Regionų apygardos administracinio teismo Panevėžio rūmų sprendimas

teismo posėdyje rašytinio proceso išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos viešosios įstaigos (duomenys neskelbtini) regiono atliekų tvarkymo centras skundą atsakovui Aplinkos apsaugos departamentui prie Aplinkos ministerijos dėl nutarimo juridinio asmens padaryto aplinkos apsaugą ir gamtos išteklių naudojimą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimo byloje.

Aprašomoji dalis

Teismas nustatė:

Šalys teismo posėdyje nedalyvavo, apie teismo posėdžio vietą ir laiką joms pranešta įstatymo nustatyta tvarka. Šalys prašė bylą nagrinėti rašytinio proceso tvarka. Esant šioms aplinkybėms byla išnagrinėta rašytinio proceso tvarka (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 78 straipsnio 6 dalis).

Motyvuojamoji dalis

Skundas tenkinamas iš dalies.

Byloje nagrinėjamas ginčas dėl Aplinkos apsaugos departamento prie Aplinkos ministerijos priimto nutarimo ,,Dėl sankcijos skyrimo juridinio asmens padaryto aplinkos apsaugą ir gamtos išteklių naudojimą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimo byloje (duomenys neskelbtini)“ teisėtumo ir juo paskirtos 14000 Eur ekonominės sankcijos pagrįstumo.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – LVAT) yra nurodęs, jog ūkinės veiklos objektų eksploatavimas ir ūkinės veiklos vykdymas yra galimas tik turint TIPK leidimą (Aplinkos apsaugos įstatymo 19 straipsnio 1 dalis), kurio paskirtis bei esmė, išdavimas, pakeitimas ir galiojimo panaikinimas, taip pat kiti aspektai apibrėžiami Aplinkos apsaugos įstatymo 19¹ straipsnyje. Principinis momentas yra tas, kad tiek prieš pradedant eksploatuoti ūkinės veiklos objektą ir prieš pradedant vykdyti ūkinę veiklą, tiek eksploatuojant atitinkamos ūkinės veiklos įrenginį, teisinis vienetas turi gauti bei turėti galiojantį TIPK leidimą (žiūrėti, pavyzdžiui 2020 m. birželio 3 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eA-1763-556/2020).

Aplinkos apsaugos įstatymo 81 straipsnyje nustatyta, juridinių asmenų atsakomybė už pavojingų atliekų apdorojimą neturint tam teisės. Šios straipsnio 5 dalyje nurodyta, kad pavojingųjų atliekų apdorojimas neturint tam teisės, kai neturint tam teisės apdorojamas 25 tonų ir didesnis pavojingųjų atliekų kiekis, užtraukia baudą nuo keturiolikos tūkstančių iki trisdešimt tūkstančių eurų.

Įvertinus ginčo šalių procesiniuose dokumentuose pateiktus paaiškinimus, sprendžiama, kad nagrinėjamoje byloje bylos proceso dalyviai nekėlė ginčo dėl aplinkybės, jog (duomenys neskelbtini) RATC išduotame TIPK leidime nustatytas atliekų, turinčių asbesto, didžiausias leidžiamas šalinti bendras atliekų kiekis buvo 2000 t per metus, o šių atliekų kiekis iki 5000 t per metus buvo nustatytas Agentūros 2021 m. gegužės 19 d. sprendimu, bei dėl 2021 m. lapkričio 30 d. Patikrinimo akte užfiksuotos aplinkybės, jog (duomenys neskelbtini) regiono nepavojingų atliekų sąvartyne 2020 metais buvo pašalinta 2479,16 t atliekų, turinčių asbesto, taip viršijant didžiausią leidžiamą šalinti bendrą atliekų, kurių kodai 17 06 01 ir 17 06 05, kiekį, kuris yra 2000 t per metus.

(duomenys neskelbtini) RATC prašymą panaikinti Nutarimą grindė aplinkybe, kad jos veikla 2020 metais pašalinant 479,16 t daugiau asbesto turinčių atliekų nei leido tuo metu turimas TIPK leidimas, vertintina kaip veikimas būtinojo reikalingumo sąlygomis.

