- Teismas
- Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmai
- Dokumentas
- Sprendimas
- Data
- 2021-12-01
- Bylos Nr.
- eI4-8192-386/2021
- Teisminio proceso Nr.
- 3-63-3-01100-2021-2
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Instancija
- I-a instancija
- Rezultatas
- Skundas (prašymas) atmestas
- Teisėjai
- Laimutė Jokubauskaitė (pirm.), Aušrelė Mažrimienė, Remigijus Arminas
- Pareiškėjas
- Lietuvos Respublikos Seimo nario G
- Atsakovas
- Palangos miesto savivaldybės administracijos, Palangos miesto savivaldybės taryba
- Advokatai
- Jūratė Juodienė
Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Remigijaus Armino, Laimutės Jokubauskaitės (pirmininkaujanti ir pranešėja) ir Aušrelės Mažrimienės,
dalyvaujant pareiškėjo Lietuvos Respublikos Seimo nario G. P. atstovei advokatei Jūratei Juodienei,
2021 m. lapkričio 3 d. teismo posėdyje vaizdo konferencijos būdu išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos Seimo nario G. P. pareiškimą atsakovei Palangos miesto savivaldybės tarybai dėl norminio akto teisėtumo ištyrimo.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija nustatė:
Šalies argumentai
Pareiškėjas Lietuvos Respublikos Seimo narys G. P. (toliau – ir Pareiškėjas) kreipėsi į teismą su pareiškimu, prašydamas ištirti, ar Palangos miesto savivaldybės tarybos 2015 m. gruodžio 23 d. sprendimu Nr. T2-348 patvirtintų Prekybos viešosiose vietose taisyklių (galiojanti redakcija nuo 2021 m. balandžio 7 d.) (toliau – ir Taisyklės) 3.5 punktas ta apimtimi, kuria numatyta, kad viešąja vieta, kurioje vykdoma prekyba, teikiamos paslaugos, laikytina <...> ir visuomenei prieinamas nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomas (naudojamas) žemės sklypas, taip pat Taisyklių 5 punktas ta apimtimi, kuria numatyta, kad asmenys, įsigiję leidimus <...> ir nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomuose (naudojamuose) žemės sklypuose (nemokamus), taip pat Taisyklių 16 punktas, ta apimtimi, kuria numatyta, kad leidimo turėtojas negali savo vardu įgalioti kitų asmenų verstis leidime nurodyta veikla <...> ar pagal sutartį perduoti jiems šios teisės, atitinka Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas) 6 straipsnio 37 ir 39 punktus (galiojanti redakcija nuo 2021 m. liepos 15 d. iki 2021 m. rugpjūčio 31 d.), Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymo (toliau – ir Rinkliavų įstatymas) 11 straipsnio 1 dalies 2 punktą (galiojanti redakcija nuo 2020 m. gruodžio 1 d.) ir konstitucinį teisinės valstybės principą.
Nurodo, kad Taisyklės numato, jog prekybos ir paslaugų teikimas viešosiose vietose yra galimas tik įsigijus leidimą (atlygintiną arba nemokamą), kad viešosiose vietose prekiauti ar teikti paslaugas be leidimo draudžiama, Taisyklėse apibrėžiama viešosios vietos sąvoka, kurios turinys sukuria teises ir pareigas asmenims, prekiaujantiems ar teikiantiems paslaugas privačios nuosavybės teise ar nuomos sutarties pagrindu valdomuose žemės sklypuose, numatant, kad prekyba ar paslaugų teikimas tokios kategorijos žemės sklypuose yra galima tik turint Palangos miesto savivaldybės administracijos išduotą leidimą, Taisyklės numato apribojimus ir draudimus. Taisyklių 6 punktas numato, kad viešosiose vietose prekiauti ar teikti paslaugas be leidimo draudžiama. Taisyklių 6 punkte naudojama viešosios vietos sąvoka yra apibrėžta Taisyklių 3.5 punkte, kur nurodyta, kad viešąja vieta, kurioje vykdoma prekyba, teikiamos paslaugos, laikytina Palangos miesto savivaldybės teritorijoje esanti savivaldybei ar valstybei nuosavybės teise priklausanti ar patikėjimo teise valdoma teritorija (gatvės, aikštės, skverai, parkai, pėsčiųjų takai, paplūdimiai bei jų prieigos ir kitos žmonių susibūrimo vietos) ir visuomenei prieinamas nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomas (naudojamas) žemės sklypas, kuriuose vykdoma prekyba arba teikiamos paslaugos nuo (iš) laikinųjų prekybos įrenginių, kioskų, nesudėtingų, laikinų statinių, paviljonų, prekybai pritaikytų automobilių ar priekabų, lauko kavinių. Taisyklių 5 punkte numatyta, kad asmenys, įsigiję leidimus veiklai vykdyti Tarybos nustatytose viešosiose vietose, už kurių išdavimą nustatyta vietinė rinkliava, ir nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomuose (naudojamuose) žemės sklypuose (nemokamus) Palangos miesto savivaldybės administracijos Rinkliavų skyriuje, turi teisę prekiauti ar teikti paslaugas viešosiose vietose. Taisyklių 16 punktas numato draudimą leidimo turėtojui savo vardu įgalioti kitus asmenis verstis leidime nurodyta veikla ar pagal sutartį perduoti leidime numatytą teisę.
Nurodo, kad pagal Taisyklių 5 punktą leidimai prekybai viešosiose vietose gali būti išduodami dviem skirtingais atvejais: 1) asmenys gali įsigyti leidimus veiklai vykdyti Palangos miesto savivaldybės tarybos nustatytose viešosiose vietose, kai už tokių leidimų išdavimą nustatyta vietinė rinkliava; 2) nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomuose (naudojamuose) žemės sklypuose asmens leidimus nemokamai išduoda Palangos miesto savivaldybės administracijos Rinkliavų skyrius. Pastebi, kad pirmuoju atveju leidimai yra privalomi vykdant veiklą savivaldybės tarybos nustatytose viešosiose vietose, tokiose kaip gatvės, aikštės, skverai, parkai, pėsčiųjų takai, paplūdimiai ir kt., sumokėjus vietinę rinkliavą, o antruoju atveju leidimai yra privalomi vykdant veiklą visuomenei prieinamame nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomame (naudojamame) žemės sklype nemokamai. Pareiškėjo manymu, Taisyklės be prekybos ir paslaugų teikimo bendrųjų reikalavimų reglamentavimo, kartu Taisyklių 3.5, 5 ir 6 punktais reglamentuoja leidimų išdavimą (įsigijimą) prekybos ar paslaugų teikimo viešosiose vietose konkrečiais atvejais. Taisyklių 3.5, 5 ir 6 punktuose asmens teisė prekiauti ar teikti paslaugas viešosiose vietose yra siejama su leidimo turėjimu, o Taisyklių 16 punktas numato apribojimus leidimo turėtojui. Vadinasi, Taisyklės reglamentuoja dvejopo pobūdžio teisinius santykius – 1) prekybos ir paslaugų teikimo tvarką bei 2) leidimų išdavimo konkrečius atvejus ir apribojimus, susijusius su leidimo išdavimu. Todėl laiko, kad Taisyklių 3.5, 5, 6 ir 16 punktais yra reglamentuojamas leidimų išdavimas, teisė vykdyti veiklą turint leidimą, draudimas vykdyti veiklą be leidimo, leidimo turėtojo apribojimai.
Teigia, kad Palangos miesto savivaldybė turi teisę vykdyti savarankišką funkciją ir nustatyti prekybos ir paslaugų teikimo tvarką viešosiose vietose bei nustatyti leidimų išdavimo tvarką viešosiose vietose, taisyklėse apibrėžti viešosios vietos sąvoką, tačiau šias savo funkcijas ji gali įgyvendinti tik laikydamasi įstatymų reikalavimų. Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 punkte numatytą savarankiškąją funkciją „nustatyti prekybos ir paslaugų teikimo tvarką viešosiose vietose“ Palangos miesto savivaldybės taryba turi teisę įgyvendinti laikydamasi įstatymų, nes tai numatyta Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 1 dalyje (įgyvendinant šias funkcijas, savivaldybių veiklą saisto įstatymų nustatyti reikalavimai ir tvarka), o Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 39 punkte numatytą savarankiškąja funkciją „nustatyti leidimų (licencijų) išdavimą įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka“ Palangos miesto savivaldybės taryba turi teisę įgyvendinti tik įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka, nes tai tiesiogiai numatyta Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 39 punkte (leidimų (licencijų) išdavimas įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka). Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 1 dalis ir Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 ir 39 punktai ta apimtimi, kuri numato, kad savivaldybė savo funkcijas gali įgyvendinti įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka, yra blanketinės normos, nukreipiančios į kitus įstatymus. Tai reiškia, kad paisant teisės aktų hierarchijos, visų pirma, prekybos ir paslaugų teikimo tvarkos viešosiose vietose nustatymas, viešosios vietos sąvokos ir jos turinio, turinčio reikšmės leidimo turėjimui, nustatymas, leidimų prekybai išdavimo atvejų ir tvarkos nustatymas norint prekiauti ar teikti paslaugas viešosiose vietose, turi būti reglamentuoti Lietuvos Respublikos Seimo priimtu įstatymu, ir tik tada savivaldybės taryba, įgyvendindama Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 ir 39 punktuose įtvirtintą funkciją, turi teisę šiuos klausimus reglamentuoti norminiu administraciniu aktu.
