Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Klaipėdos apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Vidos Stonkuvienės (pirmininkaujanti ir pranešėja), Dalios Gumuliauskienės, Eglės Kiaurakytės, dalyvaujant posėdžių sekretorei Vaidai Damašienei, pareiškėjų DNSB „ŠERKŠNAS“ ir DNSB „Varpas“ atstovui L. M., atsakovės Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijos atstovei Jolantai Laužikaitei, trečiajam suinteresuotam asmeniui A. B., viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjų DNSB „ŠERKŠNAS“ ir DNSB „Varpas“ patikslintą skundą atsakovei Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos Etikos komisijai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims A. B.ir L. G. dėl 2016-04-25 sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Aprašomoji dalis

nustatė:

Trečiasis suinteresuotas asmuo A. B. siūlo pareiškėjų patikslintą skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijos 2016-04-25 sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo ir reikalavimo įpareigoti Etikos komisiją atlikti veiksmus pagrįstumo.

Iš bylos duomenų matyti, jog pareiškėjų DNSB „ŠERKŠNAS“ ir DNSB „Varpas“ pirmininkė A.R. 2016-04-15 Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijai (toliau – Etikos komisija) padavė skundą dėl Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos narių A. B. ir L. G. elgesio prašydama atlikti tyrimą. Ginčijamu Etikos komisijos 2016-04-25 protokoliniu sprendimu nuspręsta nepradėti Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos narių A. B. ir L. G. elgesio tyrimo dėl komisijoje išnagrinėto DNSB „ŠERKŠNAS“ ir DNSB „Varpas“ pirmininkės prašymo.

Atsakovei Etikos komisijai argumentuojant, jog pareiškėjos neturi reikalavimo teisės ginčyti 2016-04-25 sprendimą, be to, jis nenagrinėtinas teisme, nes neatitinka individualaus akto požymių, pažymėtina, jog Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta asmens teisė kreiptis į teismą yra jo konstitucinė teisių ir laisvių apsaugos garantija. Konstitucinio Teismo doktrinoje pabrėžiama, kad teisė kreiptis į teismą grindžiama teisminės gynybos prioritetu ir universalumu, pažeistos teisės gali būti ginamos teisme nepriklausomai nuo to, ar ši Konstitucijoje garantuota asmens teisė įtvirtinta įstatyme arba jo įgyvendinamajame teisės akte ar ne. Asmeniui jo pažeistų teisių gynyba teisme garantuojama nepriklausomai nuo jo teisinio statuso, asmens teisės turi būti ginamos ne formaliai, o realiai ir veiksmingai (Konstitucinio Teismo 1996 m. balandžio 18 d., 2000 m. gegužės 8 d. nutarimai).

Pagal ABTĮ (redakcija, galiojusi iki 2016-07-01) 5 straipsnį kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė ar įstatymų saugomas interesas. ABTĮ 15 straipsnio 1 dalies 1 punktas nustato, kad administracinių teismų kompetencijai yra priskirta nagrinėti bylas dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir veiksmų teisėtumo, taip pat šių subjektų atsisakymo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįstumo ar vilkinimo atlikti tokius veiksmus. ABTĮ 22 straipsnio 1 dalis taip pat nustato, kad skundą (prašymą) dėl viešojo ar vidaus administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų (administracinių aktų), taip pat veiksmų (neveikimo), kurie daro įtaką konkrečių asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo. Teismine tvarka gali būti ginčijama ne bet kokia valstybinio administravimo subjekto veikla, o tik tokia, kuri atitinka ABTĮ 15 straipsnio 1 dalies 1 punkto ir 22 straipsnio 1 dalies reikalavimus. Šių teisės normų sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje. Pažymėtina, kad nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes, net ir skundo patenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis.

