Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Įžanginė dalis

Regionų administracinio teismo Klaipėdos rūmų teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Remigijaus Armino, Eglės Kiaurakytės ir Romano Klišausko (pirmininkaujantis ir pranešėjas),

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjusi administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Šiaulių ir Telšių apskrityse prašymą atsakovei Šiaulių miesto savivaldybės tarybai dėl 2024 m. kovo 7 d. sprendimo dalies panaikinimo.

Aprašomoji dalis

nustatė:

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Šiaulių ir Telšių apskrityse (toliau – pareiškėjas) kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti atsakovės Šiaulių miesto savivaldybės tarybos (toliau – atsakovė, Taryba) 2024 m. kovo 7 d. sprendimu Nr. T-54 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės administracijos nuostatų patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Šiaulių miesto savivaldybės administracijos nuostatų (toliau – Nuostatai) 14.2 papunktį (toliau – Sprendimo dalis).

Nurodo, jog Nuostatų 14.2 papunktis nustato, kad savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos (mero) kompetencija yra „nustatyti maksimalų etatų skaičių Administracijoje“. Atlikdamas Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo (toliau – SAPĮ) numatytą priežiūrą, nustatė, kad minėtas teisinis reguliavimas prieštarauja žemiau nurodytoms teisės normoms. Remiasi Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo (toliau – BĮĮ) 5 straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatomis ir teigia, kad BĮĮ nenumato galimybės merui nustatyti maksimalų etatų skaičių Administracijoje. Tarptautinių žodžių žodyne nurodoma, kad etatas yra laikomas pareigybiniu vienetu, o atsižvelgiant į BĮĮ 11 straipsnio 1 dalies 4 punkto nuostatas, kurios nurodo, kad biudžetinės įstaigos vadovas nustato biudžetinės įstaigos struktūrą ir darbuotojų pareigybių sąrašą, darytina išvada, kad pareigybių skaičių biudžetinės įstaigos vadovas nustato savarankiškai.

Mano, kad nagrinėjamu atveju atsietai nuo kitų įstatymų nuostatų negali būti taikoma BĮĮ 5 straipsnio 3 dalies 8 punkto nuostata, kad biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija gali spręsti ir kitus biudžetinės įstaigos nuostatuose jos kompetencijai priskirtus klausimus ir tuo pagrindu įtvirtinti Nuostatų 14.2 punktą. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – VAĮ) 3 straipsnyje įtvirtintu įstatymo viršenybės bei Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (toliau – TPĮ) 3 straipsnyje įtvirtintu sistemiškumo principu, turi būti taikomos BĮĮ 11 straipsnio 4 dalies nuostatos, neribojančios biudžetinės įstaigos vadovo kompetencijos nustatyti įstaigos struktūrą bei darbuotojų pareigybių sąrašą.

Remiasi Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų darbuotojų darbo apmokėjimo ir komisijų narių atlygio už darbą įstatymo 4 straipsnio 1 dalimi ir teigia, kad biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančiai institucijai t. y. merui, negali būti priskirta kompetencija nustatyti maksimalų etatų skaičių Administracijoje, kaip tai nustatyta Nuostatų 14.2 papunktyje, nes pagal anksčiau aptartą reglamentavimą tik biudžetinės įstaigos vadovas turi teisę nustatyti pareigybių sąrašą ir skaičių.

Remiasi Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – VSĮ) (redakcija, galiojanti nuo 2023 m. lapkričio 16 d.) 15 straipsnio 2 dalies 9 punkto ir 27 straipsnio 2 dalies 6 punkto nuostatomis ir teigia, kad nuo 2024 m. sausio 1 d. įsigaliojus VSĮ pakeitimams nebeliko teisės savivaldybės tarybai mero teikimu tvirtinti savivaldybės biudžetinių įstaigų struktūros, darbo užmokesčio fondo, didžiausio leistino valstybės tarnautojų ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis, pareigybių skaičiaus savivaldybės biudžetinėse įstaigose. VSĮ nesuteikia teisės merui nustatyti etatų skaičių Administracijoje.

Pažymi, kad Nuostatų 14.2 papunktyje įtvirtintas reglamentavimas prieštarauja VSĮ 4 straipsnio 5 punkte įtvirtintam vienam iš pagrindinių principų, kuriuo grindžiama vietos savivalda – teisėtumo principui, kuris reikalauja, kad savivaldybės institucijų ir įstaigų veikla būtų grindžiama Konstitucija, įstatymais ir kitais teisės aktais, t. y. turi būti užtikrinamas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumas, kuris, be kita ko, įpareigoja teisėkūros subjektus laikytis teisės aktų hierarchijos ir užtikrinti, kad žemesnės galios teisės aktai atitiktų visų aukštesnės galios teisės aktų reikalavimus.