Pareiškėjas nurodo, kad poįstatyminiu teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, todėl poįstatyminiu teisės aktu negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis, nes taip būtų pažeista Konstitucijoje įtvirtinta įstatymų viršenybė poįstatyminių aktų atžvilgiu (Konstitucinio Teismo 2002 m. rugpjūčio 21 d. nutarimas). Poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, jie turi būti priimami remiantis įstatymais, nes poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas nepriklausomai nuo to, ar tas aktas yra ad hoc (esant konkrečiai situacijai) taikymo, ar nuolatinio galiojimo. Nors Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 punkte ir numatyta savivaldybės teisė nustatyti prekybos ir paslaugų teikimo tvarką viešosiose vietose, tačiau viešosios vietos sąvoka Vietos savivaldos įstatyme nepateikta. Viešosios vietos sąvoka yra pateikta vieninteliame įstatyme – Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 2 punkte, todėl savivaldybė, įgyvendindama Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 punkte numatytą savarankiškąją funkciją nustatyti prekybos ir paslaugų teikimo tvarką viešosiose vietose, privalo vadovautis Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 2 punkte pateikta viešosios vietos sąvoka arba kitu įstatymu, apibrėžiančiu viešosios vietos sąvoką, kurio šiuo metu nėra. Be to, Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 punkte įtvirtinta savivaldybės savarankiškoji funkcija nustatyti prekybos ir paslaugų teikimo tvarką viešosiose vietose yra tiesiogiai susijusi su Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 39 punkte įtvirtinta savivaldybės savarankiškąja funkcija nustatyti leidimų išdavimo tvarką, nes tai tiesiogiai įtvirtinta Taisyklių 5 ir 6 punktuose, pagal kuriuos prekyba ar paslaugų teikimas konkrečiais požymiais apibrėžtoje viešojoje vietoje yra galimas tik įsigijus (nemokamai gavus) leidimą. Todėl, jeigu savivaldybės nustatytoje prekybos ir paslaugų teikimo viešosiose vietose tvarkoje keliamas reikalavimas turėti leidimą tokios veiklos vykdymui, aiškinant šią Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 punkte įtvirtintą savivaldybės savarankiškąją funkciją, kartu turi būti taikomas ir Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 39 punktas, numatantis savivaldybės savarankiškąją funkciją išduoti leidimus tik įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka. Daro išvadą, kad jeigu prekybos ir paslaugų teikimui viešosiose vietose yra privalomas leidimas, tai savivaldybė Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 ir 39 punktuose įtvirtintą savo funkciją gali įgyvendinti tik tada, kai toks klausimas yra sureguliuotas konkrečiu įstatymu.
Kadangi Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 39 punktas numato, kad savarankiškosios savivaldybių funkcijos yra leidimų (licencijų) išdavimas įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka, o joks Lietuvos Respublikos Seimo įstatymas nereglamentuoja leidimų išdavimo atvejų ir tvarkos asmenims, vykdantiems prekybos ar paslaugų teikimo veiklą nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomuose žemės sklypuose, taip pat joks įstatymas neapibrėžia viešosios vietos sąvokos taip, kaip ji yra apibrėžta Taisyklių 3.5 punkte, laiko, kad Palangos miesto savivaldybės taryba, patvirtindama Taisyklių 3.5 ir 5 punktus nurodytoje apimtyje: 1) nepaisė konstitucinio teisinės valstybės principo keliamų reikalavimų; 2) pažeidė teisės aktų hierarchiją; 3) priėmė norminį administracinį aktą, reglamentuojantį leidimų prekybai išdavimo atvejus ir tvarką, nesant įstatymo, reglamentuojančio leidimų prekybai išdavimo atvejų ir tvarkos; 4) per plačiai apibrėžė viešosios vietos sąvoką, nesant įstatymo, taip apibrėžiančio viešosios vietos sąvoką; 5) žemesnės galios teisės aktu (Taisyklėmis ir jų 3.5 ir 5 punktais) sureguliavo leidimų prekybai išdavimo teisinius santykius, kurie pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 39 punktą, visų pirma, galėjo būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktu (įstatymu); 6) sukūrė naujas bendro pobūdžio taisykles – nesant įstatymo, sukūrė viešosios vietos sąvoką, pagal kurią viešąja vieta taip pat laikomas visuomenei prieinamas nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomas (naudojamas) žemės sklypas (Taisyklių 3.5 punktas) bei sukūrė taisyklę, kad nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomuose (naudojamuose) žemės sklypuose asmenys turi teisę prekiauti ar teikti paslaugas tik įsigiję Palangos miesto savivaldybės administracijos leidimus (Taisyklių 5 punktas); 7) patvirtino Taisyklių 3.5 ir 5 punktus nesiremdama įstatymu, t. y. žinodama, kad tokio įstatymo nėra; 8) pažeidė Vietos savivaldos įstatymo suteiktas kompetencijos ribas.
Pažymi, kad Taisyklių 3.5 ir 5 punktais nurodyta apimtimi yra sukurtos naujos bendro pobūdžio taisyklės (naujai ir per plačiai apibrėžta viešosios vietos sąvoka ir numatyta, kad leidimas prekiauti ar teikti paslaugas privačios nuosavybės teise ar nuomos sutarties pagrindu valdomuose nuosavybės žemės sklypuose yra privalomas), kurios gali būti sukurtos tik įstatymu. Pareiškėjo manymu, Taisyklių 3.5 ir 5 punktais nurodyta apimtimi yra pažeista iš Konstitucijos kylanti pareiga paisyti teisės aktų hierarchijos, dėl ko Taisyklių 3.5 ir 5 punktai šiame pareiškime nurodytoje apimtyje laikytini prieštaraujančiais Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 ir 39 punktams. Taisyklių 3.5 ir 5 punktais yra nustatyta ne tik prekybos ir paslaugų teikimo viešosiose vietose sąvoka ir tvarka, bet ir leidimų prekybai ar paslaugų teikimui išdavimo tvarka pagal konkrečius požymius apibrėžiamuose žemės sklypuose, kurie laikomi viešąja vieta. Taisyklių 3.5 ir 5 punktuose apibrėžta viešosios vietos sąvoka apima ir privačios nuosavybės teise valdomus žemės sklypus, taip numatant privačios nuosavybės ar nuomos (panaudos) teise valdomų žemės sklypų savininkų komercinės veiklos vykdymo (prekybos ar paslaugų teikimo) ribojimus, įpareigojant juos komercinę veiklą šiuose žemės sklypuose vykdyti tik turint savivaldybės išduotą leidimą. Pažymi, kad Konstitucinis Teismas yra išaiškinęs, jog pagal Konstituciją svarbiausi visuomeniniai santykiai turi būti reguliuojami įstatymais: su žmogaus teisių ir laisvių turinio apibrėžimu ar jų įgyvendinimo garantijų įtvirtinimu susijusį teisinį reguliavimą galima nustatyti tik įstatymu. Jokiomis aplinkybėmis poįstatyminiais teisės aktais negalima nustatyti asmens teisės atsiradimo sąlygų, riboti teisės apimties. Teisės normomis nepagrįstas norminis administracinis aktas yra nesuderinamas ir su Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintu įstatymo viršenybės principu, pagal kurį, be kita ko, administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Kadangi toks teisinis reguliavimas, koks yra numatytas Taisyklių 3.5 ir 5 punkte ginčijama apimtimi, nėra įtvirtintas įstatymo lygmeniu, laiko jį neteisėtu.
Šalies argumentai
Pareiškėjo teigimu, viešosios vietos sąvoka yra apibrėžta Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 2 punkte (galiojanti redakcija nuo 2020 m. gruodžio 1 d.), kuris numato, kad savivaldybės taryba turi teisę savivaldybės teritorijoje nustatyti vietines rinkliavas tik už leidimo prekiauti ar teikti paslaugas savivaldybės tarybos nustatytose viešosiose vietose išdavimą (viešąja vieta, kurioje vykdoma prekyba, teikiamos paslaugos, laikytina savivaldybės teritorijoje esanti savivaldybei ar valstybei nuosavybės teise priklausanti ar patikėjimo teise valdoma teritorija (išskyrus išnuomotą ar perduotą naudotis teritoriją), kurioje teikiamos paslaugos, taip pat vykdoma prekyba nuo (iš) laikinųjų prekybos įrenginių, kioskų paviljonų, prekybai pritaikytų automobilių ar priekabų, lauko kavinių). Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 2 punkte skliausteliuose yra pateikiama viešosios vietos sąvoka, kuri apibrėžiama siauriau negu yra apibrėžta Taisyklių 3.5 punkte, t. y. kaip savivaldybės teritorijoje esanti savivaldybei ar valstybei nuosavybės teise priklausanti ar patikėjimo teise valdoma teritorija, išskyrus išnuomotą ar perduotą naudotis teritoriją. Paaiškina, kad Taisyklių 3.5 ir 5 punktai nurodytoje apimtyje prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 ir 39 punktams, nes norminiu administraciniu aktu įtvirtina viešosios vietos sąvoką tokio turinio, kokio nenumato joks galiojantis įstatymas.
Nurodo, kad Taisyklių 16 punktas ta apimtimi, kuria numatyta, jog leidimo turėtojas negali savo vardu įgalioti kitų asmenų verstis leidime nurodyta veikla <...> arba pagal sutartį perduoti jiems šios teisės, yra leidimų išdavimo tvarkos numatytas ribojimas (draudimas). Pagal Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 ir 39 punktus, tokie prekybos ir paslaugų teikimo bei leidimų išdavimo ribojimai, visų pirma, turi būti sureguliuoti konkrečiu įstatymu. Šiuo metu nėra jokio Lietuvos Respublikos Seimo priimto įstatymo, kuriuo būtų numatyta savivaldybės teisė nustatyti apribojimus (draudimus) leidimo turėtojui įgalioti kitus asmenis verstis leidime nurodyta veikla arba pagal sutartį perduoti jiems šias teises. Taisyklių 16 punkte numatytas apribojimas (draudimas) leidimo turėtojui perduoti leidimą bet kokia forma (įgaliojimo, sutarties) kitam asmeniui yra norminiu administraciniu aktu nustatytas asmens veiklos ribojimas, kokio nenumato joks įstatymas, o vietos savivalda turi teisę savo kompetencijos ribose numatyti prekybos ir paslaugų teikimo veiklos ribojimus bei leidimų prekybai ribojimus tik įstatymų pagrindu. Akcentuoja, kad Palangos miesto savivaldybės taryba nepaisė teisės aktų hierarchijos ir pažeidė konstitucinį teisinės valstybės principą. Nesant įstatymo, numatančio Taisyklių 16 punkte esantį ribojimą (draudimą), Taisyklių 16 punktas nurodyta apimtimi prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 ir 39 punktams ir teisinės valstybės principui.
Pareiškėjas į teismo posėdį neatvyko, apie bylos nagrinėjimo vietą ir laiką pranešta įstatymo nustatyta tvarka.
Pareiškėjo atstovė teismo posėdžio metu palaikė pareiškimą iš esmės jame išdėstytų motyvų ir argumentų pagrindu.
Atsiliepimas
Atsakovė Palangos miesto savivaldybės taryba (toliau – ir Atsakovė) atsiliepimu su pareiškimu nesutinka ir prašo skundžiamą norminį administracinį aktą pripažinti teisėtu, o Pareiškėjo pareiškimą atmesti kaip nepagrįstą.
Nurodo, kad šiuo metu Palangos miesto savivaldybės teritorijoje galioja Prekybos viešosiose vietose taisyklės, patvirtintos Palangos miesto savivaldybės tarybos 2015 m. gruodžio 23 d. sprendimu Nr. T2-348 „Dėl Prekybos viešosiose vietose taisyklių patvirtinimo“. Taisyklių 3.5 punkte viešoji vieta apibrėžiama kaip Palangos miesto savivaldybės teritorijoje esanti savivaldybei ar valstybei nuosavybės teise priklausanti ar patikėjimo teise valdoma teritorija (gatvės, aikštės, skverai, parkai, pėsčiųjų takai, paplūdimiai bei jų prieigos ir kitos žmonių susibūrimo vietos) ir visuomenei prieinamas nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomas (naudojamas) žemės sklypas, kuriuose vykdoma prekyba arba teikiamos paslaugos nuo (iš) laikinųjų prekybos įrenginių, kioskų, nesudėtingų, laikinų statinių, paviljonų, prekybai pritaikytų automobilių ar priekabų, lauko kavinių.
Teigia, kad Lietuvos Respublikos teismai, formuodami vienodą teismų praktiką, ne kartą yra pasisakę dėl viešosios vietos sąvokos ir konstatavę, jog sąvoka sietina ne tik su vieša miesto erdve, bet ir kita erdve, į kurią turi teisę patekti visi asmenys ir kurioje būnant asmeniui keliami tam tikri elgesio reikalavimai. Nurodo, kad Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodekso (ANK) 154 straipsnis (Prekybos viešosiose vietose taisyklių pažeidimas) numato administracinę atsakomybę už savivaldybių tarybų patvirtintų prekybos viešosiose vietose taisyklių pažeidimą. Tam, kad asmenį traukti administracinėn atsakomybėn už prekybos taisyklių viešojoje vietoje pažeidimą, reikia įrodyti tai, kad jis prekybos ar paslaugų teikimo veiklą vykdė viešoje vietoje. Nors viešosios vietos sąvoka nėra pateikta Lietuvos Respublikos įstatymuose, tačiau teismų praktikoje išaiškinta, kad viešoji vieta yra tokia vieta, kurioje teisės pažeidimo padarymo metu yra ar turi teisę lankytis kiti asmenys. Viešoji vieta bendrąja prasme yra viešoji erdvė, į kurią turi teisę patekti kiti asmenys be savininko leidimo ir kurioje būnant asmeniui keliami tam tikri elgesio reikalavimai, o būtent gerbti ir nepažeisti kitų žmonių teisių, rimties, netrukdyti jiems. Atkreipia dėmesį, kad leidimas prekiauti ar teikti paslaugas privačiame žemės sklype yra nemokamas, vietine rinkliava neapmokestinant leidimus prekiauti ar teikti paslaugas privačioje valdoje, tokiems teisiniams santykiams negali būti taikomas Rinkliavų įstatymas, taigi ir Taisyklių nuostatos (3.5 ir 5 punktai) negali prieštarauti šiuos teisinius santykius nereglamentuojančiam įstatymui. Pažymi, kad identiškai viešosios vietos sąvoką reglamentuoja ir daugelio kitų savivaldybių Prekybos viešosiose vietose taisyklės. Akcentuoja, kad pripažinus, jog savivaldybės taryba neturi teisės nustatyti prekybos taisyklių savivaldybės teritorijos privačiose valdose, iš esmės, Taisyklės netektų prasmės, nes didžioji dalis vykdomos prekybos ar paslaugų teikimo veiklos bei suteikiamų leidimų yra privačiose valdose ir tik nedidelė dalis išduodamų leidimų yra savivaldybės tarybos nustatytose viešosiose vietose.
Atsakovė nurodo, kad bet kuris leidimas ar licencija yra individualus dokumentas ir suteikiamas konkrečiam fiziniam ar juridiniam asmeniui. Leidimas ar licencija yra išduodami konkrečiam subjektui (fiziniam ar juridiniam asmeniui), kuriam yra suteikiama teisė vykdyti atitinkamą veiklą tam tikroje vietoje. Apbendrina, kad leidimas – tai Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus nustatyta tvarka išduodamas dokumentas, suteikiantis leidimo turėtojui teisę prekiauti ar teikti paslaugas konkrečioje viešojoje vietoje (savivaldybės Tarybos nustatytoje viešojoje vietoje ar privačioje valdoje).
Atsakovės atstovė teismo posėdžio metu su pareiškimu nesutiko ir prašė jį atmesti iš esmės atsiliepime išdėstytų motyvų ir argumentų pagrindu.
Motyvuojamoji dalis
Teisėjų kolegija konstatuoja:
Byloje nagrinėjamas pareiškėjo Lietuvos Respublikos Seimo nario G. P. prašymas ištirti, ar Palangos miesto savivaldybės tarybos 2015 m. gruodžio 23 d. sprendimu Nr. T2-348 patvirtintų Prekybos viešosiose vietose taisyklių 3.5 punktas ta apimtimi, kuria numatyta, kad viešąja vieta, kurioje vykdoma prekyba, teikiamos paslaugos, laikytina <...> ir visuomenei prieinamas nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomas (naudojamas) žemės sklypas, taip pat Taisyklių 5 punktas ta apimtimi, kuria numatyta, kad asmenys, įsigiję leidimus <...> ir nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomuose (naudojamuose) žemės sklypuose (nemokamus), taip pat Taisyklių 16 punktas ta apimtimi, kuria numatyta, kad leidimo turėtojas negali savo vardu įgalioti kitų asmenų verstis leidime nurodyta veikla <...> ar pagal sutartį perduoti jiems šios teisės, atitinka Lietuvos Respublikos vietos savivaldos 6 straipsnio 37 ir 39 punktus, Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 2 punktą ir konstitucinį teisinės valstybės principą.
Įgyvendinant Konstitucijos laiduojamą savivaldos teisę, susiklosto ypatingi teisiniai santykiai. Šių santykių srityje, viena vertus, savivaldybės turi sprendimų priėmimo laisvę ir savarankiškumą, kita vertus, savivaldybės privalo veikti neperžengdamos įstatyme nustatytų kompetencijos ribų. Konstitucijos 127 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta, kad mokesčius, kitas įmokas į biudžetus ir rinkliavas nustato Lietuvos Respublikos įstatymai. Konstitucijos 120 straipsnyje nustatyta, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Įstatymais nustatant savivaldybių funkcijas ir kompetenciją, realizuojamas konstitucinis savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principas. Tačiau, kaip yra nurodęs Konstitucinis Teismas 2000 m. birželio 23 d. nutarime, Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies norma, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai, negali būti atsiejama nuo toje pačioje dalyje įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje ir įstatymuose apibrėžtos jų kompetencijos. Pati savivaldos teisinė prigimtis suponuoja tai, kad savivaldybės savo funkcijas turi vykdyti atsižvelgdamos į vietos sąlygas ir aplinkybes, tačiau visais atvejais jos privalo laikytis Konstitucijos ir įstatymų (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas).
Pareiškėjo prašomas ištirti teisės aktas nustato tam tikras elgesio taisykles individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei, todėl jis priskirtinas norminiam administraciniam aktui. Norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimui taikomos specialios taisyklės, reglamentuotos Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos (toliau – ir ABTĮ) II skyriaus pirmame skirsnyje. Tiriant norminio administracinio akto teisėtumą, nėra sprendžiamas pažeistų subjektinių teisių gynimo klausimas, o tik siekiama išsiaiškinti, ar norminis administracinis aktas neprieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Taigi, bylų dėl norminių administracinių aktų nagrinėjimo proceso paskirtis yra ne pažeistų subjektinių teisių apsauga, o abstrakti viešojo administravimo subjektų veiklos, priimant norminius administracinius aktus, teisėtumo kontrolė. Dėl šios priežasties administracinių teismų kompetencija nagrinėjant bylas dėl norminių administracinių aktų teisėtumo, yra aiškiai apibrėžta įstatyme ir plečiamai neaiškintina.
ABTĮ 112 straipsnis nustato administracinių teismų kompetenciją tirti savivaldybių administravimo subjektų norminių administracinių aktų atitiktį įstatymams ar Vyriausybės norminiams aktams. Vyriausiojo administracinio teismo nuolatinėje praktikoje laikomasi pozicijos, kad administraciniai teismai tiria norminių administracinių aktų atitiktį įstatymams ar Vyriausybės norminiams aktams.
ABTĮ 3 straipsnio 2 dalyje reglamentuojama, kad teismas, spręsdamas ginčą dėl administracinio akto, nevertina ginčijamo teisės akto ir veiksmų (neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar viešojo administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar teisės aktas arba veiksmas (neveikimas) neprieštarauja tikslams ir uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo įgaliojimus.
Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnyje nustatyta, kad valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei. Ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos įgyvendinimo sąlygas reglamentuoja įstatymai. Konstitucinis Teismas, aiškindamas konstitucinio teisinės valstybės principo įgyvendinimą teisėkūros procese, yra pabrėžęs, kad „konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams, kurie teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų <...>“ (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas, 2006 m. sausio 16 d. nutarimas). Konstitucinis Teismas taip pat yra nurodęs, kad iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat, kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktu (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas).
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje taip pat nuosekliai pažymi viešojo administravimo subjektų pareigą veikti aukštesnės galios teisės aktais suteiktos kompetencijos ribose. Viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o atitinkamam teisėkūros subjektui viršijus jam teisės aktais suteiktą kompetenciją ir priėmus norminį administracinį aktą, kurį jis nėra įgaliotas priimti, kartu pažeidžiamas ir Konstitucijos preambulėje įtvirtintas teisinės valstybės principas (žr., pvz., LVAT 2006 m. liepos 28 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I444-4/2006; 2007 m. lapkričio 23 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I438-15/2007; 2008 m. lapkričio 28 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I444-4/2008; 2012 m. gegužės 21 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I502-12/2012; 2013 m. balandžio 30 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I146-10/2013, išplėstinės teisėjų kolegijos 2016 m. liepos 21 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-13-520/2016).
Dėl pareiškimo pobūdžio
Specialios procesinės normos, reglamentuojančios pareiškimų bei prašymų ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą nagrinėjimą, išdėstytos ABTĮ 2 dalies II skyriaus pirmajame skirsnyje. Tiek, kiek tam tikri procesiniai klausimai nėra reglamentuoti ABTĮ 2 dalies II skyriaus pirmajame skirsnyje įtvirtintomis norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimui specialiai skirtomis nuostatomis, taikomos bendrosios ABTĮ nustatytos proceso taisyklės (ABTĮ 118 straipsnis).
Vadovaujantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktika, aiškinančia administracinio teisės akto rūšis, galima išskirti šiuos norminio administracinio akto požymius: 1) aktas sukuria elgesio taisykles – teisės normas (žr., pvz., LVAT 2012 m. gegužės 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520-2270/2012); 2) aktas priimamas viešojo administravimo subjekto, vykdančio administracinį reglamentavimą (žr., pvz., 2002 m, rugsėjo 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A2-736/2002); sprendžiant, ar tam tikras aktas gali būti pripažintas norminiu teisės aktu, reikia nustatyti ne tik tai, ar šis aktas yra priimtas viešojo administravimo subjekto, bet ir tai, ar šis aktas priimtas būtent įgyvendinant viešojo administravimo įgaliojimus, t. y. jį priėmusiam subjektui tiesiogiai realizuojant valstybės valią ir nustatant elgesio taisykles, visuotinai privalomas tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams (žr., pvz., 2007m. vasario 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I1-1/2007); 3) aktas išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius (žr., pvz., 2003 m kovo 24 d. plenarinės sesijos sprendimą administracinėje byloje Nr. A5-63/2003); 4) aktas orientuojamas į ateitį, t. y. skirtas taikyti daug kartų; jis toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje (žr., pvz., 2011m. rugsėjo 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS492-725/2011); 5) adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais, o tai, kad galima tam tikru metu nustatyti jų skaičių, nereiškia, kad aktas yra individualus (žr., pvz., 2011m. kovo 12 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I575-3/2011); tai, kad ginčijami aktai yra skirti nedideliam subjektų ratui, nedaro jų individualių, konkretus subjektų skaičius neturi įtakos akto norminiam pobūdžiui (žr., pvz., 2011m. rugsėjo 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS492-725/2011); jeigu norminis administracinis aktas nustato elgesio taisykles rūšiniais požymiais apibūdintų asmenų grupei, jis nepraranda normatyvinio pobūdžio (žr., pvz., 2009 m. gegužės 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A438-560/2009); 6) aktas yra visuotinai privalomas (žr., pvz., 2010 m. balandžio 6 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010); 7) aktas paskelbiamas, laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos (žr., pvz., 2011m. rugsėjo 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS492-725/2011).
Žemesnės instancijos teismas
Atsižvelgiant į nurodytą LVAT praktiką, daroma išvada, jog pagrindiniai individualaus ir norminio akto skirtumai yra šie: 1) norminis aktas – neturi konkrečiai įvardyto adresato, individualus – skirtas konkrečiam asmeniui (asmenims); 2) norminis aktas – dažniausiai formuluoja bendrąją elgesio taisyklę, o individualus – konkrečią elgesio taisyklę; 3) norminis aktas – reguliuoja nuolatinius, tipinius, visuotinius santykius, individualus – vienkartinius, konkrečius gyvenimo atvejus, situacijas.
Pažymėtina ir tai, kad norminis teisės aktas turi griežtai apibrėžtą dokumento formą, skelbiamas laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos. Kvalifikuojant aktą kaip norminį turi būti sprendžiama ne pagal vieną kurį kriterijų, o pagal jų, kaip būtinųjų tokio akto požymių, visumą. Iš byloje ginčijamo administracinio akto turinio matyti, kad jis atitinka norminiam administraciniam aktui taikomus požymius. Be to, šioje administracinėje byloje tarp šalių nėra ginčo dėl to, kad prašomas ištirti administracinis aktas yra norminio pobūdžio administracinis aktas.
Kreipimosi į administracinį teismą dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo pagrindas yra teisiniai argumentai, kuriais pareiškėjas grindžia savo abejonę dėl ginčijamo norminio administracinio akto (ar jo dalies) teisėtumo (žr., pvz., LVAT 2013m. sausio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-171/2013, 2015 m. gegužės 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-905-492/2015, 2020 m. vasario 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-155-662/2020 ir kt.).
Pažymėtina, jog Pareiškėjas savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais; neturėtų būti ir nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų (žr., pvz., LVAT išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. sausio 2 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-21-438/2017). Teisėjų kolegija, įvertinusi Pareiškėjo pareiškimo turinį, sprendžia, kad nagrinėjamu atveju pareiškime iš esmės neapsiribojama tik teisės aktų nuostatų ir teismų praktikos, (tiesiogiai) susijusios su šioje byloje keliamais klausimais, išdėstymu dėl galimo norminio administracinio akto nuostatų neatitikties aukštesnės teisinės galios teisės aktams, todėl pateiktas pareiškimas atitinka tokio pobūdžio pareiškimo turiniui keliamus reikalavimus.
Dėl Prekybos viešosiose vietose taisyklių 3.5 ir 5 punktų teisėtumo
Pareiškėjas prašo ištirti, ar Palangos miesto savivaldybės tarybos 2015 m. gruodžio 23 d. sprendimu Nr. T2-348 patvirtintų Prekybos viešosiose vietose taisyklių 3.5 punktas ta apimtimi, kuria numatyta, kad viešąja vieta, kurioje vykdoma prekyba, teikiamos paslaugos, laikytina <...> ir visuomenei prieinamas nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomas (naudojamas) žemės sklypas, taip pat Taisyklių 5 punktas ta apimtimi, kuria numatyta, kad asmenys, įsigiję leidimus <...> ir nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomuose (naudojamuose) žemės sklypuose (nemokamus), atitinka Lietuvos Respublikos vietos savivaldos 6 straipsnio 37 ir 39 punktus, Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 2 punktą ir konstitucinį teisinės valstybės principą.
Prašomo ištirti teisės akto dalys nurodytoje apimtyje yra norminis administracinis aktas, nes juo nustatytos elgesio taisyklės, skirtos individualiais požymiais neapibrėžtai asmenų grupei, todėl dėl šio norminio teisės akto dalies teisėtumo gali būti teikiamas abstraktus pareiškimas (ABTĮ 112 straipsnis).
Nustatyta, kad Palangos miesto savivaldybės teritorijoje galioja Prekybos viešosiose vietose taisyklės, patvirtintos Palangos miesto savivaldybės tarybos 2015 m. gruodžio 23 d. sprendimu Nr. T2-348 „Dėl Prekybos viešosiose vietose taisyklių patvirtinimo“ (su vėlesniais pakeitimais).
Palangos miesto savivaldybės tarybos 2015 m. gruodžio 23 d. sprendimu Nr. T2-348 patvirtintos Prekybos viešosiose vietose taisyklės yra paskelbtos įstatymų nustatyta tvarka ir galiojančios (prieiga internete: https://www.e-tar.lt/portal/lt/legalAct/08875490ad6f11e5b12fbb7dc920ee2c/asr).
Taisyklės reglamentuoja bendruosius prekybos ar paslaugų teikimo Palangos miesto viešosiose vietose organizavimo reikalavimus (1 punktas). Šių Taisyklių privalo laikytis visi juridiniai asmenys, kitos organizacijos, juridinių asmenų ar kitų organizacijų filialai ir fiziniai asmenys (toliau – asmenys), taip pat fiziniai asmenys, turintys teisę prekiauti be verslo liudijimo viešosiose vietose, kuriose vykdoma prekyba, teikiamos paslaugos (2 punktas). Asmenys, įsigiję leidimus veiklai vykdyti Tarybos nustatytose viešosiose vietose, už kurių išdavimą nustatyta vietinė rinkliava, ir nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomuose (naudojamuose) žemės sklypuose (nemokamus) Palangos miesto savivaldybės administracijos Rinkliavų skyriuje (toliau – Rinkliavų skyrius), turi teisę prekiauti ar teikti paslaugas viešosiose vietose (5 punktas). Taisyklių 3.5 punkte naudojama sąvoka – viešąja vieta, kurioje vykdoma prekyba, teikiamos paslaugos, laikytina Palangos miesto savivaldybės (toliau – Savivaldybė) teritorijoje esanti Savivaldybei ar valstybei nuosavybės teise priklausanti ar patikėjimo teise valdoma teritorija (gatvės, aikštės, skverai, parkai, pėsčiųjų takai, paplūdimiai bei jų prieigos ir kitos žmonių susibūrimo vietos) ir visuomenei prieinamas nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomas (naudojamas) žemės sklypas, kuriuose vykdoma prekyba arba teikiamos paslaugos nuo (iš) laikinųjų prekybos įrenginių, kioskų, nesudėtingų, laikinų statinių, paviljonų, prekybai pritaikytų automobilių ar priekabų, lauko kavinių (toliau – viešoji vieta).
Minėta, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 punktą, savivaldybė įgyvendina savarankišką funkciją nustatyti prekybos ir kitų paslaugų teikimo tvarką savivaldybių ar jų valdomų įmonių administruojamose turgavietėse ir viešosiose vietose. Pareiškėjas teigia, kad ši įstatymo nuostata turi būti aiškinama kitų įstatymų kontekste, nes savivaldybė, netgi įgyvendindama savarankiškas funkcijas, nėra absoliučiai savarankiška, o turi laikytis įstatymų. Nors Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 punkte ir numatyta savivaldybės teisė nustatyti prekybos ir paslaugų teikimo tvarką viešosiose vietose, tačiau viešosios vietos sąvoka Vietos savivaldos įstatyme nepateikta. Pareiškėjo nuomone, Palangos miesto savivaldybės administracija Taisyklių 3.5 punkte apibrėžė viešosios vietos sąvoką, kuri būtent taip, kaip apibrėžta Taisyklių 3.5 punkte, nėra apibrėžta jokiame įstatyme. Pareiškėjo įsitikinimu, atsakovė neturėjo teisės Taisyklių 3.5 ir 5 punktuose įtvirtinti tokios viešosios vietos sąvokos.
Sutiktina su Pareiškėjo nuomone, kad nei Vietos savivaldos įstatyme, nei kituose įstatymuose bei jų lydimuosiuose teisės aktuose nėra viešosios vietos apibrėžimo, jis pateikiamas tik teisminėje praktikoje.
Lietuvos Respublikos teismai, formuodami vienodą teismų praktiką, ne kartą yra pasisakę dėl viešosios vietos sąvokos ir konstatavę, jog sąvoka sietina ne tik su vieša miesto erdve, bet ir kita erdve, į kurią turi teisę patekti visi asmenys ir kurioje būnant asmeniui keliami tam tikri elgesio reikalavimai: gerbti ir nepažeisti kitų žmonių teisių, rimties, netrukdyti jiems: „Viešoji vieta – tai tokia vieta, kurioje nusikalstamos veikos padarymo metu yra ar turi teisę lankytis kiti asmenys. Veika laikoma padaryta viešoje vietoje nepriklausomai nuo to, ar nusikaltimo darymo metu toje vietoje kas nors buvo, ar ne. Viešosios vietos terminas nėra įtvirtintas teisės aktuose, tačiau bendrai vieša vieta suprantama kaip atvira, visiems skirta ir prieinama erdvė. Lietuvių kalbos išteklių informacinės sistemos duomenimis, Dabartinės lietuvių kalbos žodyne terminas „viešas“ apibrėžiamas kaip „visiems skirtas“, „visuomenės naudojamas“, „atviras“. Viešosios vietos samprata yra aiškinta ir Lietuvos teismų praktikoje, nagrinėjant baudžiamąsias bylas. Vadovaujantis kasacinio teismo jurisprudencija, viešąja vieta iš esmės gali būti laikoma vieša erdvė, į kurią turi teisę patekti kiti asmenys, ir dėl laisvo priėjimo prie tokios vietos joje bet kuriuo momentu gali atsirasti kiti asmenys (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2013 m. vasario 26 d. sprendimas, priimtas baudžiamojoje byloje Nr. 2K-130/2013). Teismų praktikoje vieša vieta pripažįstama ir gyvenamojo namo kiemas (žr., pvz., LVAT 2002 m. rugsėjo 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. 1183/2002, Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2008 m. vasario 26 d. nutartis byloje Nr. 2K-122/2008).
Taigi viešoji vieta bendrąja prasme yra viešoji erdvė, į kurią turi teisę patekti kiti asmenys be <...> leidimo ir kurioje būnant asmeniui keliami tam tikri elgesio reikalavimai, o būtent gerbti ir nepažeisti kitų žmonių teisių, rimties, netrukdyti jiems. <...>“ (žr., pvz., LVAT 2002 m. rugsėjo 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. 1183/2002). Prekybos ar paslaugų teikimo veiklos vykdytojas savaime suponuoja, kad jo veiklos vykdymo vietoje patekimas nėra ribojamas, o prekės ar paslaugos yra prieinamos neapibrėžtam asmenų ratui.
Pažymėtina, kad viešosios vietos sąvoka ne tik kad nėra aiškiai apibrėžta, bet ir nėra vienodai suprantama ją taikant. Išanalizavus teisminę praktiką ir įstatymus bei kitus teisės aktus nustatyta, kad Lietuvos Respublikos įstatymuose nėra vienareikšmiškai suprantamo ir taikomo viešosios vietos sąvokos apibrėžimo. Aiškinant viešosios vietos sąvokos sampratą nustatyta, jog priklausomai nuo reglamentuojamo teisinio santykio ir teisės akto tikslo viešoji vieta gali būti suprantama kaip vieta – teritorija nuosavybės teise priklausanti valstybei ar savivaldybei – viešoji erdvė, arba kaip vieta ar teritorija, neatsižvelgiant į tai, kam ji priklauso nuosavybės teise, tačiau prieinama visuomenei, arba, kaip nurodoma teismų praktikoje, net kaip vieta, net ir priklausanti privačios nuosavybės teise, tačiau kurioje siekiama apginti visuomenės interesus ir dėl to ji laikytina viešąja vieta. Minėtos sąvokos samprata nėra galutinai suformuota.
Nesant teisės aktuose aiškiai įtvirtintos viešosios vietos sąvokos ir esant tokiai nevienareikšmei sampratai, savivaldybės, leisdamos privalomus teisės aktus, reguliuojančius santykius viešosiose vietose, pačios nustato viešosios vietos sąvoką, kurios taikymas dėl jos netikslumo yra gana problemiškas.
Taisyklių 3.5 punkte viešoji vieta apibrėžiama kaip Palangos miesto savivaldybės teritorijoje esanti Savivaldybei ar valstybei nuosavybės teise priklausanti ar patikėjimo teise valdoma teritorija (gatvės, aikštės, skverai, parkai, pėsčiųjų takai, paplūdimiai bei jų prieigos ir kitos žmonių susibūrimo vietos) ir visuomenei prieinamas nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomas (naudojamas) žemės sklypas, kuriuose vykdoma prekyba arba teikiamos paslaugos nuo (iš) laikinųjų prekybos įrenginių, kioskų, nesudėtingų, laikinų statinių, paviljonų, prekybai pritaikytų automobilių ar priekabų, lauko kavinių.
