvelgusi į tai, Administracija pateikė tiek pareiškėjui, tiek Inspekcijai papildomus paaiškinimus. Savivaldybės turi valstybės laiduotą savivaldos teisę ir veikia savarankiškai pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją. Savivaldybės legislatyvinė diskrecija pasireiškia teisės aktais nustatyta kompetencija tvirtinti norminius teritorijų planavimo dokumentus (taip pat ir bendruosius planus), o administracinė diskrecija pasireiškia taikant teritorijų planavimą reglamentuojančius teisės aktus. Administracija, pakartotinai išnagrinėjusi pareiškėjo pasiūlymus 2020 m. rugpjūčio 7 d. raštu pateikė papildomus paaiškinimus pareiškėjo nurodytiems klausimams išaiškinti ir laikėsi pozicijos, jog rašte buvo pakankamai išsamiai nurodytos priežastys, kodėl pasiūlymai buvo atmesti, atsakymas pagrįstas teisės aktų nuostatomis ir objektyviais duomenimis. Šias aplinkybes nustatė ir Inspekcija Sprendimu, kuriuo laikė Privalomąjį nurodymą įvykdytu.
11. Atsakovas nesutiko, jog Administracija neturi teisės Bendrajame plane nustatyti infrastuktūros apribojimų, susijusių su pastatų sertifikavimu ir jų atitiktimi darnios plėtros kriterijams. Nei TPĮ, nei Kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2014 m. sausio 2 d. įsakymu Nr. D1-8, (toliau – ir Taisyklės) nenustato baigtinio sąrašo reglamentų, kuriuos savivaldybė gali numatyti rengiamame bendrajame plane. TPĮ 15 straipsnio 6 dalyje nustatyta, jog planavimo organizatorius planavimo darbų programoje nurodo, kad bendrajame plane nustatomi įstatymais pagrįsti papildomi aplinkosaugos, kraštovaizdžio, gamtos ir nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos, visuomenės sveikatos saugos, urbanistiniai, architektūriniai, inžinerinės ir socialinės infrastruktūros vystymo ir kiti privalomieji reikalavimai. Analogiškai Taisyklės, aprašydamos bendrųjų sprendinių formavimą ir konkretizavimą, numato papildomų reglamentų, reikalavimų numatymą bendrajame plane (Taisyklių 111.7 p., 112 p., 117.3.7 p.). Įstatymų leidėjas sąmoningai nenurodė baigtinio sąrašo reglamentų, kuriuos gali nustatyti savivaldybė bendrajame plane, nes poreikis numatyti papildomus sprendinius kinta ir priklauso nuo konkrečios planuojamos savivaldybės poreikių ir specifikos. Pareiškėjas skunde nepagrindė pozicijos, kokie konkrečiai įstatymai draudžia savivaldybei nustatyti infrastuktūros apribojimus, susijusius su pastatų sertifikavimu ir jų atitiktimi darnios plėtros kriterijams. Pastatų kokybės ir ilgaamžiškumo kriterijai yra įtvirtinti įstatymais ir negali būti įtraukiami ar atskirai reguliuojami įstatymus įgyvendinančiais teritorijų planavimo dokumentais.
12. Atsakovas nurodė, jog, atmetant pareiškėjo pasiūlymą „Dėl apribojimo privalomai sertifikuoti naujai statomus pastatus, kurių bendrasis plotas > 5000 kv. m, panaikinimo“, Administracija vadovavosi Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 19 punktu ir 10² straipsniu, taigi neviršijo savo kompetencijos. Savivaldybė turi teisę reglamentuoti miesto struktūroje svarbaus komponento – želdynų – kiekį. Savivaldybė neturi teisės paimti visuomenės poreikiams privačios žemės atskiriesiems želdynams suformuoti, todėl teritorijose, kuriose neužtikrinamos Bendrojo plano aiškinamojo rašto IV skyriaus 5 skirsnio 90 punkte numatytos želdynų pasiekiamumo ir ploto normos, taikomos kompensavimo priemonės, nurodytos 92.1 bei 92.2 punktuose. Šis reglamentas numatytas visoms gyvenamosios ir miesto centrų funkcinėms zonoms, nepatenkančioms į žaliųjų plotų pasiekiamumo zoną. Taip siekiama gerinti gyvenamosios aplinkos kokybę ir užtikrinti teisės aktuose nustatytas želdynų pasiekiamumo ir ploto normas. Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 26 punkte nustatyta, kad kraštovaizdžio, nekilnojamųjų kultūros vertybių ir savivaldybės įsteigtų saugomų teritorijų tvarkymas ir apsauga, savivaldybės teritorijoje esančių želdynų, želdinių apsauga, tvarkymas ir kūrimas, inventorizacijos, apskaitos, atskirųjų želdynų žemės sklypų kadastrinių matavimų ir įrašymo į Nekilnojamojo turto registrą organizavimas ir stebėsena yra viena iš savarankiškųjų savivaldybių funkcijų. Todėl savivaldybė, neperžengdama savo įgaliojimų teritorijų planavimo ir želdynų apsaugos, tvarkymo ir kūrimo srityse, turi teisę savarankiškai nustatyti želdynų kiekį, jų įrengimą, saugojimą ir kitus su tuo susijusius reglamentus.
13. Atsakovas vertino, jog Bendrojo plano aiškinamajame rašte išdėstytos sąvokos nepažeidžia galiojančių teisės aktų nuostatų ir joms neprieštarauja. Bendrojo plano aiškinamajame rašte siekiama suvienodinti vartojamas sąvokas, kad tiek Bendrojo plano organizatorius, tiek ir kiti subjektai vienodai suvoktų ir taikytų Bendrojo plano reglamentus. Taisyklių 85 punkte nustatyta aukščio sąvoka atitinka Bendrojo plano aiškinamajame rašte nurodytą pastatų aukščio sąvoką. Taip pat Bendrojo plano aiškinamajame rašte nurodyta didžiausio leistino pastatų aukštų skaičiaus sąvoka yra visiškai suderinta su Taisyklių 64–68 punktuose nurodytomis antžeminės ir požeminės pastato dalies kvalifikavimo nuostatomis. Bendrajame plane nurodyta sąvoka užstatymo aukštis pateikta atsižvelgiant į egzistuojantį poreikį nustatyti apibendrintą, tam tikroje teritorijoje susiformavusį pastatų faktinį aukštį, todėl aptariamos sąvokos esminis tikslas yra padėti nustatyti siektinus pastatų aukščio reglamentus konkrečiame miesto kvartale, vadovaujantis jau susiformavusiais šio kvartalo teritorijos sprendiniais. Taigi, minėta sąvoka yra skirta savivaldybės norminiam dokumentui – Bendrajam planui – aiškinti ir taikyti. Bendrojo plano aiškinamojo rašto įvado E paragrafe nurodytos sąvokos iki jo viešinimo buvo ne kartą tikslintos ir aptartos kartu su Inspekcija (2019 m. gruodžio 12 d. ir 2020 m. sausio 14 d. persiunčiant patikslintą Bendrojo plano aiškinamąjį raštą Inspekcijai, 2020 m. sausio 21 d. susitikime su Inspekcijos įgaliotais tarnautojais, aptariant Bendrojo plano sprendinius, prieš juos pateikiant viešai svarstyti visuomenei).
