Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

1. Pareiškėjai J. U. ir A. U. (toliau – ir pareiškėjai) su skundu kreipėsi į teismą, prašydami panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir NŽT) 2022 m. gruodžio 15 d. sprendimą Nr. 48SK-5074-(14.48.111E.) (toliau – ir Sprendimas). Pareiškėjai taip pat prašė priteisti iš NŽT pareiškėjų naudai patirtas bylinėjimosi išlaidas.

2. Pareiškėjai skunde nurodė šiuos pagrindinius argumentus:

2.1. Sprendimo pagrindu pareiškėjų valdomam žemės sklypui neteisėtai nustatyta specialioji žemės naudojimo sąlyga – pastatų, kuriuose laikomi ūkiniai gyvūnai, su esančiais prie jų mėšlo ir srutų kaupimo įrenginiais arba be jų sanitarinės apsaugos zona (toliau – ir Sanitarinės apsaugos zona (SAZ)). Pareiškėjų įsitikinimu, NŽT priimdama Sprendimą, nepagrįstai apribojo pareiškėjų nuosavybės teisę, nesilaikė aktualių teisės aktų nuostatų ir taip pažeidė pareiškėjų teisėtus interesus.

2.2. Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo (toliau – ir SŽNSĮ) 9 straipsnio 3 dalyje numatytu pagrindu įregistruojamos tik jau nustatytos specialiosios žemės naudojimo sąlygos. Pareiškėjų turtui nustatyta sanitarinės apsaugos zona, šio skundo parengimo dienai, nėra nustatyta individualiu administraciniu aktu, todėl NŽT neturėjo teisinio pagrindo jos įregistruoti.

2.3. NŽT savo raštuose nurodė, kad specialiosios žemės naudojimo sąlygos įregistruojamos akcinės bendrovės (toliau – ir AB) „Vilniaus paukštynas“ (toliau – ir Bendrovė) prašymo pagrindu. Visgi, NŽT raštuose nurodomas SŽNSĮ IV skyrius turi būti vertinamas ir aiškinamas sistemiškai su bendrosiomis SŽNSĮ 6 straipsnio 1 dalies nuostatomis. NŽT turėjo įvertinti ir pagrįsti, kokiu konkrečiu SŽNSĮ 6 straipsnio 1 dalyje nurodytu dokumentu nustatyta ginčijama Sanitarinės apsaugos zona. Nesant Sanitarinės apsaugos zoną nustatančio dokumento ir (ar) individualaus administracinio akto, tokia Sanitarinės apsaugos zona negalėjo būti įregistruota skundžiamu NŽT Sprendimu. NŽT turi teisę įregistruoti tik tas specialiąsias žemės naudojimo sąlygas, kurios yra tinkamai nustatytos SŽNSĮ 6 straipsnyje numatytų dokumentų pagrindu. Atitinkamai, NŽT Sprendimas, kuriuo pareiškėjų nuosavybės teise priklausančiam žemės sklypui, esančiam adresu (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Žemės sklypas), įregistruota dar nenustatyta specialioji žemės naudojimo sąlyga – Sanitarinės apsaugos zona, laikomas neteisėtu ir prieštaraujančiu aktualioms SŽNSĮ nuostatoms. Pareiškėjai pažymėjo, kad tokį vertinimą patvirtina Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro nuostatai, patvirtinti Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. balandžio 15 d. nutarimu Nr. 534 ,,Dėl Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro nuostatų patvirtinimo“ (toliau – ir Kadastro nuostatai), kurių 1341 punkto pagrindu, asmuo, suinteresuotas ūkinės veiklos, dėl kurios nustatytos teritorijos, kuriose taikomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos, vykdymu, kadastro tvarkytojui privalo, be kita ko, pateikti duomenis, patvirtinančius specialiųjų žemės naudojimo sąlygų nustatymo faktą. Atitinkamai, suinteresuotam asmeniui tokių duomenų nepateikus, kadastro duomenys, tame tarpe specialiosios žemės naudojimo sąlygos, negali būti įregistruojamos.

2.4. Sprendimas prieštarauja iki SŽNSĮ galiojusiems teisės aktams. Iki SŽNSĮ galiojusių Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimu Nr. 343 (toliau – ir Nutarimas), 65 punkte taip pat buvo numatytas gyvulininkystės, paukštininkystės (fermų) sanitarinės apsaugos dydis (1000 m). Nutarimo 2.2 punkte numatyta, kad specialiosios žemės naudojimo sąlygos nustatomos tvirtinant bendruosius, specialiuosius ir detaliuosius planus. Iki ginčijamo Sprendimo priėmimo dienos pareiškėjų valdomam Žemės sklypui nebuvo taikomi jokie apribojimai. Bendrovė savo veiklą vykdo jau nuo apytiksliai 1976 m., per pastaruosius 50 metų šios Bendrovės veikla niekaip neribojo aplinkinių žemės sklypų teisių ir teisėtų interesų. Aplinkinių žemės sklypų savininkams buvo išduodami statybą leidžiantys dokumentai, kurių pagrindu pastatyti gyvenamieji ir negyvenamieji pastatai, sukurta ir įrengta infrastruktūra, įsteigtos įmonės bei švietimo įstaigos.