Išanalizavus (duomenys neskelbtini) RATC pateiktą skundą daroma išvada, kad: 1) pareiškėja priėmė iš gyventojų asbesto turinčias atliekas, nes vertino, kad šios atliekos yra pavojingos žmogaus sveikatai ir aplinkai, bei siekė, jog gyventojai nesiimtų neteisėtų atliekų sutvarkymo priemonių, galinčių sukelti pavojų žmogaus sveikatai ir aplinkai; 2) pareiškėja siekė išnaudoti visas teisines galimybes, kad teisės aktų reikalavimai nebūtų pažeisti t. y. matydama, kad 2018 metais sąvartyne padidėjo pristatomų statybinių ir izoliacinių medžiagų, turinčių asbesto, kiekis, 2018 m. spalio mėn. pradėjo atrankos dėl poveikio aplinkai vertinimo dokumentų, kuriuose buvo numatytas medžiagų, turinčių asbesto, metinio šalinimo atliekų kiekio didinimas nuo 2000 t iki 5000 t, rengimo paslaugų pirkimo procedūras; Agentūros 2019 m. birželio 17 d. raštu Nr. (duomenys neskelbtini) gavusi atrankos išvadą, kad poveikio aplinkai vertinimas neprivalomas, 2019 m. rugsėjo 27 d. pateikė paraišką TIPK leidimui pakeisti, tačiau 2019 m. gruodžio 2 d. Aplinkos apsaugos agentūros raštu Nr. (duomenys neskelbtini) paraiška buvo grąžinta patikslinimui; po eilės per 2020 metus atliktų procedūrų (įskaitant viešuosius pirkimus), TIPK leidimas buvo patikslintas tik 2021 m. gegužės 19 d. ir šiai dienai pareiškėja jau turi leidimą sąvartyne šalinti iki 5000 t per metus atliekų, turinčių asbesto.

Teismas pažymi, kad byloje nėra ginčo dėl aplinkybės, kad 2020 metais pareiškėja viršijo didžiausią leidžiamą šalinti atliekų, turinčių asbesto, kiekį ir už tai jai Nutarimu buvo paskirta bauda.

Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos ministro 2017 m. kovo 22 d. įsakymu Nr. D1-243 patvirtinto ,,Asbesto šalinimo veiksmų plano“ (toliau – Planas) 10 punkte nurodytais duomenimis, Gyvenamųjų namų asbestinės stogų dangos keitimui kaimo vietovėse parama teikiama pagal Žemės ūkio ministerijos įgyvendinamas Lietuvos kaimo plėtros programas. 2012–2014 m. buvo teikiama parama pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programą (Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2011 m. gruodžio 27 d. įsakymas Nr. 3D-943 „Dėl Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonės „Kaimo atnaujinimas ir plėtra“ veiklą „Asbestinių stogų dangos keitimas“ įgyvendinimo planavimo būdu taisyklių patvirtinimo“), nuo 2015 m. parama teikiama pagal Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programą (Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2015 m. vasario 25 d. įsakymas Nr. 3D-119 „Dėl Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonės „Pagrindinės paslaugos ir kaimų atnaujinimas kaimo vietovėse“ veiklos srities „Parama investicijoms į visų rūšių mažos apimties infrastruktūrą“ veiklos „Asbestinių stogų dangos keitimas“ įgyvendinimo 2015 metais taisyklių patvirtinimo“). Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – NMA) pateiktais duomenimis, 2007–2013 metais paraiškas gauti paramą Asbestinių stogų dangos keitimui pateikė 14 895 pareiškėjai, parama skirta 11 882 pareiškėjams gyvenamųjų namų asbestinės stogų dangos keitimui kaimo vietovėse (už 21 160 376 Eur). 2014–2020 metų laikotarpiui (iki 2016 m. pradžios) NMA gavo 17 766 paraiškas, 13 327 paramos gavėjams skirta 24 048 586 Eur.

Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos ministro 2017 m. kovo 22 d. įsakymu Nr. D1-243 patvirtintas Planas įsigaliojo 2017 m. kovo 23 d. Plano 23 punkte numatyta, kad įgyvendinant Planą, dalyvauja ir regionų atliekų tvarkymo centrai. Plano priede „Asbesto šalinimo veiksmų plano įgyvendinimo priemonės“ buvo numatytos priemonės, kurių įgyvendinimo terminas 2017–2018 metai, konkrečiai, regionų atliekų tvarkymo centrai ir savivaldybės buvo įpareigotos peržiūrėti ir esant poreikiui, atnaujinti regioninius atliekų tvarkymo planus, savivaldybių atliekų tvarkymo planus, papildant juos nuostatomis dėl asbesto turinčių gaminių atliekų tvarkymo (3.2 punktas).

(duomenys neskelbtini) RATC yra juridinis asmuo, kurio viena iš pagrindinių veiklos sričių yra (duomenys neskelbtini) regiono nepavojingų atliekų sąvartyno eksploatavimas (duomenys neskelbtini) RATC įstatų, 2016 m. sausio 26 d. įregistruotų Juridinių asmenų registre, 6.3 punktas).

Atsižvelgus į tai, kas nurodyta, teismas daro išvadą, kad (duomenys neskelbtini) RATC, kaip vienas iš Planą įgyvendinančių subjektų, privalėjo ir galėjo numatyti, kad dėl šalyje vykdomos ir skatinamos plačios asbestinių stogų dangos keitimo programos eksploatuojamame nepavojingų atliekų sąvartyne gali didėti medžiagų, turinčių asbesto, šalinamas kiekis, ir pradėti iš anksto tam rengtis, t. y. pradėti TIPK leidimo pakeitimo procedūras. LVAT, vertindamas atliekų tvarkytojo veiklą neturint TIPK leidimo, yra nurodęs, kad ūkio subjektas, siekdamas užtikrinti regioninės atliekų tvarkymo sistemos funkcionavimą (įdiegtos infrastruktūros tinkamą eksploataciją, atliekų srautų surinkimą ir tolesnį tvarkymą), turėjo pasirūpinti ir savo veiklos teisėtumu, t. y. turėti TIPK leidimą, būtiną priimti, laikyti ar šalinti atliekas ir tokio leidimo turėjimo nevertino kaip formalumo (žiūrėti, pavyzdžiui 2021 m. sausio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-750-520/2021).

Agentūra 2019 m. birželio 17 d. atrankos išvadoje Nr. (duomenys neskelbtini) „Dėl VšĮ ,,(duomenys neskelbtini) regiono atliekų tvarkymo centras“ planuojamos ūkinės veiklos – statybinių atliekų tvarkymas, poveikio aplinkai vertinimo“ nurodė, kad, pagal atrankos išvadai pateiktą informaciją, šiai planuojamai ūkinei veiklai poveikio aplinkai vertinimas neprivalomas. Pareiškėja, gavusi nurodytą atrankos išvadą, Agentūrai 2019 m. rugsėjo 27 d. raštu Nr. (duomenys neskelbtini) pateikė paraišką TIPK leidimui pakeisti. Agentūra priimtu 2019 m. gruodžio 2 d. sprendimu Nr. (duomenys neskelbtini) „Nepriimti VšĮ „(duomenys neskelbtini) regiono atliekų tvarkymo centras“ (duomenys neskelbtini) regiono nepavojingų atliekų sąvartyno paraiškos taršos integruotos prevencijos ir kontrolės leidimui pakeisti“ prašė patikslintą paraišką pagal Agentūros pastabas ir papildomus dokumentus pateikti Agentūrai pakartotiniam nagrinėjimui. Agentūra šiame sprendime, be kita ko, nurodė, kad vadovaujantis Atliekų tvarkymo įstatymo 11 straipsnio 2 dalimi, įmonės, turinčios leidimą pagal Atliekų tvarkymo įstatymo 6 straipsnyje nustatytus reikalavimus, turi būti sudariusios laidavimo draudimo sutartį ir turėti banko garantiją; prašė pateikti derinimui atnaujintą Ūkio subjekto aplinkos monitoringo programą. Po eilės per 2020 metus atliktų procedūrų (įskaitant viešuosius pirkimus), TIPK leidimas buvo patikslintas tik 2021 m. gegužės 19 d. ir šiai dienai pareiškėja jau turi leidimą sąvartyne šalinti iki 5000 t per metus atliekų, turinčių asbesto.

Teismas vertina, kad byloje nustatyti duomenys leidžia daryti išvadą, kad (duomenys neskelbtini) RATC TIPK leidimo keitimo procedūras pradėjo ir vykdė nepakankamai neoperatyviai, be to, matydama, jog yra viršijamas didžiausias leidžiamas šalinti atliekų, turinčių asbesto, kiekis, t. y. pažeidžiamos TIPK leidimo sąlygos, nesilaikė Taisyklių 118.1 punkto reikalavimo ir po TIPK leidimo sąlygų pažeidimo užfiksavimo apie tai nepranešė Departamentui, o ėmėsi savarankiškų, su Departamentu nesuderintu veiksmų.

Apibendrinus tai, kas nurodyta, daroma išvada, jog (duomenys neskelbtini) RATC nurodytų aplinkybių nėra pagrindo kvalifikuoti kaip juridinio asmens veikimo būtinojo reikalingumo atveju ir vertinti kaip Aplinkos apsaugos įstatymo 49 straipsnio 5 punkte numatytos aplinkybės, darančios bylos dėl ekonominės sankcijos skyrimo teiseną negalimą. Pažymėtina ir tai, kad iš teismų informacinės sistemos LITEKO duomenų matyti, kad pareiškėja jau yra bausta už Aplinkos apsaugos įstatymo 81 straipsnio 5 dalies pažeidimo padarymą, nes pareiškėja 2019 metais sąvartyne pašalino 463,32 t daugiau asbesto turinčių atliekų nei leido tuo metu turimas TIPK leidimas (administracinės bylos eI3-7366-283/2021 duomenys, 2021 m. lapkričio 26 d. priimtas sprendimas įsiteisėjo 2021 m. gruodžio 28 d.).

Išanalizavus Aplinkos apsaugos įstatymo 52 straipsnio, reglamentuojančio teismo kompetenciją, turinį, daroma išvada, kad įstatymų leidėjas šiame įstatyme aiškiai nustatė, jog teismas, nagrinėjantis skundą dėl nutarimo skirti ekonominę sankciją, turi teisę skirti juridiniam asmeniui mažesnę baudą, negu šio įstatymo nustatyta minimali bauda už juridinio asmens padarytą teisės pažeidimą. Įstatymų leidėjas suteikė teismui, skiriant mažesnę baudą, negu šio įstatymo statyta minimali bauda už juridinio asmens padarytą teisės pažeidimą, teisę atsižvelgti į padaryto teisės pažeidimo pobūdį, mastą, atsakomybę lengvinančias ir kitas reikšmingas aplinkybes, dėl kurių atitinkama bauda teisės pažeidėjui būtų akivaizdžiai per didelė ir neproporcinga (neadekvati) padarytam teisės pažeidimui ir dėl to neteisinga, bei pareigą vadovautis teisingumo ir protingumo principais. Pagal Aplinkos apsaugos įstatymo 52 straipsnio prasmę, teismui nėra suteikta teisė apskritai netaikyti ekonominės sankcijos arba taikyti ne baudą, o kitokio pobūdžio sankciją.

Atsižvelgus į nurodytą teisinį reguliavimą, nagrinėjamu atveju sprendžiama, ar yra aplinkybių, sudarančių pagrindą už padarytą Aplinkos apsaugos įstatymo 81 straipsnio 5 dalyje numatytą pažeidimą skirti (duomenys neskelbtini) RATC mažesnę baudą, negu šio įstatymo nustatyta minimali bauda už juridinio asmens padarytą teisės pažeidimą.