14. Administracijos nuomone, pareiškėjas klaidingai vertina Administracijos teiginį, kad Raštais nėra keičiami savivaldybės motyvai, kurie buvo pateikti pareiškėjui 2020 m. birželio 10 d. rašte į pareiškėjo 2020 m. kovo 6 d. pasiūlymus (reg. Nr. A50-8830/20), tačiau teikiami papildomi paaiškinimai į tuos savivaldybės atsakymus, kurie Inspekcijos rašte pripažinti neišsamiais ar nemotyvuotais. Atsakovas laikosi tos pačios pozicijos, jos nekeičia, pareiškėjo pasiūlymus atmeta, tačiau Administracija, atsižvelgdama į pareiškėjo skundą ir Inspekcijos nurodymus pateikti išsamius ir motyvuotus atsakymus į pareiškėjo siūlymus, pateikė papildomus paaiškinimus. Taigi Administracija konkrečiais klausimais pozicijos nekeičia, todėl 2020 m. birželio 10 d. rašto pakeitimas ar panaikinimas neturi prasmės. Administracija, išnagrinėjusi pareiškėjo pasiūlymus, nėra suinteresuota priimti teigiamą ar neigiamą sprendimą, tiesiog nuodugniai vertina kiekvieną pasiūlymą. Atsakovas akcentavo, jog Administracijos Raštus vertino ir kita kompetentinga institucija – Inspekcija, kuri nurodė, kad Privalomasis nurodymas yra įvykdytas, o tai reiškia, jog Inspekcija Administracijos Raštus laiko pakankamai išsamiais ir motyvuotais. Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką šioje byloje turėtų būti nagrinėjama, ar buvo pateikti pakankami, aiškūs pasiūlymų atmetimo motyvai, o ne rengiamo Bendrojo plano sprendinių teisėtumas. Administracijos Raštuose buvo išsamiai ir motyvuotai pateikti paaiškinimai, kodėl pareiškėjo pasiūlymai buvo atmesti, Administracijos poziciją patvirtina ir Inspekcijos Sprendimas.
Atsiliepimas
15. Atsakovas Inspekcija atsiliepime į skundą prašė jį atmesti.
16. Inspekcija nurodė, kad pareiškėjo skunde išdėstytos faktinės aplinkybės ir argumentai įrodo, kad jam žinomi Administracijos (planavimo organizatoriaus) 2020 m. liepos 27 d. ir 2020 m. rugpjūčio 7 d. raštų į pareiškėjo pasiūlymus motyvai, tačiau jis nesutinka su Raštų turiniu, motyvų pakankamumu. Pareiškėjo skunde nurodytos aplinkybės nesudaro pagrindo panaikinti Inspekcijos Sprendimą. Nagrinėjamu atveju Inspekcijos Sprendimas atitinka individualiam administraciniam aktui keliamus reikalavimus – jame nurodytas tiek teisinis, tiek faktinis sprendimo priėmimo pagrindas, jis yra aiškus ir motyvuotas. Pareiškėjas 2020 m. rugpjūčio 11 d. skunde kelia ne pasiūlymų atmetimo išsamumo, motyvuotumo klausimus, o iš esmės ginčija atmetimo motyvų teisėtumą. Inspekcija, priešingai, nei nurodo pareiškėjas, atmetimo motyvų turinio atitikties teisės aktų reikalavimams požiūriu baigiamojo etapo viešinimo stadijos metu neturėjo pareigos vertinti, kadangi pateikti visuomenės pasiūlymai ir jų priėmimo ir atmetimo motyvai vertinami atitikties teisės aktų reikalavimams požiūriu teritorijų planavimo dokumento derinimo ir tikrinimo stadijose.
II.
19. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2021 m. spalio 12 d. sprendimu pareiškėjo M. J. skundą atmetė.
20. Teismas nustatė šias bylai reikšmingas faktines aplinkybes:
20.1. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2017 m. lapkričio 27 d. įsakymu Nr. 30-3042 pritarta Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo koncepcijos 2 variantui, kuriuo aktualizuojami galiojančio Bendrojo plano sprendiniai, tobulinama miesto erdvinė struktūra, parengti Bendrojo plano sprendiniai ir pradėtas Bendrojo plano sprendinių baigiamasis etapas, kurį sudaro šios stadijos: sprendinių viešinimas, derinimas, tikrinimas ir tvirtinimas.
20.2. Atsižvelgus į Inspekcijos 2019 m. gruodžio 2 d. rašte Nr. 2D-15544 pateiktas išvadas, Bendrasis planas buvo viešinamas pakartotinai. Vilniaus miesto savivaldybė 2020 m. vasario 4 d. paskelbė, kad visuomenė gali susipažinti su Bendrojo plano sprendiniais nuo 2020 m. vasario 5 d. iki 2020 m. kovo 6 d., o pasiūlymus dėl Bendrojo plano galima pateikti Administracijos direktoriui iki 2020 m. kovo 6 d.
20.3. Pareiškėjas 2020 m. kovo 6 d. pateikė pasiūlymus dėl aktualių Žemės sklypo teritorijai Bendrojo plano sprendinių keitimo.
20.4. Administracija 2020 m. birželio 10 d. raštu Nr. A51-75326/20(2.15.1.1E-VMA) „Dėl pasiūlymų bendrojo plano keitimui“ nurodė, kad neatsižvelgta į pasiūlymus dėl Žemės sklypo teritorijos. Pareiškėjas su Administracijos 2020 m. birželio 10 d. raštu nesutiko ir 2020 m. birželio 25 d. jį apskundė Inspekcijai.
20.5. Inspekcija išnagrinėjo pareiškėjo skundą ir 2020 m. liepos 17 d. raštu jį informavo, kad Administracijos 2020 m. birželio 10 d. rašto dalį laiko nepagrįsta ir 2020 m. liepos 16 d. buvo surašytas Privalomasis nurodymas, kuriuo Administracija buvo įpareigota iš naujo išnagrinėti pareiškėjo 2020 m. kovo 6 d. raštu pateiktus Privalomajame nurodyme nurodytus pasiūlymus bei panaikinti ar pakeisti 2020 m. birželio 10 d. raštą, apie priimtą sprendimą informuoti Inspekcijos Teritorijų planavimo valstybinės priežiūros departamentą, taip pat nevykdyti Bendrojo plano planavimo proceso, iki bus pašalinti pirmiau nustatyti planavimo organizatoriaus padaryti teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimai (nebus išnagrinėti visi pareiškėjo 2020 m. kovo 6 d. raštu pateikti pasiūlymai ir į juos motyvuotai ir išsamiai atsakyta).
