Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Panevėžio apygardos administracinio teismo kolegija, susidedanti iš teisėjų Dalios Pranckienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), Irenos Varžinskienės ir Dalytės Zlatkuvienės,

viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal D. K. skundą atsakovams Panevėžio teritorinei darbo biržai ir Lietuvos valstybei, atstovaujamai Panevėžio teritorinės darbo biržos, dėl sprendimo panaikinimo, įpareigojimo atlikti veiksmus ir neturtinės žalos atlyginimo.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

Panevėžio TDB atstovas į teismo posėdį neatvyko, jam apie teismo posėdį tinkamai ir laiku pranešta (80 b. l.).

Motyvuojamoji dalis

Skundas tenkinamas iš dalies.

Byloje ginčas kilo dėl Panevėžio teritorinės darbo biržos Panevėžio skyriaus 2014 m. rugsėjo 23 d. sprendimo „Dėl bedarbio statuso suteikimo, sustabdymo, atstatymo, netekimo“ Nr. (duomenys neskelbtini) dalies, kuria pareiškėja buvo pripažinta netekusia bedarbio statuso, teisėtumo ir pagrįstumo bei neturtinės žalos atlyginimo.

Rašytiniai bylos duomenys patvirtina, kad pareiškėja 2014 m. liepos 17 d. registravosi Panevėžio teritorinės darbo biržos Panevėžio skyriuje ir jai buvo suteiktas bedarbio statusas (13, b. l.). 2014 m. rugsėjo 22 d. nustatyto apsilankymo darbo biržoje metu darbo biržos specialistė E. Š. pareiškėjai išdavė rekomendaciją įsidarbinti į laisvą valytojos darbo vietą UAB „(duomenys neskelbtini)“ (24 b. l.). 2014 m. rugsėjo 23 d. pareiškėja grąžino rekomendaciją ją išdavusiai darbo biržos specialistei. Grąžintos rekomendacijos sprendimo dėl įdarbinimo dalyje darbdavys neįdarbinimo priežastimi nurodė – „Atsisakė siūlomo darbo“ (24 b. l.). 2014 m. rugsėjo 23 d. Panevėžio teritorinės darbo biržos Panevėžio skyriaus vedėja priėmė sprendimą „Dėl bedarbio statuso suteikimo, sustabdymo, atstatymo, netekimo“ Nr. (duomenys neskelbtini), kurio 4 priedo 18 eilute pareiškėja buvo pripažinta netekusia bedarbio statuso (26-27 b. l.).

Bylos duomenimis nustatyta, kad skundžiamas Sprendimas priimtas, vadovaujantis Darbo rinkos stebėsenos sąlygų ir tvarkos aprašo (toliau – ir Aprašas), patvirtinto Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministro 2009 m. rugpjūčio 4 d. įsakymo Nr. A1-473 (2014 m. rugsėjo 15 d. įsakymo Nr. A1-450 redakcija) 25.2 punktu, pagal kurį bedarbio statuso netenkama „bedarbiui atsisakius siūlomo tinkamo darbo, išskyrus bedarbius, kurie per 5 darbo dienas nuo darbo pasiūlymo pateikimo dienos pateikė oficialią informaciją dėl su asmens sveikata ar su kitomis aplinkybėmis susijusių apribojimų dirbti siūlomą darbą, bei bedarbius, kurie dalyvauja įgyjant darbo įgūdžių pagal dvišalę darbo įgūdžių įgijimo sutartį arba nuo 2015 m. sausio 1 d. atlieka savanorišką praktiką“.