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, aiškindamas proporcingumo principą, yra nurodęs, jog teisingumo ir teisinės valstybės konstituciniai principai reiškia tai, kad tarp siekiamo tikslo ir priemonių šiam tikslui pasiekti, tarp teisės pažeidimų ir už šiuos pažeidimus nustatytų nuobaudų turi būti teisinga pusiausvyra (proporcija), šie principai neleidžia nustatyti už teisės pažeidimus tokių nuobaudų, kurios būtų akivaizdžiai neproporcingos teisės pažeidimui bei siekiamam tikslui (2000 m. gruodžio 6 d. nutarimas); už teisės pažeidimus valstybės nustatomos poveikio priemonės turi būti proporcingos teisės pažeidimui, jos turi atitikti siekiamus teisėtus ir visuotinai svarbius tikslus, tačiau neturi asmens varžyti akivaizdžiai labiau negu reikia šiems tikslams pasiekti (2001 m. spalio 2 d. nutarimas).

LVAT teisminėje praktikoje yra išaiškinęs, kad tuo atveju, kai pagal faktines bylos aplinkybes, visuotinai pripažintus teisės principus, akivaizdu, jog sprendimas konkretaus socialinio konflikto atžvilgiu bus formalus, bet neteisingas, būtina pirmumą teikti bendrajai teisės sampratai (žiūrėti, pavyzdžiui 2007 m. liepos 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A17-773/2007). LVAT aiškinimu, nuo teisingumo principo, kaip universalaus bendrojo teisės principo, neatskiriamas proporcingumo principas, kurio esmė yra tai, kad pritaikyta neigiama poveikio priemonė turi atitikti padarytą pažeidimą. Tačiau teisės teorijoje ir teisminėje praktikoje pripažįstama, kad teisingumo principas reikalauja, jog asmuo, padaręs priešingą teisei veiką, neišvengtų atsakomybės. Be to, LVAT, aiškindamas proporcingumo principo taikymą, yra nurodęs, kad būtina rasti balansą tarp padaryto pažeidimo ir taikytos poveikio priemonės dydžio. Todėl sprendžiant dėl proporcingumo principo taikymo, turi būti atsižvelgta į ūkio subjekto finansinę padėtį; nustatant mažesnį mokestį, turi būti siekiama, kad nebūtų visiškai išvengta atsakomybės arba ji nebūtų tiek lengva, kad nepadarytų poveikio pažeidimą padariusiam asmeniui bei padarytų atgrasantį poveikį kitiems asmenis, paliktas galioti mokesčio dydis būtų pakankamai svarus, tačiau nevaržytų asmens, nei būtina tikslams pasiekti (žiūrėti, pavyzdžiui LVAT 2016 m. kovo 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-298-556/2016). LVAT praktikoje pripažįstama, kad teismas, įgyvendindamas jam suteiktą diskrecijos teisę užtikrinant proporcingumo ir protingumo principus skirti mažesnę, nei Aplinkos apsaugos įstatyme nustatyta minimali, baudą, vertina tiek pažeidimo padarymo pobūdį, ūkinės ir finansinė veiklos apimtis, nustatytų pažeidimų pašalinimo operatyvumą, bendradarbiavimą su aplinkos apsaugos pareigūnais, dėl padarytų teisės pažeidimų žalingų padarinių aplinkai ir žmonėms kilimą ir kita (žiūrėti, pavyzdžiui 2021 m. balandžio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-513-492/2021).

Tarptautinis vėžio tyrinėjimo centras, įvertinę, kad visos asbesto atmainos sukelia piktybinius navikus, 1976 metais asbestą pripažino kancerogenišku žmogui ir priskyrė I faktorių grupei. Įgyvendinant 1999 m. liepos 26 d. Komisijos direktyvą 1999/77/EB ir 2003 m. kovo 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą iš dalies pakeičiančią Tarybos direktyvą 83/477/EEB dėl darbuotojų apsaugos nuo rizikos, susijusios su asbesto poveikiu darbe, nuo 2005 m. sausio 1 d. buvo uždrausta asbestą naudoti visoje Europos Sąjungoje.