20.6. Administracija, išnagrinėjusi Inspekcijos 2020 m. liepos 17 d. raštą ir Privalomąjį nurodymą, Raštuose nurodė, kad į pareiškėjo pasiūlymus neatsižvelgta.
Šalies argumentai
20.7. Pareiškėjas susipažino su Raštais ir pateikė Inspekcijai 2020 m. rugpjūčio 11 d. skundą, kuriame nurodė argumentus dėl nemotyvuotų ir nelogiškų Raštų.
Žemesnės instancijos teismas
20.8. Inspekcija Sprendimu Privalomąjį nurodymą laikė įvykdytu, o Raštus – motyvuotais.
21. Teismas vadovavosi TPĮ 34 straipsnio 2 dalimi, 35 straipsnio 1 dalimi, 37 straipsnio 2 dalimi, Visuomenės informavimo, konsultavimo ir dalyvavimo priimant sprendimus dėl teritorijų planavimo nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1996 m. rugsėjo 18 d. nutarimu Nr. 1079 (toliau – ir Nuostatai), 6.4.2 punktu, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika pasiūlymų neprivalomumo planavimo organizatoriui, tinkamo motyvavimo apie atmetimo priežastis aspektais.
22. Teismas, išnagrinėjęs ir įvertinęs pareiškėjo skundo argumentus dėl Inspekcijos Sprendimo, kuriuo pripažinta, kad Administracija tinkamai įvykdė Privalomojo nurodymo reikalavimus ir tinkamai atsakė į pareiškėjo pateiktus pasiūlymus, priėjo prie išvados, kad pareiškėjas iš esmės nesutinka su Raštuose nurodomomis aplinkybėmis ir argumentais, kodėl neatsižvelgiama į pareiškėjo pasiūlymus. Teismas vertino, kad Sprendimu pareiškėjui atsakyta ir nurodyti motyvai.
23. Teismas nustatė, kad pareiškėjas pateikė du pasiūlymus: panaikinti apribojimą privalomai sertifikuoti naujai statomus ar rekonstruojamus pastatus, kurių bendrasis plotas > 5 000 kv. m, pagal statytojo pasirinktą Lietuvoje ar kitoje Europos Sąjungos šalyje pripažįstamą pastatų sertifikavimo pagal darnios plėtros kriterijus sistemą (toliau – ir Pasiūlymas Nr. 1) (į šį pareiškėjo pasiūlymą, kai toks reikalavimas jau yra įtvirtintas teisės aktuose, planavimo organizatorius neatsakė); gyvenamosiose ir centrų funkcinėse zonose, nepatenkančiose į žaliųjų plotų pasiekiamumo zoną (pagal Bendrojo plano Žaliųjų plotų pasiekiamumo schemą), rengiant vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentus, numatyti sklypą (-us) atskiriesiems želdynams. Tais atvejais, kai atskirųjų želdynų numatyti nėra galimybes, priklausomųjų želdynų norma (plotas) procentais nuo žemės sklypo ploto (Priklausomųjų želdynų normų (plotų) nustatymo tvarkos aprašas, patvirtintas Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2007 m. gruodžio 21 d. įsakymu Nr. D1-694) padidinamas ne mažesniu kaip 10 procentinių punktų) (toliau – ir Pasiūlymas Nr. 2). Planavimo organizatorius paaiškino, kad, pagal galiojančius teisės aktus, Vilniaus miesto savivaldybė neturi teisės paimti visuomenės poreikiams privačios žemės atskiriesiems želdynams suformuoti, todėl teritorijose, kuriose neužtikrinamos Bendrojo plano aiškinamojo rašto IV skyriaus 5 skirsnio „Želdynai“ 90 punkte nustatytos želdynų pasiekiamumo ir ploto normos, taikomos 92.1 ir 92.2 punktuose nustatytos kompensavimo priemonės. Tačiau tik abstrakčiai nurodė, kad savivaldybė turi teisę reglamentuoti miesto struktūroje svarbaus komponento – želdynų – kiekį.
24. Teismas iš pareiškėjo skundo argumentų nustatė, kad pareiškėjas suprato pasiūlymų atmetimo motyvus, tačiau nesutiko su jų turiniu. Teismas pažymėjo, kad pareiškėjas kelia ne motyvų nebuvimo, o jų išsamumo, pakankamumo klausimus. Teismas sprendė, kad Inspekcijos Sprendime motyvų išsamumas buvo pakankamas, o ginčas kilo ne dėl to, kad pareiškėjas nežinojo Sprendimo priėmimo motyvų, o dėl to, kad su jais nesutiko. Teismas neanalizavo nesutikimo su motyvais argumentų, nes pasiūlymai ir jų priėmimo ar atmetimo motyvai vertinami atitikties teisės aktų reikalavimams požiūriu ne skundų dėl planavimo organizatoriaus atsakymų į pateiktus pasiūlymus nagrinėjimo metu, o teritorijų planavimo dokumento tvirtinimo stadijoje. Teismas pažymėjo, kad teisės aktai neįtvirtina planavimo organizatoriui įpareigojimo be išlygų priimti visus visuomenės teikiamus pasiūlymus dėl bendrojo plano sprendinių. Jei bendrojo plano sprendiniai neprieštarauja teisės aktų nuostatoms, planavimo organizatorius neprivalo atsižvelgti į kiekvieną asmens pageidavimą, bet turi asmeniui paaiškinti savo nepritarimo motyvus.
25. Teismas nusprendė, kad Inspekcija tinkamai išnagrinėjo pareiškėjo 2020 m. rugpjūčio 11 d. skundą ir pagrįstai atsisakė jį tenkinti, priimdama VAĮ 8 straipsnį atitinkantį Sprendimą.
26. Įvertinęs Administracijos 2020 m. liepos 29 d. raštą ir 2020 m. rugpjūčio 7 d. raštą, teismas priėjo prie išvados, jog Raštai patvirtina, kad atsakymas buvo išsamus. Pareiškėjas ginčija ne tai, kad Raštuose nebuvo motyvų, o abejoja jų pakankamumu ir išsamumu. Teismas sprendė, kad motyvų išsamumas Administracijos Raštuose buvo pakankamas, pareiškėjas siekė juos detalizuoti. Teismas neanalizavo pareiškėjo nesutikimo su Raštų motyvais argumentų, nes pasiūlymai ir jų priėmimo ar atmetimo motyvai vertinami atitikties teisės aktų reikalavimams požiūriu ne skundų dėl planavimo organizatoriaus atsakymų į pateiktus pasiūlymus nagrinėjimo metu, o teritorijų planavimo dokumento tvirtinimo stadijoje.