Pagal Lietuvos Respublikos valstybės politikų elgesio kodekso (toliau – Elgesio kodeksas) 6 straipsnio 1 dalies 2 punktą Etikos komisija yra subjektas, kompetentingas atlikti valstybės politikų elgesio, kuriuo pažeidžiami šiame kodekse nustatyti valstybės politikų elgesio principai ir nuostatos, tyrimą. Sistemiškai vertinant Elgesio kodekse įtvirtintą Etikos komisijos teisinį statusą (teises, pareigas, įgaliojimus, priimtų sprendimų privalomumą ir jų apskundimo tvarką) konstatuotina, jog Etikos komisijos priimami sprendimai atitinka (turi atitikti) individualaus administracinio akto sąvoką ir yra privalomi sprendimu reglamentuojamo teisinio santykio dalyviams. Etikos kodekso 7 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtinta fizinio ar juridinio asmens teisė paduoti Etikos komisijai skundą, kreipimąsi ar pranešimą apie valstybės politiko galimai padarytą šiame kodekse nustatytų valstybės politikų elgesio principų, nuostatų ar institucijos, kurioje politikas eina pareigas, veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose valstybės politikui nustatytų reikalavimų pažeidimą, o 9 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta Etikos komisijos pareiga apie Komisijos atliktą tyrimą ir priimtą sprendimą pranešti asmeniui, pateikusiam skundą. Teisėjų kolegija sutinka su atsakovės argumentais, kad konstatuoti, jog politikas padarė ar nepadarė pažeidimą, yra Etikos komisijos prerogatyva. Šis klausimas nėra nagrinėjamos bylos dalykas. Nagrinėjamu atveju pareiškėjos ginčija Etikos komisijos padarytus procedūrinius pažeidimus nagrinėjant jų skundą argumentuodamos, jog Etikos komisija neturėjo teisės priimti sprendimą nepradėti Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos narių A. B. ir L. G. elgesio tyrimo. Vertinat, ar pareiškėjos turi teisę ginčyti 2016-04-25 sprendimą, pažymėtina, jog pareiškėjų interesas būtent ir pasireiškia tuo, kad jos turi teisę į skundo (pareiškimo, prašymo), paduoto Etikos komisijai, tinkamą išnagrinėjimą. Teismas konstatuoja, kad būtent šiuo aspektu nagrinėtinas ginčijamas sprendimas.

Valstybės politikų elgesio viešajame gyvenime principų ir reikalavimų pagrindus, taip pat priemones, užtikrinančias valstybės politikų elgesio kontrolę ir atsakomybę reglamentuoja Lietuvos Respublikos valstybės politikų elgesio kodeksas ir jį detalizuojantys Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2016-03-31 sprendimu Nr. T2-91 patvirtinti Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijos veiklos nuostatai (toliau – Nuostatai).

Etikos kodekso 7 straipsnio 1 dalyje įtvirtinti pagrindai, kuriems esant gali būti pradėtas politiko elgesio tyrimas Komisijoje: 1) fizinio ar juridinio asmens skundas, kreipimasis ar pranešimas apie valstybės politiko galimai padarytą šiame kodekse nustatytų valstybės politikų elgesio principų, nuostatų ar institucijos, kurioje politikas eina pareigas, veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose valstybės politikui nustatytų reikalavimų pažeidimą; 2) visuomenės informavimo priemonėse paskelbta pagrįsta informacija apie valstybės politiko galimai padarytą pažeidimą. Nuostatų 8.4, 8.7, 8.8 punktuose įtvirtinti iš esmės analogiški pagrindai pradėti tyrimą ir praplėsti nurodant, jog pagrindas pradėti tyrimą taip pat yra informacijos dėl Politiko veiklos ar jo viešųjų ir privačių interesų nesuderinamumo gavimas (8.4 punktas). Iš Nuostatų 3.5 ir 9 punktų formuluočių matyti, jog Nuostatų 8.4, 8.7, 8.8 punktuose įtvirtintų pagrindų atsiradimas yra besąlyginis pagrindas ir pareiga pradėti politikų elgesio tyrimą (toliau – tyrimas), t.y. kad tyrimas būtų pradėtas pakanka skundo, kuriame nebūtinai turi būti nurodytos galimai pažeistos teisės aktų nuostatos. Valstybės politikų elgesio kodekso 7 straipsnio 3 dalyje įtvirtintos Etikos komisijos teisės ir funkcijos, kuriomis Etikos komisija naudojasi atlikdama tyrimą. Viena iš tokių funkcijų – apklausti skundo autorių ir išsiaiškinti apie jo žinomą informaciją apie valstybės politiko galimai padarytą Valstybės politikų elgesio kodekse nustatytų valstybės politikų elgesio principų, nuostatų ar institucijos, kurioje politikas eina pareigas, veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose valstybės politikui nustatytų reikalavimų pažeidimą. Tai reiškia, kad Etikos komisija, gavusi skundą ar kreipimąsi, privalo savo iniciatyva nustatyti, kokią konkrečią Valstybės politikų elgesio kodekso nuostatą galimai pažeidė asmuo, kurio atžvilgiu pradedamas tyrimas.

Bylos duomenys patvirtina, jog nors ginčijamu protokoliniu sprendimu Etikos komisija nusprendė nepradėti tyrimo, tačiau Komisija, priimdama tokį sprendimą, jau buvo pradėjusi politikų elgesio tyrimo procedūras, nors 2016-04-25 posėdis protokole įvardintas kaip parengiamasis. Vadovaujantis Etikos kodekso 7 straipsnio 2 dalimi, Nuostatų 9 punktu, politiko elgesio tyrimas pradedamas ne vėliau kaip per 10 dienų nuo Etikos kodekso 7 straipsnio 1 dalyje ir Nuostatų 8.4, 8.7, 8.8 punktuose nurodytų pagrindų atsiradimo. Iš bylos duomenų matyti, jog laikantis nurodyto termino, Komisijos posėdis įvyko 2016-04-25. Pagal Etikos kodekso 7 straipsnio 10 dalį ir Nuostatų 10 punktą Komisija per 3 dienas nuo tyrimo pradžios surašo laisvos formos pranešimą, kuriuo informuoja valstybės politiką apie pradėtą jo elgesio tyrimą, jo teises, pateikia turimus duomenis apie padarytą pažeidimą ir prašo valstybės politiko iki šiame pranešime nurodytos datos pateikti rašytinį paaiškinimą. Komisija šį pranešimą valstybės politikui įteikia asmeniškai arba išsiunčia paštu. Tarybos nariai, dėl kurių gautas pareiškėjų skundas, A. B. ir L. G., Etikos komisijai pateikė rašytinius paaiškinimus, iš kurių turinio matyti, jog paaiškinimai pateikti būtent dėl DNSB „ŠERKŠNAS“ ir DNSB „Varpas“ pirmininkės A. R. 2016-04-15 skunde išdėstytų aplinkybių. Kodekso 7 straipsnio 3 dalies 1 ir 2 punktuose bei Nuostatų 11.1 ir 11.2 punktuose įtvirtinta Komisijos teisė apklausti politiką, kurio elgesys tiriamas, ir skundo autorių ir išsiaiškinti apie jo žinomą informaciją apie valstybės politiko galimai padarytą šiame kodekse nustatytų valstybės politikų elgesio principų, nuostatų ar institucijos, kurioje politikas eina pareigas, veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose valstybės politikui nustatytų reikalavimų pažeidimą. Iš posėdžio protokolo matyti, jog Komisijos posėdyje dalyvavo A. B., DNSB „ŠERKŠNAS“ ir DNSB „Varpas“ pirmininkė A. R., L. G. dalyvavo kaip Komisijos narė, visi jie davė paaiškinimus posėdžio metu. Nustatytos aplinkybės patvirtina, jog nagrinėjant pareiškėjų skundą buvo atliekami veiksmai, kurie yra politikų elgesio tyrimo procedūros dalis, o ginčijamas sprendimas yra ydingas ir tuo požiūriu, kad pradėjus politikų elgesio tyrimą nuspręsta jo nepradėti.

Pagal Etikos kodekso 7 straipsnio 11 dalį ir Nuostatų 28 punktą Komisija, atlikusi tyrimą, ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo tyrimo pabaigos savo posėdyje vertina tyrimo metu surinktus duomenis ir priima Kodekso 9 straipsnyje (Nuostatų 31 punkte) numatytus sprendimus. Kodekso 9 straipsnyje išvardintas baigtinis sąrašas Komisijos galimų priimti sprendimų, t.y. konstatuoti, kad valstybės politikas nepažeidė šiame kodekse ar institucijos, kurioje jis eina pareigas, veiklą reglamentuojančiuose įstatymuose ar kituose teisės aktuose nustatytų valstybės politiko elgesio principų ar reikalavimų; konstatuoti, kad valstybės politikas pažeidė šiame kodekse ar institucijos, kurioje jis eina pareigas, veiklą reglamentuojančiuose įstatymuose ar kituose teisės aktuose nustatytus valstybės politiko elgesio principus ar reikalavimus; rekomenduoti valstybės politikui suderinti savo elgesį ar veiklą su šiame kodekse ar institucijos, kurioje valstybės politikas eina pareigas, veiklą reglamentuojančiuose įstatymuose ar kituose teisės aktuose nustatytais valstybės politiko elgesio principais ar reikalavimais; rekomenduoti viešai atsiprašyti; įtarus esant nusikalstamos veikos požymių, perduoti medžiagą ikiteisminio tyrimo įstaigoms ar prokuratūrai. Analogiški Komisijos priimami sprendimai nurodyti ir Nuostatų 31 punkte. Kodekso 9 straipsnio 2 dalyje ir Nuostatų 32 punkte taip pat numatyta galimybė Komisijai nutraukti tyrimą, jeigu iki tyrimo pabaigos politikas savo elgesį ar veiklą pripažino neetiškais, nesuderinamais su savo pareigomis ar institucija, kurioje jis eina pareigas, ir dėl to viešai atsiprašė. Komisijos teisė nepradėti tyrimo nenumatyta nei Etikos kodekse, nei Nuostatuose taip pat nenumatyta tokia Komisijos sprendimo rūšis. Teisėjų kolegijos vertinimu, Etikos komisija, kaip politikų elgesio kontrolės subjektas, neturi teisės išplėsti jos veiklą reglamentuojančiuose norminiuose teisės aktuose įtvirtintos kompetencijos ir priimti juose nenurodytus sprendimus. Teismas pažymi, kad teisinėje valstybėje valdžios institucijos privalo paisyti teisinės valstybės principo, kurio esmė – teisės viešpatavimas; konstitucinis teisės viešpatavimo imperatyvas reiškia, kad valdžios laisvę riboja teisė, kuriai privalo paklusti visi teisinių santykių subjektai (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d., 2011 m. gruodžio 22 d. 2012 m. gruodžio 19 d. nutarimai); visos valstybės valdžią įgyvendinančios institucijos turi veikti remdamosi teise ir paklusdamos teisei (Konstitucinio Teismo 2003 m. gruodžio 30 d., 2004 m. sausio 26 d. nutarimai).

Ginčijamas protokolinis Komisijos sprendimas taip pat neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio ir nei vieno iš Nuostatų 37 - 39 punktuose įtvirtintų Komisijos sprendimo turinio ir formos reikalavimų. Etikos komisija turi priimti atskirą dokumentą (sprendimą), atitinkantį imperatyvius Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio reikalavimus, pagal kuriuos viešojo administravimo subjekto priimame akte turi būti aiškiai suformuluotos nustatytos arba suteikiamos teisės ir pareigos, nurodyti pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi priimdamas administracinį aktą (žr. pvz. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015-12-17 nutartis administracinėje byloje Nr. eA-1942-756/2015). Nuostatų 37 - 39 punktai detalizuoja minėtus reikalavimus. Pagal juos sprendime turi būti nurodyta Komisijos pavadinimas, sprendimo priėmimo data ir vieta, posėdyje dalyvaujantys asmenys, Komisijos sekretorius, asmenų, kurių veikla tiriama, vardas, pavardė, pareigos, tiriamų asmenų veiksmai; aprašomojoje dalyje turi būti išdėstytos Komisijos nustatytos faktinės aplinkybės, asmens, kurio veikla tiriama, paaiškinimas, įrodymai, kuriais grindžiamos Komisijos išvados, argumentai, sprendimo pagrindimas teisės normomis bei konkretus vienas iš 31 punkte nurodytų Komisijos sprendimų. Komisijos sprendimą pasirašo Komisijos pirmininkas. Pažymėtina ir tai, jog pagal Nuostatų 21.4 punktą Komisijos posėdžio protokolas taip pat turi būti pasirašytas Komisijos pirmininko, tačiau iš pateikto Komisijos protokolo išrašo matyti, jog jį pasirašė tik Komisijos sekretorė.

Administracinis teismas, nagrinėdamas ginčus dėl viešojo administravimo subjektų sprendimų teisėtumo, vykdo viešojo administravimo subjektų kontrolę, t. y. tikrina jų veiksmų (sprendimų) pagrįstumą bei teisėtumą (ABTĮ 3 straipsnis). Nagrinėjamu atveju konstatuotina, jog pareiškėjų 2016-04-15 skundas (prašymas pradėti politikų elgesio tyrimą) nebuvo tinkamai išnagrinėtas, nesilaikyta norminių teisės aktų reikalavimų, reglamentuojančių tokio pobūdžio skundų (prašymų) nagrinėjimą, o priimtas sprendimas turinio ir formos požiūriu neatitinka Etikos kodekso ir Nuostatų ir Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio reikalavimų. Nustatytų teisinių ir faktinių aplinkybių pagrindu konstatuotina, jog Etikos komisijos 2016-04-25 sprendimas nėra teisėtas ir pagrįstas, todėl naikintinas, vadovaujantis Lietuvos Respublikos ABTĮ 89 straipsnio 1 dalies 1 ir 3 punktais ( iki 2016-07-01 galiojusi ABTĮ redakcija). Pareiškėjos formuluoja reikalavimą – įpareigoti Etikos komisiją atlikti Tarybos narių A. B. ir L. G. elgesio tyrimą, tačiau konstatavus, jog pareiškėjų 2016-04-15 skundas išnagrinėtas netinkamai, pareiškėjos patikslintas skundas šioje dalyje tenkintinas iš dalies-Etikos komisija įpareigotina iš naujo išnagrinėti pareiškėjos 2016-04-15 skundą (ABTĮ 88 straipsnio 2 punktas)

Rezoliucinė dalis

nusprendė:

panaikinti Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos Etikos komisijos 2016-04-25 sprendimą,

įpareigoti Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos Etikos komisiją iš naujo išnagrinėti DNSB „ŠERKŠNAS“ ir DNSB „Varpas“ 2016-04-15 skundą.

Sprendimas gali būti skundžiamas apeliacine tvarka per vieną mėnesį nuo paskelbimo dienos Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant skundą Klaipėdos apygardos administraciniam teismui arba apeliacinės instancijos teismui.