Atkreiptinas dėmesys į aplinkybę, kad panašiai viešosios vietos sąvoką reglamentuoja ir daugelio kitų savivaldybių Prekybos viešosiose vietose taisyklės, pavyzdžiui: Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2013 m. liepos 10 d. sprendimu Nr. 1-1312 (su vėlesniais pakeitimais) patvirtintų Prekybos viešosiose vietose taisyklių 4 punktas: „Viešoji vieta – Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esanti Savivaldybei ar valstybei nuosavybės teise priklausanti, patikėjimo teise valdoma arba Savivaldybei perduota pagal panaudos sutartį teritorija ir visuomenei prieinamas nuosavybės teise arba nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomas žemės sklypas, kuriame teikiamos paslaugos (nuomos, buities, taksofonų, nesudėtingų atrakcionų ir pan.), taip pat vykdoma prekyba nuo (iš) laikinųjų prekybos įrenginių, kioskų, paviljonų, prekybai pritaikytų automobilių ar priekabų, lauko kavinių“; Kauno miesto savivaldybės tarybos 2003 m. kovo 13 d. sprendimu Nr. T-72 (su vėlesniais pakeitimais) patvirtintų Prekybos Kauno viešosiose vietose taisyklių 4 punktas: „Viešoji vieta – Kauno miesto savivaldybės teritorijoje esanti Savivaldybei ar valstybei nuosavybės teise priklausanti ar patikėjimo teise valdoma teritorija (aikštės, skverai, parkai, pėsčiųjų takai, paplūdimiai ir kitos žmonių susibūrimo vietos) ir visuomenei prieinamas nuosavybės teise arba nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomas žemės sklypas, kuriame teikiamos paslaugos (nuomos, buities, taksofonų, nesudėtingų atrakcionų ir pan.), taip pat vykdoma prekyba iš (nuo) laikinųjų prekybos įrenginių, kioskų, paviljonų, iš prekybai įrengtų specializuotų automobilių, iš automobilių ar automobilių priekabų, lauko kavinių“; Druskininkų savivaldybės tarybos 2014 m. kovo 28 d. sprendimu Nr. T1-54 (su vėlesniais pakeitimais) patvirtintų Prekybos viešosiose vietose taisyklių 4.1 punktas: Viešoji vieta – Savivaldybės teritorijoje esanti savivaldybei ar valstybei nuosavybės teise, panaudos ar patikėjimo teise valdoma teritorija (gatvės, aikštės, skverai, parkai, pėsčiųjų takai ir kitos žmonių susibūrimo vietos) ir visuomenei prieinamas nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomas (naudojamas) žemės sklypas, kuriuose vykdoma prekyba arba teikiamos paslaugos nuo (iš) laikinųjų prekybos įrenginių, kioskų, nesudėtingų, laikinų statinių, paviljonų, prekybai pritaikytų automobilių ar priekabų, lauko kavinių ir kt.“.
Atkreiptinas dėmesys, kad ir kitos Lietuvos savivaldybės yra nusistačiusios panašų teisinį reguliavimą, t. y., kai viešomis vietomis laikomos ne tik valstybei ar savivaldybei nuosavybes teise priklausančias teritorijos, tačiau pareiškėjas ginčija ir aptaria tik Palangos miesto savivaldybėje galiojančią tvarką. Be to, ne tik savivaldybės, bet ir kitos institucijos viešąja vieta laiko ir kitas, ne tik savivaldybei ir valstybei priklausančias teritorijas. Pavyzdžiui, 2013 m. gegužės 2 d. Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus įsakymu Nr. B1-336 patvirtintas Gyvūnų laikymo savivaldybių teritorijų gyvenamosiose vietovėse tvarkos aprašo 2.4 punktas nustato, kad „viešoji vieta – aikštė, parkas, skveras, paplūdimys, daugiabučio namo kiemas, valstybės ir savivaldybės institucijos, švietimo, socialinių paslaugų, sveikatos priežiūros, prekybos, viešojo maitinimo, apgyvendinimo, poilsio ir pramogų organizavimo ir kitas paslaugas teikianti įstaiga, taip pat teritorija, statinys ar patalpa, kuriuose asmenys gali laisvai lankytis“ – viešoji vieta nesiejama išimtinai su viešąja nuosavybe.
Teisėjų kolegija sutinka su Atsakovės atsiliepime padaryta išvada, kad pripažinus, jog Palangos miesto savivaldybės taryba neturi teisės nustatyti prekybos taisyklių savivaldybės teritorijos privačiose valdose, Taisyklės netektų prasmės, nes didžioji dalis vykdomos prekybos ar paslaugų teikimo veiklos bei suteikiamų leidimų yra privačiose valdose (apie 95 proc.), ir tik nedidelė dalis išduodamų leidimų yra savivaldybės tarybos nustatytose viešosiose vietose (iki 5 proc. išduodamų leidimų).
Pareiškėjas nurodo, kad viešosios vietos sąvoka yra pateikta Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 2 punkte. Šiame punkte numatyta, kad viešąja vieta, kurioje vykdoma prekyba, teikiamos paslaugos, laikytina savivaldybės teritorijoje esanti savivaldybei ar valstybei nuosavybės teise priklausanti ar patikėjimo teise valdoma teritorija (išskyrus išnuomotą ar perduotą naudotis teritoriją). Pareiškėjo manymu, Rinkliavų įstatyme yra apibrėžta siauresnė viešosios vietos sąvoka, kuri apima tik savivaldybei ar valstybei nuosavybės teise priklausančius ar patikėjimo teise valdomus žemės sklypus, aiškiai numatant išimtį, kad viešąja vieta nelaikomi išnuomoti ar perduoti naudotis žemės sklypai. Be to, Rinkliavų įstatyme apibrėžtoji viešosios vietos sąvoka neapima ir privačios nuosavybės teise valdomų žemės sklypų.
Tačiau teisėjų kolegija su šiais Pareiškėjo argumentais nesutinka. Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 2 punktas numato, kad leidimo prekiauti ar teikti paslaugas savivaldybės tarybos nustatytose viešosiose vietose išdavimą (viešąja vieta, kurioje vykdoma prekyba, teikiamos paslaugos, laikytina savivaldybės teritorijoje esanti savivaldybei ar valstybei nuosavybės teise priklausanti ar patikėjimo teise valdoma teritorija (išskyrus išnuomotą ar perduotą naudotis teritoriją), kurioje teikiamos paslaugos, taip pat vykdoma prekyba nuo (iš) laikinųjų prekybos įrenginių, kioskų paviljonų, prekybai pritaikytų automobilių ar priekabų, lauko kavinių). Kaip atsiliepime pažymėjo atsakovė, leidimas prekiauti ar teikti paslaugas privačiame žemės sklype yra nemokamas, o tai reiškia, kad už leidimą prekiauti ar teikti paslaugas privačiame žemės sklype vietinė rinkliava nėra renkama. Todėl darytina išvada, kad vietine rinkliava neapmokestinant leidimus prekiauti ar teikti paslaugas privačioje valdoje, tokiems teisiniams santykiams Rinkliavų įstatymas negali būti taikomas.
Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad Palangos miesto savivaldybės taryba 2015 m. gruodžio 23 d. sprendimo Nr. T2-348 „Dėl Prekybos viešosiose vietose taisyklių patvirtinimo“ preambulėje nurodė, kad Prekybos viešosiose vietose taisykles patvirtina vadovaudamasi Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 36 punktu, 18 straipsnio 1 dalimi, Mažmeninės prekybos taisyklėmis, patvirtintomis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. birželio 11 d. nutarimu Nr. 697 „Dėl Mažmeninės prekybos taisyklių patvirtinimo“. Kaip matyti, Rinkliavų įstatymas, kaip sprendimo priėmimo teisinis pagrindas, šiame akte nėra nurodytas.
Vertinant Taisyklių 3.5 ir 5 punktuose nurodytą teisinį reglamentavimą, nurodytas ginčijamas teisinis reglamentavimas turi būti įvertintas tame kontekste, jog savarankiškoji (Konstitucijos ir įstatymų nustatyta (priskirta)) savivaldybių funkcija, be kita ko, yra prekybos ar paslaugų teikimo Palangos miesto viešosiose vietose organizavimas. Akivaizdu, kad prekybos ar paslaugų teikimo organizavimas yra iš įstatymų tiesiogiai kylanti funkcija, kuri priskirta savarankiškajai savivaldybių funkcijai, todėl savivaldybė, savo veiklos teritorijoje užtikrindama šios savarankiškosios funkcijos vykdymą, turi diskrecijos teisę nustatyti atitinkamą teisinį reglamentavimą bei imtis priemonių šiam tikslui pasiekti.