27. Teismas nepasisakė dėl kitų proceso dalyvių procesiniuose dokumentuose išdėstytų argumentų, kurie nėra esminiai ir niekaip nekeičia padarytos išvados. Teismas konstatavo, kad atsakovai įvertino pareiškėjo pasiūlymus, juos išanalizavo ir pateikė faktiškai ir teisiškai pakankamai motyvuotus atsakymus, kodėl pasiūlymai atmetami, priėmė teisėtus ir pagrįstus sprendimus, kurie negali būti panaikinti remiantis skunde išdėstytais ar kitais pagrindais. Teismas pareiškėjo skundą atmetė, o taip pat netenkino išvestinių pareiškėjo reikalavimų įpareigoti atsakovus iš naujo išnagrinėti pareiškėjo pasiūlymus. Teismas netenkino pareiškėjo prašymo priteisti bylinėjimosi išlaidas (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 40 str. 1 d.).
III.
28. Pareiškėjas M. J. apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. spalio 12 d. sprendimą ir patenkinti pareiškėjo skundą. Pareiškėjas taip pat prašo priteisti iš atsakovų bylinėjimosi išlaidas.
29. Pareiškėjas teigia, jog teismas tinkamai neištyrė ir neįvertino bylai reikšmingų įrodymų, nenustatė svarbių aplinkybių ir nepagrindė padarytų išvadų. Pareiškėjas vadovaujasi ABTĮ 80 straipsnio 1 dalimi, 86 straipsnio 1–2 dalimis, 87 straipsnio 4 dalimi, Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 straipsnio 1 dalimi ir nurodo, kad ginčo dalyku buvo trijų savarankiškų pasiūlymų atmetimo nemotyvuotumas, o teismas vieną pasiūlymą („peržiūrėti Bendrąjį planą dėl sąvokų prieštaravimų teisės aktų reikalavimams ir atitinkamai Bendrąjį planą pakoreguoti“ (toliau – ir Pasiūlymas Nr. 3) visiškai ignoravo. Teismas visapusiškai ir objektyviai neištyrė ir nevertino, skundžiamo sprendimo motyvuojamojoje dalyje nepasisakė nei dėl Pasiūlymų Nr. 1–Nr. 2 (toliau abu kartu – ir Pasiūlymai), nei dėl Administracijos atsisakymo atsižvelgti į šiuos Pasiūlymus motyvų, nei dėl Inspekcijos argumentų, kuriais remiantis buvo prieita prie išvados, jog neva Administracija motyvuotai atmetė Pasiūlymus. Teismas sprendime tik paminėjo, kad pareiškėjas pateikė Pasiūlymus, perrašė porą sakinių iš pareiškėjo 2021 m. gegužės 31 d. rašytinių paaiškinimų ir daugiau nieko nepasisakė. Teismas tik abstrakčiai nurodė, jog Raštai ir Sprendimas yra motyvuoti, savo išvadų niekaip nepagrindė, nenurodė konkrečių Sprendime išdėstytų faktinių duomenų ir teisinių argumentų, kuriuos vertino ir, kurie patvirtina, kad pareiškėjui buvo tinkamai atsakyta. Pareiškėjas vertina, jog teismas netiesiogiai konstatavo, kad didelė dokumento apimtis suponuoja jo motyvuotumą.
30. Pareiškėjas teigia, jog teismas nenustatė ir neįvertino to, kad Administracija, Privalomuoju nurodymu būdama įpareigota panaikinti arba pakeisti 2020 m. birželio 10 d. raštą, jo nepanaikino ir nepakeitė. Teismas nenustatė ir neįvertino to, kad bent jau šia dalimi Administracija neįvykdė Privalomojo nurodymo. Teismas neatsižvelgė į tai, jog ginčo atveju pareiškėjui į pasiūlymus buvo atsakyta net trimis skirtingais raštais. Pareiškėjas yra privatus (fizinis) asmuo, taigi, laikytinas silpnesniąja administracinių teisinių santykių puse. Kreipdamasis į teismą su skundu, pareiškėjas tikėjosi apginti savo interesus teritorijų planavimo srityje ir teisminiu keliu gauti atsakymą dėl planavimo organizatoriui pateiktų pasiūlymų. Tačiau, teismas nepateikė glaustų, savarankiškų motyvų dėl didesnės dalies pareiškėjo skundo argumentų, patekusių į bylos nagrinėjimo dalyką ir neabejotinai turėjusių reikšmės bylos baigčiai (jos rezultatui).
31. Pareiškėjas nurodo, kad teismas nesivadovavo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (išplėstinės teisėjų kolegijos 2021 m. birželio 2 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. eA-266-502/2021), todėl pažeidė ABTĮ 15 straipsnio 3 dalį, Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 33 straipsnio 4 dalį.
Žemesnės instancijos teismas
32. Pareiškėjas laikosi pozicijos, kad Administracija netinkamai (visiškai formaliai) išnagrinėjo, apsvarstė ir įvertino jo pasiūlymus, o nusprendusi juos atmesti Raštuose nenurodė aiškių, išsamių, individualizuotų pasiūlymų nepriimtinumo priežasčių (motyvų). Teismas nepagrįstai neatsižvelgė ir neįvertino Pasiūlymo Nr. 2 atmetimo nemotyvuotumą kone neginčijamai patvirtinančio įrodymo – 2021 m. sausio 7 d. ištraukos iš teisės akto projekto antikorupcinio vertinimo pažymos Nr. A16-8/21(3.1.42E-AD18), kurios 89 punkte aiškiai ir nedviprasmiškai nurodyta, jog priklausomieji želdynai nėra Bendrojo plano objektas ir reglamentuojami specialiaisiais normatyvais. Net ir paties Bendrojo plano aiškinamojo rašto IV skyriaus „Gamtinė aplinka“ 5 skirsnio „Želdynai“ 89 punkte yra identiškai nurodyta, jog priklausomieji želdynai nėra Bendrojo plano objektas ir reglamentuojami specialiaisiais teisės aktais. Niekaip negalima sutikti, jog Administracija tinkamai išnagrinėjo ir motyvuotai atmetė pareiškėjo Pasiūlymą Nr. 3, kadangi nepašalino ir nesugebėjo net logiškai paaiškinti akivaizdaus neatitikimo (prieštaravimo) tarp Bendrojo plano aiškinamojo rašto įvado E dalyje numatytos didžiausio leistino pastatų aukštų skaičiaus sąvokos ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2002 m. gruodžio 30 d. įsakymu Nr. 522 patvirtintų Nekilnojamojo turto kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo bei tikslinimo taisyklių 98.8 punkte įtvirtintos pastatų aukštų skaičiaus sąvokos. Šiuo aspektu teismas nevertino Inspekcijos 2021 m. balandžio 29 d. el. laiško, kuriuo Inspekcijos specialistas nurodė, jog pastato aukštų skaičius nustatomas vadovaujantis minėtų taisyklių 98.8 punkte pateiktu išaiškinimu: pastato aukštų skaičius – pagal antžeminių aukštų kiekį, neskaitant požeminių aukštų, pastogės patalpų (mansardos), antstatų. Taigi, pareiškėjo vertinimu, Administracija neužtikrino galimybės pareiškėjui tinkamai sudalyvauti teritorijų planavimo procese ir pasinaudoti šiame procese pagal įstatymą jam priklausančiomis teisėmis, t. y. ne tik teise pateikti pasiūlymus dėl teritorijų planavimo dokumento, bet ir teise gauti motyvuotą, pakankamai išsamų bei pasiūlymuose nurodytus argumentus atliepiantį planavimo organizatoriaus atsakymą.
Šalies argumentai
33. Pareiškėjas teigia, jog teismas nepagrįstai neištyrė ir neįvertino pareiškėjo procesiniuose dokumentuose nurodytų aplinkybių bei pateiktų įrodymų, patvirtinančių, kad Vilniaus miesto savivaldybė tik imitavo Bendrojo plano viešinimą, t. y. formaliai vykdė pasiūlymų nagrinėjimo procedūrą, net neketindama atsižvelgti nei į pareiškėjo, nei į likusios visuomenės pateiktus pasiūlymus. Pareiškėjas vadovaujasi vyriausiojo miesto architekto M. P. komentarais visuomenės informavimo priemonėse ir teigia, jog tai teisinis nihilizmas – TPĮ 37 straipsnio 2 dalyje ir Nuostatų 6.4.2 punkte įtvirtintų normų bei šiose normose planavimo organizatoriui nustatytų pareigų neigimas, jų ignoravimas, akivaizdus viešojo (visuomenės) intereso nepaisymas, motyvuojant tariamu įstatymo netobulumu ir siekiu, kad kuo greičiau ir iš esmės bet kokia kaina būtų patvirtintas Bendrasis planas.
Atsiliepimas
34. Atsakovas Administracija atsiliepime į apeliacinį skundą prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. spalio 12 d. sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinį skundą atmesti.
35. Atsakovas atsiliepime į apeliacinį skundą pakartoja atsiliepimo į skundą argumentus, susijusius su pareiškėjo Pasiūlymu Nr. 3 ir pažymi, kad teismas teisingai nurodė, jog tiek planavimo organizatoriaus, tiek Inspekcijos atsakymai yra motyvuoti. Pakartojęs atsiliepimo argumentus, susijusius su pareiškėjo Pasiūlymu Nr. 1, atsakovas papildomai nurodo, kad savivaldybė, kaip Bendrojo plano organizatorius, siekia nustatyti nekilnojamojo turto plėtros prioritetus Vilniaus miesto teritorijoje, todėl laikytina, kad Bendrajame plane negali būti ignoruojamas įpareigojimas sertifikuoti aptarto ploto (naujai statomus ar rekonstruojamus) pastatus. Šis įpareigojimas pasirinktas neperžengiant savivaldybei suteiktų teisių teritorijų planavimo srityje ir užtikrinant statomų pastatų tvarumo vertinimą, taikant įvairias rinkoje esančias pastatų tvarumo vertinimo sistemas (schemas). Dėl pareiškėjo Pasiūlymo Nr. 2, atsakovas teigia, kad savivaldybė turi teisę reglamentuoti miesto struktūroje svarbaus komponento – želdynų kiekį.
36. Atsakovas nesutinka, kad teismo sprendimas deklaratyvaus pobūdžio, pažymi, jog pareiškėjas ginčą kėlė ne dėl motyvų nebuvimo, o dėl jų išsamumo ir pakankamumo, todėl teismas, išnagrinėjęs pareiškėjo pasiūlymus, Administracijos bei Inspekcijos atsakymus bei teisminio nagrinėjimo metu pateiktus paaiškinimus, priėmė motyvuotą ir išsamų sprendimą.
37. Atsakovas laikosi pozicijos, kad pareiškėjo nurodyta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (administracinėje byloje Nr. eA-266-502/2021) negali būti taikoma, nes nagrinėjamu atveju skiriasi faktinės bylos aplinkybės.
38. Dėl teismo neištirtų pareiškėjo argumentų, susijusių su imituotu viešinimu, atsakovas nurodo, kad skundžiamame teismo sprendime pažymėta, jog, atsižvelgus į Inspekcijos 2019 m. gruodžio 2 d. rašte Nr. 2D-15544 pateiktas išvadas, Bendrasis planas buvo viešinamas pakartotinai. Vilniaus miesto savivaldybė 2020 m. vasario 4 d. paskelbė, kad visuomenė gali susipažinti su Bendrojo plano sprendiniais nuo 2020 m. vasario 5 d. iki 2020 m. kovo 6 d., pasiūlymus dėl Bendrojo plano galima pateikti Administracijos direktoriui iki 2020 m. kovo 6 d. Šie argumentai, atsakovo nuomone, iš esmės leidžia atmesti pareiškėjo argumentus, jog Administracija neva imitavo Bendrojo plano viešinimo procedūrą.
Atsiliepimas
39. Atsakovas Inspekcija atsiliepime į apeliacinį skundą prašo administracinę bylą nutraukti, o šio prašymo netenkinus, apeliacinį skundą atmesti, Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. spalio 12 d. sprendimą palikti nepakeistą.
40. Inspekcija teigia, kad priimdamas skundžiamą sprendimą, teismas rėmėsi įstatymo nustatyta tvarka surinktais ir teisminio bylos nagrinėjimo metu patikrintais įrodymais, sprendime nuosekliai ir išsamiai išdėstė, kuriais įrodymais ir kokiomis teisės aktų nuostatomis, bei teismų praktika yra grindžiamos teismo išvados, todėl nėra pagrindo jo naikinti, o apeliacinis skundas turi būti atmestas. Inspekcija pakartoja atsiliepimo į skundą argumentus, susijusius su pasiūlymų neprivalomumu planavimo organizatoriui, motyvuotu pranešimu, atmetus gautus pasiūlymus, ir teigia, jog teismas, nagrinėdamas Administracijos bei Inspekcijos atsakymų teisėtumą ir pagrįstumą neturi teisės vertinti rengiamų bendrojo plano pakeitimų sprendinių teisėtumo ir pagrįstumo. Tiek planavimo organizatoriaus, tiek Inspekcijos atsakymai yra motyvuoti. Byloje esantys rašytiniai įrodymai patvirtina, kad nagrinėjamu atveju Inspekcijai kilo pareiga patikrinti Administracijos pateiktų atsakymų motyvuotumą, Inspekcija laikėsi TPĮ įtvirtintos tvarkos ir įvertino, ar planavimo organizatorius motyvuotai atsakė pareiškėjui, o nustačiusi, kad Privalomasis nurodymas įvykdytas, Inspekcija Sprendimu motyvuotai atsakė pareiškėjui. Jeigu Inspekcija vertintų Administracijos Raštų motyvų atitiktį teisės aktų reikalavimams, tai reikštų Inspekcijos veikimą viršijant jai suteiktą kompetenciją.
Žemesnės instancijos teismas
41. Inspekcija nurodo, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. birželio 2 d. sprendimu Nr. 1-972 buvo patvirtintas Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrasis planas. TPĮ 27 straipsnio 6 dalis numato, kad teisės aktas ir juo patvirtintas teritorijų planavimo dokumentas įsigalioja kitą dieną po jo įregistravimo ir paskelbimo Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų registre (toliau – ir TPDR), jeigu sprendime dėl kompleksinio teritorijų planavimo dokumento patvirtinimo nenustatyta vėlesnė jo įsigaliojimo data. Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrasis planas 2021 m. birželio 8 d. buvo įregistruotas TPDR (http://www.tpdr.lt/ registracijos Nr. T00086338). Inspekcija vadovaujasi ABTĮ 5 straipsnio 1 dalimi, 103 straipsnio 1 punktu ir pažymi, kad materialiojo teisinio pobūdžio aplinkybės, susijusios su pareiškėjo teise į reikalavimo patenkinimą, turi būti analizuojamos bylos nagrinėjimo iš esmės metu. Jei bylos nagrinėjimo metu nustatoma, kad besikreipęs teisminės gynybos asmuo neturėjo materialiosios reikalavimo teisės arba tokia teisė išnyko, ši aplinkybė yra reikšminga teismui priimant byloje atitinkamą procesinį sprendimą dėl bylos baigties (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-321/2011). Esant priimtam galutiniam teritorijų planavimo procedūros dokumentui, nebegalimas bylos nagrinėjimas dėl tarpinių procedūros metu priimtų sprendimų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. kovo 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-188-822/2017). Nagrinėjamu atveju ginčo dalykas – Inspekcijos Sprendimas, Administracijos Raštai, kurie buvo priimti Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano baigiamo etapo viešinimo stadijoje laikytini tarpiniais dokumentais, kurie nebesukelia jokių materialinių teisinių pasekmių, nes teritorijų planavimo procedūra yra užbaigta, priimtas galutinis sprendimas dėl teritorijų planavimo dokumento – Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. birželio 2 d. sprendimu Nr. 1-972 patvirtintas Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrasis planas, todėl byla ABTĮ 144 straipsnio 1 dalies 5 punkto pagrindu nutrauktina.
Motyvuojamoji dalis
Teisėjų kolegija konstatuoja:
IV.
42. Nagrinėjamoje byloje ginčas byloje kilo dėl Inspekcijos 2020 m. rugpjūčio 24 d. sprendimo Nr. 2D-11528 „Dėl planavimo organizatoriaus atsakymo į pasiūlymus dėl rengiamo Vilniaus miesto teritorijos bendrojo plano keitimo“, Administracijos 2020 m. liepos 29 d. sprendimo Nr. A51-95271/20(2.15.1.1E-VMA) „Dėl pasiūlymų bendrojo plano keitimui ir privalomojo nurodymo įvykdymo“ ir 2020 m. rugpjūčio 7 d. sprendimo Nr. A51-99900/20(2.15.1.1E-VMA) „Dėl pasiūlymų bendrojo plano keitimui ir privalomojo nurodymo įvykdymo“ teisėtumo ir pagrįstumo bei įpareigojimo atlikti veiksmus.
43. Pirmosios instancijos teismas, įvertinęs Inspekcijos Sprendimo turinį, konstatavo, kad jis atitinka VAĮ keliamus reikalavimus. Inspekcija pagal savo kompetenciją patikrino ir pagrįstai pripažino, jog planavimo organizatorius (Administracija) jam tenkančią pareigą motyvuotai atsakyti į pareiškėjo pasiūlymus įvykdė tinkamai, motyvų išsamumas Administracijos Raštuose yra pakankamas. Pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad šioje byloje nevertinami pareiškėjo argumentai dėl nesutikimo su planavimo organizatoriaus pateiktais motyvais, nes pasiūlymai ir jų priėmimo ar atmetimo motyvai yra vertinami ne skundų dėl planavimo organizatoriaus atsakymų į pasiūlymus nagrinėjimo stadijoje, o teritorijų planavimo dokumento – Bendrojo plano keitimo tvirtinimo stadijose.
44. Pareiškėjas apeliaciniame skunde nesutinka su pirmosios instancijos teismo sprendimu ir laikosi pozicijos, jog teismas bylos visapusiškai ir objektyviai neištyrė, ignoravo pareiškėjo Pasiūlymą Nr. 3, nepasisakė nei dėl Pasiūlymų Nr. 1–Nr. 2, nei dėl Administracijos atsisakymo atsižvelgti į juos motyvų, nei dėl Inspekcijos argumentų, kuriais remiantis buvo prieita prie išvados, jog neva Administracija motyvuotai atmetė Pasiūlymus. Pareiškėjas teigia, jog pasiūlymų nagrinėjimo procedūra buvo vykdoma formaliai.
45. Teritorijų planavimo įstatymo (redakcija, galiojusi nuo 2020 m. sausio 1 d. iki 2021 m. sausio 1 d.) 37 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad planavimo organizatorius, išnagrinėjęs visuomenės pateiktus pasiūlymus dėl teritorijų planavimo dokumentų, parengia priimtų ir motyvuotai atmestų pasiūlymų apibendrinimo medžiagą su paaiškinimais, kaip atsižvelgta į visuomenės nuomonę; apibendrinamąją medžiagą, visuomenės pasiūlymų kopijas kartu su parengtais teritorijų planavimo dokumentais teikia teritorijų planavimo dokumentą tikrinančiai institucijai. Pasiūlymus pateikusiems asmenims planavimo organizatorius motyvuotai atsako raštu arba Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų rengimo ir teritorijų planavimo proceso valstybinės priežiūros informacinėje sistemoje, jeigu pasiūlymai buvo pateikti šioje sistemoje. Planavimo organizatoriaus atsakymas per 10 darbo dienų gali būti apskųstas atitinkamai teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atliekančiai institucijai. Planavimo organizatoriaus atsakyme nurodoma, kad planavimo organizatorius pritaria visuomenės pasiūlymams arba atmeta pasiūlymus, išsamiai nurodydamas pasiūlymų nepriimtinumą (nepagrįstumą).
46. Nuostatų 6 punktas reglamentuoja teritorijų planavimo dokumentų rengimo viešinimo procedūras. Pagal Nuostatų 6.4.2 punktą visus gautus pasiūlymus planavimo organizatorius registruoja ir kartu su teritorijų planavimo dokumento rengėju išnagrinėja, apsvarsto, įvertina ir priima arba atmeta; sprendimus dėl pritarimo pasiūlymams ar jų atmetimo priima planavimo organizatorius; pasiūlymus teikusiems asmenims planavimo organizatorius ne vėliau kaip per 10 darbo dienų nuo pasiūlymo gavimo atsako raštu arba Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų rengimo ir teritorijų planavimo proceso valstybinės priežiūros informacinėje sistemoje, jeigu pasiūlymai teikti šioje sistemoje, nurodydamas, ar į pasiūlymus atsižvelgta ar neatsižvelgta, ir pateikdamas motyvus, kodėl neatsižvelgta.
47. Minėtos nuostatos iš esmės įtvirtina du galimus planavimo organizatoriaus elgesio modelius gavus visuomenės pateiktus pasiūlymus – jiems pritarti (visiškai ar iš dalies į juos atsižvelgti, atitinkamai pakoreguojant teritorijų planavimo dokumentą) arba motyvuotai atmesti. Pagal aptartą ginčui aktualų teisinį reguliavimą, prieš priimdamas sprendimą dėl gautų visuomenės pasiūlymų, planavimo organizatorius juos privalo išnagrinėti, apsvarstyti ir įvertinti kartu su teritorijų planavimo dokumento rengėju, o priėmus sprendimą pasiūlymus atmesti, planavimo organizatoriaus atsakyme turi būti išsamiai nurodomos pasiūlymų nepriimtinumo (nepagrįstumo) priežastys. Tai suponuoja planavimo organizatoriaus pareigą atlikti išsamų ir visapusišką gautų visuomenės pasiūlymų nagrinėjimą, o jeigu gauti pasiūlymai atmetami – raštu (arba Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų rengimo ir teritorijų planavimo proceso valstybinės priežiūros informacinėje sistemoje, jeigu pasiūlymai buvo pateikti šioje sistemoje) nurodyti šiuos pasiūlymus pateikusiems asmenims aiškius ir išsamius pasiūlymų nepriimtinumą (nepagrįstumą) lėmusius motyvus (šiuo aspektu žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2021 m. birželio 2 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eA-266-502/2021).
48. Visuomenės pasiūlymų dėl teritorijų planavimo dokumentų teikimas ir nagrinėjimas yra svarbi su teritorijų planavimo viešumo principo įgyvendinimu susijusi procedūra. Todėl siekiant įgyvendinti teritorijų planavimo viešumo principą ir tinkamai užtikrinti visuomenės dalyvavimą teritorijų planavimo procese, itin svarbu išsamiai motyvuoti šio proceso metu priimamus sprendimus, kad visiems suinteresuotiems asmenims būtų aiškūs jų priėmimo motyvai. Tai ypač aktualu tais atvejais, kai baigiamasis teritorijų planavimo proceso dokumentas yra norminis administracinis aktas, kuriam ABTĮ nustatyta speciali apskundimo tvarka ir ribotas subjektų, galinčių inicijuoti tokių aktų teisėtumo patikrą, ratas. Be to, išsamių visuomenės pasiūlymų atmetimo motyvų pateikimas kompleksinio teritorijų planavimo dokumento sprendinių viešinimo stadijoje inter alia (be kita ko) sudaro prielaidas sklandžiam teritorijų planavimo procesui kitose stadijose (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. rugsėjo 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-812-624/2021).
49. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje nuosekliai laikomasi pozicijos, kad nepaisant to, jog aptariami pasiūlymai nėra privalomi planavimo organizatoriui, minėtose teisės normose inter alia yra nustatytas planavimo organizatoriui privalomo elgesio modelis – laikytis joje nustatytos pasiūlymų nagrinėjimo procedūros bei, atmetus gautus pasiūlymus, motyvuotai raštu pranešti apie tai pasiūlymus pateikusiam asmeniui. Todėl kiekvienu konkrečiu atveju administraciniams teismams yra būtina patikrinti, ar buvo laikomasi nurodytų reikalavimų ir, nustačius tam tikrus šių reikalavimų pažeidimus, vertinti juos pagal ABTĮ 91 straipsnyje nustatytus kriterijus, t. y. išsiaiškinti, ar nustatyti procedūriniai pažeidimai gali būti laikomi esminiais šio straipsnio 1 dalies 3 punkto taikymo prasme (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. spalio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1790-602/2020; 2021 m. sausio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-3526-624/2020; 2021 m. sausio 13 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2253-822/2020; ir kt.).
50. Byloje nustatyta, jog Inspekcija, išnaginėjusi pareiškėjo 2020 m. birželio 25 d. skundą, nustatė tokius Administracijos 2020 m. birželio 10 d. rašto trūkumus: neišsamiai atsakyta į pareiškėjo pasiūlymą dėl apribojimo privalomai sertifikuoti naujai statomus pastatus, kurių bendrasis plotas > 5 000 kv. m, panaikinimo (Pasiūlymas Nr. 1); tik abstrakčiai nurodė, kad savivaldybė turi teisę reglamentuoti miesto struktūroje svarbaus komponento – želdynų kiekį, todėl šiuo aspektu neišsamiu pripažino atsakymą į pareiškėjo pasiūlymą dėl priklausomųjų ir atskirų želdynų – panaikinti apribojimą gyvenamosiose ir centrų funkcinėse zonose, nepatenkančiose į žaliųjų plotų pasiekiamumo zoną (pagal Bendrojo plano Žaliųjų plotų pasiekiamumo schemą), rengiant vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentus, numatyti sklypą (-us) atskiriesiems želdynams. Tais atvejais, kai atskirųjų želdynų numatyti nėra galimybes, priklausomųjų želdynų norma (plotas) procentais nuo žemės sklypo ploto (Priklausomųjų želdynų normų (plotų) nustatymo tvarkos aprašas, patvirtintas Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2007 m. gruodžio 21 d. įsakymu Nr. D1-694) padidinamas ne mažesniu kaip 10 procentinių punktų) (Pasiūlymas Nr. 2); nepasisakė dėl pasiūlymo dėl Bendrojo plano naudojamo pastatų aukštų skaičiavimo sąvokos apibrėžimo prieštaravimo Nekilnojamojo turto kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo ir tikslinimo taisyklėms, todėl šiuo aspektu neišsamiai atsakė į pareiškėjo pasiūlymą dėl Bendrajame plane vartojamų sąvokų peržiūrėjimo prieštaravimo teisės aktų reikalavimams ir jų koregavimo (Pasiūlymas Nr. 3). Inspekcija Privalomuoju nurodymu, be kita ko, įpareigojo Administraciją iš naujo išnagrinėti pareiškėjo Pasiūlymus Nr. 1–Nr. 3, panaikinti ar pakeisti atsakymą.
51. Administracija Raštuose atskirai aptarė Pasiūlymus Nr. 1–Nr. 3, kartu nurodydama, jog atsakymais nėra keičiami Administracijos 2020 m. birželio 10 d. rašte pateikti motyvai, kuriais buvo atsakoma į pareiškėjo pasiūlymus, tačiau teikiami papildomi paaiškinimai į tuos Administracijos paaiškinimus, kurie Inspekcijos 2020 m. liepos 17 d. raštu pripažinti neišsamiais ir nemotyvuotais.
52. Teisėjų kolegija pagrįstomis pripažįsta pirmosios instancijos teismo sprendime padarytas išvadas, kad Administracija savo pareigą įvykdė tinkamai, Raštai motyvuoti. Atsižvelgiant į Raštuose nurodytus argumentus, jie parengti įvertinus pareiškėjo pateiktus Pasiūlymus Nr. 1–Nr. 3 (nurodytus argumentus), yra pakankamai išsamūs, tiek nagrinėjamo teisinio santykio dalyviams, tiek teismui yra aiškios atitinkamo sprendimo priėmimą lėmusios priežastys (kodėl pareiškėjo Pasiūlymams Nr. 1–Nr. 2 nepritarta, Pasiūlyme Nr. 3 akcentuota pastatų aukščio sąvoka atitinka Nekilnojamojo turto kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo ir tikslinimo taisyklėse ir Bendrojo plano aiškinamajame rašte nurodytą sąvoką), matyti, jog planavimo organizatorius realiai įvykdė pareigą išnagrinėti jam pateiktus Pasiūlymus Nr. 1–Nr. 3, juos apsvarstė bei įvertino. Taigi darytina išvada, kad Raštai atitinka TPĮ 37 straipsnio 2 dalies reikalavimus, Inspekcija pagrįstai konstatavo, jog Privalomas nurodymas yra įvykdytas, todėl nėra jokio pagrindo sutikti su pareiškėjo apeliacinio skundo argumentais, jog atsakovas pasiūlymų nagrinėjimo procedūrą vykdė formaliai.
53. Teisėjų kolegija nepagrįstais pripažįsta pareiškėjo apeliacinio skundo argumentus, jog pirmosios instancijos teismas nepasisakė nei dėl Pasiūlymų Nr. 1–Nr. 2, nei dėl Administracijos atsisakymo atsižvelgti į juos motyvų, nei dėl Inspekcijos argumentų, kuriais remiantis buvo prieita prie išvados, jog neva Administracija motyvuotai atmetė Pasiūlymus Nr. 1–Nr. 2, nevertino to neva akivaizdžiai patvirtinančių įrodymų (žr. nutarties 32 p.), nes teismų praktikoje išaiškinta, kad pateikti visuomenės pasiūlymai ir jų priėmimo ar atmetimo motyvai, t. y. konkrečių pasiūlymų atmetimo motyvų turinys jų teisėtumo ir pagrįstumo aspektu, vertinami atitikimo teisės aktų reikalavimams požiūriu ne skundų dėl planavimo organizatoriaus atsakymų į pateiktus pasiūlymus nagrinėjimo metu, o teritorijų planavimo dokumento tvirtinimo stadijoje (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. sausio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A502-2215/2013; 2017 m. balandžio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1032-520/2017; 2020 m. lapkričio 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2058-602/2020; 2021 m. sausio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-3526-624/2020; ir kt.).
54. Teisėjų kolegija sutinka su pareiškėjo apeliacinio skundo argumentu, jog pirmosios instancijos teismas atskirai neaptarė pareiškėjo Pasiūlymo Nr. 3, tačiau vertina, jog šio trūkumo ištaisymas pirmosios instancijos teisme teisiškai nereikšmingas, nes Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. birželio 2 d. sprendimu Nr. 1-972 buvo patvirtintas Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrasis planas, todėl pareiškėjo apeliacinis skundas negali būti patenkintas. Apeliacinės instancijos teismas šioje nutartyje ištaisė pirmosios instancijos teismo sprendimo trūkumą aptariamu aspektu.
55. Byloje nustatyta, jog Inspekcija atsiliepime į apeliacinį skundą prašė administracinę bylą nutraukti ABTĮ 103 straipsnio 1 punkto pagrindu, nes Inspekcijos Sprendimas ir Administracijos Raštai, kurie buvo priimti Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano baigiamo etapo viešinimo stadijoje, laikytini tarpiniais dokumentais, kurie nebesukelia jokių materialinių teisinių pasekmių, nes teritorijų planavimo procedūra yra užbaigta, priimtas galutinis sprendimas dėl teritorijų planavimo dokumento. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegijos vertinimu, Bendrojo plano patvirtinimas nėra kliūtimi nagrinėjamu atveju teismui įvertinti Inspekcijos Sprendimo ir Administracijos Raštų teisėtumą ir pagrįstumą, nes ginčas kilo dar besitęsiant Bendrojo plano baigiamo etapo viešinimo stadijai, o pareiškėjas tinkamai realizavo teisę teikti savo pasiūlymus.
56. Apibendrindama išdėstytus motyvus, teisėjų kolegija daro išvadą, kad iš esmės pirmosios instancijos teismas teisingai taikė materialiosios teisės normas ir priėmė pagrįstą ir teisėtą sprendimą, kuriuo netenkino pareiškėjo reikalavimų dėl Sprendimo ir Raštų panaikinimo bei įpareigojimo atlikti veiksmus. Pareiškėjo apeliacinio skundo argumentai nepaneigia pirmosios instancijos teismo išvadų dėl šioje byloje nagrinėto ginčo pagal pareiškėjo skundą, nenustatyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje nurodyti sprendimo negaliojimo pagrindai ar aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos pareiškėjo apeliacinio skundo ribos, todėl pareiškėjo apeliacinis skundas netenkinamas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas.
57. Kadangi pareiškėjo apeliacinis skundas atmetamas, jis neįgyja teisės į bylinėjimosi išlaidų atlyginimą (ABTĮ 40 str. 1 d.).
Rezoliucinė dalis
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Pareiškėjo M. J. apeliacinį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. spalio 12 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.