Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

1. Pareiškėjas Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovas Vilniaus ir Alytaus apskrityse (toliau – ir pareiškėjas, Vyriausybės atstovas) kreipėsi į teismą, prašydamas:

1.1. ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės (toliau – ir Savivaldybė) administracijos direktoriaus (toliau – ir Administracijos direktorius) 2020 m. gegužės 19 d. įsakymo Nr. 30-1123/20 „Dėl žemės sklypo sutvarkymo iškėlus laikiną statinį aprašo tvirtinimo“ 1 punktu patvirtino „Žemės sklypo sutvarkymo iškėlus laikiną statinį aprašo“ (toliau – ir Aprašas) 2 punkto nuostata „ar iš savo ar kito asmens nuosavybės teise priklausančio ar Lietuvos Respublikos įstatymų, kitų teisės aktų, administracinių aktų, teismo sprendimų, sandorių ar kitu teisiniu pagrindu valdomo ir (ar) naudojamo žemės sklypo“ atitinka Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktą, 6 straipsnio 36 punktą, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatyme įtvirtintą įstatymų viršenybės principą bei 6 straipsnio 4 dalį, nuosavybės neliečiamumo principą, Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 1.2 straipsnio 2 dalies bei 1.3 straipsnio 4 dalies nuostatas;

1.2. ištirti, ar Aprašo 16 bei 17 punktai ta apimtimi, kuria jie taikomi ir privačios nuosavybės teise valdomiems sklypams (t. y. numato, kad savivaldybė tvarko (organizuoja tvarkymą) ne tik viešąsias teritorijas, bet ir privačius sklypus), atitinka Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintą įstatymų viršenybės principą, konstitucinį nuosavybės neliečiamumo principą, o tuo pačiu ir CK 2.23 straipsnio 2 dalies, draudžiančios be įstatyme nustatyto pagrindo patekti į privačią teritoriją, bei CK 4.67 straipsnio nuostatas;

1.3. ištirti ar Aprašo 17 punkto nuostata „tvarkymo darbai žemės sklype savivaldybės administracijos lėšomis“ ta apimtimi, kuria taikoma ir privačios nuosavybės teise valdomuose sklypuose, atitinka Vietos savivaldos įstatymo 50 straipsnio 3 dalies nuostatas.

1.4. nustačius neatitikimą, prašė pripažinti ginčijamas Aprašo nuostatas pareiškime nurodyta apimtimi prieštaraujančiomis nurodytoms aukštesnės galios teisės aktų nuostatoms.

2. Pareiškėjas nurodo, kad Aprašas atitinka visus kriterijus, būdingus norminiam teisės aktui: yra taikomas individualiais požymiais neapibrėžtam asmenų ratui, jame suformuluotos daugkartinio naudojimo, bendro pobūdžio elgesio taisyklės. Aprašas Teisės aktų registre paskelbtas 2020 gegužės 19 d. (TAR, 2020-05-19, Nr. 10590). Pareiškėjas abejones dėl Aprašo 2 punkto teisėtumo grindžia toliau nurodomais argumentais.

2.1. Aprašo 2 punkte nustatyta, kad Aprašas galioja visoje Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje. Aprašas taikomas, kai laikino statinio savininkas ar teisėtas valdytojas, naudotojas (toliau – statinio savininkas), iškėlęs laikiną statinį iš valstybei ar Savivaldybei priklausančios žemės ar iš savo ar kito asmens nuosavybės teise priklausančio ar Lietuvos Respublikos įstatymų, kitų teisės aktų, administracinių aktų, teismo sprendimų, sandorių ar kitu teisiniu pagrindu valdomo ir (ar) naudojamo žemės sklypo (toliau – ir žemės sklypas), neįvykdo Tvarkymo ir švaros taisyklėse nustatyto reikalavimo sutvarkyti žemės sklypą, kuriame stovėjo laikinas statinys.

2.2. Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punktas nustato, jog vietos savivalda yra grindžiama savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumu, t. y. savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla bei visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus, taip pat Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktu, kuriame įtvirtintas įstatymo viršenybės principas, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjekto įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. To paties įstatymo 6 straipsnio 4 dalyje nurodyta, kad privalomus reikalavimus asmenims nustato tik įstatymai ar jų pagrindu priimti teisės aktai.

2.3. Pažymi, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje nuosekliai laikosi pozicijos, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais. Pagal oficialios konstitucinės doktrinos ir administracinės jurisprudencijos nuostatas, teisėkūros subjektai, įgyvendindami jiems pavestus įgaliojimus administracinio reglamentavimo (teisėkūros) srityje, privalo paisyti konstitucinio teisinės valstybės principo suponuojamų reikalavimų, inter alia (lot. be kita ko) nepažeisti teisės aktų hierarchijos, įstatymų viršenybės imperatyvų ir įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris nekonkuruotų, neprieštarautų įstatyme nustatytajam, kuris būtų grindžiamas įstatymu ir jį detalizuotų tik įstatyme nustatytose ribose.

2.4. Pagal Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 36 punktą, savivaldybės institucijų savarankiškai funkcijai priskirtas švaros ir tvarkos viešose vietose užtikrinimas. Taigi, Savivaldybės kompetencijai priskirtas švaros ir tvarkos užtikrinimas tik viešosiose vietose.

2.5. Pagal Aprašo 1 punktą, šis Aprašas parengtas įgyvendinant minėtą savivaldybės funkciją – švaros ir tvarkos viešosiose vietose užtikrinimą. Tuo tarpu Aprašo 2 punkte nustatyta, kad jis taikomas ir ne viešose vietose – t. y., asmens privačios nuosavybės teise ar kitu teisiniu pagrindu valdomiems sklypams. Kadangi viešojo administravimo subjektai turi veikti pagal taisykles, apibrėžiančias jų kompetenciją, jie turi įgyvendinti savo galias tik tuo atveju, jeigu įstatymai įgalina tai daryti ir tik tuo tikslu, dėl kurio jos buvo suteiktos. Viešojo administravimo subjektams taikomas administracinės teisės principas „leidžiama tai, kas tiesiogiai nustatyta įstatymuose. Visa kita draudžiama“. Vietos savivaldos įstatymas nesuteikia savivaldybės institucijoms įgaliojimų reguliuoti tvarką ir švarą privačios nuosavybės teise ar kitu teisėtu pagrindu valdomose ne viešose teritorijose (šiuo atveju, žemės sklypuose), o juolab jų tvarkyti. Tokios teisės nesuteikia ir kiti įstatymai.

2.6. Aprašu ribojama nuosavybės teisės apimtis: nustatytos privačios nuosavybės teise valdomo objekto (sklypo) naudojimo sąlygos pvz., išvežti iš sklypo daiktus, likusius išardžius laikiną statinį (Aprašo 3 p.), nustatyti nuosavybės teisės ribojimai (sankcija) – sklypo sutvarkymas (jame likusio turto (daiktų) paėmimas ir išvežimas, neatlyginant paimtų daiktų vertės) savivaldybės lėšomis, statinio savininkui pačiam nesutvarkius žemės sklypo (Aprašo 16 p., 17 p. bei 24 p.) ir pan. Akcentuoja, kad pagal Aprašo nuostatas (Aprašo 3 p., 7 p., 9 p., 20 p.), pareigą sutvarkyti žemės sklypą turi statinio, o ne žemės sklypo, savininkas. Galimi atvejai, kada statinio savininkas bei žemės sklypo savininkas bus skirtingi asmenys, todėl Apraše nustatytu reguliavimu įsiterpiama ir į tarp šalių kylančius civilius santykius, kurie be kitų civilinių santykių reglamentavimo principų grindžiami ir nuosavybės neliečiamumo, nesikišimo į privačius santykius, visokeriopos civilinių teisių teisminės gynybos principais (Civilinio kodekso 1.2 str.). Taigi, Aprašu, tiek, kiek jis taikomas ne viešosioms teritorijoms, o privačios nuosavybės teise valdomoms teritorijoms, reguliuojami civiliniai teisiniai santykiai.

2.7. Teisinius santykius, kylančius asmenims valdant, naudojant, disponuojant jiems privačios nuosavybės teise priklausančiais ar kitu teisiniu pagrindu valdomais ar naudojamais sklypais, reguliuoja civilinės teisės normos. Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 1.2 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad civiliniai santykiai reglamentuojami vadovaujantis jų subjektų lygiateisiškumo, nuosavybės neliečiamumo, sutarties laisvės, nesikišimo į privačius santykius, teisinio apibrėžtumo, proporcingumo ir teisėtų lūkesčių, neleistinumo piktnaudžiauti teise ir visokeriopos civilinių teisių teisminės gynybos principais. To paties straipsnio 2 dalyje imperatyviai nurodyta, kad civilines teises gali apriboti tik įstatymai ar įstatymų pagrindu – teismas, jeigu toks apribojimas būtinas viešajai tvarkai, geros moralės principams, žmonių sveikatai ir gyvybei, asmenų turtui, jų teisėms ir teisėtiems interesams apsaugoti. CK 1.3 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad Vyriausybės nutarimai ir kitų valstybės institucijų teisės aktai civilinius santykius gali reglamentuoti tik tiek, kiek įstatymų nustatyta. Taigi, CK aiškiai įtvirtina draudimą žemesniu nei įstatymo lygmens teisės aktu apriboti civilines teises bei nustato, kad poįstatyminiu teisės aktu civiliniai teisiniai santykiai gali būti reguliuojami tik įstatyme expressis verbis (lot. tiesiogiai) nustatytais atvejais ir tik įstatymų numatyta apimtimi.

2.8. Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 23 straipsnyje įtvirtintas nuosavybės neliečiamumo principas taip pat nustato, kad nuosavybės teisė gali būti ribojama tik įstatymu ir tik tada, kai tokie ribojimai yra būtini bei proporcingi siekiamam tikslui. Tuo tarpu Vietos savivaldos įstatymas savivaldybės funkcijai priskiria švaros ir tvarkos viešose vietose užtikrinimą. Taigi, įstatymas aiškiai apibrėžia šios funkcijos įgyvendinimo ribas – viešosios vietos. Joks įstatymas nesuteikia savivaldybės institucijoms teisės nustatyti tvarkos ir švaros reikalavimus, taikomus privačiuose žemės sklypuose.

2.9. Sistemiškai aiškinant Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 36 punkto bei CK 1.2 straipsnio 2 dalies, 1.3 straipsnio 4 dalies nuostatas, savivaldybės institucijos, įgyvendindamos švaros ir tvarkos viešosiose vietose užtikrinimo funkciją, gali nustatyti tik tvarkos ir švaros viešosiose vietose reikalavimus bei tuo pačiu turi pareigą užtikrinti švarą ir tvarką tik viešosiose vietose. Atsižvelgiant į tai, Administracijos direktorius be įstatyminio pagrindo Aprašo 2 punkte „ar iš savo ar kito asmens nuosavybės teise priklausančio ar Lietuvos Respublikos įstatymų, kitų teisės aktų, administracinių aktų, teismo sprendimų, sandorių ar kitu teisiniu pagrindu valdomo ir (ar) naudojamo žemės sklypo“ įtvirtindamas, jog Aprašas taikomas ne tik viešosiose teritorijose, bet ir privačios nuosavybės teise ar kitu teisėtu pagrindu valdomuose žemės sklypuose, poįstatyminiu teisės aktu nustatė elgesio taisykles teisiniams santykiams, kurių reguliavimas nepriskirtas savivaldybės institucijų kompetencijai ir taip pažeidė teisėtumo bei įstatymo viršenybės, nuosavybės neliečiamumo principus, Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 36 punkto, CK 1.2 straipsnio 2 dalies bei 1.3 straipsnio 4 dalies nuostatas.