Dėl Prekybos viešosiose vietose taisyklių 16 punkto teisėtumo
Pareiškėjo įsitikinimu, draudimas leidimo turėtojui savo vardu įgalioti kitų asmenų verstis leidime nurodyta tvarka yra leidimų išdavimo tvarkos numatytas ribojimas (draudimas). Pagal Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 ir 39 punktus, tokie prekybos ir paslaugų teikimo bei leidimų išdavimo ribojimai, visų pirma, turi būti sureguliuoti konkrečiu įstatymu. Šiuo metu nėra jokio Lietuvos Respublikos Seimo priimto įstatymo, kuriuo būtų numatyta savivaldybės teisė nustatyti apribojimus (draudimus) leidimo turėtojui įgalioti kitus asmenis verstis leidime nurodyta veikla arba pagal sutartį perduoti jiems šias teises. Tokiu būdų Palangos miesto savivaldybės taryba nepaisė teisės aktų hierarchijos ir pažeidė konstitucinį teisinės valstybės principą. Nesant įstatymo, numatančio Taisyklių 16 punkte esantį ribojimą (draudimą), Taisyklių 16 punktas nurodyta apimtimi prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 ir 39 punktams ir teisinės valstybės principui.
Nesutiktina su šiais Pareiškėjo argumentais.
Taisyklių 16 punktas numato, kad leidimo turėtojas negali savo vardu įgalioti kitų asmenų verstis leidime nurodyta veikla (išskyrus verslo liudijime įrašytą fizinį asmenį, kaip tai nustatyta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. lapkričio 19 d. nutarime Nr. 1797 „Dėl verslo liudijimų išdavimo gyventojams taisyklių“) ar pagal sutartį perduoti jiems šios teisės.
Pagal Taisyklių 3.12 punktą – leidimas – tai savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymu nustatyta tvarka išduotas dokumentas, suteikiantis teisę pardavėjams prekiauti ar paslaugų teikėjams teikti paslaugas viešosiose vietose. Tai reiškia, kad leidimas yra individualus dokumentas, kuris išduodamas konkrečiam subjektui (fiziniam ar juridiniam asmeniui), kuriam yra suteikiama teisė vykdyti atitinkamą veiklą tam tikroje vietoje. Iš to seka, kad leidimas gali būti išduodamas tik tam tikros veiklos vykdytojui, tačiau ne kokiai nors konkrečiai vietai ar konkrečiai veiklai vykdyti.
Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad daugelis išduodamų leidimų taip pat yra be teisės juos perleisti tretiesiems asmenims, kaip pavyzdžiui verslo liudijimas, statybą leidžiantis dokumentas, licencija ir kt. leidimai. Nors tokie leidimai yra išduodami tam tikrai veiklai vykdyti, tačiau akivaizdu, kad tokio leidimo pagrindu kitas asmuo vykdyti numatytos veiklos neturi jokios galimybės.
Leidimų išdavimą, neatsižvelgiant, ar planuojama vykdyti veiklą savivaldybės tarybos nustatytoje viešojoje vietoje, ar privačiame žemės sklype, reglamentuoja 2016 m. kovo 8 d. Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymu Nr. A1-227 „Dėl laikinų prekybos ar paslaugų teikimo įrenginių bei kioskų, laikinų, nesudėtingų statinių Palangos miesto viešosiose vietose projektų derinimo tvarkos aprašo patvirtinimo“, patvirtintas laikinų prekybos ar paslaugų teikimo įrenginių bei kioskų, laikinų, nesudėtingų statinių Palangos miesto viešosiose vietose projektų derinimo tvarkos aprašas (toliau - ir Aprašas), kuris nustato laikinų prekybos ar paslaugų teikimo įrenginių, kioskų, nesudėtingų, laikinų statinių projektų Palangos miesto savivaldybės viešosiose vietose derinti teikiamų prašymų nagrinėjimo tvarką. Taip pat leidimų išdavimo tvarką reglamentuoja Leidimams prekiauti ar teikti paslaugas viešosiose vietose gauti priėmimo, leidimų, leidimų dublikatų išdavimo, leidimų galiojimo panaikinimo tvarkos aprašas, patvirtintas Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. sausio 18 d. įsakymo Nr. A1-49 „Dėl Leidimams prekiauti ar teikti paslaugas viešosiose vietose gauti priėmimo, leidimų, leidimų dublikatų išdavimo, leidimų galiojimo panaikinimo tvarkos aprašo patvirtinimo“. Šio leidimo 1.1 punktas nustato prašymų leidimams prekiauti ar teikti paslaugas viešosiose vietose gauti priėmimo, leidimų, leidimų dublikatų išdavimo, leidimų galiojimo panaikinimo tvarką Palangos miesto savivaldybės viešosiose vietose. Šio aprašo 15 punkte numatyti atvejai, kada leidimas neišduodamas, t. y.: 1) jeigu asmuo pagal Administracijos ir kitų jos įstaigų parengtus skolininkų sąrašus skolingas Savivaldybei, jos institucijoms, įsteigtoms biudžetinėms įstaigoms ir fondams; 2) jeigu pateikti ne visi 7 ir 8 punktuose (atsižvelgiant į vykdomos veiklos pobūdį) išvardyti dokumentai arba jie netinkamai įforminti; 3) asmenims, jaunesniems kaip 18 metų; 4) jeigu asmuo turi galiojančią administracinę nuobaudą pagal Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodekso 167 straipsnyje numatytus pažeidimus (nuo 2016 m. balandžio 1 d. pagal Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodekso 154 straipsnyje numatytus pažeidimus). Teisėjų kolegija sutinka su Atsakovės teiginiu, kad tokiu atveju, jei leidimo turėtojas turėtų teisę savo vardu įgalioti kitą asmenį verstis jo leidime nurodyta veikla ar pagal sutartį perduoti jam šią savo teisę, atsirastų piktnaudžiavimas ir vykdyti prekybą ar paslaugų teikimą galėtų bet kuris asmuo, t. y. tiek turintis įsiskolinimą savivaldybės biudžetui, tiek galiojančią administracinę nuobaudą turintis asmuo ir pan. Todėl darytina išvada, kad Savivaldybės taryba, Taisyklių 16 punkte numatydama apribojimą leidimo turėtojui perduoti leidimą kitam asmeniui, siekia užkirsti galimybę leidimo turėtojui piktnaudžiauti savo teisėmis.
Dėl Prekybos viešosiose vietose Taisyklių 3.5, 5 ir 16 punktų atitikimo
vietos savivaldos įstatymui bei konstituciniam teisinės valstybės principui
Pareiškėjas teigia, kad nėra jokio Lietuvos Respublikos Seimo priimto ir galiojančio įstatymo, reglamentuojančio leidimų išdavimą, asmens pareigą turėti leidimą norint prekiauti ar teikti paslaugas visuomenei prieinamame privačios nuosavybės teise ar nuomos sutarties pagrindu valdomame žemės sklype, taip pat nėra įstatymo, numatančio apribojimus (draudimus) leidimų turėtojui įgalioti kitą asmenį verstis leidime nurodyta veikla ar pagal sutartį perduoti leidimą, todėl Taisyklių 3.5 punktas ta apimtimi, kuria numatyta, kad viešąja vieta, kurioje vykdoma prekyba, teikiamos paslaugos, laikytina <...> ir visuomenei prieinamas nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomas (naudojamas) žemės sklypas, taip pat Taisyklių 5 punktas ta apimtimi, kuria numatyta, kad asmenys, įsigiję leidimus <...> ir nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomuose (naudojamuose) žemės sklypuose (nemokamus), taip pat Taisyklių 16 punktas, ta apimtimi, kuria numatyta, kad leidimo turėtojas negali savo vardu įgalioti kitų asmenų verstis leidime nurodyta veikla <...> ar pagal sutartį perduoti jiems šios teisės, yra priimti pažeidžiant Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 ir 39 punktus ir konstitucinį teisinės valstybės principą, iš kurio kyla pareiga paisyti teisės aktų hierarchijos.
Taisyklių 1 ir 2 punktuose numatyta, jog Taisyklės nustato bendruosius prekybos ar paslaugų teikimo Palangos miesto viešosiose vietose organizavimo reikalavimus, taikomus juridiniams asmenims, kitoms organizacijoms, juridinių asmenų ar kitų organizacijų filialams ir fiziniams asmenims, taip pat fiziniams asmenims, turintiems teisę prekiauti be verslo liudijimo viešosiose vietose, kuriose vykdoma prekyba, teikiamos paslaugos.
Lietuvos Respublikos Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, jog savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai. Be to, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje ne kartą buvo pažymėta, kad savivaldybių savarankiškumas ir veiklos laisvė pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją – konstituciniai principai (žr., pvz., Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2000 m. birželio 13 d., 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimus). Šiame kontekste pažymėtina, kad vietinės ir centrinės valdžios santykiai yra reguliuojami tam tikrų teisės principų, kurie įtvirtinti tiek nacionaliniu (Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnis), tiek tarptautiniu lygmeniu (Europos vietos savivaldos chartija). Šie principai reguliuoja ir klausimus, kaip valdžios institucijų pareigos atitinkamoje srityje yra išskirstomos arba pasidalinamos. Vietinės ir centrinės valdžios santykiai, siekiant užtikrinti adekvatų jų tarpusavio santykį ir pagarbą kiekvienam iš subjektų atitinkamos valdymo pakopos sferoje, grindžiami vietos savivaldos savarankiškumo ir laisvės, teisėtumo, įstatymų viršenybės, subsidiarumo, deleguotos kompetencijos, bendradarbiavimo ir kitais principais. Šių principų realizavimas reikalauja garantuoti, kad egzistuotų vietos valdžia, galinti pakankamai savarankiškai prisiimti įsipareigojimus ir pasirinkti jų vykdymo būdus, priemones ir šaltinius jiems įgyvendinti (Europos vietos savivaldos chartijos preambulė) (žr., pvz., LVAT 2010 m. gegužės 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A882-617/2010).
Nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, vertintina kaip šių vietos bendruomenių dalyvavimo valdant šias teritorijas garantija (Konstitucinio Teismo 2001 m. birželio 28 d. nutarimas). Konstitucinis Teismas 2000 m. birželio 13 d. nutarime konstatavo, jog Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies norma, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai, negali būti atsiejama nuo toje pačioje dalyje įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtos jų kompetencijos. 2002 m. gruodžio 24 d. nutarime Konstitucinis Teismas dar kartą pabrėžė, kad ir tos funkcijos, kurios priklauso išimtinai savivaldybėms, yra reglamentuojamos įstatymais.
Teisėjų kolegija pastebi, jog pareiškime apsiribojama bendra (abstrakčia) oficialios konstitucinės doktrinos apžvalga ir nėra nurodyta (pasisakyta), kaip Taisyklių 3.5 ir 5, 16 punktai šiuos principus pažeidžia (iš esmės nebuvo pateikta argumentų ir teismo posėdžio metu). Taigi iš esmės apsiribojama tik teisiškai nemotyvuotu bendru teiginiu, kad minėtos nuostatos yra priimtos pažeidžiant konstitucinį teisinės valstybės principą, iš kurio kyla pareiga paisyti teisės aktų hierarchijos.
Šiuo aspektu primintina, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje nuosekliai laikomasi pozicijos, kad pareiškėjas, teikdamas su individualia byla nesusijusį (abstraktų) prašymą ištirti norminio administracinio akto nuostatos teisėtumą, kartu turi aiškiai nurodyti konkrečias aplinkybes, kurios, jo nuomone, sudaro prielaidas teisiškai pagrįstai abejonei dėl tikrinamų nuostatų atitikties bendriesiems principams. Būtent pagal tokias abstraktų prašymą (pareiškimą) pateikusio pareiškėjo nurodytas konkrečias aplinkybes (argumentus) paprastai yra identifikuojamos norminio akto (jo dalies) teisėtumo tyrimo ribos, ypač tais atvejais, kai prašoma įvertinti norminio teisės akto nuostatų atitiktį bendriesiems teisės principams ir (ar) bendrosioms įstatymuose ir juos lydinčiuose teisės aktuose nurodytoms taisyklėms. Aptariamos aplinkybės (argumentai) turi būti konkrečios, aiškios, rodančios ryšį tarp norminio administracinio akto (jo dalies) ir minėtų bendrų principų bei reikalavimų, kurių atitikčiai prašoma ištirti šį aktą (jo dalį). Argumentai turi būti susiję su prašomo atlikti tyrimo objektu, leisti proceso šalims ir teismui nustatyti bei apibrėžti administracinės bylos dalyką ir nagrinėjimo ribas (žr., pvz., LVAT išplėstinės teisėjų kolegijos 2015 m. rugsėjo 3 d. nutarties administracinėje byloje Nr.eA‑2096-502/2015 13 p.; 2016 m. liepos 7 d. sprendimas administracinėje byloje Nr.eA‑1391‑756/2016 ir kt.).
Pažymėtina, kad norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimo administraciniuose teismuose specifika, be kita ko, reiškia, kad bylos dėl šių aktų atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui pagrindas yra teisiškai motyvuota abejonė (teisiniai argumentai, kuriais pareiškėjas grindžia savo abejonę), kad visas aktas ar jo dalis prieštarauja aukštesnės teisinės galios aktams pagal: 1) normų turinį; 2) reguliavimo apimtį; 3) formą; 4) nustatytą priėmimo, pasirašymo, paskelbimo ar įsigaliojimo tvarką. Kaip yra pažymėjusi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2014 m. lapkričio 10 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014 (Administracinė jurisprudencija Nr. 28, 2014 m.), reikalaujama, kad pareiškėjo pozicija dėl norminio administracinio akto (jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi būti nurodyta aiškiai, nedviprasmiškai, pareiškime turi būti išdėstyti argumentai ir motyvai, pagrindžiantys abejonę, kad teisės aktas (jo dalis) prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Pareiškėjas negali apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais, taip pat vien tik tvirtinimu, kad norminis administracinis aktas, jo manymu, prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, bet privalo aiškiai nurodyti, kurie ginčijamo norminio administracinio akto punktai (jų pastraipos ar punktų papunkčiai), kokia apimtimi prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, ir savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais (žr., pvz., LVAT išplėstinės teisėjų kolegijos 2016 m. spalio 6 d. nutarties administracinėje byloje Nr. A-1022-492/2016).
Konstitucinis Teismas savo nutarimuose ne kartą yra konstatavęs, kad valstybės valdžios institucijos, rengdamos ir priimdamos teisės aktus, privalo vadovautis Konstitucijoje įtvirtintu teisinės valstybės principu. Teisinės valstybės principas, be kitų reikalavimų, suponuoja ir tai, kad valstybės valdžią vykdančios ir kitos valstybės institucijos turi veikti remdamosi teise ir paklusdamos teisei, valstybės valdžią vykdančios institucijos negali viršyti įstatymuose joms nustatytų įgaliojimų.
Kiekviena savivaldybė, kai nėra imperatyviųjų teisės aktų reikalavimų priimti konkrečius sprendimus, turi diskrecijos teisę pasirinkti, kokiu būdu įgyvendinti savo kompetenciją, nustatytą įstatymuose (žr., pvz., LVAT 2013 m. spalio 17 d nutartis administracinėje byloje Nr. A-492-1833-13). Būtent tokią įstatyme apibrėžtą diskrecijos teisę nagrinėjamu atveju įgyvendino Palangos miesto savivaldybės taryba, teisės aktų pagrindu patvirtindama Prekybos viešosiose vietose taisykles.
Teisėjų kolegija daro išvadą, jog Palangos miesto savivaldybės taryba, veikdama kaip teisėkūros subjektas ir Prekybos viešosiose vietose taisyklėse nustatydama prekybos ar paslaugų teikimo Palangos miesto viešosiose vietose organizavimo reikalavimus, neviršijo jai teisės aktais suteiktos kompetencijos, neperžengė savo įgaliojimų ribų, nepiktnaudžiavo jai suteikta valdžios galia, priimtu tiriamu norminiu administraciniu aktu – Prekybos viešosiose vietose taisyklėmis nenustatė bendro pobūdžio teisės normų, prieštaraujančių Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 ir 39 punktams, Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 2 punktui ir konstituciniam teisinės valstybės principui.
Pareiškėjo teigimu, teisės normomis nepagrįstas norminis administracinis aktas yra nesuderinamas ir su Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintu įstatymo viršenybės principu.
Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnyje įtvirtinti viešojo administravimo principai. Aptariamo straipsnio 1 punkte įtvirtintas įstatymo viršenybės principas. Šis principas reiškia, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Šio įstatymo 4 punkte reglamentuotas nepiktnaudžiavimo valdžia principas, reiškiantis, kad viešojo administravimo subjektams draudžiama atlikti viešojo administravimo funkcijas neturint šio įstatymo nustatyta tvarka suteiktų viešojo administravimo įgaliojimų arba priimti administracinius sprendimus, siekiant kitų, negu įstatymų ar kitų norminių teisės aktų nustatyta, tikslų. Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas. Šis principas reiškia, jog savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus.
Kadangi šiame teismo sprendime nėra nustatyta, kad Taisyklių 3.5, 5 ir 16 punktai prieštarauja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 ir 39 punktams, Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 2 punktams ir konstituciniam teisinės valstybės principui, todėl nėra jokio teisinio pagrindo teigti, kad minėti taisyklių punktai prieštarauja principams, numatytiems Viešojo administravimo įstatyme.
Rezoliucinė dalis
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 86-87 straipsniais, 117 straipsnio 1 dalies 1 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi, teisėjų kolegija
nusprendžia:
Pripažinti, kad Palangos miesto savivaldybės tarybos 2015 m. gruodžio 23 d. sprendimu Nr. T2-348 patvirtintų Prekybos viešosiose vietose taisyklių 3.5 punktas ta apimtimi, kuria numatyta, kad viešąja vieta, kurioje vykdoma prekyba, teikiamos paslaugos, laikytina <...> ir visuomenei prieinamas nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomas (naudojamas) žemės sklypas, Taisyklių 5 punktas ta apimtimi, kuria numatyta, kad asmenys, įsigiję leidimus <...> ir nuosavybės teise ar nuomos (panaudos) sutarties pagrindu valdomuose (naudojamuose) žemės sklypuose (nemokamus), taip pat Taisyklių 16 punktas, ta apimtimi, kuria numatyta, kad leidimo turėtojas negali savo vardu įgalioti kitų asmenų verstis leidime nurodyta veikla <...> ar pagal sutartį perduoti jiems šios teisės, neprieštarauja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 37 ir 39 punktams, Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 2 punktui ir konstituciniam teisinės valstybės principui.
Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant per Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmus.