Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Įžanginė dalis

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Ramūno Gadliausko ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Palangos Agila“ apeliacinį skundą dėl Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2017 m. balandžio 20 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Palangos Agila“ skundą atsakovui Kretingos rajono savivaldybės administracijai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Kretingos rajono savivaldybės administracijos komisijai, savivaldybės teritorijoje esančioms patalpoms ir statiniams, kurie yra apleisti ir neprižiūrimi, naudojami ne pagal paskirtį ir kuriems taikomas maksimalus nekilnojamojo turto tarifas bei nenaudojamų kitos paskirties žemės sklypų Kretingos rajone nustatyti, Kretingos rajono savivaldybės administracijos Statybos skyriui dėl sprendimo panaikinimo.

Aprašomoji dalis

nustatė:

I.

1. Pareiškėjas UAB „Palangos Agila“ (toliau – ir Bendrovė) padavė teismui skundą, kuriuo prašė panaikinti Kretingos rajono savivaldybės visuomeninės administracinių ginčų komisijos (toliau – ir Administracinių ginčų komisija) 2017 m. sausio 31 d. sprendimą Nr. T13-2 (toliau – Sprendimas) ir priteisti patirtas bylinėjimosi išlaidas. Pareiškėjas skunde nurodė, kad:

1.1. Bendrovei nuosavybės teise priklauso pastatas – viešbutis, esantis adresu (duomenys neskelbtini) (toliau – Pastatas). Pareiškėjas gavo atsakovo Kretingos rajono savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) 2016 m. rugsėjo 8 d. pranešimą Nr. (4.1.15)-D3-4320 „Dėl statinių, kurie yra apleisti ir neprižiūrimi ir kuriems taikomas maksimalus nekilnojamojo turto tarifas, sąrašo“, kuriame nurodyta, jog pareiškėjui priklausantis Pastatas yra įtrauktas į patalpų ir statinių, kuriems taikomas maksimalus nekilnojamojo turto mokesčio tarifas, sąrašą (toliau – Sąrašas). Bendrovė 2016 m. spalio 6 d. pateikė Administracijai prašymą, kuriame išdėstė argumentus, pagrindžiančius, jog pareiškėjo nuosavybės teise valdomas nekilnojamojo turto objektas nepagrįstai įtrauktas į Sąrašą ir prašė Pastatą išbraukti iš Sąrašo. Pareiškėjas gavo iš atsakovo 2016 m. lapkričio 8 d. raštą Nr. (4.1.15)-D3-5300, kuriame nurodoma, jog Administracijos direktoriaus 2016 m. rugpjūčio 19 d. įsakymu Nr. A1-736 sudarytos Kretingos rajono savivaldybės administracijos komisijos, savivaldybės teritorijoje esančioms patalpoms ir statiniams, kurie yra apleisti ir neprižiūrimi, naudojami ne pagal paskirtį ir kuriems taikomas maksimalus nekilnojamojo turto mokesčio tarifas bei nenaudojamų kitos paskirties žemės sklypų Kretingos rajone nustatyti (toliau – ir Komisija) 2016 m. spalio 18 d. posėdžio protokolo Nr. D8-1639 protokoliniu nutarimu (toliau – ir Nutarimas) Bendrovei nuosavybės teise priklausantis Pastatas nėra išbrauktas Sąrašo. Komisija Nutarime nurodė, kad per metus Pastato savininkas neatliko jokių turto būklės pagerinimo darbų, nenurodė aplinkybių, kurios būtų pagrindas išbraukti Pastatą Sąrašo. Bendrovė, nesutikdama su Komisijos Nutarimu, 2017 m. sausio 11 d. kreipėsi skundu į Administracinių ginčų komisiją, kuriai pateikė skundą prašydama panaikinti Komisijos Nutarimą, kuriuo nutarta Pastato neišbraukti iš Sąrašo. Administracinių ginčų komisija, spręsdama skundo priėmimo klausimą, 2017 m. sausio 16 d. sprendimu Nr. T13-1, įpareigojo pareiškėją pašalinti sprendime nurodytus skundo trūkumus. Reaguodamas į minėtą sprendimą, pareiškėjas 2017 m. sausio 26 d. Administracinių ginčų komisijai pateikė papildomus dokumentus ir paaiškinimus, tačiau 2017 m. vasario 9 d. gavo Administracinių ginčų komisijos Sprendimą, kuriuo atsisakyta priimti pareiškėjo skundą dėl Komisijos Nutarimo panaikinimo. Administracinių ginčų komisija Sprendimu nusprendė, kad Komisijos Nutarimas (2016 m. spalio 18 d. posėdžio protokolas Nr. D8-1639) nėra individualus administracinis aktas, sukeliantis teisines pasekmes, jame nėra suformuluoti privalomi nurodymai, todėl jo teisėtumo ir pagrįstumo nagrinėjimas nėra priskirtinas Administracinių ginčų komisijos kompetencijai. Administracinių ginčų komisija Sprendime akcentavo, kad pareiškėjui teisines pasekmes sukelia Administracijos direktoriaus 2016 m. lapkričio 4 d. įsakymas Nr. A1-980 „Dėl sąrašo pakeitimo“, o ne Komisijos Nutarimas.

1.2. Skundžiamas Sprendimas yra neteisėtas, nepagrįstas, todėl turėtų būti panaikintas. Vadovaujantis Kretingos rajono savivaldybės tarybos 2012 m. rugsėjo 27 d. sprendimu Nr. T2-329 patvirtintame Kretingos rajono savivaldybės teritorijoje esančių patalpų ir statinių, kurie yra apleisti ir neprižiūrimi, naudojami ne pagal paskirtį ir kuriems taikomas maksimalus nekilnojamojo turto mokesčio tarifas, nustatymo tvarkos apraše (sprendimo redakcija, galiojusi iki 2018 m. liepos 4 d.) (toliau – ir Aprašas) nustatyta tvarka, būtent Komisija sprendžia, kokie nekilnojamojo turto objektai yra įtraukiami (pašalinami) iš Sąrašo. Administracijos direktorius nevertina pateikto Sąrašo pagrįstumo, o tik įsakymu patvirtina Komisijos pateiktą Sąrašo projektą. Todėl akivaizdu, kad pareiškėjui teisines pasekmes sukelia Komisijos Nutarimas, o ne Administracijos direktoriaus 2016 m. lapkričio 4 d. įsakymas Nr. A1-980 „Dėl sąrašo pakeitimo“.

1.3. Teismo posėdžio metu pareiškėjo atstovas advokatas papildomai nurodė, kad Bendrovė apie Administracijos direktoriaus 2016 m. lapkričio 4 d. įsakymą Nr. A1-980 „Dėl sąrašo pakeitimo“ sužinojo tik Administracinių ginčų komisijai nustačius terminą skundo trūkumams pašalinti. Atsakovas, neinformuodamas pareiškėjo apie aukščiau minėtą įsakymą, tikslingai klaidino Bendrovę.

2. Atsakovas Administracija atsiliepimu prašė pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą.

3. Atsakovas nurodė, kad kai kuriais atvejais individualūs administraciniai aktai priimami remiantis pirmiau atliktų administracinių procedūrų metu surašytuose dokumentuose nustatytomis aplinkybėmis. Komisijos Nutarimas neatitinka individualaus administracinio akto apibrėžimo, jame nesuformuluoti privalomieji nurodymai. Vadovaujantis Aprašo 14 punktu, būtent Administracijos direktoriaus įsakymu patvirtintas Sąrašas ne vėliau kaip iki lapkričio 1 d. dienos pateikiamas Valstybinei mokesčių inspekcijai prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos, dėl to pagrindas mokesčių administratoriui taikyti maksimalų nekilnojamojo turto mokesčio tarifą yra ne Komisijos Nutarimas, o Administracijos direktoriaus 2016 m. lapkričio 4 d. įsakymas Nr. A1-980 „Dėl sąrašo pakeitimo“, kuriuo Sąrašas tvirtinamas ar tikslinimas. Todėl pareiškėjas Administracinių ginčų komisijai apskundė ne individualų administracinį aktą, o pirmiau atliktų administracinių procedūrų metu surašytą dokumentą, kuris nesukelia teisinių pasekmių.

II.

4. Klaipėdos apygardos administracinis teismas 2017 m. balandžio 20 d. sprendimu pareiškėjo UAB „Palangos Agila“ skundą atmetė kaip nepagrįstą.

5. Teismas pažymėjo, kad nagrinėjamoje administracinėje byloje ginčas kilo dėl Administracinių ginčų komisijos Sprendimo, kuriuo atsisakyta priimti nagrinėti pareiškėjo UAB „Palangos Agila“ skundą dėl Komisijos Nutarimo, kuriuo nuspręsta pareiškėjui nuosavybės teise priklausančio Pastato neišbraukti iš Sąrašo, teisėtumo ir pagrįstumo.

