Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Artūro Drigoto (pranešėjas) ir Dalios Višinskienės (kolegijos pirmininkė),

viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Vilniaus energija“ apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. kovo 16 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Vilniaus energija“ skundą atsakovui Lietuvos valstybei, atstovaujamam Viešųjų pirkimų tarnybos, dėl neturtinės žalos atlyginimo.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

I.

Pareiškėjas uždaroji akcinė bendrovė (toliau – ir UAB) „Vilniaus energija“ kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas priteisti iš Lietuvos valstybės 1 Lt neturtinei žalai atlyginti.

Skunde (t. I, b. l. 1-24) paaiškino, kad Viešųjų pirkimų tarnyba (toliau – ir Tarnyba) 2011 m. lapkričio 16 d. išvadoje pripažino, kad UAB „Vilniaus energija“, vykdydama elektroninių karšto vandens skaitiklių įrengimo/pakeitimo Vilniaus daugiabučiuose ir apskaitos duomenų surinkimo iš skaitiklių pirkimą, pažeidė Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymą (toliau – ir Viešųjų pirkimų įstatymas, Įstatymas). Šią išvadą atsakovas paskelbė viešai. Tikrovės neatitinkančios informacijos paskleidimu buvo pažeista pareiškėjo dalykinė reputacija, pakirstas pasitikėjimas visuomenės akyse, todėl Lietuvos valstybė turi jam atlyginti Tarnybos neteisėtais veiksmais padarytą žalą. Pareiškėjo įsitikinimu, išvadoje pateikta informacija yra žeminančio pobūdžio, nes pareiškėjas įvardijamas kaip diskriminuojantis ūkio subjektas, neskaidriai vykdantis viešuosius pirkimus, skelbiantis tendencingai parengtas pirkimo sąlygas, sudarinėjantis niekinius sandorius, švaistantis biudžeto lėšas. Išvados turinys neatitinka tikrovės, pareiškėjas nebuvo supažindintas su išvadoje pateikiamais kaltinimais ar įrodymais. Atsakovas paneigė pareiškėjo teisę į gynybą, nes nesudarė galimybės duoti paaiškinimus dėl kaltinimų ir susipažinti su kaltinančiais įrodymais. Teisingumo Teismas yra konstatavęs, kad net jei institucijos sprendimas kaip toks nesukelia jokių teisinių pasekmių, sprendimą priimanti institucija turi sudaryti sąlygas asmeniui išdėstyti savo poziciją dėl kiekvieno jam nepalankaus išvados aspekto, jei sprendimo paskelbimas gali paveikti asmens interesus (2001 m. liepos 10 d. sprendimas byloje Ismeri Europa Srl v. Audito rūmai). Tarnyba pareiškėjo prašė tik informacijos ir paaiškinimų, bet niekada iki išvadų paskelbimo nepateikė jokių kaltinimų, į kuriuos pareiškėjas galėtų atsikirsti. Tokio pobūdžio procedūriniai pažeidimai yra esminiai Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 89 straipsnio 1 dalies prasme. Esminiam pažeidimui konstatuoti pakanka nustatyti, kad yra tikimybė, jog Tarnybos išvados galėjo būti kitokios nesant nurodyto pažeidimo. Tokios pozicijos laikėsi ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2011 m. lapkričio 4 d. sprendime administracinėje byloje Nr. A492-3322/2011. Be to, išvados yra neobjektyvios, nes Tarnyba šališkai tyrė ir vertino pirkimo dokumentus ir kitus įrodymus, išvados paremtos netinkamu Viešųjų pirkimų įstatymo ir kitų teisės aktų aiškinimu. Nurodytais Tarnybos veiksmais pareiškėjui buvo padaryta neturtinė žala – pažeista jo dalykinė reputacija. Nustatant patirtos neturtinės žalos dydį turi būti vertinamas neteisėtų išvadų paskleidimo mastas ir pasikeitęs (pablogėjęs) asmenų požiūris į pareiškėją. Tarnybos išvados buvo paskleistos plačiai, šios žinios sukėlė neigiamą visuomenės atsaką į pareiškėją.

II.

Teismas, išanalizavęs Viešųjų pirkimų tarnybos veiklą reglamentuojančius teisės aktus, nurodė, kad ginčo išvadą Tarnyba parengė ir paskelbė vykdydama teisės aktų jai priskirtas funkcijas. Tarnyba, būdama viešojo administravimo subjektas, veikia teisės aktų nustatyta tvarka, šiuo atveju duomenų apie viešąjį pirkimą rinkimas, vertinimas ir išvados paskelbimas ir apibrėžia Tarnybos kompetencijos ribas. Pažymėta, kad viešas vertinimo išvadų paskelbimas yra privaloma atlikto vertinimo etapo dalis. Pagal Visuomenės informavimo įstatymo 22 straipsnio 6 dalį, valstybės ir savivaldybių institucijos bei įstaigos <...> negali būti viešosios informacijos rengėjais ir (ar) jų dalyviais, bet gali leisti neperiodinius informacinio pobūdžio leidinius, turėti informacinės visuomenės informavimo priemones, skirtas visuomenei informuoti apie savo veiklą, jeigu įstatymų nenustatyta kitaip. Pagal šį įstatymą visuomenės informavimo priemonei nepriskiriamas oficialus dokumentas, t. y. valstybės ir savivaldybių institucijų, įmonių ir įstaigų, valstybės įgaliotų asmenų vykdant norminių teisės aktų nustatytus įgaliojimus sukurti, patvirtinti arba gauti su jų veikla susiję rašytiniai, grafiniai, garsiniai, kompiuterinės informacijos ar kitokie dokumentai, įtraukti į šių institucijų, įmonių ir įstaigų dokumentų apskaitą. Taigi nagrinėjamu atveju Tarnybos oficialioje interneto svetainėje paskelbta informacija nelaikytina visuomenės informavimo priemone, o pati Tarnyba, kaip kompetentinga institucija, nėra viešosios informacijos rengėjas ir dalyvis. Atsižvelgiant į tai, atsakovo atstovo argumentas, jog pareiškėjas turėjo laikytis Visuomenės informavimo įstatymo 44 straipsnyje įtvirtintos privalomos ikiteisminės tvarkos, atmestas kaip nepagrįstas. Teismas pažymėjo, kad paskelbus 2011 m. lapkričio 16 d. išvadą, viešasis pirkimas, dėl kurio vykdymo ir buvo nustatyti Įstatymo reikalavimų pažeidimai, jau buvo pasibaigęs. Vadovaujantis Įstatymo 8 straipsnio 3 dalies 10 punktu Tarnyba, nustačiusi šio įstatymo ir kitų su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų pažeidimus, gindama viešąjį interesą, turi teisę kreiptis į teismą dėl pirkimo sutarties pripažinimo negaliojančia ir (ar) alternatyvių sankcijų taikymo. Teismo posėdžio metu Tarnybos atstovė paaiškino, kad Tarnyba, gindama viešąjį interesą, apsisprendė pareikšti tokį ieškinį. Taigi paskelbtos išvados teiginių pagrįstumas iš esmės galės būti vertinamas nagrinėjant atitinkamą bylą teisme dėl pirkimo sutarties pripažinimo negaliojančia.

Bylos duomenys rodo, kad Tarnyba 2011 m. rugpjūčio 24 d. raštu Nr. 4S-3205 paprašė pareiškėją pateikti tam tikrą informaciją, susijusią su viešuoju pirkimu, o 2011 m. spalio 4 d. raštu Nr. 4S-3743 prašė papildomų duomenų tyrimui atlikti, minėtuose raštuose nurodė reikalaujamos informacijos juridinį pagrindą. Pareiškėjas nurodymus įvykdė, pateikė paaiškinimus ir medžiagą. Be to, 2011 m. spalio 4 d. raštu Nr. 4S-3743 pareiškėjas buvo informuotas, jog vertinimas atliekamas būtent dėl nagrinėjamoje byloje minimo „Elektroninių karšto vandens skaitiklių įrengimas/ pakeitimas daugiabučiuose gyvenamuosiuose namuose ir apskaitos duomenų surinkimas iš skaitiklių“ viešojo pirkimo. Todėl teigti, kad pareiškėjas nežinojo apie vykdomą vertinimo procedūrą ir neturėjo galimybės atsakovui teikti paaiškinimų, nėra pagrindo. Vadovaujantis Įstatymo 8 straipsnio 4 dalimi, Tarnyba priima sprendimus savarankiškai ir nešališkai. Pareiškėjas buvo informuotas apie atliekamą vertinimą, teikė paaiškinimus, todėl padaryta išvada, kad pareiškėjo teisė į gynybą atliekant vertinimą nebuvo pažeista. Tai, kad teisės aktai nenumato asmens supažindinimo prieš viešai paskelbiant jam nepalankias išvadas, atskirais atvejais laikytina įstatymo spraga, dėl kurios gali būti pažeidžiama asmens teisė į gynybą. Tačiau nagrinėjamu atveju, išvadų pagrįstumas bus vertinamas sprendžiant ginčą teisme dėl sutarties pripažinimo negaliojančia, todėl pareiškėjo teisė pasisakyti bei paneigti Tarnybos padarytas išvadas bus realizuota tokiu būdu. Nenustačius Tarnybos neteisėtų veiksmų, civilinė atsakomybė pagal Civilinio kodekso 6.271 straipsnį negalima.

III.

Apeliacinis skundas (t. II, b. l. 38-56) iš esmės grindžiamas tokiais pačiais argumentais, kaip ir pareiškėjo skundas pirmosios instancijos teismui, papildomai nurodant, kad:

Įrodžius, kad Tarnyba pažeidė CK 2.24 straipsnio reikalavimus, įrodomas akto neteisėtumas CK 6.271 straipsnio 1 dalies prasme. Pirmosios instancijos teismas šiuo atveju atsisakė vykdyti teisingumą, t. y. neišsprendė esminio klausimo dėl CK 6.271 straipsnio 1 dalies sąlygos buvimo – neteisėtų valstybės veiksmų.Teismas nevertino, ar Tarnybos išvada buvo žeminančio pobūdžio.Paskelbtų duomenų neatitikimas tikrovei yra preziumuojamas pagal CK 2.24 straipsnio 1 dalį. Nepaisant to, pareiškėjas pateikė savo argumentus ir įrodymus, patvirtinančius, jog išvados turinys yra netiesa.Žinių paskleidimu laikytinas jų pranešimas vienam, keletui ar neapibrėžtam skaičiui trečiųjų asmenų, o žinių paskleidimo formai CK 7 straipsnis reikšmės neteikia.Tarnyba paskleidė informaciją net 4 skirtinguose tinklapiuose (interneto adresuose). Teismas nesiaiškino, ar adresas www.vpt.lt yra įtrauktas į Tarnybos dokumentų apskaitą (Visuomenės informavimo įstatymo 2 str. 34 d., 67 str.). Tarnyba, prieš paviešindama pareiškėjui nepalankaus turinio išvadas, nesudarė jam galimybės pateikti savo paaiškinimų bei susipažinti su kaltinančiais įrodymais. Esminio procedūrinio pažeidimo padarymas negalėjo suponuoti Tarnybos „objektyvaus ir nešališko įsitikinimo“ išvadų pagrįstumu.Teismas, nustatęs teisinio reguliavimo spragą, nesiekė ją užpildyti, nors tokia pareiga numatyta ABTĮ 4 straipsnio 6 dalyje.Kadangi pareiškėjas vykdė tarptautinės reikšmės pirkimą, pirkimui turėjo būti taikoma Europos Sąjungos teisė (direktyva 2004/17/EB, Europos Sąjungos teisės principai, Teisingumo Teismo sprendimas Ismeri byloje).Viešojo administravimo subjekto veikimas jam suteiktos kompetencijos ribose savaime nesuponuoja jo daromų išvadų teisingumo. Atsakomybės pagal CK 2.24 straipsnį neeliminuoja „funkcijų vykdymas“.Į bylą trečiuoju suinteresuotu asmeniu nebuvo įtraukta Viešųjų pirkimų tarnyba.

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

IV.

Apeliacinis skundas atmestinas.

