- Teismas
- Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
- Dokumentas
- Nutartis
- Data
- 2020-10-28
- Bylos Nr.
- eA-1361-822/2020
- Teisminio proceso Nr.
- 3-63-3-01892-2018-6
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Instancija
- Apeliacinė instancija
- Rezultatas
- Sprendimas paliktas nepakeistas
- Teisėjai
- Skirgailė Žalimienė (pirm.), Vaida Urmonaitė-Maculevičienė, Audrius Bakaveckas
- Pareiškėjas
- N. K.
- Atsakovas
- Neringos savivaldybės administracija
- Trečiasis asmuo
- Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos, Kuršių nerijos nacionalinio parko direkcija
- Kategorijos
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos N. K. apeliacinį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2019 m. vasario 6 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjos N. K. skundą atsakovui Neringos savivaldybės administracijai (tretieji suinteresuoti asmenys – Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos ir Kuršių nerijos nacionalinio parko direkcija) dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija nustatė:
I.
1. Pareiškėja N. K. (toliau – ir pareiškėja) kreipėsi į teismą su skundu, kuriuo prašė panaikinti Neringos savivaldybės administracijos (toliau – ir atsakovas, Administracija) 2018 m. rugsėjo 5 d. sprendimą Nr. (4.17)V15-184 „Dėl teritorijų planavimo proceso inicijavimo“ (toliau – ir Sprendimas) ir įpareigoti Administraciją iš naujo išnagrinėti pareiškėjos 2018 m. rugpjūčio 13 d. pasiūlymą dėl Neringos miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 1997 m. kovo 14 d. sprendimu Nr. 16 patvirtinto Nidos II ūkinio sektoriaus rytinės dalies detaliojo išplanavimo projekto koregavimo organizavimo žemės sklype, esančiame (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Žemės sklypas).
2. Skunde pareiškėja nurodė, kad yra poilsio pastato (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Pastatas) ir Žemės sklypo, kuris yra valstybės nuosavybė, naudotoja. Žemės sklypo paskirtis – kita, naudojimo būdas – rekreacinės teritorijos. Už Žemės sklypo naudojimąsi pareiškėja moka didelius mokesčius, nors komercinės veiklos nevykdo. Dėl to pareiškėja 2018 m. kovo 28 d. kreipėsi į Administraciją su prašymu pakeisti Žemės sklypo naudojimo būdą į vienbučių ir dvibučių gyvenamų pastatų teritorijas, o Pastato – į gyvenamąją. Administracija 2018 m. rugpjūčio 6 d. raštu Nr. (4.17)V15-1649 nurodė, kad Žemės sklypas buvo suformuotas ir jam reglamentai nustatyti Tarybos 1997 m. kovo 14 d. sprendimu Nr. 16, patvirtintu Nidos II ūkinio sektoriaus rytinės dalies detaliuoju išplanavimo projektu (toliau – ir Detalusis planas), kurį reikia koreguoti, norint pakeisti Žemės sklypo naudojimo būdą. Pareiškėja 2018 m. rugpjūčio 13 d. kreipėsi į Administraciją su pasiūlymu dėl teritorijų planavimo proceso inicijavimo, tačiau Administracija 2018 m. rugsėjo 5 d. sprendimu Nr. (4.17) V15-184 pareiškėjos prašymo netenkino, motyvuodama tuo, jog siekiami tikslai prieštarauja Kuršių nerijos nacionalinio parko tvarkymo plano nuostatoms dėl planuojamos teritorijos.
3. Pareiškėjos teigimu, pagal Neringos savivaldybės bendrąjį planą, patvirtintą Tarybos 2012 m. rugsėjo 21 d. sprendimu, Nr. T1-164 (toliau – ir Bendrasis planas), Žemės sklypas patenka į teritoriją, kuri yra priskiriama prie „Gyvenamosios teritorijos (Gyvenamųjų namų statybos), Rekreacinės teritorijos (Ilgalaikio (stacionaraus) poilsio pastatų statybos))“, todėl Žemės sklypo naudojimo būdas gali būti tiek rekreacinės teritorijos, tiek gyvenamosios teritorijos. Pagal Bendrąjį planą teritorijai, į kurią patenka Žemės sklypas, galioja naudojimo reglamentas R3.2/U2.2, todėl Žemės sklypas gali būti tvarkomas arba pagal reglamentą R3.2, t. y. urbanizuojama rekreacinė teritorija, arba kaip U2.2, t. y. kaip intensyvaus užstatymo rekreacinės gyvenvietės – gyvenamųjų pastatų statybai arba keisti esamų pastatų paskirtis į gyvenamąsias. Pagal Kuršių nerijos nacionalinio parko tvarkymo plano, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2012 m. birželio 6 d. nutarimu Nr. 702 (toliau – ir Tvarkymo planas), nuostatas Žemės sklypui gali būti nustatytas gyvenamųjų teritorijų žemės naudojimo būdas, esant tam tikroms sąlygoms: 1) esami privatūs pastatai, neatsižvelgiant į jų paskirtį, naudojami arba norima juos naudoti kaip gyvenamuosius namus; 2) neužstatytoje teritorijoje, savivaldybei susidūrus su poreikiu statyti naujus socialinius būstus, tos teritorijos atitinkamos dalies naudojimo būdas gali būti nustatomas ar keičiamas į gyvenamąją. Pareiškėja pažymėjo, jog inicijuodama Detaliojo plano koregavimą, ji siekė pakeisti žemės naudojimo būdą į gyvenamąjį tam, kad galėtų pakeisti Pastato paskirtį į gyvenamąją, nes ji ten yra deklaravusi savo gyvenamą vietą ir jame gyvena.
4. Pareiškėja atkreipė dėmesį, kad nagrinėjamu atveju egzistuoja nesuderinamumas tarp Bendrojo plano ir Tvarkymo plano sprendinių, nes Bendruoju planu ginčo teritorijoje leidžiama ir rekreacinė, ir gyvenamoji ūkinė veikla, o Tvarkymo planas nustato tam tikras išlygas. Bendrasis planas yra parengtas ir galioja, pagal jo sprendinius nėra jokių kliūčių pakeisti Žemės sklypo naudojimo būdą, todėl atsisakydama organizuoti Detaliojo plano koregavimą, Administracija elgėsi nesąžiningai. Administracija atsisakė organizuoti Detaliojo plano koregavimą nurodydama, kad naujų socialinių būstų statybai poreikio nėra, tačiau ši aplinkybė negali paneigti pareiškėjos intereso turimą Pastatą naudoti kaip gyvenamąjį namą, vadovaujantis teritorijų planavimo dokumentais. Pareiškėjos teigimu, skundžiamu Administracijos 2018 m. rugsėjo 5 d. sprendimu Nr. (4.17)V15-18 apribota pareiškėjos teisė disponuoti valdomu turtu, nes nepakeitus Žemės sklypo naudojimo būdo, pareiškėja neturi galimybės pakeisti Pastato paskirties.
Atsiliepimas
5. Atsakovas Administracija atsiliepime į pareiškėjos skundą prašė jį atmesti.
6. Administracija nurodė, kad teritorijoje, kurioje yra Žemės sklypas, galioja Detalusis planas. Tvarkymo planas yra priskirtinas specialiesiems teritorijų planavimo dokumentams. Priimdama sprendimą organizuoti Detaliojo plano koregavimą ar keitimą, Administracija privalo įsitikinti, ar planavimo iniciatoriaus nurodyti planavimo tikslai neprieštarauja Tvarkymo plano nuostatoms. Tvarkymo plano 9.4.2.11 punkte nustatyta išimtis – teritorijoje, žymimoje indeksu NRu12, galima nustatyti gyvenamųjų teritorijų ir komercinės paskirties objektų teritorijų žemės naudojimo būdą, tačiau tik pagal esamą pastatų naudojimą ir savivaldybei priklausančio būsto statybos poreikį. Pareiškėjos atveju ši išimtis netaikytina, nes Pastatas nėra gyvenamosios paskirties. Pareiškėja neteisėtai Žemės sklypą naudoja ne pagal paskirtį, o iš neteisėtų veiksmų negali būti kildinami jokie reikalavimai. Atsakovas taip pat atkreipė dėmesį, kad tiek 2018 m. rugpjūčio 13 d. kreipimesi į Administraciją, tiek ankstesniuose raštuose, tiek atstovavimo sutartyje pareiškėjos gyvenamoji vieta nurodyta adresu: (duomenys neskelbtini).
7. Administracijos teigimu, Tvarkymo plano nuostatos papildo Bendrojo plano nuostatas. Tvarkymo plane nagrinėjama teritorija numatyta kaip rekreacinė zona, su išimtine galimybe tam tikrais atvejais nustatyti gyvenamosios paskirties žemės naudojimo būdą arba komercinės paskirties objektų žemės naudojimo būdą. Bendrajame plane taip pat numatyta, jog prioritetinis žemės naudojimo būdas yra rekreacinė teritorija, tačiau įmanomi (Tvarkymo plane nustatytais atvejais) ir komercinės bei gyvenamosios paskirties žemės naudojimo būdai. Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje naudojimo būdas keičiamas pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas. Žemės įstatyme neįtvirtina, kad savivaldybės ar vietovės lygmens bendrasis planas turi prioritetą prieš valstybės lygmeniu tvirtinamus teritorijų planavimo dokumentus. Pareiškėjos nuosavybės teisė yra ribojama įstatymu, siekiant užtikrinti viešąjį interesą.
II.
8. Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmai 2019 m. vasario 6 d. sprendimu atmetė pareiškėjos N. K. skundą ir priteisė Administracijai iš pareiškėjos 436,14 Eur bylinėjimosi išlaidų.
9. Pirmosios instancijos teismas nustatė, kad: pareiškėja 2018 m. rugpjūčio 13 d. kreipėsi į Administraciją su pasiūlymu dėl teritorijų planavimo proceso inicijavimo – Detaliojo plano sprendinių koregavimo, numatant Žemės sklypo naudojimo būdo pakeitimą į vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos keitimą ir Žemės sklypo naudojimo reglamentų nustatymą; Administracija 2018 m. rugsėjo 5 d. sprendimu Nr. (4.17)V15-184 nurodė, jog pareiškėjos pasiūlymo tenkinti negali, kadangi pasiūlyme nurodyti planavimo tikslai prieštarauja Tvarkymo plano nuostatoms.
10. Pirmosios instancijos teismas pažymėjo, jog ginčo Žemės sklypas suformuotas ir jam reglamentai nustatyti Tarybai 1997 m. kovo 14 d. sprendimu Nr. 16 „Dėl Nidos II ūkinio sektoriaus rytinės dalies detalaus plano išplanavimo projekto patvirtinimo“ patvirtinus Nidos II ūkinio sektoriaus rytinės dalies detalųjį išplanavimo projektą. Teritorijai, į kurią patenka ginčo Žemės sklypas, galioja Tarybos 20102 m. rugsėjo 21 d. sprendimu Nr. T1-164 patvirtintas Neringos savivaldybės teritorijos ir jos dalių bendrasis planas. Be to, Lietuvos Respublikos Vyriausybė 2012 m. birželio 6 d. nutarimu Nr. 702 patvirtino Kuršių nerijos nacionalinio parko tvarkymo planą.
11. Remdamasis Žemės įstatymo (redakcijos, įsigaliojusios nuo 2014 m. sausio 1 d.) 24 straipsnio 1 ir 2 dalimis, Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 4 straipsnio 4 dalimi, 28 straipsnio 1–5 ir 7 dalimis, taip pat Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2014 m. sausio 2 d. įsakymu Nr. D1-8 patvirtintų Kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 313–315, 317–318 ir 325 punktais, atsižvelgęs į tai, kad Vyriausybės patvirtintų specialiojo teritorijų planavimo dokumentų, žemės gelmių naudojimo planų sprendiniai turi aukštesnę galią už savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens kompleksinio ir specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendinius ir yra privalomai taikomi savivaldybėms rengiant, keičiant ar koreguojant savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentus, pirmosios instancijos teismas konstatavo, jog Tvarkymo planas turi aukštesnę galią už Bendrojo sprendinius ir yra taikytinas privalomai.
12. Pirmosios instancijos teismas atkreipė dėmesį, kad pagal Bendrojo plano nuostatas ginčo Žemės sklypas patenka į buvusios šiaurinės komunalinės zonos konvertuojamą teritoriją, kurios funkcinio prioriteto zona: rekreacinio prioriteto, joje nustatyti žemės naudojimo būdai (pobūdžiai): 1) prioritetinis naudojimo būdas – rekreacinė teritorija; naudojimo pobūdis – ilgalaikio poilsio pastatų statyba; 2) prioritetinis naudojimo būdas – gyvenamoji teritorija, naudojimo turinys – gyvenamųjų namų sklypai; 3) galimas naudojimo būdas – komercinės paskirties objektų teritorija. Tvarkymo plano 9.4.2.11 punkte reglamentuota, kad NRu¹² – šiaurinė buvusi komunalinė teritorija, šią zoną numatoma transformuoti į urbanizuojamą rekreacinę teritoriją; atsižvelgiant į esamą pastatų naudojimą ir savivaldybei priklausančio būsto statybos poreikį, joje gali būti nustatytas gyvenamųjų teritorijų, taip pat komercinės paskirties objektų teritorijų žemės naudojimo būdas.
13. Nekilnojamojo turto registro centrinio duomenų banko išrašas patvirtina, jog pareiškėjai priklausančio Pastato paskirtis – poilsio (pastatai skirti poilsiui (poilsio namai, turizmo centrai, kempingų pastatai, kaimo turizmo pastatai, vasarnamiai, medžioklės nameliai ir kiti poilsio pastatai)), jis yra priskirtinas negyvenamosios paskirties pastatų grupei (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2016 m. spalio 27 d. įsakymu Nr. D1-713 patvirtinto statybos techninio reglamento STR 1.01.03:2017 „Statinių klasifikavimas“ 5.1 ir 7.13 p.). Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. spalio 12 d. nutarimu Nr. 1178 patvirtintame Statinio (jo patalpų) naudojimo ne pagal paskirtį atvejų ir tvarkos apraše nėra nustatyta, jog poilsio paskirties pastatuose yra leidžiama gyvenamoji veikla. Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. sausio 20 d. įsakymu Nr. 3D-37/D1-40 patvirtinto Žemės naudojimo būdų turinio apraše nustatyta, kad rekreacinėms teritorijoms priskirtini žemės sklypai, skirti ilgalaikiam (stacionariam) poilsiui su poilsio paskirties pastatais ar trumpalaikiam poilsiui.
14. Įvertinęs byloje nustatytas aplinkybes, pirmosios instancijos teismas darė išvadą, kad Detaliojo plano koregavimas pareiškėjos nurodytu būdu prieštarauja Bendrojo plano ir Tvarkymo plano sprendiniams, todėl atsisakymą tenkinti pareiškėjos prašymą laikė pagrįstu ir atitinkančiu Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio nuostatas.
III.
15. Pareiškėja N. K. apeliaciniame skunde prašo panaikinti Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2019 m. vasario 6 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – tenkinti pareiškėjos skundą, taip pat priteisti pareiškėjos patirtas bylinėjimosi išlaidas (522,50 Eur).
16. Pareiškėja apeliaciniame skunde nurodo, kad pirmosios instancijos teismas nemotyvavo, dėl kokių priežasčių padarė išvadą, kad Detaliojo plano koregavimo tikslas (keisti žemės naudojimo būdą į vienbučių ir dvibučių gyvenamų pastatų teritoriją) prieštarauja Bendrojo plano ir Tvarkymo plano sprendiniams. Pats teismas nurodė, kad Bendrasis planas numatė, jog Žemės sklypas patenka į funkcinio prioriteto zoną, kuriai nustatyti du prioritetiniai naudojimo būdai – rekreacinė teritorija ir gyvenamoji teritorija, nors galimas naudojimo būdas ir komercinės paskirties objektų teritorijos, todėl logiškai nepaaiškinama, kaip planavimo tikslas – pakeisti Žemės sklypo naudojimo būdą į gyvenamą teritoriją gali prieštarauti Bendrajame plane nustatytam tos teritorijos vienam iš prioritetinių naudojimo būdų. Be to, pirmosios instancijos teismas nieko nepaaiškino dėl atitikties Tvarkymo planui, nes, kaip nustatė pats teismas, Tvarkymo planas toje teritorijoje taip pat numato galimybę nustatyti gyvenamųjų teritorijų, taip pat komercinės paskirties objektų teritorijų žemės naudojimo būdus. Kuršių Nerijos nacionalinio parko atstovės teismo posėdyje paaiškino, kad tiek Bendrasis planas, tiek Tvarkymo planas (bent jau savivaldybei) leidžia ginčo teritoriją naudoti kaip gyvenamąją, todėl liko visiškai neaišku, kodėl pirmosios instancijos teismas buvo kitokios nuomonės.
17. Pareiškėja taip pat atkreipia dėmesį, kad Kuršių nerijos nacionalinio parko steigimo tikslai yra mažesnė šios saugomos teritorijos fizinė ir vizualinė tarša, todėl Tvarkymo planas skatina šią buvusią komunalinę teritoriją urbanizuoti, ją sutvarkant ir padarant tinkamą naudoti ūkinei veiklai, kuri būtų kuo draugiškesnė aplinkai, t. y. numatant gyvenamą ir rekreacinę ūkinę veiklą. Pareiškėjos noras pakeisti Žemės sklypo naudojimo būdą į gyvenamąjį visiškai atitinka Kuršių nerijos nacionalinio parko steigimo tikslus, o pirmosios instancijos teismas dėl šių pareiškėjos nurodytų aplinkybių nieko nepasisakė. Atsakovo atsisakymas organizuoti Detaliojo plano koregavimą, yra neproporcingas nuosavybės ribojimas, siekiant apsaugoti Kuršių nerijos nacionalinį parką. Pareiškėjos teigimu, rekreacinė veikla visada yra agresyvesnė nei gyvenamoji veikla vienbučiame gyvenamame name, todėl netgi, jei teritorijų planavimo dokumentai ir neleistų pakeisti Žemės sklypo naudojimo būdo, toks keitimas atitinka Kuršių nerijos nacionalinio parko steigimo tikslus ir reikėtų vertinti, ar norminiai administraciniai aktai (Bendrasis ir Tvarkymo planai) proporcingai suvaržo nuosavybės teises, ar toks ribojimas nėra didesnis nei reikia, kad būtų užtikrinti gamtosauginiai reikalavimai.
Šalies argumentai
18. Pareiškėja laikosi pozicijos, kad kilusio ginčo prasme yra tam tikras nesuderinamumas tarp Bendrojo plano ir Tvarkymo plano sprendinių, nes Bendrasis planas be jokių išlygų teritorijoje leidžia ir rekreacinę, ir gyvenamą ūkinę veiklą, o Tvarkymo planas nustato tam tikras išlygas, nors to negalėtų būti teritorijų planavimo dokumente, kuris, iš esmės yra norminis administracinis aktas. Todėl kyla klausimas, kuriuo iš šių dokumentų vadovautis siekiant pakeisti Žemės sklypo naudojimo būdą. Neaiškumus tokiais atvejais šalina Žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalies ir Teritorijų planavimo įstatymo 28 straipsnio 7 dalies nuostatos, numatančios, kad urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir būdas keičiami pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas. Tiek Bendrasis planas, tiek Tvarkymo planas numato, kad Ginčo sklypas patenka į urbanizuojamą teritoriją, todėl įstatymu nustatyta, kad rengiant detalųjį planą (jo koregavimą), numatantį pakeisti žemės sklypo naudojimo paskirtį ir (ar) būdą urbanizuojamoje teritorijoje, būtina jį keisti pagal bendrojo plano, o ne specialiojo plano sprendinius, nesvarbu, kokio lygmens yra specialusis planas, ir atvirkščiai – jei teritorija yra neurbanizuota ir neurbanizuojama, tai pakeisti žemės sklypo naudojimo paskirtį ir (ar) būdą galima tik pagal specialiojo plano sprendinius. Taigi pirmosios instancijos teismas netinkamai taikė Žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalies ir Teritorijų planavimo įstatymo 28 straipsnio 7 dalies nuostatas.
19. Pasak pareiškėjos, neleisdamas pakeisti Žemės sklypo naudojimo būdo, atsakovas užkirto kelią pareiškėjai pakeisti jai priklausančio Pastato paskirtį į gyvenamą, nors viešojo intereso, kad toje vietoje apskritai negalima gyvenamoji veikla, nėra, todėl pareiškėjos nuosavybės teisės buvo suvaržytos nepagrįstai. Be to, situacija, kai viešajam asmeniui (savivaldybei) teritorijų planavimo dokumentu (Tvarkymo planu) yra leidžiama toje pačioje vietoje keisti žemės naudojimo būdą į gyvenamąjį, o privačiam asmeniui tai daryti draudžiama, yra ne tik proporcingumo, bet ir konstitucinio asmenų lygybės principo pažeidimas. Bendrasis planas leidžia keisti Žemės sklypo naudojimo būdą į gyvenamą teritoriją be jokių apribojimų, todėl atsakovas, trukdydamas įgyvendinti pareiškėjai jai suteiktas teises, veikia antiįstatymiškai, pažeisdamas Lietuvos Respublikos Konstituciją bei diskrecijos teisę.
Atsiliepimas
20. Atsakovas Administracija atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti ir priteisti Administracijai jos patirtas bylinėjimosi išlaidas.
Žemesnės instancijos teismas
21. Administracija nurodo, kad pirmosios instancijos teismo sprendimas yra nuosekliai ir išsamiai motyvuotas, įskaitant klausimą dėl Tvarkymo plano ir Bendrojo plano sprendinių prieštaravimo. Pirmosios instancijos teismas sprendime nurodė reikšmingas materialiosios teisės normas – Teritorijų planavimo įstatymo 4 straipsnio 4 dalis, Taisyklių 317 ir 325 punktai. Administracijos sprendimas atsisakyti pradėti Detaliojo plano koregavimo procedūrą buvo teisėtas ir pagrįstas, kadangi pareiškėjos pasiūlyme pateikti planavimo tikslai keisti Žemės sklypo naudojimo pobūdį iš rekreacinės teritorijos į vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų namų pastatų teritorijas prieštaravo Tvarkymo plano nuostatoms. Atsakovas negalėjo pažeisti Taisyklių 325 punkto, pagal kurį detaliųjų planų sprendiniai negali prieštarauti aukštesnio lygmens kompleksinio ar specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniams, ir pradėti tokį Detaliojo plano koregavimo procesą, kurio rezultatas prieštarautų Tvarkymo planui.
22. Administracijos teigimu, pareiškėja netinkamai interpretuoja Žemės įstatymo 24 straipsnio nuostatas – Žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalis reiškia, kad žemės naudojimo paskirtis ir / ar būdas keičiami pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą tik tuo atveju, jei nagrinėjamoje teritorijoje neparengtas detalusis planas. Nagrinėjamu atveju Žemės sklypas yra teritorijoje, kuriai galioja Detalusis planas, todėl Žemės sklypo naudojimo būdas turi būti keičiamas keičiant / koreguojant Detaliojo plano sprendinius. Atsakovas taip pat pažymi, kad Teritorijų planavimo įstatymo 28 straipsnio 7 dalies nuostata neturi būti aiškinama taip, kad paneigtų kitų įstatymų normas – į Bendrąjį planą atsižvelgti visada yra privalu, tačiau Vyriausybės patvirtintų specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai turi aukštesnę teisinę galią už savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens kompleksinio ir specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendinius ir privalomai taikomi savivaldybėms rengiant, keičiant ar koreguojant vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentus, todėl Tvarkymo plane įtvirtinti sprendiniai privalo būti įvertinami pirmiausia ir, jei Tvarkymo planas įtvirtina draudimus, kurių neįtvirtina Bendrasis planas, šių draudimų ar apribojimų turi būti laikomasi.
23. Administracija nesutinka su pareiškėjos teiginiais, kad atsakovo veiksmais yra ribojama pareiškėjos nuosavybės teisė į Pastatą, kadangi nuosavybės teisė nėra absoliuti, gali būti ribojama įstatymu dėl nuosavybės objekto pobūdžio, dėl padarytų teisei priešingų veikų ir (arba) dėl visuomenei būtino ir konstituciškai pagrįsto poreikio. Nagrinėjamu atveju pareiškėjos argumentai, kad rekreacinė veikla yra agresyvesnė nei gyvenamoji veikla vienbučiame gyvenamame name, todėl Žemės sklypo naudojimo būdo keitimas atitinka Kuršių nerijos nacionalinio parko steigimo tikslus, yra nepagrįsti teisės normomis. Teritorijų planavimo dokumentai (Tvarkymo planas, Bendrasis planas) yra imperatyvūs dokumentai, jų nuostatos yra privalomojo, o ne rekomendacinio, pobūdžio, jų negalima interpretuoti vien tik atsižvelgiant į subjektyvius gyventojo norus ir poreikius. Aplinkybė, kad, pareiškėjos teigimu, Pastatą ir Žemės sklypą ji naudoja gyvenamosioms reikmėms (nors pareiškėjos gyvenamoji vieta yra deklaruota kitoje vietoje), reiškia, kad pareiškėja pažeidžia teisės aktus, įpareigojančius naudoti žemę ir statinius pagal paskirtį. Konstitucija ir kiti įstatymai saugo pareiškėjos nuosavybės teisę tiek, kiek ji pati teisėtai naudojasi nuosavybe. Pareiškėja turi teisę naudoti Pastatą poilsio reikmėms ir jos nuosavybės teisė šiuo požiūriu yra saugoma, tačiau atsižvelgiant į galiojančius teritorijų planavimo dokumentus pareiškėja neturi teisė pakeisti Žemės sklypo naudojimo būdo, o vėliau ir Pastato paskirties, nes teritorijų planavimo dokumentų nuostatos tai draudžia.
Motyvuojamoji dalis
Teisėjų kolegija konstatuoja:
IV.
24. Ginčas šioje byloje kilo dėl Administracijos 2018 m. rugsėjo 5 d. sprendimo Nr. (4.17)V15-184 teisėtumo ir pagrįstumo, pareiškėja prašo įpareigoti atsakovą iš naujo svarstyti pareiškėjos 2018 m. rugpjūčio 13 d. pasiūlymą dėl teritorijų planavimo proceso inicijavimo.
25. Vadovaujantis ABTĮ 140 straipsnio 1 dalimi, šioje byloje priimtas pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumas ir teisėtumas tikrinamas neperžengiant apeliacinio skundo ribų. Byloje nenustatytos ABTĮ 140 straipsnio 2 dalyje nurodytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos. Todėl šios bylos apeliacinėje proceso stadijoje pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumas ir pagrįstumas vertinamas atsižvelgiant tik į apeliaciniame skunde akcentuojamus argumentus.
26. Europos Žmogaus Teisių Teismo ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą pažymėta, jog teismo pareiga pagrįsti priimtą spendimą neturėtų būti suprantama kaip reikalavimas detaliai atsakyti į kiekvieną argumentą, o atmesdamas apeliacinį skundą, apeliacinės instancijos teismas gali tiesiog pritarti žemesnės instancijos teismo priimto sprendimo motyvams (žr., pvz., Europos Žmogaus Teisių Teismo 1994 m. balandžio 19 d. sprendimą byloje Van de Hurk prieš Nyderlandus, 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimą byloje Helle prieš Suomiją; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. lapkričio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-3555/2011). Vadovaujantis ABTĮ 142 straipsnio 3 dalimi, pirmosios instancijos teisme ištirti įrodymai apeliacinėje instancijoje gali būti pakartotinai arba papildomai tiriami tik tuomet, jeigu teismas pripažino, jog tai būtina. Taigi apeliacija administraciniame procese yra ne pakartotinis bylos nagrinėjimas, o jau priimto teismo sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo tikrinimas, remiantis jau byloje esančia medžiaga. Apeliacinis procesas nėra bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme pratęsimas apeliacinės instancijos teisme. Apeliacinės instancijos teismas paprastai bylą gali tikrinti tik ta apimtimi, kuria byla buvo išnagrinėta pirmosios instancijos teisme ir kuri buvo užfiksuota pirmosios instancijos teismo sprendimu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. rugsėjo 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-747/2007, 2013 m. birželio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A822-1321/2013 ir kt.).
27. Neringos savivaldybės administracija 2018 m. rugsėjo 5 d. rašte Nr. (4.17) V15-184 nurodė, jog pareiškėjos pasiūlymo (pasiūlymas dėl teritorijų planavimo proceso inicijavimo –Neringos II ūkinio sektoriaus rytinės dalies detaliojo plano, patvirtinto Neringos savivaldybės tarybos 1997 m. kovo 14 d. sprendimu Nr. 16, sprendinių koregavimo, numatant žemės sklypo (duomenys neskelbtini), naudojimo būdo į vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos keitimą ir žemės sklypo naudojimo reglamentų nustatymą) tenkinti negali, kadangi pasiūlyme nurodyti planavimo tikslai prieštarauja Kuršių nerijos nacionalinio parko tvarkymo plano (toliau – Tvarkymo planas) nuostatoms.
28. Apeliaciniame skunde teigiama, jog pirmos instancijos teismo sprendimas turi būti panaikintas vien dėl ABTĮ 146 straipsnio 2 dalies 5 punkto pažeidimo, t. y. dėl to, kad sprendimas nemotyvuotas. Apeliaciniame teigiama, kad Tvarkymo plano ir Bendrojo plano sprendiniai, taikomi teritorijai, kurioje yra ginčo žemės sklypas, prieštarauja vieni kitiems.
29. Teritorijų planavimo įstatymo 4 straipsnio 4 dalyje numatyta, jog valstybės lygmens kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų, valstybei svarbių projektų teritorijų planavimo dokumentų, Vyriausybės patvirtintų specialiojo teritorijų planavimo dokumentų, žemės gelmių naudojimo planų sprendiniai turi aukštesnę teisinę galią už savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens kompleksinio ir specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendinius ir privalomai taikomi savivaldybėms rengiant, keičiant ar koreguojant savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentus. Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2014 m. sausio 2 d. įsakymu Nr. D1-8 patvirtintų Kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklių 317 punkte nustatyta, kad detalieji planai gali būti keičiami ir koreguojami, vadovaujantis Teritorijų planavimo įstatymo 4 straipsnio 4 dalies nuostatomis. Šių Taisyklių 325 punkte nustatyta, kad detaliųjų planų sprendiniai negali prieštarauti aukštesnio lygmens kompleksinio ar specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniams, įstatymams ir kitiems teisės aktams, tarp jų statybos techninių reglamentų reikalavimams, darantiems įtaką detaliojo plano sprendiniams.
30. Teisėjų kolegija laikosi pozicijos, kad Tvarkymo plano ir Bendrojo plano nuostatos papildo vienos kitas. Tvarkymo plane ginčo teritorija numatyta kaip rekreacinė zona, su išimtine galimybe tam tikrais atvejais nustatyti gyvenamosios paskirties žemės naudojimo būdą arba komercinės paskirties objektų žemės naudojimo būdą. Bendrajame plane lygiai taip pat numatyta, kad prioritetinis žemės naudojimo būdas yra rekreacinė teritorija; tačiau įmanomi (Tvarkymo plane nustatytais atvejais) ir komercinės bei gyvenamosios paskirties žemės naudojimo būdai.
31. Ginčijamo sprendimo pagrindas – pareiškėjos pasiūlyme pateikti planavimo tikslai keisti Žemės sklypo naudojimo pobūdį iš rekreacinės teritorijos į vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų namų pastatų teritorijas prieštarauja Tvarkymo plano nuostatoms. Atsakovas teigia, kad jis negali pažeisti Taisyklių 325 punkto ir pradėti tokį Detaliojo plano koregavimo procesą, kurio rezultatas prieštarautų Tvarkymo planui. Teisėjų kolegija sprendžia, kad atsakovas ir pirmosios instancijos teismas padarė pagrįstą išvadą, kad ginčo detaliojo plano koregavimas pareiškėjos nurodytu būdu prieštarauja Bendrojo plano ir Tvarkymo plano sprendiniams, o atsisakymas tenkinti pareiškėjos prašymą yra pagrįstas. Taip pat teisėjų kolegija nesutinka su apeliacinio skundo motyvu, kad pirmosios instancijos teismo sprendimas yra nemotyvuotas ar nepakankamai motyvuotas.
32. Apeliaciniame skunde taip pat teigiama, kad visus byloje iškilusius neaiškumus šalina Žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalies ir Teritorijų planavimo įstatymo 28 straipsnio 7 dalies nuostatos, numatančios, kad urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir būdas keičiami pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas. Apeliaciniame skunde teigiama, kad ir Bendrasis planas, ir Tvarkymo planas numato, kad ginčo sklypas patenka į urbanizuojamą teritoriją, todėl įstatymu nustatyta, kad rengiant detalųjį (jo koregavimą) planą, numatantį pakeisti žemės sklypo naudojimo paskirtį ir (ar) būdą urbanizuojamoje teritorijoje, būtina jį keisti pagal bendrojo plano, o ne specialiojo plano sprendinius ir nesvarbu kokio lygmens bebūtų specialusis planas, ir atvirkščiai, jei teritorija yra neurbanizuota ir neurbanizuojama, tai pakeisti žemės sklypo naudojimo paskirtį ir (ar) būdą galima tik pagal specialiojo plano sprendinius.
33. Žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalis nustato, kad žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, – pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas.
34. Taigi Žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad žemės naudojimo paskirtis ir/ar būdas keičiami pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą tik tuo atveju, jei nagrinėjamoje teritorijoje neparengtas detalusis planas. Ginčo žemės sklypas yra teritorijoje, kuriai galioja Detalusis planas, todėl ginčo žemės sklypo naudojimo būdas turi būti keičiamas keičiant/koreguojant Detaliojo plano sprendinius.
35. Teritorijų planavimo įstatymo 28 straipsnio 7 dalyje nustatyta, kad urbanizuotose ir urbanizuojamose teritorijose pagrindinė žemės naudojimo paskirtis keičiama pagal savivaldybės bendrąjį planą ar savivaldybės dalies bendrąjį ir detalųjį planus. Teisėjų kolegija sutinka su atsakovo pozicija, kad ši nuostata neturi būti aiškinama taip, kad paneigtų kitų įstatymų normas – į Bendrąjį planą atsižvelgti yra privalu, tačiau Vyriausybės patvirtintų specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai turi aukštesnę teisinę galią už savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens kompleksinio ir specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendinius ir privalomai taikomi savivaldybėms rengiant, keičiant ar koreguojant vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentus (Teritorijų planavimo įstatymo 4 str. 4 d.).
36. Todėl teisėjų kolegija vertina, kad Tvarkymo plane įtvirtinti sprendiniai privalo būti įvertinami visais atvejais. Jeigu Tvarkymo planas įtvirtina draudimus, kurių neįtvirtina Bendrasis planas, šių draudimų ar apribojimų turi būti laikomasi. Pirmosios instancijos teismas pagrįstai laikėsi nuostatos, kad Vyriausybės patvirtintų specialiojo teritorijų planavimo dokumentų, žemės gelmių naudojimo planų sprendiniai turi aukštesnę galią už savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens kompleksinio ir specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendinius ir privalomai taikomi savivaldybėms rengiant, keičiant ar koreguojant savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentus, o Tvarkymo planas turi aukštesnę galią už Bendrojo sprendinius ir taikytinas privalomai.
37. Apeliacinio skundo argumentai, kad neleisdamas pakeisti ginčo žemės sklypo naudojimo būdo, atsakovas užkirto kelią pareiškėjai pakeisti jai priklausančio Pastato paskirtį į gyvenamą, nors viešojo intereso, kad toje vietoje apskritai negalima gyvenamoji veikla, nėra, todėl pareiškėjos nuosavybės teisės buvo suvaržytos nepagrįstai, teisėjų kolegijos vertinami kaip pareiškėjos užimta pozicija, kuri nėra pagrįsta, nes pareiškėja neįrodė teismui, kad jos Pasiūlymas buvo suderinamas su Tvarkymo plano ir Bendrojo plano nuostatomis, kurios ne prieštarauja vienos kitoms, o papildo ir tikslina.
38. Apibendrinus išvadas, teisėjų kolegija daro išvadą, kad pareiškėjos pasiūlymas nebuvo suderinamas su Tvarkymo plano nuostatomis, o Neringos savivaldybės administracijos 2018 m. rugsėjo 5 d. raštas „Dėl teritorijų planavimo proceso inicijavimo“ yra teisėtas ir pagrįstas.
39. Taigi tenkinti apeliacinį skundą jame nurodytais motyvais nėra pagrindo. Remiantis išdėstytais motyvais, apeliacinis skundas atmetamas, o skundžiamas pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas.
Rezoliucinė dalis
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Pareiškėjos N. K. apeliacinį skundą atmesti.
Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2019 m. vasario 6 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.