2.5. Sanitarinės apsaugos zonos dydžiai teisės aktuose buvo analogiškai įtvirtinti jau prieš 30 metų, tačiau, viešojo administravimo subjektų vertinimu, tai nebuvo laikoma kliūtimi šioje zonoje vykdyti nekilnojamojo turto plėtrą. Aplinkybė, kad teisės akte yra numatytas sanitarinės apaugos zonos maksimalus dydis ir nustatymo tvarka, savaime nereiškia, kad sanitarinės apsaugos zona jau yra nustatyta, t. y. kad egzistuoja jos nustatymą sukuriantis juridinis faktas. Taigi, Sanitarinės apsaugos zonos nustatymui turėjo būti priimtas atskiras administracinis aktas, kuriame būtų apibrėžti ir įvertinti sanitarinės apsaugos zonos pagrindai, dydis, pasekmės ir tik po to ši apsaugos zona galėjo būti įregistruojama, tačiau tokio administracinio akto NŽT nėra pateikusi. Analogiško vertinimo laikėsi ir kasacinis teismas, vertindamas servituto nustatymo pagirdus, išaiškindamas kad: „teritorijų planavimo dokumentuose gali būti suprojektuojamas kelias servitutui nustatyti, tačiau servitutas nustatomas tik įstatymais, sandoriais ir teismo sprendimu, o įstatymo nurodytais atvejais – administraciniu aktu“ (žr. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2019 m. sausio 4 d. nutartį civilinėje byloje Nr. e3K-3-49-248/2019.) Cituojama kasacinio teismo praktika aktuali šiam ginčui kaip analogija, kad nuosavybės teisės apribojimas (ar tai būtų servitutas, ar specialioji žemės naudojimo sąlyga) gali būti nustatomas tik įgyvendinus teisės aktuose nustatytas procedūras ir jas įforminus atitinkamu administraciniu aktu. Šiuo atveju nei įsigaliojus SŽNSĮ, nei iki tol galiojant Nutarimui, Sanitarinės apsaugos zona nebuvo įforminta teisės aktuose nustatyta tvarka ir pagrindais, todėl negali būti laikoma nustatyta nei dabar, nei iki SŽNSĮ įsigaliojimo.

2.6. Sprendimu neatsižvelgta į tai, kad nėra įgyvendintos SŽNSĮ 6 straipsnio procedūros. SŽNSĮ 50 straipsnio 4 punkte nurodyta, kad atsižvelgiant į planuojamą ir (ar) vykdomą ūkinę veiklą, nustatoma pastatų, kuriuose laikomi ūkiniai gyvūnai, su esančiais prie jų mėšlo ir srutų kaupimo įrenginiais arba be jų sanitarinės apsaugos zona. SŽNSĮ 4 priede „Pastatų, kuriuose laikomi ūkiniai gyvūnai, su prie jų esančiais mėšlo ir srutų kaupimo įrenginiais arba be jų sanitarinės apsaugos zonų dydis“ nurodyta, kad sanitarinės apsaugos zonos dėl pastatų, kuriuose laikomi ūkiniai gyvūnai, dydis (plotis), kai pastatuose laikomų sutartinių gyvūnų (broilerių, vištų) skaičius viršija 300, yra lygus 1000 m. Visgi, tam, kad būtų nustatyta ginčijama Sanitarinės apsaugos zona, ūkine veikla suinteresuotas asmuo – Bendrovė, turėjo atlikti bent vieną iš šių procedūrų: inicijuoti teritorijų planavimo dokumentų pakeitimą; atlikti poveikio aplinkai vertinimą; atlikti poveikio visuomenės sveikatai vertinimą. Kadangi Bendrovė neatliko privalomo poveikio aplinkai ir (ar) visuomenės sveikatai vertinimo ir nepateikė jokio kito specialiosios žemės naudojimo sąlygos – Sanitarinės apsaugos zonos nustatymo faktą patvirtinančio dokumento, Sanitarinės apsaugos zona negalėjo būti nustatyta SŽNSĮ 6 straipsnio tvarka ir vėliau įregistruota SŽNSĮ 9 straipsnio 3 dalies pagrindu.

2.7. Sprendimas pažeidžia pareiškėjų teisėtus lūkesčius laisvai disponuoti įgytu nekilnojamuoju turtu. Pareiškėjai, įgydami nuosavybės teisę į Žemės sklypą, turėjo teisėtą lūkestį laisvai disponuoti savo nuosavybės teise, t. y. vykdyti statybos darbus ir pan. Atsižvelgiant į tai, kad Bendrovė savo veiklą pradėjo dar prieš 1976 m. ir per visą ši laiką (daugiau nei 50 metų) nebuvo taikytos jokios sanitarinės apsaugos zonos, kurios galėtų riboti aplinkinių žemės sklypų savininkų teises bei interesus, atitinkamai, pareiškėjai negalėjo žinoti apie jų turtui taikytinus apribojimus. SŽNSĮ 53 straipsnio 1 dalies pagrindu pareiškėjų Žemės sklypui nustačius sanitarinės apsaugos zoną, pareiškėjų Žemės sklype draudžiama vykdyti statybos darbus, keisti statinių paskirtį, ribojamas statinių rekonstravimas ir remontas. Dėl taikomų ribojimų pareiškėjų valdomas turtas praranda savo vertę ir negali būti objektyviai realizuojamas. Pareiškėjų vertinimu, Bendrovės privatus interesas vykdyti planuojamą veiklą nėra ir negali būti aukštesnis už pareiškėjų teisėtą lūkestį disponuoti priklausančiu nekilnojamuoju turtu.

2.8. Valdydami savo turtą pareiškėjai, be kita ko, turi teisėtą lūkestį gyventi sveikatai saugioje aplinkoje. SŽNSĮ 51 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad nustatant sanitarinės apsaugos zonas, ūkinės veiklos išmetamų (išleidžiamų, paskleidžiamų) aplinkos oro teršalų, kvapų, triukšmo ir kitų fizikinių veiksnių sukeliama žmogaus sveikatai kenksminga aplinkos tarša už sanitarinės apsaugos zonų ribų neturi viršyti ribinių užterštumo (ar kitokių) verčių, nustatytų gyvenamosios paskirties pastatų (namų), viešbučių, mokslo, poilsio, gydymo paskirties pastatų, su apgyvendinimu susijusių specialiosios paskirties pastatų, rekreacijai skirtų objektų aplinkai. Šios nuostatos pagrindu Sanitarinės apsaugos zonoje gali būti viršijama žmogaus sveikatai galimai kenksminga aplinkos tarša. Atitinkamai, Sanitarinės apsaugos zonos nustatymas gali turėti itin neigiamą poveikį pareiškėjų sveikatai, dėl ko tolimesnis gyvenimas jų valdomame turte taps nebeįmanomas. Negana to, SŽNSĮ įtvirtintas šių sąlygų nustatymo reguliavimas iš esmės grindžiamas principu, kad įstatyme nurodyta teritorija gali būti nustatyta tik esant į tą teritoriją patenkančio žemės sklypo savininko ar valstybinės ar savivaldybės žemės patikėtinio sutikimui. Nurodytas teisinis reguliavimas suponuoja, kad žemės savininko sutikimas duodamas laisva valia, šiam sutikimui taikomas sutarties laisvės principas (žr. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2022 m. gegužės 11 d. nutartį civilinėje byloje Nr. e3K-3-139-1075/2022.). Atsižvelgiant į tai, kad Bendrovė, teikdama prašymą NŽT dėl specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įregistravimo siekia patenkinti savo privatų interesą vykdyti ūkinę veiklą, šių sąlygų įregistravimui yra būtinas pareiškėjų ir kitų susijusių asmenų sutikimas. Pareiškėjai nėra išdavę jokio susitikimo jų Žemės sklypui taikyti specialiąsias žemės naudojimo sąlygas. Negana to, 2022 m. lapkričio 8 d. pastabomis pareiškėjai yra išreiškę aiškų prieštaravimą Sanitarinės apsaugos zonos nustatymui. NŽT veikimas prieš pareiškėjų teisėtus interesus ir jų absoliutus nepaisymas laikytinas neteisėtu ir sudarančiu pagrindą panaikinti Sprendimą.

2.9. Sprendimas neatitinka viešojo administravimo principų. NŽT Sprendimas prieštarauja SŽNSĮ bei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) nuostatoms, neatitinka viešojo administravimo principų ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamos praktikos. Atitinkamai, Sprendimas neatitinka VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 5–6 punktuose numatytų reikalavimų ir turi būti panaikintas.