Nagrinėjant ginčą iš esmės teisėjų kolegijai kilo abejonių dėl Aprašo 25.2 punkto teisėtumo, t. y. ar ji neprieštarauja konstituciniams teisinės valstybės, teisės aktų hierarchijos principams bei neprieštarauja Lietuvos Respublikos užimtumo rėmimo įstatymo (2009 m. liepos 14 d. įstatymo Nr. XI-334 redakcija) 12 straipsnio 2 daliai ir 2006 m. liepos 24 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo Nr. 744 (2009 m. liepos 22 d. nutarimo Nr. 797 redakcija) 1.3. punktui tuo aspektu, jog poįstatyminiame teisės akte įtvirtintas teisinis reglamentavimas galbūt gali būti nustatytas tik įstatyme ir tuo aspektu, kad įgaliojimai nustatyti darbo rinkos stebėsenos sąlygas ir tvarką galimai negalėjo būti teisiniu pagrindu bedarbio statuso netekimo pagrindų poįstatyminiame teisės akte nustatymui. Atsižvelgusi į nurodytus argumentus, teisėjų kolegija 2015 m. balandžio 29 d. nutartimi (55-60 b. l.) sustabdė nagrinėjamą administracinę bylą ir nusprendė kreiptis į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą (toliau – ir LVAT) su prašymu pradėti norminio teisės akto teisėtumo tyrimą, siekiant ištirti, ar Aprašo 25.2 punktas neprieštarauja konstituciniams teisinės valstybės, teisės aktų hierarchijos principams bei neprieštarauja Užimtumo rėmimo įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje nustatytam reguliavimui ir Vyriausybės nutarimo Nr. 744 (2009 m. liepos 22 d. nutarimo Nr. 797 redakcijos) 1.3. punktui tuo aspektu, jog poįstatyminiame teisės akte įtvirtintas teisinis reglamentavimas galbūt gali būti nustatytas tik įstatyme ir tuo aspektu, kad įgaliojimai nustatyti darbo rinkos stebėsenos sąlygas ir tvarką galimai negalėjo būti teisiniu pagrindu bedarbio statuso netekimo pagrindų poįstatyminiame teisės akte nustatymui.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2015 m. spalio 21 d. sprendime norminėje administracinėje byloje I-15-525/2015 konstatavo (64-72 b. l.), jog Aprašo (2014 m. rugsėjo 15 d. įsakymo Nr. A1-450 redakcija) 25.2 punktas prieštaravo konstituciniam teisinės valstybės principui, suponuojančiam teisės aktų hierarchiją. Tai reiškia, jog nagrinėjamu atveju ginčo teisiniams santykiams taikytinas Aprašo 25.2 punktas, kuriuo remiantis atsakovas pripažino pareiškėją netekusia bedarbio statuso, yra pripažintas prieštaraujančiu konstituciniam teisinės valstybės principui, suponuojančiam teisės aktų hierarchiją.

Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 116 straipsnio 1–2 dalyse nustatyta, kad norminis administracinis aktas (ar jo dalis) laikomas panaikintu ir paprastai negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai buvo paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl atitinkamo norminio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu; administracinis teismas, atsižvelgdamas į konkrečias bylos aplinkybes ir įvertinęs neigiamų teisinių pasekmių tikimybę, savo sprendimu gali nustatyti, kad panaikintas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) negali būti taikomas nuo jo priėmimo dienos.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimo, kuriuo norminis administracinis aktas pripažintas neteisėtu, galia paprastai yra ex nunc (lot. – nukreipta į ateitį), t. y. jis paprastai negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai buvo paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl atitinkamo norminio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu, tačiau ABTĮ 116 straipsnio 1 dalyje vartojama sąvoka „paprastai negali būti taikomas“ suponuoja išvadą, kad iš šios bendro pobūdžio taisyklės yra galimos ir išimtys, t. y. atvejai, kai ši bendro pobūdžio taisyklė yra netaikoma (LVAT 2005-12-30 sprendimas administracinėje byloje Nr. A8-1690/2005). Analogiška pozicija yra formuojama ir konstitucinėje jurisprudencijoje, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – Konstitucija) 107 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta bendra taisyklė, jog Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (toliau - Konstitucinis Teismas) sprendimų dėl teisės aktų atitikties Konstitucijai galia yra nukreipiama į ateitį, nėra absoliuti (Konstitucinio Teismo 2011 m. spalio 25 d. nutarimas). Tam tikrą Konstitucinio Teismo nutarimų retroaktyvumą (galiojimą ex tunc) suponuoja Konstitucijos 110 straipsnio nuostatos, kuriomis siekiama, kad nebūtų taikomas Konstitucijai prieštaraujantis atitinkamas teisės aktas (jo dalis), kad dėl tokio teisės akto taikymo neatsirastų antikonstitucinių teisinių padarinių, kad nebūtų pažeistos asmens teisės, kad asmuo, kurio atžvilgiu būtų pritaikytas Konstitucijai ar įstatymui priešingai teisės aktas, dėl to nepagrįstai neįgytų jam nepriklausančių teisių ar atitinkamo teisinio statuso (Konstitucinio Teismo 2003 m. gruodžio 30 d. nutarimas).

