Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėja Liudmila Zaborovska rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo A. R. skundą atsakovei Lietuvos valstybei, atstovaujamai Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos, dėl žalos atlyginimo.

Aprašomoji dalis

Teismas nustatė:

Skunde nurodoma, kad NMA 2015 m. rugsėjo 22 d. priėmė sprendimą Nr. BR6-54, kuriuo, pakartotinai įvertinusi 2013 m. paraišką, priėmė sprendimą, kuriuo pareiškėjui buvo pritaikytos sankcijos. Komisija 2016 m. birželio 10 d. sprendimu Nr. 3R-230 (AG-344/01-2015) panaikino NMA 2015 m. rugsėjo 22 d. sprendimą ir įpareigojo NMA pakartotinai įvertinti 2013 metais pateiktą paraišką.

NMA, vykdydama Komisijos 2016 m. birželio 10 d. sprendimą, priėmė 2016 m. liepos 4 d. sprendimą Nr. BR6-111, kuriuo pareiškėjui skyrė tokias pačias sankcijas, kurios buvo paskirtos ankstesniais panaikintais sprendimais. 2016 m. liepos 4 d. NMA sprendimą pareiškėjas apskundė Komisijai, kuri 2016 m. rugsėjo 6 d. priėmė sprendimą Nr. 3R-323 (AG-262/04-2016), kuriuo nusprendė panaikinti NMA 2016 m. liepos 4 d. sprendimą Nr. BR6-111 ir įpareigojo NMA priimti naują sprendimą. NMA, vykdydama Komisijos sprendimą, 2016 m. spalio 5 d. atsiuntė sprendimą Nr. BR6-127, kuriuo pareiškėjui skyrė 43 087 Eur išmoką.

Motyvuojamoji dalis

Teismas konstatuoja:

Ginčas šioje administracinėje byloje kilo dėl turtinės ir neturtinės žalos, atsiradusios dėl galimai neteisėtų valdžios institucijos veiksmų.

Teismas pažymi, kad reikalavimai dėl žalos atlyginimo pagal savo pobūdį yra civilinio pobūdžio, žalos atlyginimo teisinius santykius reglamentuoja Lietuvos Respublikos civilinis kodeksas (toliau – ir CK), tačiau dalies reikalavimų nagrinėjimą įstatymas priskiria administracinio teismo kompetencijai. ABTĮ 17 straipsnio 1 dalies 3 punkte nustatyta, kad administraciniai teismai sprendžia bylas dėl žalos, atsiradusios dėl viešojo administravimo subjektų neteisėtų veiksmų, atlyginimo (CK 6.271 straipsnis).

CK 6.271 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad žalą, atsiradusią dėl valstybės valdžios institucijų neteisėtų aktų, privalo atlyginti valstybė iš valstybės biudžeto, nepaisydama konkretaus valstybės tarnautojo ar kito valstybės valdžios institucijos darbuotojo kaltės. Valstybės civilinė atsakomybė dėl valstybės valdžios institucijų neteisėtų aktų atsiranda, jeigu valdžios institucijų darbuotojai neveikė taip, kaip pagal įstatymus šios institucijos ar jų darbuotojai privalėjo veikti (CK 6.271 straipsnio 4 dalis). Žala yra asmens turto netekimas arba sužalojimas, turėtos išlaidos (tiesioginiai nuostoliai), taip pat negautos pajamos, kurias asmuo būtų gavęs, jeigu nebūtų buvę neteisėtų veiksmų (CK 6.249 straipsnis).

Valstybės ar savivaldybės civilinė atsakomybė pagal CK 6.271 straipsnio 1 dalį atsiranda esant trims būtinoms sąlygoms: 1) neteisėtiems veiksmams (CK 6.246 straipsnis); 2) priežastiniam ryšiui tarp neteisėtų veiksmų ir atsiradusios žalos (CK 6.247 straipsnis); 3) teisės pažeidimu padarytai žalai (CK 6.249 straipsnis). Neįrodžius bent vienos iš minėtų būtinųjų civilinės atsakomybės sąlygų, žalos atlyginimas negalimas, nes žalai atlyginti nėra teisinio pagrindo. Ta pati taisyklė taikoma sprendžiant ir turtinės, ir neturtinės žalos atlyginimo klausimą (LVAT 2010 m. gegužės 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-858-781/2010). Pažymėtina, kad nenustačius bent vienos iš paminėtų viešosios civilinės atsakomybės sąlygų, valstybei ar savivaldybei pagal CK 6.271 straipsnį nekyla turtinė prievolė atlyginti žalą. Taigi tam, kad reikalavimas dėl žalos atlyginimo būtų pripažintas pagrįstu, turi būti nustatytos visos civilinės atsakomybės sąlygos: neteisėti valstybės institucijų ar pareigūnų veiksmai, padaryta žala ir priežastinis ryšys tarp neteisėtų veiksmų ir atsiradusios žalos. Pareiga įrodyti visas šias sąlygas tenka žalos atlyginimo reikalaujančiam asmeniui.

Byloje nustatyta, kad pareiškėjas 2013 m. birželio 14 d. NMA pateikė Paramos už žemės ūkio naudmenų ir kitus plotus paraišką (Komisijos bylos Nr. AG-251/04-2014 b. l. 4 – 15). NMA, įvertinusi paraišką, 2014 m. liepos 8 d. sprendimu Nr. BR6-2328114 nusprendė paramos neskirti (Komisijos bylos Nr. AG-251/04-2014 b. l. 19 – 31). Komisija 2014 m. rugpjūčio 20 d. sprendimu Nr. 3R-306 (AG-251/04-2014) pareiškėjo skundą dėl minėto NMA sprendimo patenkino (Komisijos bylos Nr. AG-251/04-2014 b. l. 120 – 122). Komisija sprendime nustatė, kad esminis ginčas, lėmęs NMA išvadą dėl lauko Nr. 5 (KŽS Nr. 248390-5676), buvo tas, kad dalis šio lauko ploto (2,74 ha) 2012 m. kito pareiškėjo buvo deklaruota kaip ariama žemė – vasariniai kviečiai (5KV-1), tuo tarpu pareiškėjo teigimu, ginčo lauke Nr. 5 yra natūrali daugiametė pieva, kuri ten buvo 2012-2013 m. ir buvo ginčo metu. Komisija konstatavo, kad NMA, priimdama 2014 m. liepos 8 d. sprendimą toje dalyje, kurioje nusprendė, kad lauko Nr. 5 (KŽS Nr. 248390-5676) 2,74 ha dalis 2013 m. nebuvo daugiametė ganykla-pieva, rėmėsi prielaidomis, padarytomis atsižvelgiant į kito pareiškėjo 2012 m. teiktos paraiškos duomenis, o ne nustatytomis faktinėmis aplinkybėmis. Patikros vietoje metu NMA nustatė, jog ginčo lauko pasėlio kodas yra 5PP-2, taigi jai nebuvo pagrindo konstatuoti, jog paraiškoje deklaruotas lauko Nr. 5 (KŽS Nr. 248390-5676) pasėlis neatitinka Paramos už žemės ūkio naudmenų ir kitus plotus paraiškos ir tiesioginių išmokų administravimo bei kontrolės taisyklių 4 punkto nuostatų. Atsižvelgiant į tai, NMA 2014 m. liepos 8 d. sprendimas Nr. BR6-2328114 buvo panaikintas kaip nepagrįstas, o NMA įpareigota pareiškėjo 2013 m. paraišką dėl lauko Nr. 5 (KŽS Nr. 248390-5676) įvertinti pakartotinai. Vilniaus apygardos administracinis teismas administracinėje byloje Nr. I-4764-790/2015 pagal NMA skundą dėl Komisijos sprendimo 2015 m. sausio 5 d. sprendimu skundą atmetė kaip nepagrįstą, o LVAT, išnagrinėjęs administracinę bylą pagal NMA apeliacinį skundą, 2015 m. rugsėjo 3 d. nutartimi jį atmetė ir konstatavo, kad vien ta aplinkybė, jog ankstesniais metais lauke Nr. 5 (KŽS Nr. 248390-5676) kitas asmuo deklaravo ariamą žemę, nors prieš tai nebuvo atlikta jokių objektyvių 2010–2012 m. administracinės kontrolės veiksmų, negali būti aiškinama pareiškėjo nenaudai.

Byloje taip pat nustatyta, kad NMA 2015 m. rugsėjo 22 d. priėmė sprendimą Nr. BR6-54 (b. l. 46 – 57), kuriuo pakartotinai įvertino pareiškėjo 2013 m. paraišką bei nusprendė paramos neskirti. Komisija 2016 m. birželio 10 d. sprendimu Nr. 3R-230 (AG-344/01-2015) panaikino šį NMA sprendimą ir įpareigojo NMA 2013 m. paraišką įvertinti pakartotinai. Komisija konstatavo, kad lyginant pagrindinės išmokos už žemės ūkio naudmenų plotus duomenis, NMA 2014 m. liepos 8 d. sprendimu buvo nustatytas 287,78 ha pagrindinėms išmokoms už žemės ūkio naudmenų plotus, o NMA 2015 m. rugsėjo 22 sprendimu – 287,85 ha pagrindinėms išmokoms už žemės ūkio naudmenų plotus. NMA 2015 m. rugsėjo 22 d. sprendime nebuvo nurodyti motyvai, kodėl lauke Nr. 5 (KŽS Nr. 248390-5676) deklaruotas 2,87 ha plotas neįtrauktas į bendrą plotą, už kurį mokama pagrindinė išmoka bei kodėl ši išmoka sumažėjo.

NMA, vykdydama Komisijos 2016 m. birželio 10 d. sprendimą, 2016 m. liepos 4 d. priėmė sprendimą Nr. BR6-111 (b. l. 59 – 73), kuriuo pareiškėjui neskyrė paramos. Pareiškėjas šį sprendimą apskundė Komisijai, kuri 2016 m. rugsėjo 6 d. priėmė sprendimą Nr. 3R-323 (AG-262/04-2016) (b. l. 88 – 95) ir nusprendė panaikinti NMA 2016 m. liepos 4 d. sprendimą Nr. BR6-111 bei įpareigoti priimti naują sprendimą pagal pareiškėjo 2013 m. paraišką. Komisija sprendime nurodė, kad skundžiamu sprendimu pareiškėjui galutinė paramos suma paskaičiuota neteisingai, nes NMA nepagrįstai taikė sankciją pagal Sankcijų už kompleksinės paramos reikalavimų pažeidimą taikymo metodikos 16 punkto taisykles, kadangi taikyti tris kartus didesnę sankciją už tą patį reikalavimo pažeidimą galima tik tuomet, jei pareiškėjas buvo informuotas kad sekančiais metais už tą patį pažeidimą jam gresia triguba sankcija, tuo tarpu pareiškėjas apie sankciją įspėtas nebuvo.

NMA 2016 m. spalio 5 d. sprendimu Nr. BR6-127 pareiškėjui skyrė 43 087 Eur išmoką (b. l. 104 – 115).

Pareiškėjas turtinę ir neturtinę žalą kildina iš NMA veiksmų administruojant pareiškėjo 2013 m. Paramos už žemės ūkio naudmenų ir kitus plotus paraišką paramai gauti, o būtent, jog NMA tris kartus nusprendė paramos neskirti sprendimais, kurie Komisijos ir teismų buvo pripažinti neteisėtais ir panaikinti ir dėl tokių NMA veiksmų pareiškėjas privalėjo brangiau nuomotis žemę, patyrė bylinėjimosi išlaidas bei neigiamus išgyvenimus.

CK 6.246 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad civilinė atsakomybė atsiranda neįvykdžius įstatymuose ar sutartyje nustatytos pareigos (neteisėtas neveikimas) arba atlikus veiksmus, kuriuos įstatymai ar sutartis draudžia atlikti (neteisėtas veikimas), arba pažeidus bendro pobūdžio pareigą elgtis atidžiai ir rūpestingai. Neteisėtumo CK 6.271 straipsnio prasme konstatavimui reikia nustatyti, kad valdžios institucijos darbuotojai neveikė taip, kaip pagal įstatymus privalėjo veikti, neįvykdė jiems teisės aktais priskirtų funkcijų arba nors ir vykdė šias funkcijas, tačiau veikė nepateisinamai aplaidžiai, pažeisdami bendro pobūdžio pareigą elgtis atidžiai ir rūpestingai. Sprendžiant dėl atitinkamos valstybės valdžios institucijos (jos pareigūnų) veikos neteisėtumo (CK 6.271 straipsnio prasme), kiekvienu atveju yra būtina nustatyti, kokios konkrečios teisės normos, kurios reglamentuoja skundžiamos institucijos veiklą, buvo pažeistos, kaip būtent šie pažeidimai pasireiškė asmeniui, teigiančiam, kad jis dėl tokių veiksmų (neveikimo) patyrė žalą, taip pat tai, ar atitinkamos pasekmės (jei jos nustatomos) atsirado būtent dėl tų valstybės institucijų, pareigūnų neteisėtų veiksmų.

Šiuo aspektu svarbu pažymėti, kad LVAT savo praktikoje yra ne kartą pažymėjęs, jog administravimo subjekto priimto administracinio akto panaikinimas teismine tvarka pats savaime nėra pagrindas konstatuoti, kad administravimo subjekto veiksmai yra neteisėti ir dėl to kyla civilinė atsakomybė pagal CK 6.271 straipsnį. Kiekvienu konkrečiu atveju turi būti atsižvelgiama į priežastis, dėl kurių administracinis aktas buvo panaikintas. Civilinės atsakomybės už tariamai padarytą žalą klausimas sprendžiamas dėl kiekvieno subjekto individualiai, kuriam toks reikalavimus pareikštas, t. y. turi būti nustatomi to asmens atlikti arba neatlikti veiksmai, teisės požiūriu vertintini kaip neteisėti, žalos faktas bei jos dydis, priežastinis ryšys tarp nustatytų veiksmų ir atsiradusių padarinių (žalos). Teismo atliekama tariamų neteisėtų veiksmų patikra valstybės deliktinės atsakomybės kontekste yra ne aplinkybių konstatavimas, bet atitinkamų faktinių ir teisinių aspektų vertinimas. Tokia kontrolė gali būti atlikta nekvestionuojant nustatytų faktų ir jų įvertinimo kitoje byloje, o aplinkybių, nagrinėtų kitoje byloje, teisinis vertinimas CK 6.246 ir 6.271 straipsnių kontekste nelaikytinas šio sprendimo prejudicinės ir (arba) res judicata galios paneigimu. Taigi ginčijamo administracinio akto panaikinimas, būdamas reikšminga aplinkybe, nėra pagrindas savaime konstatuoti, kad visi viešojo administravimo subjekto veiksmai, susiję su ginčijamo sprendimo priėmimu, buvo neteisėti (LVAT 2008 m. sausio 25 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A261-116/2008, 2009 m. spalio 12 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-1155/2009, 2010 m. gruodžio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-1337/2010, 2011 m. birželio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-2265/2011, 2011 m. liepos 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-3034/2011).

Kaip matyti iš byloje nustatytų aplinkybių, NMA administravo pareiškėjo 2013 m. paraišką ir 2014 m. liepos 8 d. sprendimu Nr. BR6-2328114, 2015 m. rugsėjo 22 d. sprendimu Nr. BR6-54 ir 2016 m. liepos 4 d. sprendimu Nr. BR6-111 nusprendė pareiškėjui paramos neskirti. Teismas atkreipia dėmesį, kad konkreti pareiškėjui mokėtina parama nustatoma tik įvertinus mokėjimo prašymą bei su juo pateiktus dokumentus, tokį paraiškos vertinimą atlieka NMA ir, įvertinusi 2013 m. paraišką dėl jos priėmė atitinkamus sprendimus veikdama savo kompetencijos bei turimų įgaliojimų ribose. Pažymėtina, kad vien šių sprendimų panaikinimas teismine tvarka negali būti pagrindas konstatuoti institucijos neteisėtus veiksmus. Įvertinus Komisijos bei teismų priimtų sprendimų motyvus darytina išvada, kad NMA 2014 m. liepos 8 d. sprendimas Nr. BR6-2328114 buvo panaikintas dėl to, kad NMA netinkamai įvertino faktinius duomenis, o būtent, spręsdama, kad lauko Nr. 5 (KŽS Nr. 248390-5676) 2,74 ha dalis 2013 m. nebuvo daugiametė ganykla-pieva, rėmėsi prielaidomis, padarytomis atsižvelgiant į kito pareiškėjo 2012 m. teiktos paraiškos duomenis, o ne nustatytomis faktinėmis aplinkybėmis. NMA 2015 m. rugsėjo 22 d. sprendimas Nr. BR6-54 panaikintas dėl to, kad nebuvo nurodyti motyvai, dėl kokių priežasčių lauke Nr. 5 (KŽS Nr. 248390-5676) deklaruotas 2,87 ha plotas neįtrauktas į bendrą plotą, už kurį mokama pagrindinė išmoka bei kodėl ši išmoka sumažėjo. NMA 2016 m. liepos 4 d. sprendimas Nr. BR6-111 panaikintas todėl, kad pareiškėjui buvo nepagrįstai pritaikyta sankcija prieš tai jo apie tai neįspėjus.