Pareiškėjas prašo priteisti jam iš Lietuvos valstybės neturtinės žalos, kildinamos iš neteisėtų Viešųjų pirkimų tarnybos veiksmų, t. y. viešo Viešųjų pirkimų tarybos 2011 m. lapkričio 16 d. sprendimo Nr. 4S-4242 „Dėl viešojo pirkimo Nr. 89014 dokumentų ir procedūrų vertinimo” išvadų paskelbimo, atlyginimą.

Pažymėtina, jog pagal ABTĮ 130 straipsnio 5 dalį, apeliaciniame skunde negalima kelti reikalavimų, kurie nebuvo pareikšti nagrinėjant bylą pirmosios instancijos teisme. Todėl teisėjų kolegija šioje nutartyje nepasisakys iš esmės Viešųjų pirkimų tarybos 2011 m. lapkričio 16 d. išvados Nr. 4S-42 teisėtumo ir pagrįstumo klausimais.

Nustatyta, kad Viešųjų pirkimų taryba, atlikusi Centrinės viešųjų pirkimų informacinės sistemos priemonėmis vykdytų skelbiamų derybų „Elektroninių karšto vandens skaitiklių įrengimas/pakeitimas daugiabučiuose gyvenamuosiuose namuose ir apskaitos duomenų surinkimas iš skaitiklių“ vertinimą, 2011 m. lapkričio 16 d. surašė išvadą Nr. 4S-4242, kad pareiškėjas nesilaikė Viešųjų pirkimų įstatymo reikalavimų, ir, atsižvelgiant į tai, pasiūlė jam nutraukti 2011 m. gegužės 12 d. pirkimo sutartį Nr. 213/38003_110148S1AADA su UAB „Axis Industries“.

Byloje nėra ginčo dėl fakto, kad duomenys, jog minėtas sandoris pripažintas prieštaraujančiu imperatyvioms įstatymo nuostatoms, buvo išplatinti Viešųjų pirkimų tarybos interneto svetainėje adresu www.vpt.lt, tuo galimai pažeidžiant pareiškėjo dalykinę reputaciją.

Valstybės ir savivaldybės pareiga atlyginti žalą (viešoji atsakomybė) pagal Civilinio kodekso 6.271 straipsnio nuostatas kyla dėl valstybės ar savivaldybės valdžios institucijų neteisėtų aktų nepriklausomai nuo konkretaus valstybės tarnautojo ar kito valstybės ar savivaldybės valdžios institucijos darbuotojo kaltės. Tai reiškia, kad nukentėję asmenys turi teisę į žalos atlyginimą, jei tenkinamos trys sąlygos: nustatyti neteisėti veiksmai ar neveikimas, žala ir priežastinis neteisėtų veiksmų (neveikimo) ir žalos ryšys. Šios trys valstybės ir (ar) savivaldybės atsakomybės atsiradimo sąlygos yra kumuliacinės ir vienos iš jų nebuvimo pakanka prašymui dėl žalos atlyginimo atmesti (pvz.: Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo administracinės bylos Nr. A525-1355/2010, A62-1119/2011 ir kt.).

Neteisėtumo CK 6.271 straipsnio prasme konstatavimui reikia nustatyti, kad valdžios institucijos, t. y. bet kokie viešosios teisės subjektai, neveikė taip, kaip pagal įstatymus privalėjo veikti, neįvykdė jiems teisės aktais priskirtų funkcijų arba nors ir vykdė šias funkcijas, tačiau veikė nepateisinamai aplaidžiai, pažeisdami bendro pobūdžio pareigą elgtis atidžiai ir rūpestingai. Sprendžiant dėl atitinkamos valdžios institucijos (jos pareigūnų) veiklos neteisėtumo, kiekvienu atveju yra būtina nustatyti, kokios konkrečios teisės normos, kurios reglamentuoja skundžiamos institucijos veiklą, buvo pažeistos, kaip būtent šie pažeidimai pasireiškė asmens, teigiančio, kad jis dėl tokių veiksmų (neveikimo) patyrė žalą, atžvilgiu, taip pat tai, ar atitinkamos pasekmės (jei jos nustatomos) atsirado būtent dėl tų valstybės ar savivaldybės institucijų, pareigūnų neteisėtų veiksmų. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2006 m. rugpjūčio 19 d. nutarime inter alia pabrėžė, kad asmeniui teisė į žalos, padarytos neteisėtais valstybės institucijų, pareigūnų veiksmais, atlyginimą atsiranda tik tada, kai įstatymų nustatyta tvarka yra konstatuojama, jog valstybės institucijos, pareigūnai atliko neteisėtus veiksmus, ir kad žala asmeniui atsirado būtent dėl tų valstybės institucijų, pareigūnų neteisėtų veiksmų.

Viešųjų pirkimų tarnybos įgaliojimus numato Viešųjų pirkimų įstatymas. Pagal Viešųjų pirkimų įstatymo (šiai bylai aktuali teisės akto redakcija, galiojusi 2011 m. spalio 1 d. – 2011 m. lapkričio 18 d. laikotarpiu) 8 straipsnio 1 dalį, Viešųjų pirkimų tarnyba yra įstaiga prie Ūkio ministerijos, įgyvendinanti viešųjų pirkimų politiką ir prižiūrinti, kaip laikomasi šio įstatymo ir su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų. Taigi šios institucijos veiklos pobūdis liudija, kad ji yra viešojo administravimo subjektas, vykdantis viešąjį administravimą viešųjų pirkimų srityje.

Vadovaujantis Viešųjų pirkimų įstatymo 8 straipsnio 2 dalimi Viešųjų pirkimų tarnybos funkcijoms priskirta: vykdyti šio įstatymo ir kitų su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų pažeidimų prevenciją, kontroliuoti, kaip perkančiosios organizacijos laikosi šių teisės aktų reikalavimų ir sudarytų pirkimo sutarčių sąlygų, įsigydamos joms reikalingų prekių, paslaugų ar darbų, ir užtikrina tinkamą pirkimų planavimą, pirkimo sutarčių vykdymą, taip pat vertinti pirkimo sutarčių įvykdymo rezultatus (2 p., 2011 m. rugsėjo 29 d. įstatymo Nr. XI-1605 redakcijos 8² str. 1 d. 2 p.); rinkti, kaupti ir analizuoti informaciją apie numatomus ir atliekamus pirkimus, sudarytas pirkimų sutartis ir sutarčių įvykdymo rezultatus, taip pat nustatytus viešųjų pirkimų tvarkos pažeidimus, jų pobūdį ir su jais susijusius sprendimus bei bausmes. Šią informaciją, išskyrus konfidencialią, teikti valstybės ir savivaldybių institucijoms, įstaigoms ir skelbti viešai (5 p., 2011 m. rugsėjo 29 d. įstatymo Nr. XI-1605 redakcijos 8² str. 1 d. 5 p.). Analogiška pastarajai nuostata buvo įrašyta ir iki 2012 m. sausio 1 d. galiojusių Viešųjų pirkimų tarnybos nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2009 m. gruodžio 31 d. įsakymu Nr. 4-747, 6.5 punkte.

Apibendrindama tai, kas buvo nurodyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad Viešųjų pirkimų tarnyba, 2011 m. lapkričio 17 d. išplatindama informacinį pranešimą apie UAB „Vilniaus energija“ vykdyto viešojo pirkimo vertinimo rezultatus, veikė taip, kaip ją įpareigojo Viešųjų pirkimų įstatymas (t. I, b. l. 182-183). Pareiškėjas šiuo atveju neįrodė, kad paviešinta informacija, susijusi su kompetentingos valstybės valdžios institucijos atliktu tyrimu, buvo konfidencialaus pobūdžio ar neatitiko tikrovės – 2011 m. lapkričio 16 d. išvados Nr. 4S-4242 turinio, todėl nepasitvirtinus pagrindinei valstybės deliktinės atsakomybės sąlygai – neteisėtam Viešųjų pirkimų tarnybos veikimui – žalos ir priežastinio ryšio nustatymas netenka reikšmės.

Vilniaus apygardos administracinis teismas, atmesdamas pareiškėjo skundą dėl neturtinės žalos atlyginimo, priėmė teisėtą ir pagrįstą sprendimą. Tenkinti UAB „Vilniaus energija“ apeliacinį skundą jame nurodytais motyvais nėra jokio pagrindo.

Rezoliucinė dalis

Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu,

nutaria:

Pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Vilniaus energija“ apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. kovo 16 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.