Vadovaudamasis SAPĮ 8 straipsnio 1 dalies 1 punktu, Vyriausybės atstovas 2024 m. kovo 27 d. teikimu Nr. TR5-2-(5.5E) „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2024 m. kovo 7 d. sprendimo Nr. T-54 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės administracijos nuostatų patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Šiaulių miesto savivaldybės administracijos nuostatų pakeitimo“ Tarybai pasiūlė svarstyti Nuostatų pakeitimo klausimą. Artimiausias savivaldybės tarybos posėdis įvyko 2024 m. balandžio 4 d., tačiau jame nebuvo svarstomas klausimas dėl Nuostatų pakeitimo. Sekantis savivaldybės tarybos posėdis įvyko 2024 m. gegužės 2 d., tačiau ir šiame posėdyje nebuvo svarstomas klausimas dėl Nuostatų pakeitimo. SAPĮ 8 straipsnio 1 dalies 2 punktas tokiu atveju įpareigoja Vyriausybės atstovą kreiptis į teismą.

Atsakovė Šiaulių miesto savivaldybės taryba atsiliepimu su prašymu nesutinka ir prašo jį atmesti kaip nepagrįstą.

Remiasi BĮĮ 5 straipsnio 2 ir 3 dalių, 7 straipsnio 3 dalies nuostatomis ir teigia, kad įstatymų leidėjas įtvirtindamas biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas, BĮĮ nustatė ne baigtinį sąrašą teisių ir pareigų, o papildomai suteikė teisę ir galimybę pačiai biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančiai institucijai nuspręsti, kokias kitas teises ir pareigas ji papildomai galėtų įgyvendinti su sąlyga, jei jos bus nustatytos BĮĮ įstatyme, kituose įstatymuose ar biudžetinės įstaigos nuostatuose. Būtent BĮĮ 5 straipsnio 3 dalies 8 punktas ir suteikia biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančiai institucijai laisvę nuspręsti, kokias kitas teises ir pareigas ji papildomai galėtų įgyvendinti, jas nustatant įstaigos nuostatuose.

Pažymi, kad įstatymo leidėjas suteikdamas biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančiai institucijai laisvę nuspręsti, kokias papildomas kitas teises ir pareigas ji galėtų įgyvendinti, papildomai įstatyme nustatė ir tam tikrą saugos mechanizmą, BĮĮ 7 straipsnio 3 dalyje nustatydamas reikalavimą, kad naujai į nuostatus įrašytos teisės, neprieštarautų BĮĮ ir kitiems įstatymams. Vyriausybės atstovas nepateikė nei vieno argumento ir nenurodė nei vieno teisės akto, kuriam galimai prieštarautų patvirtintų Nuostatų 14.2 punktas. Nuostatų 21.2. papunktis aiškiai ir nedviprasmiškai įtvirtina biudžetinės įstaigos vadovo teisę nustatyti įstaigos struktūrą bei darbuotojų pareigybių sąrašą.

Pažymi, kad sąvokos „pareigybė“ ir „etatas“ negali būti tapatinamos, nes pareigybe nustatomos būsimos darbo funkcijos, kurias atliks būsimas darbuotojas, bei kiti reikalavimai, kuriuos asmuo privalės atitikti pretenduodamas į tam tikrą pareigybę, o etatu yra nusprendžiama, kiek bus tokių pat analogiškų pareigybių ar koks krūvis bus taikomas šiai pareigybei t. y. 0,25 etato, 0,5 etato ar visas etatas. Tiek Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų darbuotojų darbo apmokėjimo ir komisijų narių atlygio už darbą įstatymo 4 straipsnio 1 dalis, tiek Nuostatų 21.2 papunktis neriboja biudžetinės įstaigos vadovo teisės, o suteikia teisę biudžetinės įstaigos vadovui nustatyti tiek pareigybių skaičių, tiek ir pareigybių sąrašą, vadovaujantis ekonomikos ir inovacijų ministro patvirtintu Lietuvos profesijų klasifikatoriaus kodu, pritaikant profesijos pavadinimą konkrečiai pareigybei įvardyti.