Taigi, kaip matyti, šių NMA sprendimų, kaip administracinių aktų, teisėtumas ir pagrįstumas buvo įvertintas Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio reikalavimų prasme, tačiau, nors jie ir buvo panaikinti, nėra pagrindo daryti išvadą, kad NMA, administruodama pareiškėjo 2013 m. paraišką paramai gauti, atliko kokius nors neteisėtus veiksmus CK 6.271 straipsnio prasme. Aplinkybę, kad NMA neatliko jokių neteisėtų veiksmų patvirtina ir tai, kad sprendimai dėl paramos neskyrimo pagal pareiškėjo 2013 m. paraišką buvo panaikinti grindžiant skirtingais, o ne tapačiais, motyvais, todėl negalima daryti išvados, kad NMA piktybiškai ar aplaidžiai būtų nevykdžiusi savo pareigų. Tokios praktikos laikosi ir LVAT, pasisakydamas, jog pareiškėjui mokėtina parama nustatoma tik įvertinus mokėjimo prašymą bei su juo pateiktus dokumentus, o paraiškos vertinimo metu įsivėlusi klaida negali būti prilyginama neteisėtiems veiksmams, kurių pagrindu NMA galėtų kilti civilinė atsakomybė (LVAT 2017 m. vasario 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-320-525/2017). Be to pažymėtina, kad neteisėti veiksmai galėtų būti konstatuoti tik nustačius, kad valdžios institucija, pasinaudojusi diskrecija, padarė akivaizdžią klaidą, pateikdama tam tikrą faktinių ir teisinių aplinkybių įvertinimą. Tačiau tam, kad būtų konstatuoti neteisėti veiksmai CK 6.271 straipsnio 4 dalies prasme, kai viešojo administravimo institucijai paliekama pakankamai didelė pasirinkimo laisvė (diskrecija), paprastai turi būti įrodytas gana akivaizdus, t. y. aiškus ir rimtas atitinkamos valdžios institucijos diskrecijos ribų pažeidimas, kuris, be kita ko, gali pasireikšti institucijos veiksmų (neveikimo) neatitikimu ne tik aiškiai išreikštoms (konkrečiai apibrėžto turinio) teisės normoms, bet ir teisės principams (LVAT 2011 m. liepos 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-3034/2011). Nors teismai ir Komisija sprendimuose ir nustatė, kad NMA, priimdama sprendimus dėl 2013 m. paraiškos, netinkamai įvertino faktines aplinkybes, nepakankamai motyvavo priimamus sprendimus, tačiau tą ji padarė vykdydama savo funkciją administruoti paraiškas, neatliko jokių jos diskrecijai nepriskirtų veiksmų, todėl nėra pagrindo konstatuoti NMA neteisėtus veiksmus.

Pažymėtina, kad reikalavimas dėl žalos atlyginimo (tiek turtinės, tiek neturtinės) gali būti patenkinamas nustačius neteisėtus pareiškėjo nurodytos valdžios institucijos veiksmus, žalos pareiškėjui padarymo faktą ir priežastinį ryšį tarp minėtos institucijos neteisėtų veiksmų ir atsiradusios žalos. Pagrindinis viešosios atsakomybės elementas – neteisėti veiksmai, kurių buvimas arba nebuvimas iš esmės lemia, ar tikslinga byloje vertinti likusias sąlygas. Šiuo atveju, nenustačius vienos iš būtinų sąlygų civilinei atsakomybei kilti – NMA neteisėtų veiksmų – nėra pagrindo vertinti kitų sąlygų buvimą (CK 6.271 straipsnis). Atsižvelgiant į tai, kad nebuvo nustatyti NMA neteisėti veiksmai, pareiškėjo skundo reikalavimas priteisti turtinės ir neturtinės žalos atlyginimą atmestinas kaip nepagrįstas.

Pareiškėjas taip pat prašo atlyginti bylinėjimosi išlaidas, tačiau pažymėtina, kad šalis turi teisę į išlaidų atlyginimą tik tokiu atveju, kai jos naudai yra priimtas sprendimas (ABTĮ 40 straipsnio 1 dalis), todėl šiuo atveju šis pareiškėjo prašymas netenkinamas.

Įvertinus tai, kas išdėstyta, pareiškėjo skundas atmestinas kaip nepagrįstas.

Rezoliucinė dalis

Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84 straipsniu, 86–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi ir 133 straipsniu

nusprendžia:

Pareiškėjo A. R. skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per vieną mėnesį nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas apeliacine tvarka Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, skundą paduodant šiam teismui arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.