Teismas vertina, kad (duomenys neskelbtini) RATC veikla šalinant 2479,16 t asbesto turinčių atliekų ir taip 479,16 t viršijant didžiausią leidžiamą šalinti bendrą atliekų kiekį per metus, buvo susijusi su siekimu apsaugoti aplinką ir žmonių sveikatą, kadangi asbesto turinčios ir galinčios kelti pavojų atliekos iš jas pristačiusių fizinių ir juridinių asmenų buvo priimtos į nepavojingų atliekų sąvartyną ir jame pašalintos. Be to, konstatuojama, kad pareiškėja, siekdama užkirsti kelią teisės aktų nustatytų reikalavimų pažeidimui, ėmėsi būtinų veiksmų – kreipėsi į kompetentingą subjektą prašymu pakeisti TIPK leidime nustatytus didžiausius leidžiamus šalinti asbesto turinčių atliekų kiekius, juridinio asmens padaryto pažeidimo tyrimo metu teikdama paaiškinimus ir reikalingus duomenis, bendradarbiavo su Departamento pareigūnais. Nutarime nurodyta, kad pareiškėjos atsakomybę sunkinančių aplinkybių nenustatyta. Pareiškėjos pateiktais duomenimis, (duomenys neskelbtini) RATC už 2020 metų mokestinį laikotarpį yra sumokėjusi mokestį už aplinkos teršimą sąvartyne šalinamomis atliekomis.

Remiantis nurodytomis aplinkybėmis, įvertinus padaryto teisės pažeidimo pobūdį, mastą bei vadovaujantis teisingumo ir protingumo kriterijais, daroma išvada, kad (duomenys neskelbtini) RATC paskirtos 14000 Eur dydžio baudos taikymas pažeistų proporcingumo bei teisingumo principus, tokio dydžio ekonominė sankcija būtų neadekvati padarytam teisės pažeidimui, įstatymo numatytos ekonominio poveikio priemonės tikslui pasiekti nagrinėjamu atveju pakanka paskirti mažesnio dydžio baudą. Nustatant ekonominės sankcijos dydį, sprendžiama, kad jos išraiška piniginių lėšų suma turi būti pakankamai svari ir privalo daryti atgrasantį bei užkardomąjį poveikį ne tik pažeidimą padariusiam asmeniui, bet ir kitiems juridiniams asmenims. Teismas sprendžia, jog pakankama ir pagrįsta, padarytą teisės pažeidimą atitinkanti bei prevencinį poveikį daranti poveikio priemonė (duomenys neskelbtini) RATC yra 7000 Eur dydžio bauda.

Rezoliucinė dalis

Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84, 86 ir 87 straipsniais, 88 straipsnio 1 ir 4 punktais, 132 straipsnio 1 dalimi, 133 straipsniu,

nusprendžia:

pareiškėjos viešosios įstaigos (duomenys neskelbtini) regiono atliekų tvarkymo centro skundą patenkinti iš dalies.

Aplinkos apsaugos departamento prie Aplinkos ministerijos Teisės departamento Panevėžio administracinių bylų nagrinėjimo skyriaus vyriausiojo specialisto, vyriausiojo valstybinio aplinkos apsaugos inspektoriaus 2022 m. vasario 3 d. nutarimu „Dėl sankcijos skyrimo juridinio asmens padaryto aplinkos apsaugą ir gamtos išteklių naudojimą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimo byloje Nr. (duomenys neskelbtini)“, viešajai įstaigai (duomenys neskelbtini) regiono atliekų tvarkymo centrui už Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos įstatymo 81 straipsnio 5 dalyje numatytą teisės pažeidimą paskirtą 14000 Eur baudą sumažinti ir paskirti viešajai įstaigai (duomenys neskelbtini) regiono atliekų tvarkymo centrui 7000 Eur (septynių tūkstančių eurų) baudą.

Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo paskelbimo dienos apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui per Regionų apygardos administracinio teismo Panevėžio rūmus.