Pažymi, kad nei sena, nei nauja VSĮ redakcija nereglamentavo etatų skaičiaus nustatymo. Pakeitimo įstatymu iš esmės buvo pakeista VSĮ 15 straipsnio 2 dalies 9 punktu nustatyta išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija – „savivaldybės biudžetinių įstaigų struktūros, nuostatų ir darbo užmokesčio fondo tvirtinimas, didžiausio leistino valstybės tarnautojų ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis, pareigybių skaičiaus savivaldybės biudžetinėse įstaigose nustatymas mero teikimu“ į kitą išimtinę savivaldybės tarybos kompetenciją – „savivaldybės biudžetinių įstaigų nuostatų tvirtinimas mero teikimu“. Atsižvelgiant į VSĮ pakeitimus, atitinkamai buvo pakoreguotas ir BĮĮ įstatymo 11 straipsnis, perduodant aukščiau nurodytą išimtinę tarybos, kaip biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos, kompetenciją biudžetinės įstaigos vadovo kompetencijai. Tiek VSĮ pakeitimu, tiek BĮĮ pakeitimu tik buvo perleista kompetencija iš įstaigos savininko įstaigos vadovui. Minėtais pakeitimais nebuvo nustatyti jokie apribojimai, jog biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija nebegali spręsti kitus BĮĮ, kituose įstatymuose ir biudžetinės įstaigos nuostatuose jos kompetencijai priskirtus klausimus. Vyriausybės atstovo pateikta nuomonė, kad VSĮ nesuteikia teisės merui nustatyti etatų skaičių Administracijoje yra nepagrįsta, nes VSĮ nereglamentuoja šių santykių, tačiau tokią teisę suteikia BĮĮ 5 straipsnio 3 dalies 8 punktas.

Teigia, kad atsižvelgiant į tai, jog biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančioji institucija turi teisę tiek įstaigą likviduoti, tiek ir reorganizuoti, Nuostatų 14.2 papunktis neprieštarauja galiojančiam teisiniam reglamentavimui.

Motyvuojamoji dalis

konstatuoja:

ginčas kilęs dėl Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2024 m. kovo 7 d. sprendimo Nr. T-54 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės administracijos nuostatų patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Šiaulių miesto savivaldybės administracijos nuostatų (toliau – Nuostatai) 14.2 papunkčio teisėtumo.

Nuostatų 14.2 papunktyje nustatyta, kad „Savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos (mero) kompetencija:<...> nustato maksimalų etatų skaičių Administracijoje“.

1. Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo 5 straipsnio 3 dalies 11 straipsnio 1 dalies 4 punkto reikalavimų, kiek tai susiję su savivaldybės mero ir biudžetinės įstaigos vadovo kompetencija nustatyti pareigybių skaičių biudžetinėje įstaigoje. Pareiškėjo teigimu, tokia kompetencija suteikta biudžetinės įstaigos vadovui, o ne merui.

2. Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų darbuotojų darbo apmokėjimo ir komisijų narių atlygio už darbą įstatymo (toliau- Darbo apmokėjimo įstatymas) 4 straipsnio 1 daliai, kuri nustato, kad „Biudžetinės įstaigos pareigybių skaičių ir pareigybių sąrašą, naudodamasis ekonomikos ir inovacijų ministro patvirtintu Lietuvos profesijų klasifikatoriaus kodu ir pritaikydamas profesijos pavadinimą konkrečiai pareigybei įvardyti, nustato biudžetinės įstaigos vadovas, konsultuodamasis su darbuotojų atstovais.“

3. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 6, 15, 18, 21, 25, 27, 29, 33, 34, 38, 39, 43, 55, 60 ir 68 straipsnių pakeitimo įstatymas (toliau - Pakeitimo įstatymas) nuostatoms, kurios pareiškėjo teigimu, nuo 2024 m. sausio 1 d., įsigaliojus Pakeitimo įstatymui, nebesuteikia teisės savivaldybės tarybai mero teikimu tvirtinti savivaldybės biudžetinių įstaigų struktūros, darbo užmokesčio fondo, didžiausio leistino valstybės tarnautojų ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis, pareigybių skaičiaus savivaldybės biudžetinėse įstaigose.

Nagrinėjamu atveju pareiškėjas iš esmės nurodo, kad aukštesnės galios teisės aktais savivaldybės merui nėra suteikta kompetencija nustatyti pareigybių skaičių savivaldybės biudžetinėje įstaigoje (šiuo atveju savivaldybės administracijoje), nes tokia kompetencija suteikta biudžetinės įstaigos vadovui (šiuo atveju savivaldybės administracijos vadovui), dėl ko Nuostatų 14.2 papunktis yra neteisėtas ir turi būti panaikintas.

Nagrinėjamus teisinius santykius, kurie susiję su savivaldybės mero ir savivaldybės administracijos vadovo kompetencija, reglamentuoja VSĮ ir BĮĮ.

Tačiau iš VSĮ 27 ir 34 straipsnių ir BĮĮ 5 ir 11 straipsnių matyti, kad šiose teisės normose, kurios betarpiškai reglamentuoja savivaldybės mero ir savivaldybės administracijos vadovo kompetenciją, nuostatų, susijusių su pareigybių skaičiaus nustatymu savivaldybės administracijoje, nėra įtvirtinta.

Šis klausimas yra aptartas Darbo apmokėjimo įstatymo 4 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatyta, kad „Biudžetinės įstaigos pareigybių skaičių ir pareigybių sąrašą, naudodamasis ekonomikos ir inovacijų ministro patvirtintu Lietuvos profesijų klasifikatoriaus kodu ir pritaikydamas profesijos pavadinimą konkrečiai pareigybei įvardyti, nustato biudžetinės įstaigos vadovas, konsultuodamasis su darbuotojų atstovais.“

Iš šios teisės normos būtų galima daryti išvadą, kad ji suteikia teisę biudžetinės įstaigos vadovui, įskaitant savivaldybės administracijos vadovą, nustatyti biudžetinės įstaigos (savivaldybės administracijos) pareigybių skaičių.

Tačiau Darbo apmokėjimo įstatymo paskirtis yra nustatyti „biudžetinių įstaigų darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis (toliau – darbuotojai), darbo apmokėjimo sąlygas ir dydžius, darbuotojų pareigybių lygius ir grupes, kasmetinį veiklos vertinimą, skatinimą, materialines pašalpas, taip pat įstatymų pagrindais sudarytų komisijų (grupių, tarybų, Teisėjų garbės teismo, darbo arbitražo, Lietuvos mokslo tarybos valdybos ir ekspertų komitetų), finansuojamų iš valstybės ir savivaldybių biudžetų (toliau kartu – komisijos), pirmininkų, pirmininkų pavaduotojų ir narių (toliau – komisijų nariai) atlygį už darbą.“ (1 str. 1 d.).

Tai reiškia, kad Darbo apmokėjimo įstatymo nuostatos nėra skirtos tiesiogiai reglamentuoti savivaldybės mero ir savivaldybės administracijos vadovo kompetencijos klausimų nagrinėjamu klausimu.

Todėl ši teisės norma (Darbo apmokėjimo įstatymo 4 str. 1 d.) turi būti sistemiškai aiškinama, kartu su VSĮ ir BĮĮ teisės normomis, kurios tiesiogiai reglamentuoja minėtų pareigūnų kompetenciją, biudžetinių įstaigų sampratą, steigimą, pertvarkymą, pabaigą, veiklos organizavimą ir valdyseną ir kt. (VSĮ 2 str.; BĮĮ 1 str.).

VSĮ 33 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „Savivaldybės administracija yra savivaldybės biudžetinė įstaiga, kurią sudaro struktūriniai padaliniai, į struktūrinius padalinius neįeinančios pareigybės ir savivaldybės administracijos filialai – seniūnijos (savivaldybės administracijos struktūriniai teritoriniai padaliniai). Savivaldybės administracijos nuostatus mero teikimu tvirtina ir keičia savivaldybės taryba.“

VSĮ 34 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta, kad „Savivaldybės administracijos direktorius vadovauja savivaldybės administracijai. Jis yra įstaigos vadovas. Savivaldybės administracijos direktorius tiesiogiai ir asmeniškai merui atsako už įstatymų, įstatymų įgyvendinamųjų teisės aktų, Vyriausybės, savivaldybės tarybos, mero sprendimų įgyvendinimą savivaldybės teritorijoje jo kompetencijai priskirtais klausimais. Savivaldybės administracijos direktorių skiria ir atleidžia meras. Savivaldybės administracijos direktorius skiriamas mero įgaliojimų laikui. Savivaldybės administracijos direktorius yra politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojas.“

Pagal VSĮ nuostatas savivaldybės meras yra savivaldybės vykdomoji institucija, jis (meras) administruoja savivaldybės biudžeto asignavimus ir kitus piniginius išteklius, organizuoja savivaldybės biudžeto vykdymą, administruoja savivaldybės turtą ir pan. (VSĮ 27 str.; 3 str. 10 d.).