Nagrinėjamoje situacijoje, sprendžiant, ar Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2015 m. spalio 21 d. sprendimas norminėje administracinėje byloje I-15-525/2015 galioja retroaktyviai (ex tunc), turi būti įvertinta, ar ginčijamas administracinis aktas, priimtas remiantis teisės norma, kuri pripažinta prieštaraujanti konstituciniam teisinės valstybės principui, suponuojančiam teisės aktų hierarchiją, yra įgijęs galutinį teisinį stabilumą.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2004-03-01 nutartyje administracinėje byloje Nr. A12-219/2004 konstatavo, kad sprendimo priėmimo procedūroje nustatytų faktinių aplinkybių, iš kurių teisinio santykio subjektams kyla teisės ir pareigos, teisinis kvalifikavimas baigiamas priėmus sprendimą, kuris jau negali būti ginčijamas. Iki šio momento teisinio santykio turinys nėra galutinai apibrėžtas, o teises ir pareigas nustatantis sprendimas dar nėra įgavęs įvykdymui būtino stabilumo. Sprendimo įvykdymas yra galimas tik tuomet, kai nustatytų faktų teisinė kvalifikacija yra baigta, o ji baigiama įvykdžius visą nustatytą sprendimo priėmimo procedūrą, įskaitant ir įstatymų nustatyta tvarka ir terminais pateikto skundo išnagrinėjimą teisme, kai išnyksta galimybė koreguoti sprendimu nustatytas teisinio santykio subjektų teises ir pareigas.

Teismas, nagrinėdamas šią administracinę bylą dėl Panevėžio teritorinės darbo biržos Sprendimo dalies panaikinimo, 2015 m. balandžio 29 d. nutartimi sustabdė bylos nagrinėjimą iki Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas išnagrinės norminę administracinę bylą I-15-525/2015. Kadangi administracinė byla iki Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. spalio 21 d. sprendimo norminėje administracinėje byloje Nr. I-15-525/2015 oficialaus paskelbimo buvo sustabdyta, todėl ginčijamos Sprendimo dalies teisinis kvalifikavimas iš esmės nebuvo baigtas. Tai reiškia, jog šiuo atveju ginčo teisiniai santykiai nėra įgiję galutinio teisinio stabilumo, šį stabilumą jie įgis tik įsiteisėjus baigiamajam teismo aktui, kuriuo tarp pareiškėjos ir atsakovo šioje administracinėje byloje kilęs ginčas bus išnagrinėtas iš esmės.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2014 m. sausio 28 d. nutartyje (administracinė byla Nr. A556-334/2014) pažymėjo, kad ,,<...> tuo atveju, jei teisiniai santykiai tarp administracinio ginčo šalių nėra susiklostę galutinai (pvz., vyksta ginčas), norminis teisės aktas (jo dalis), kuris įsiteisėjusiu administracinio teismo sprendimu pripažįstamas neteisėtu, nuo tokio akto oficialaus paskelbimo dienos negali būti taikomas ir tiems teisiniams santykiams, kurie nėra išsisprendę galutinai“.

Apibendrinus tai, kas išdėstyta, daroma išvada, kad ginčijamas Sprendimas negali būti laikomas įvykdytu, todėl teismas, nagrinėdamas bylą po to, kai atitinkamas norminis administracinis aktas buvo pripažintas neteisėtu, jau nebegali vadovautis ir remtis teisės norma (šiuo atveju – Aprašo 25.2 punktu), kuri yra pripažinta prieštaraujanti konstituciniam teisinės valstybės principui, suponuojančiam teisės aktų hierarchiją. Priešingu atveju tektų daryti išvadą, kad galutinio teisinio stabilumo neįgijęs administracinis aktas yra teisėtas, nors jis ir buvo priimtas remiantis teisės norma, prieštaraujančia konstituciniam teisinės valstybės principui, suponuojančiam teisės aktų hierarchiją, o tai būtų neteisinga (LVAT 2009-04-01 nutartis administracinėje byloje Nr. A502-72/2009).

Remiantis tuo, kas išdėstyta, Panevėžio teritorinės darbo biržos Panevėžio skyriaus vedėjo Sprendimo dalis, kuria pareiškėja neteko bedarbio statuso, naikinama kaip neteisėta. Esant aukščiau nurodytam skundžiamos Sprendimo dalies panaikinimo pagrindui, teismas nebepasisako dėl kitų pareiškėjos skunde ir atsakovo atsiliepime į skundą nurodytų aplinkybių.

Panaikinus skundžiamą administracinį aktą, atkuriama iki jo priėmimo buvusi padėtis (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos 92 straipsnis), šiuo atveju – bedarbio statusas ir registracija darbo biržoje.

Dėl neturtinės žalos atlyginimo

Pareiškėja prašo priteisti iš atsakovo Lietuvos valstybės, atstovaujamos Panevėžio teritorinės darbo biržos, 1 000 Eur neturtinės žalos atlyginimą.

Valstybės ir savivaldybės pareiga atlyginti žalą (viešoji atsakomybė) pagal Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – CK) 6.271 straipsnio nuostatas kyla dėl valstybės ir savivaldybės valdžios institucijų neteisėtų aktų nepriklausomai nuo konkretaus valstybės tarnautojo ar kito valstybės valdžios institucijos darbuotojo kaltės. Civilinei atsakomybei atsirasti paprastai yra būtinos keturios sąlygos: 1) neteisėti veiksmai (CK 6.246 str.); 2) priežastinis ryšys tarp neteisėtų veiksmų ir žalos (CK 6.247 str.); 3) teisės pažeidėjo kaltė (CK 6.248 str.); 4) teisės pažeidimu padaryta žala (CK 6.249 str.), tačiau CK 6.271 straipsnyje numatyta viešajai atsakomybei atsirasti pažeidėjo kaltės sąlyga nėra būtina, užtenka nustatyti esant tris sąlygas: neteisėtus veiksmus ar neveikimą, žalą ir priežastinį ryšį tarp neteisėtų veiksmų (neveikimo) ir žalos. Taigi reikalavimas dėl žalos atlyginimo (tiek turtinės, tiek neturtinės) gali būti tenkinamas nustačius visumą trijų viešosios atsakomybės sąlygų: pareiškėjo nurodytos valdžios institucijos neteisėtus veiksmus, žalos pareiškėjui padarymo faktą ir priežastinį ryšį tarp valdžios institucijos neteisėtų veiksmų ir atsiradusios žalos. Administracinių teismų praktikoje ne kartą pažymėta, jog nenustačius bent vienos iš nurodytų viešosios atsakomybės sąlygų, valstybei ar savivaldybei pagal CK 6.271 straipsnį nekyla prievolė atlyginti turtinę ar neturtinę žalą (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo administracinės bylos Nr. A5-665/2005, A525-1355/2010, A62-932/2011).

Teismų praktikoje laikytina, jog neturtinė žala yra dvasinė skriauda, kuri taip pat gali būti atlyginama, siekiant kompensuoti asmens patirtą fizinį skausmą, dvasinius išgyvenimus, nepatogumus, dvasinius sukrėtimus, pažeminimus, reputacijos pablogėjimą. Žala padaroma vertybėms, kurios neturi piniginės išraiškos, tačiau teisė jas gina turtiniais būdais. Taigi, siekiant neturtinės žalos atlyginimo, būtina nustatyti, kad asmuo, kuris kreipėsi teisminės gynybos, tikrai patyrė fizinį skausmą, dvasiškai išgyveno ir ši dvasinė skriauda nebuvo vienkartinio pobūdžio ar momentinė. Neturtinė žala nėra bet koks, net menkiausio laipsnio asmeniui padarytas neigiamas poveikis. Jis turi sukelti ne vienkartinius ar trumpalaikius išgyvenimus, ar emocijas arba sudaryti kliūtis, kurios nėra sudėtingos ar nesunkiai įveikiamos. Neturtinė žala konstatuojama tada, kai ją darantys veiksmai ar veiksniai yra pakankamai intensyvūs, o ne mažareikšmiai ar smulkmeniški, kai jie yra nepriimtini teigiamos reputacijos ar asmens gero vertinimo požiūriu ir gali būti įvertinti pinigais, atsižvelgiant į pažeidžiamų vertybių pobūdį, pakenkimo intensyvumą, trukmę. (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2006 m. gegužės 17 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-337/2006). Materialiosios (pirmiausia piniginės) kompensacijos už neturtinę žalą paskirtis – sudaryti materialias prielaidas iš naujo sukurti tai, ko negalima sugrąžinti, kuo teisingiau atlyginti tai, ko žmogui neretai apskritai niekas – jokie pinigai, joks materialus turtas – negali atstoti (Konstitucinio Teismo 2006 m. rugpjūčio 19 d. nutarimas).

Pareiškėjos reikalavimas atlyginti neturtinę žalą grindžiamas aplinkybėmis, kad dėl bedarbio statuso netekimo ji liko be pragyvenimui būtinų lėšų bei būtent dėl to pareiškėja patyrė dvasinių išgyvenimų, nepatogumų, dvasinį sukrėtimą, emocinę depresiją, pažeminimą, reputacijos pablogėjimą, bendravimo galimybių sumažėjimą, baimę dėl ateities. Tačiau įrodinėjant neturtinę žalą, ypatingą reikšmę įgyja įrodomieji faktai, t.y. tokie faktai, kurie yra pagrindas logine seka daryti išvadą, kad egzistuoja kitas – materialinio teisinio pobūdžio faktas, nagrinėjamu atveju – neturtinės žalos padarymo faktas. Įrodžius tokius faktus, kurie neabejotinai turėtų sąlygoti neigiamą poveikį nukentėjusiam asmeniui (neigiamus fizinius ar dvasinius išgyvenimus), gali būti konstatuotas ir neturtinės žalos padarymo faktas (LVAT 2008 m. balandžio 16 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-444-619/2008). Pareiškėjos skunde nurodyti neturtinę žalą sudarantys išgyvenimai yra nekonkretūs, deklaratyvūs, tai yra, skunde pakartojami teiginiai, kuriuos įstatymų leidėjas CK 6.250 straipsnio 1 dalyje įvardija kaip neturtinę žalą. Pareiškėja nepateikė jokių įrodymų, patvirtinančių skunde išdėstytus bendro pobūdžio teiginius, kurių pagrindu teismas galėtų spręsti, kad pareiškėjai būtų buvusios sukeltos tokios neigiamos pasekmės ar toks jos subjektinių teisių pažeidimas, kuris suponuotų neturtinės žalos padarymo fakto konstatavimą. Pareiškėja taip pat nepateikė įrodymų (pvz., medicininių duomenų apie emocinę būseną, depresiją ar pan.), patvirtinančių jai sukeltus neigiamus emocinius išgyvenimus. Priešingai, byloje esantys duomenys patvirtina, kad netekusi bedarbio statuso pareiškėja ėmėsi aktyvios darbo paieškos ir jau 2014m. spalio 16d. įsidarbino UAB“ (duomenys neskelbtini)“( 77 b.l.). Pareiškėja nurodė, kad išgyvenimus ji patyrė netekusi pragyvenimui būtinų lėšų. Šiuo aspektu pažymėtina, kad 2014m. spalio mėnesį į pareiškėjos banko sąskaitą buvo pervesta nedarbo draudimo išmoka už 2014 metų rugsėjo mėnesį(78 b.l.), be to pareiškėja 2014 m. spalio 16 d. įsidarbino. Nors darbo santykiai tęsėsi trumpai, tačiau tai jau priklausė nuo pačios pareiškėjos apsisprendimo. Todėl, remiantis tuo, kas išdėstyta, teismas sprendžia, kad pareiškėja neįrodė jai padarytos neturtinės žalos fakto.

Rezoliucinė dalis

Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 85-87 straipsniais, 88 straipsnio 1, 2 punktais, 127 straipsnio 1 dalimi, 129 straipsniu,

nusprendžia:

Skundą patenkinti iš dalies.

Panaikinti atsakovo Panevėžio teritorinės darbo biržos Panevėžio skyriaus vedėjo 2014 m. rugsėjo 23 d. sprendimo „Dėl bedarbio statuso suteikimo, sustabdymo, atstatymo, netekimo“ Nr. (duomenys neskelbtini) sprendimo 4 priedo 18 eilutę, kuria pareiškėja buvo pripažinta netekusia bedarbio statuso.

Kitoje dalyje skundą atmesti.

Sprendimas per keturiolika dienų nuo jo paskelbimo apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui.