Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Regionų administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Lino Baublio, Justinos Nasutavičienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja) ir Ievos Saudargaitės,

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos skundą atsakovui Klaipėdos rajono savivaldybės merui dėl potvarkio panaikinimo, tretieji suinteresuoti asmenys akcinė bendrovė „Amber Grid“ ir J. G.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

Inspekcijos Teritorijų planavimo valstybinės priežiūros departamento Pirmasis teritorijų planavimo priežiūros skyrius, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo, statybos ir žemės naudojimo valstybinės priežiūros įstatymo (toliau – ir Teritorijų planavimo įstatymas) 26 straipsnio 1 dalies 2 punktu, Klaipėdos rajono savivaldybės administracijos direktoriui 2024 m. rugpjūčio 30 d. raštu Nr. 2D-19558 „Dėl privalomojo nurodymo“ pateikė privalomąjį nurodymą Nr. PN-1083, kuriuo nurodė pateikti visus dokumentus (tame tarpe prašymo pakeisti Sklypo naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą, sprendimo dėl numatomų pakeisti Sklypo naudojimo paskirties ir naudojimo būdo viešinimą patvirtinančius dokumentus bei kitus dokumentus), susijusius su Sklypo naudojimo paskirties ir naudojimo būdo keitimu iš žemės ūkio į kitos paskirties, žemės sklypo naudojimo būdą - komercinės paskirties objektų teritorijos, bei paaiškinimus kodėl nebuvo atsižvelgta į Bendrovės 2023 m. lapkričio 24 d. raštu Nr. 7-214-1450 pateiktą nepritarimą keisti Sklypo pagrindinę naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą.

Klaipėdos rajono savivaldybės administracija 2024 m. rugsėjo 10 d. raštu Nr. (5.1.23 Mr) A5-3434 „Dėl privalomojo nurodymo” pateikė prašomą informaciją ir dokumentus, tarp kurių pateiktas J. G. 2023 m. spalio 6 d. prašymas pakeisti Sklypo pagrindinę žemės sklypo naudojimo paskirtį iš žemės ūkio į kitą, komercinės paskirties objektų teritorijų naudojimo būdą.

Paaiškina, kad įvertinus pateiktus duomenis bei vadovaujantis Teritorijų planavimo įstatymas) 6 straipsnio 1 dalimi, nuspręsta atlikti Potvarkio priėmimo teisėtumo patikrinimą.

Toliau pareiškėja nurodo, kad 2024 m. lapkričio 12 d. administracinio sprendimo atitikties teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimams patikrinimo aktu konstatuota, kad Potvarkis priimtas neturint magistralinių dujotiekių savininko ar valdytojo pritarimo keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį, bei naudojimo būdą, todėl laikytina, jog Potvarkis yra neteisėtas ir naikintinas, nes priimtas pažeidžiant Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo (toliau – ir SŽNSĮ) 34 straipsnio 1 dalies 2 punkto, bei Magistralinio dujotiekio įrengimo ir plėtros taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos energetikos ministro 2014 m. sausio 28 d. įsakymu Nr. 1-12, 18.2 punkto nuostatas.

Pažymi, kad Lietuvos Respublikos statybos leidimų ir statybos valstybinės priežiūros informacinės sistemos „Infostatyba“ duomenimis statybą leidžiantis dokumentas statybai Sklype nėra išduotas, taip pat tai, kad Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų registre nėra informacijos apie Sklypui galiojančius žemiausio lygmens kompleksinio teritorijų planavimo dokumentus (detaliuosius planus).

Paaiškina, kad Sklypui taikomas žemiausio lygmens kompleksinio teritorijų planavimo dokumentas - Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano koregavimas, patvirtintas Klaipėdos rajono savivaldybės tarybos 2020 m. rugpjūčio 20 d. sprendimu Nr. T11-333 „Dėl Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano koregavimo patvirtinimo“. Bendrojo plano koregavimo sprendinių žemės naudojimo ir apsaugos reglamentų brėžinio duomenimis Sklypas patenka į urbanizuojamos kitos paskirties teritorijos tvarkymo zoną Nr. 238, pramonės ir sandėliavimo funkcinę zoną, kurioje tarp nustatytų galimų kitos paskirties žemės naudojimo būdų numatytas ir komercinės paskirties objektų teritorijų naudojimo būdas (K). Pagal bendrojo plano sprendinių brėžinį Sklypas patenka į magistralinio dujotiekio pirmos vietovės klasės teritoriją. Pagal nekilnojamojo turto registro duomenis Sklypui taip pat galioja specialioji žemės naudojimo sąlyga - magistralinių dujotiekių vietovės klasių teritorija.

Šiuo aspektu pareiškėja nurodo, kad pagal SŽNSĮ 34 straipsnio 1 dalies 2 punktą bei Taisyklių 18.2 punktą, negavus dujotiekių savininko ar valdytojo pritarimo (derinimo) projektui ar numatomai veiklai draudžiama keisti ir (ar) nustatyti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį, žemės sklypų naudojimo būdą (būdus).

Pažymi, kad iš Klaipėdos rajono savivaldybės administracijos 2024 m. rugsėjo 10 d. rašto prieduose pateiktų dokumentų nustatyta, kad Klaipėdos rajono savivaldybės meras 2023 m. lapkričio 8 d. raštu Nr. T17-1190 (5.1.48 Mr) „Dėl pritarimo/nepritarimo pateikimo keisti žemės sklypo naudojimo paskirtį ir būdą“ kreipėsi į Bendrovę dėl pritarimo / nepritarimo keisti sklypo naudojimo paskirtį pateikimo. Bendrovė 2023 m. lapkričio 24 d. rašte Nr. Nr. 7-214-1450 „Dėl žemės sklypo, esančio Klaipėdos r. sav., Gargžduose, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), pagrindinės naudojimo paskirties ir būdo keitimo“ pateikė nepritarimą sklypo paskirties ir naudojimo būdo keitimui.

Atitinkamai akcentuoja, kad žemės Sklypo paskirties keitimas, Bendrovei nedavus dujotiekių savininko ar valdytojo pritarimo (derinimo) projektui ar numatomai veiklai, paskirties ir naudojimo būdo keitimas Klaipėdos rajono savivaldybės mero Potvarkiu yra negalimas, todėl teigia, kad priimant Potvarkį buvo pažeisti SŽNSĮ 34 straipsnio 1 dalies 2 punkto bei Taisyklių 18.2 punkto reikalavimai.

Motyvuojamoji dalis

Atsižvelgus į nurodytą, pareiškėja prašo panaikinti Klaipėdos rajono savivaldybės mero Potvarkį.

Atsakovas Klaipėdos rajono savivaldybės administracijos meras atsiliepime remiasi pareiškėjos pateiktu teisiniu reguliavimu bei faktinėmis aplinkybėmis ir nurodo, kad pareiškėjos prašymas pagrįstas, todėl turėtų būti tenkinamas.

Trečiasis suinteresuotas asmuo AB „Amber grid” pateiktu atsiliepimu prašo tenkinti pareiškėjos prašymą ir panaikinti Klaipėdos rajono savivaldybės administracijos mero Potvarkį.

Papildomai akcentuoja, kad pakeitus Sklypo paskirtį bei naudojimo būdą į nurodytus Potvarkyje, sudaromos teisinės prielaidos MD pirmai vietovės klasei taikomo užstatymo normatyvo pažeidimui, bei sukeliami nepagrįsti lūkesčiai dėl pastatų statybos Sklype.

Trečiojo suinteresuoto asmens vertinimu atsakovo elgesys ir sprendimai – negavus Bendrovės pritarimo pakeisti Sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį į kitos paskirties žemę, naudojimo būdą – komercinės paskirties objektų teritorijos – aiškiai prisideda prie Sklypo savininko ar valdytojo lūkesčių formavimo, kai atitinkamus įgalinimus turtinis viešojo administravimo subjektas, veikdamas savo kompetencijos ribose, priima atitinkamus sprendimus, tuo sudarant būtinas sąlygas tolesniems statybų veiksmams Sklype vykdyti, nors tokie sprendimai yra neteisėti, o siekiama vykdyti veikla negalės būti vykdoma dėl atitinkamoje teritorijoje taikomų ribojimų.

Trečiasis suinteresuotas asmuo J. G. atsiliepime į prašymą nurodo, kad sutinka, kad būtų pakeista žemės ūkio paskirtis į komercinę žemę automobilių stovėjimo aikštelės įsirengimui.

Teismas konstatuoja:

Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Klaipėdos rajono savivaldybės mero 2023 m. gruodžio 4 d. potvarkio „Dėl žemės sklypo (kad. Nr. (duomenys neskelbtini)), esančio Gargžduose, pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo pakeitimo“ Nr. MV-1037, teisėtumo ir pagrįstumo.

Iš rašytinės bylos medžiagos nustatyta, kad Sklypas priklauso J. G., kuris 2023 m. spalio 6 d. prašymu kreipėsi į Klaipėdos rajono savivaldybės merą dėl Sklypo, pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo pakeitimo iš esamos, į komercinę, automobilių stovėjimo aikštelės įrengimui.

Klaipėdos rajono savivaldybės meras 2023 m. lapkričio 8 d. raštu kreipėsi į Bendrovę dėl pritarimo/nepritarimo keisti Sklypo naudojimo paskirtį pateikimo. Bendrovė 2023 m. lapkričio 24 d. rašte pateikė nepritarimą Sklypo paskirties ir naudojimo būdo keitimui.

2023 m. gruodžio 4 d. Klaipėdos rajono savivaldybės meras priėmė ginčijamą Potvarkį, kuriuo pakeitė žemės ūkio paskirties Sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį į kitos paskirties žemę, naudojimo būdą – komercinės paskirties objektų teritorijos.

Inspekcija 2024 m. rugpjūčio 9 d. gavo Bendrovės raštą, kuriuo prašoma įvertinti Potvarkio teisėtumą. Inspekcijos Teritorijų planavimo valstybinės priežiūros departamento Pirmasis teritorijų planavimo priežiūros skyrius Administracijos direktoriui 2024 m. rugpjūčio 30 d. raštu pateikė privalomąjį nurodymą, kuriuo nurodė pateikti visus dokumentus, susijusius su sklypo naudojimo paskirties ir naudojimo būdo keitimu iš žemės ūkio į kitos paskirties bei paaiškinimus kodėl nebuvo atsižvelgta į Bendrovės pateiktą nepritarimą keisti sklypo pagrindinę naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą. Klaipėdos rajono savivaldybės meras 2024 m. rugsėjo 10 d. raštu pateikė prašomą informaciją ir dokumentus.

Pareiškėja, nusprendusi atlikti Potvarkio priėmimo teisėtumo patikrinimą ir nustačiusi teisės aktų pažeidimus, kreipėsi į teismą, prašydama Potvarkį panaikinti.

Toliau teisėjų kolegija pažymi nagrinėjamai administracinei bylai aktualų teisinį reglamentavimą.

Pagal Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (aktuali redakcija, galiojusi nuo 2023 m. balandžio 4 d. iki 2024 m. sausio 1 d.) 20 straipsnio 2 dalies 2 punktą, kai, vadovaujantis įstatymais ir kitais teisės aktais, planuojamai statybai ir numatomai veiklai vykdyti privaloma pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) pakeisti ar nustatyti, jeigu jis nenustatytas, žemės sklypo naudojimo būdą, jie keičiami ar nustatomi žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu Vyriausybės nustatyta tvarka savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu jis parengtas, įvertinus gautus visuomenės pasiūlymus ir atsižvelgus į gamtinį ir kultūrinį kraštovaizdį, viešąsias erdves ir jų poreikį, vykdomą ar suplanuotą vykdyti veiklą, esamą ar suplanuotą (suprojektuotą) inžinerinę ir (ar) socialinę infrastruktūrą.

Teisėjų kolegija pažymi, kad pagal nuoseklią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktiką keičiant žemės sklypo naudojimo paskirtį ir (ar) būdą, lemiamą reikšmę turi teritorijų planavimo dokumentų sprendinių turinys, nes keisti žemės naudojimo paskirtį ir būdą galima tik tokiomis sąlygomis ir būdais, kuriuos nustato teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai (žr., pvz., LVAT 2019 m. spalio 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-624-438/2019; 2021 m. kovo 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-858-438/2021; 2021 m. rugsėjo 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-2171-415/2021; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gruodžio 1 d. nutartį; 2023 m. kovo 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-467-968/2023).

Teritorijų planavimo įstatymo 4 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad žemės valdytojai ir naudotojai vadovaujasi planuojamoje teritorijoje galiojančiais žemiausio lygmens kompleksinio teritorijų planavimo dokumentais, o neurbanizuotose ir neurbanizuojamose teritorijose – ir specialiojo teritorijų planavimo dokumentais, išskyrus šio straipsnio 6 dalyje nurodytus atvejus.

Nustatyta, kad Sklypui taikomas žemiausio lygmens kompleksinio teritorijų planavimo dokumentas - Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano koregavimas, patvirtintas Klaipėdos rajono savivaldybės tarybos 2020 m. rugpjūčio 20 d. sprendimu Nr. T11-333 „Dėl Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano koregavimo patvirtinimo“ (toliau – Bendrojo plano koregavimas). Bendrojo plano koregavimo sprendinių žemės naudojimo ir apsaugos reglamentų brėžinio duomenimis Sklypas patenka į urbanizuojamos kitos paskirties teritorijos tvarkymo zoną Nr. 238, pramonės ir sandėliavimo funkcinę zoną, kurioje tarp nustatytų galimų kitos paskirties žemės naudojimo būdų numatytas ir komercinės paskirties objektų teritorijų naudojimo būdas (K). Pagal bendrojo plano sprendinių brėžinį Sklypas patenka į magistralinio dujotiekio pirmos vietovės klasės teritoriją. Pagal nekilnojamojo turto registro duomenis Sklypui taip pat galioja specialioji žemės naudojimo sąlyga - magistralinių dujotiekių vietovės klasių teritorija.

Teisėjų kolegija laikosi pozicijos, kad magistraliniai dujotiekiai kelia potencialų pavojų, todėl tam tikrose teritorijose nustatomi ribojimai veikloms, kurių procesuose dalyvauja (būna) žmonės, yra konstituciškai pateisinami ir atitinka proporcingumo principą (žr., pvz., LVAT 2021 m. gruodžio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2481-415/2021).

Atitinkamai, šiame kontekste reikšminga, kad pagal SŽNSĮ (aktuali redakcija, galiojusi nuo 2023 m. rugpjūčio 1 d. iki 2024 m. sausio 1 d.) 34 straipsnio 1 dalies 2 punktą magistralinių dujotiekių vietovės klasių teritorijose, Statybos įstatyme, Teritorijų planavimo įstatyme, Žemės įstatyme ar energetikos ministro nustatyta tvarka negavus šių dujotiekių savininko ar valdytojo pritarimo (derinimo) projektui ar numatomai veiklai, draudžiama keisti ir (ar) nustatyti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį, žemės sklypų naudojimo būdą (būdus), teritorijos naudojimo reglamentą.

Taisyklių 2 punkte nustatyta, kad jų reikalavimai privalomi visiems statybos dalyviams, kurie projektuoja ir vykdo magistralinio dujotiekio vamzdynų (toliau – MDV), stočių ir (ar) dujų slėgio ribojimo mazgų statybos darbus, MDV, stočių ir dujų slėgio ribojimo mazgų savininkams, valdytojams ir naudotojams. Taisyklių III skyriaus antrojo ir trečiojo skirsnio normos taip pat privalomos žemės sklypų, statinių ir įrenginių, patenkančių į vietovės klasių teritorijas ar mažiausių leistinų atstumų nuo (iki) magistralinio dujotiekio ribas, savininkams, valdytojams ir naudotojams bei kitiems juridiniams ir fiziniams asmenims, kurie dalyvauja planuojant nurodytas teritorijas, jose formuojant naujus ar pertvarkant esamus žemės sklypus, nustatant ar keičiant pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) žemės naudojimo būdą (būdus), projektuojant, naujai statant (įrengiant), rekonstruojant, remontuojant ar griaunant bet kuriuos statinius ir (ar) įrenginius, keičiant statinių (jų dalių) paskirtį ir (ar) formuojant naujus nekilnojamojo turto kadastro objektus (pastatus ar patalpas).

Taisyklių III skyriaus antrojo skirsnio 18.2 punkte nurodyta, kad negavus magistralinio dujotiekio savininko rašytinio pritarimo projektinei dokumentacijai, o tais atvejais, kai pagal teisės aktus tokia dokumentacija šio punkto papunkčiuose nurodytai veiklai (veiksmams) nėra privaloma ir nėra rengiama, – magistralinio dujotiekio savininko rašytinio sutikimo atitinkamai veiklai (veiksmams), visose vietovės klasėse (t. y. bet kurioje teritorijoje, esančioje 200 metrų ar mažesniu atstumu nuo MDV) yra draudžiama nustatyti ar keisti žemės sklypų pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (arba) būdą (būdus).

Taigi, teisės aktuose nustatyta imperatyvi sąlyga, siekiant pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ar žemės sklypų naudojimo būdą, gauti magistralinio dujotiekio savininko ar valdytojo pritarimą (derinimą). Šiuo aspektu reikšmingas teisinis reguliavimas nesuponuoja galimybės minėto magistralinio dujotiekio savininko ar valdytojo būtino pritarimo (derinimo) gavimo perkelti į vėlesnius etapus. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika taip pat patvirtina, kad nesant pateikto magistralinio dujotiekio savininko rašytinio sutikimo dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo pakeitimo, atitinkamas žemės savininkų prašymas pakeisti minėtą žemės naudojimo paskirtį ar būdą negali būti tenkinamas (žr., pvz. LVAT 2021 m. balandžio 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-556-624/2021).

Bylos duomenimis nustatyta, kad Klaipėdos rajono savivaldybės meras kreipėsi į Bendrovę dėl pritarimo/nepritarimo keisti Sklypo naudojimo paskirtį pateikimo. Bendrovė pateikė nepritarimą Sklypo paskirties ir naudojimo būdo keitimui.

Nagrinėjamo ginčo kontekste teisėjų kolegija pažymi, kad pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 3 straipsnio 2 dalį teismas nevertina ginčijamo teisės akto ir veiksmų (neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar viešojo administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar teisės aktas arba veiksmas (neveikimas) neprieštarauja tikslams ir uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo įgaliojimus. ABTĮ 91 straipsnio 1 dalyje nurodyta, jog skundžiamas teisės aktas (ar jo dalis) turi būti panaikintas, jeigu jis yra: 1) neteisėtas iš esmės, tai yra savo turiniu prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams; 2) neteisėtas dėl to, kad jį priėmė nekompetentingas viešojo administravimo subjektas; 3) neteisėtas dėl to, kad jį priimant buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą ir sprendimo pagrįstumą. Šio straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad skundžiamas teisės aktas (ar jo dalis) gali būti panaikintas ir kitais pagrindais, kuriuos administracinis teismas pripažino svarbiais.

Teisėjų kolegija taip pat pažymi, kad trečiasis suinteresuotas asmuo AB „Amber Grid“ ir atsakovas Klaipėdos rajono savivaldybės meras sutinka su pareiškėjos prašymu, taigi, byloje nėra ginčo dėl Potvarkio panaikinimo.

Atsižvelgusi į tai bei kitas byloje nustatytas aplinkybes ir teisinį reguliavimą teisėjų kolegija konstatuoja, kad Potvarkis priimtas esant AB „Amber Grid“, magistralinio dujotiekio savininko, nepritarimui keisti Sklypo naudojimo paskirtį, tokiu būdu pažeidžiant SŽNSĮ 34 straipsnio 1 dalies 2 punkto bei Taisyklių 18.2 punkto nuostatas. Dėl nurodytų priežasčių Klaipėdos rajono savivaldybės mero Potvarkis pripažįstamas neteisėtu, atitinkamai egzistuoja Potvarkio panaikinimo pagrindas, numatytas ABTĮ 91 straipsnio 1 dalies 1 punkte, todėl Potvarkis naikintinas.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 86-87 straipsniais, 88 straipsnio 4 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi, teisėjų kolegija

nusprendžia:

Pareiškėjos Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos prašymą patenkinti.

Panaikinti Klaipėdos rajono savivaldybės mero 2023 m. gruodžio 4 d. potvarkį „Dėl žemės sklypo (kad. Nr. (duomenys neskelbtini)), esančio Gargžduose, pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo pakeitimo“ Nr. MV-1037.

Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant per Regionų administracinį teismą.