Pagal BĮĮ nuostatas biudžetinė įstaiga yra išlaikoma iš valstybės ar savivaldybės biudžetų asignavimų (2 str.). Iš savivaldybės biudžeto išlaikomos biudžetinės įstaigos savininkė yra savivaldybė, kurios teises ir pareigas įgyvendina savivaldybės meras (5 str.).

Iš šių teisės normų matyti, kad savivaldybės mero kompetencija biudžetinės įstaigos veiklos klausimais yra platesnė už savivaldybės administracijos vadovo bei kad jų tarpusavio santykiai yra grindžiami pavaldumu vienas kitam, nes administracijos vadovas tiesiogiai ir asmeniškai atsako merui.

Kolegijos vertinimu, šiuo atveju aktualus yra ir savivaldybės biudžeto asignavimų skyrimo, administravimo bei panaudojimo aspektas, nes šiuos asignavimus biudžetinei įstaigai skiria savivaldybės taryba, juos administruoja meras, o administracijos vadovas yra tik atsakingas už jam skirtų asignavimų racionalų naudojimą (BĮĮ 11 str. 1 d. 7 p.).

Kadangi racionalus skirtų asignavimų naudojimas yra neatsiejamas ir nuo pareigybių skaičiaus nustatymo savivaldybės administracijoje, todėl mero kompetencija pareigybių skaičiaus nustatymo savivaldybės administracijoje klausimais yra aukštesnė bei didesnė negu savivaldybės administracijos vadovo, nes būtent merui yra pavesta tiesiogiai administruoti šiuos asignavimus.

Tai, kad meras gali spręsti tokio pobūdžio klausimus, yra numatyta galimybė ir BĮĮ 5 straipsnio 3 dalies 8 punkte, kuris nustato, kad „Biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija:<...> sprendžia kitus šiame įstatyme, kituose įstatymuose ir biudžetinės įstaigos nuostatuose jos kompetencijai priskirtus klausimus.“

Pagal BĮĮ 7 straipsnio 2 dalies 5 punkto nuostatas tokia galimybė (spręsti savivaldybės tarybai arba merui) gali būti numatyta ir biudžetinės įstaigos nuostatuose.

Nagrinėjamu atveju Šiaulių miesto savivaldybės taryba, tvirtindama Nuostatus, ginčijamu jų 14.2 papunkčiu, šio klausimo sprendimą perdavė mero kompetencijai, suteikdama pastarajam teisę nustatyti maksimalų etatų skaičių savivaldybės administracijoje.

Šiuo atveju pažymėtina ir tai, kad aptartuose teisės aktuose, nuostatų, kurie aiškiai ir nedviprasmiškai atribotų savivaldybės tarybos, mero ir administracijos vadovo kompetenciją nėra. Nėra nustatyta ir draudimo merui ar savivaldybės tarybai spręsti aptariamą klausimą.

Visa tai apibendrinus daroma išvada, kad Darbo apmokėjimo įstatymo 4 straipsnio 1 dalies nuostata, kurioje nustatyta, kad „Biudžetinės įstaigos pareigybių skaičių <...> nustato biudžetinės įstaigos vadovas“<...>, turi būti aiškinama bei taikoma taip, kad savivaldybės administracijos vadovas turi teisę nustatyti savivaldybės administracijos pareigybių skaičių, neviršydamas savivaldybės tarybos arba mero sprendimu nustatyto maksimalaus etatų skaičiaus savivaldybės administracijoje.

Tai savo ruožtu lemia, kad pareiškėjas neteisingai aiškino bei taikė Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo 5 straipsnio 3 dalies 11 straipsnio 1 dalies 4 punkto; Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų darbuotojų darbo apmokėjimo ir komisijų narių atlygio už darbą įstatymo 4 straipsnio 1 dalies ir Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 6, 15, 18, 21, 25, 27, 29, 33, 34, 38, 39, 43, 55, 60 ir 68 straipsnių pakeitimo įstatymo nuostatas, dėl ko jo prašymas panaikinti Nuostatų 14.2 papunktį yra nepagrįstas bei atmetamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 86–88 straipsniais, 132 straipsnio 1 dalimi, teisėjų kolegija

Rezoliucinė dalis

nusprendžia:

pareiškėjo Vyriausybės atstovo Šiaulių ir Telšių apskrityse prašymą atmesti.

Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant per Regionų administracinio teismo Klaipėdos rūmus.