6. Teismas nustatė, kad pareiškėjas 2017 sausio 11 d. kreipėsi skundu į Administracinių ginčų komisiją, prašydamas panaikinti Komisijos Nutarimą, kuriuo nuspręsta Pastato neišbraukti iš Sąrašo. Administracinių ginčų komisija, spręsdama skundo priėmimo klausimą, 2017 m. sausio 16 d. sprendimu Nr. T13-1 įpareigojo per 14 dienų pašalinti skundo trūkumus, nurodydama, kad Komisijos Nutarimas nėra individualus administracinis aktas, sukeliantis teisines pasekmes, o pareiškėjui teisines pasekmes sukelia būtent Administracijos direktoriaus 2016 m. lapkričio 4 d. įsakymas Nr. A1-980 „Dėl sąrašo pakeitimo“. Pareiškėjas 2017 m. sausio 26 d. Administracinių ginčų komisijai pateikė papildomus paaiškinimus ir dokumentus, tačiau skundo reikalavimo nepakeitė ir toliau prašė panaikinti Nutarimą. Administracinių ginčų komisija 2017 m. sausio 31 d. sprendimu Nr. T13-2 atsisakė priimti pareiškėjo skundą kaip nepriskirtiną Administracinių ginčų komisijos kompetencijai, skundžiamo Sprendimo priėmimo pagrindu nurodydama Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo (įstatymo redakcija, galiojusi iki 2017 m. gruodžio 31 d.) 12 straipsnio 2 dalies 1 punktą – kai skundo nagrinėjimas nepriskirtinas administracinių ginčų komisijos kompetencijai.

7. Teismas pabrėžė, kad pagal Aprašo 12 ir 13 punktus Administracijos direktoriaus įsakymu sudaryta Komisija, išnagrinėjusi asmens prašymą išbraukti jo valdomą objektą iš Sąrašo, parengia Administracijos direktoriaus įsakymo projektą, o Administracijos direktorius, atsižvelgdamas į Komisijos pateiktą projektą, priima įsakymą dėl patalpų ir statinių, kuriems taikomas maksimalus nekilnojamojo turto mokesčio tarifas, sąrašo pakeitimo.

8. Teismas, vadovaudamasis minėtu reglamentavimu, konstatavo, kad Komisijos Nutarimas yra tarpinis dokumentas, kuris yra pagrindas parengti galutinį administracinį aktą, dėl to jis nesukelia pareiškėjui teisinių pasekmių bei nėra laikytinas individualiu administraciniu aktu. Galutiniu administraciniu aktu, sukeliančiu teisines pasekmes, yra Administracijos direktoriaus 2016 m. lapkričio 4 d. įsakymas Nr. A1-980 „Dėl sąrašo pakeitimo“, kuriuo atsisakyta tenkinti pareiškėjo 2016 m. spalio 6 d. prašymą. Todėl Administracinių ginčų komisija Sprendimu pagrįstai atsisakė priimti pareiškėjo skundą kaip nepriskirtą Administracinių ginčų komisijos kompetencijai. Todėl panaikinti ginčijamą Sprendimą nėra pagrindo.

9. Netenkinęs pareiškėjos skundo, teismas atmetė ir pareiškėjo prašymą priteisti bylinėjimosi išlaidas.

III.

10. Pareiškėja UAB „Palangos Agila“ padavė apeliacinį skundą, kuriuo prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą – jo skundą tenkinti.

11. Pareiškėjas nurodo, kad Komisijos Nutarimas neišbraukti Pastato iš Sąrašo, reiškia, kad juo yra priimamas galutinis administracinis aktas (sprendimas), kuris sukelia atitinkamas pasekmes, t. y. Nutarimo pagrindu pareiškėjui nustatyta pareiga mokėti tam tikro dydžio žemės mokestį. Ne Administracijos direktorius sprendžia, kokį sudaryti Sąrašą, o Komisija. Pagal Aprašo 8 punktą Administracijos direktorius tik pasirašo pateiktą Sąrašo projektą. Pagal Aprašo nuostatas Administracijos direktorius nepriima sprendimo dėl Sąrašo turinio. Sprendimą dėl to priima Komisija, pastarasis subjektas turi nurodyti sprendime administracinio akto motyvus. Dėl to ir pasekmes pareiškėjui sukuria ne Administracijos direktoriaus 2016 m. lapkričio 4 d. įsakymas Nr. A1-980 „Dėl sąrašo pakeitimo“, o Komisijos sprendimas (Nutarimas) teikti direktoriui Sąrašą.

12. Bendrovė pažymi, kad teismo posėdžio pirmosios instancijos teisme metu Administracijos atstovas nesugebėjo atsakyti į klausimus, ar Administracijos direktorius turi teisę tvirtinti kitokios sudėties Sąrašą, nei jam yra pateikiamas Komisijos parengtame Sąrašo projekte, t. y., ar Administracijos direktorius turi teisę daryti pateikto projekto pakeitimus ir įtraukti į jį papildomus statinius, ar juos išbraukti iš Sąrašo. Taip pat nebuvo atsakyta į klausimą, ar Administracijos direktorius turi teisę atsisakyti pasirašyti jam pateiktą įsakymo dėl Sąrašo tvirtinimo projektą, taip pat ir tai, ar privalo būti priimamas Administracijos direktoriaus įsakymas, jei Komisija nutaria netenkinti prašymo dėl statinio išbraukimo iš Sąrašo ir jis lieka nepakitęs, ar būtina tokiu atveju Administracijos direktoriui atskiru įsakymu tvirtinti tokios pačios sudėties Sąrašą, kuris jau buvo patvirtintas ankstesniu įsakymu. Būtent tai, kad Administracija pati nežino, kokia yra tiksli pateikto prašymo dėl Pastato išbraukimo iš Sąrašo nagrinėjimo tvarka, lėmė, jog pareiškėjui nuolat buvo pateikinėjama informacija apie tai, kad prašymas išbraukti Pastatą iš Sąrašo buvo atmestas Komisijos Nutarimu, o ne Administracijos direktoriaus 2016 m. lapkričio 4 d. įsakymas Nr. A1-980 „Dėl sąrašo pakeitimo“. Todėl Administracijos nuomonės pasikeitimas negali keisti paties administracinio akto esmės ir individualiu administracinių aktu laikytinas būtent Komisijos Nutarimas.

13. Atsakovas Administracija atsiliepimu prašo pareiškėjo apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą.

14. Atsakovas iš esmės nurodo tuo pačius argumentus kaip ir atsiliepime į pareiškėjo skundą. Pabrėžia, kad ne Komisijos Nutarimas, o Administracijos direktoriaus 2016 m. lapkričio 4 d. įsakymas Nr. A1-980 „Dėl sąrašo pakeitimo“, kuriuo patvirtintas naujos redakcijos Sąrašas, sukelia pareiškėjui teisines pasekmes, t. y. būtent jame aiškiai suformuluojamos teisės ir pareigos bei nurodoma teisės akto apskundimo tvarka. Pirmosios instancijos teismas priėmė teisėtą ir pagrįstą sprendimą.

Motyvuojamoji dalis

konstatuoja:

IV.

15. Bendrovė kreipėsi į Administracinių ginčų komisiją, siekdama panaikinti Komisijos Nutarimą, nes juo atsisakyta Bendrovei priklausantį Pastatą išbraukti iš Sąrašo, tačiau Bendrovės skundą atsisakyta priimti, nes tokio pobūdžio skundo nagrinėjimas nepriskirtinas Administracinių ginčų komisijos kompetencijai. Pirmosios instancijos teismas paliko galioti Administracinių ginčų komisijos Sprendimą.

16. Aprašas reglamentuoja patalpų ir statinių, kuriems taikomas maksimalus nekilnojamojo turto mokesčio tarifas, nustatymą bei tokių patalpų ir statinių sąrašo sudarymo ir keitimo procedūrą.

17. Aprašo 11 punkte numatyta, kad asmenys, kurių nuosavybės teise valdomas nekilnojamasis turtas įrašytas į rajono administracijos direktoriaus įsakymu patvirtintą Sąrašą, gali per 30 dienų nuo pranešimo apie jų valdomo objekto įrašymo į Sąrašą išsiuntimo dienos pateikti Savivaldybės administracijai duomenis, įrodančius, kad nekilnojamasis turtas neatitinka šio Aprašo 5 punkte išvardintų kriterijų arba kad neatitikimas yra nulemtas vienos ar keleto Apraše nurodytų aplinkybių, ką Bendrovė iš esmės ir padarė 2016 m. spalio 6 d., kreipdamasi į Kretingos rajono savivaldybės administraciją, nes jai priklausantis Pastatas buvo įtrauktas į Sąrašą.

18. Nutarimu atsisakyta Bendrovės Pastatą išbraukti iš Sąrašo, o tai lėmė Kretingos rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. lapkričio 4 d. įsakymo Nr. A1-980 priėmimą bei jo turinį – Bendrovei priklausantis Pastatas liko Sąraše. Minimas Administracijos direktoriaus įsakymas priimtas, vadovaujantis Aprašo 12 punktu – rajono savivaldybės administracijos direktoriaus sudaryta komisija, išnagrinėjusi pareiškėjo rašte išdėstytus motyvus ir pateiktus dokumentus, kad nekilnojamasis turtas nenaudojamas dėl Aprašo 11.1–11.5 punktuose išvardintų aplinkybių, rengia rajono savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymo projektą dėl Sąrašo pakeitimo.

19. Kaip matyti iš bylos faktinių aplinkybių, tiek iki Bendrovės kreipimosi į Komisiją, tiek po Komisijos Nutarimo priėmimo materialinių teisinių pasekmių atsiradimas neatsiejamas nuo Administracijos direktoriaus įsakymų, kuriais nustatomas (įtvirtinamas) Kretingos rajono savivaldybės teritorijoje patalpų ir statinių, kurie yra apleisti ir neprižiūrimi, naudojami ne pagal paskirtį ir kuriems taikomas maksimalus nekilnojamojo turto mokesčio tarifo, sąrašas. Įsakymu patvirtintas Sąrašas ir yra tas dokumentas, kuris sukelia teisines pareigas – konkrečiam ūkio subjektui kyla pareiga mokėti maksimalų nekilnojamojo turto mokesčio tarifą. Iki Sąrašo patvirtinimo priimti sprendimai (bendrine prasme) dar nesuponuoja konkrečių pareigų, nes yra tik tarpiniai dokumentai, tarnaujantys pagrindiniam – Administracijos direktoriaus įsakymo priėmimui dėl Sąrašo patvirtinimo, – todėl neturėtų būti nagrinėjami administracinių ginčų komisijoje, o vėliau ir teisme.

20. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas administracinėje byloje Nr. A858-1193/2012 dėl tokio pobūdžio dokumentų yra nurodęs: ,,Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra pažymėjęs, kad vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas (pvz., tarnybinis pranešimas, paklausimas, siuntimas, teikimas, tarnybinė išvada ar kt.). Šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, Administracinė jurisprudencija Nr. 21, 2011 m.).“

21. Teisėjų kolegija įvertinusi tai, kas išdėstyta, iš esmės sutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad Komisijos Nutarimas yra tik tarpinis dokumentas, kuris neužkerta kelio tolesnėms procedūroms, todėl jo teisėtumas negalėjo būti vertinamas pagal atskirą reikalavimą, t. y. jis negalėjo būti savarankišku bylos dalyku Administracinių ginčų komisijoje.

22. Kartu pažymėtina, kad, nesutikdamas su aptariamu procedūriniu sprendimu (Komisijos Nutarimu), asmuo šio nesutikimo argumentus (bet ne savarankiškus reikalavimus) gali pareikšti įstatymų nustatyta tvarka, ginčydamas galutinį atsakingos institucijos priimtą sprendimą, t. y. šiuo atveju – Administracijos direktoriaus įsakymą dėl Sąrašo patvirtinimo. Būtent nagrinėdamas pastarąjį ginčą, administracinis teismas galės įvertinti ir tarpinį sprendimą – Komisijos Nutarimo teisėtumą ir pagrįstumą.

23. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegijos nuomone, pirmosios instancijos teismas tinkamai aiškino teisės normas, reglamentuojančias ginčo teisinius santykius, teismų praktikos kontekste teisingai vertino faktines bylos aplinkybes, todėl tenkinti pareiškėjo apeliacinį skundą jame nurodytais motyvais pagrindo nėra.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

Rezoliucinė dalis

nutaria:

Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2017 m. balandžio 20 d. sprendimą palikti nepakeistą, o uždarosios akcinės bendrovės „Palangos Agila“ apeliacinį skundą atmesti.

Nutartis neskundžiama.