Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas) ir Dalios Višinskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos O. B. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. gruodžio 19 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjos O. B. skundą atsakovui Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijai dėl potvarkio panaikinimo, atlyginimo už priverstinę pravaikštą priteisimo.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

I.

Pareiškėja O. B. kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su skundu, prašydama: 1) panaikinti Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos (toliau – ir atsakovas, Ministerija) kanclerio 2017 m. rugpjūčio 9 d. potvarkį Nr. AMP3-135 (toliau – ir Potvarkis); 2) negrąžinti jos į valstybės tarnybą ir nutraukti valstybės tarnybos santykius teismo sprendimu nuo teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos; 3) priteisti darbo užmokestį už priverstinės pravaikštos laiką nuo 2017 m. rugpjūčio 10 d. iki visiško teismo sprendimo įvykdymo dienos; 4) priteisti šešių mėnesių vidutinio darbo užmokesčio dydžio kompensaciją.Pareiškėja nurodė, kad Ministerija 2017 metais vykdė struktūrinius pertvarkymus ir panaikino Kontrolės ir Aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės politikos skyrius. Iš jų suformavo vieną Veiklos priežiūros skyrių, o Kontrolės skyriaus vedėjos pareigybė, kurią ji užėmė, buvo panaikinta. 2017 m. birželio 6 d. jai buvo įteiktas įspėjimas apie pareigybės panaikinimą bei atleidimą iš valstybės tarnybos. Pareiškėjai buvo siūloma kandidatuoti į kitas pareigybes, kurių daugumos specialiųjų reikalavimų ji neatitiko. Kitas siūlytas pareigybes, kurių specialiuosius reikalavimus atitiko, ji atsisakė užimti, nes tokių pareigybių kategorija buvo ne aukštesnė nei 10, o tai reiškė ženklų darbo užmokesčio sumažėjimą.Pareiškėja pažymėjo, kad naujai sukurtai Veiklos priežiūros skyriaus vedėjo pareigybei buvo nustatyta ta pati veiklos sritis, specialieji reikalavimai bei funkcijos, kurios buvo priskirtos prieš tai buvusio Kontrolės skyriaus vedėjo pareigybei. Tačiau šiame pareigybės aprašyme buvo nustatyti ir nauji papildomi reikalavimai, kurių nebuvo Kontrolės skyriaus vedėjos pareigybės aprašyme – turėti aukštąjį universitetinį ar jam prilygintą socialinių mokslų studijų srities teisės krypties išsilavinimą (magistro kvalifikacinis laipsnis) ir turėti ne mažesnį kaip trejų metų teisinio darbo stažą. Kadangi pareiškėja naujai nustatytų specialiųjų reikalavimų neatitiko, jai užimti šią pareigybę nebuvo pasiūlyta. Ji taip pat negalėjo užimti ir Veiklos priežiūros skyriaus vedėjo pavaduotojo pareigybės, kadangi specialieji reikalavimai buvo nustatyti ir šiai pareigybei užimti – socialinių mokslų studijų srities teisės krypties išsilavinimas ir vienų metų teisinio darbo stažas. Pareiškėja šių reikalavimų taip pat neatitiko. Nesutikus užimti pareigybių, priskirtinų ženkliai žemesnei kategorijai, pareiškėja 2017 m. rugpjūčio 9 d. buvo atleista iš valstybės tarnybos pagal Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo (toliau – ir VTĮ) 44 straipsnio 1 dalies 9 punktą.Pareiškėja akcentavo, jog lyginant jos iki atleidimo dienos eitų Kontrolės skyriaus vedėjos funkcijų aprašymą (pareiginius nuostatus) ir po pertvarkymo sukurtos naujos pareigybės – Veiklos priežiūros vedėjo – aprašymą, akivaizdu, kad naujai sukurtų pareigybių funkcijos yra visiškai tapačios toms, kurias ji atliko pagal savo pareigybės aprašymą iki atleidimo iš valstybės tarnybos dienos. Todėl pareiškėja darė išvadą, kad Kontrolės skyriaus vedėjo pareigybė pagal savo turinį bei funkcijas iš tiesų nebuvo panaikinta, tik jai buvo suteiktas kitas pavadinimas, atsižvelgiant į pakeistą skyriaus pavadinimą. Pareiškėja pažymėjo, jog lyginamų pareigybių paskirtis bei veiklos sritys taip pat sutapo, o tai tik patvirtino, kad naujai įsteigta pareigybe nebuvo siekiama suteikti didesnių ir svarbesnių įgaliojimų naujai sukurtam skyriui ar jo vedėjui. Jos funkcijos išliko visa apimtimi, jos buvo sutelktos vienoje pareigybėje ir nebuvo išskirstytos kitiems tarnautojams, todėl nebuvo pagrindo konstatuoti, kad dėl struktūrinių pertvarkymų jos pareigybė buvo panaikinta. Pareiškėjos įsitikinimu, nebuvo pagrindo atleisti ją iš valstybės tarnybos, kadangi jos pareigybė realiai nebuvo panaikinta.Pareiškėja pabrėžė, kad Kontrolės skyriaus vedėjos funkcijos buvo platesnės nei naujai sukurtos Veiklos priežiūros vedėjo funkcijos. Pareiškėjos eitose pareigose funkcijų buvo daugiau, o tai reiškia, kad joms atlikti reikėjo daugiau kompetencijos ir žinių nei naujai sukurtai pareigybei. Pareiškėja atkreipė dėmesį, kad nepaisant nurodytų aplinkybių apie pareigybių funkcijų, paskirties ir veiklos srities identiškumą, naujai sukurtai Veiklos priežiūros vedėjo pareigybei buvo nustatyta aukštesnė pareigybės kategorija ir pakeisti specialieji reikalavimai dėl išsilavinimo bei darbo patirties, kitų reikalavimų nekeičiant.Pareiškėja laikėsi pozicijos, kad nauji specialieji reikalavimai buvo nustatyti nesant tam objektyvaus pagrindo ir būtinybės. Pareiškėjai nebuvo aišku, dėl kokių priežasčių buvo nustatytas socialinių mokslų studijų srities teisės krypties išsilavinimas ir būtinas teisinio darbo stažas arba vietoj anglų kalbos ir prancūzų kalbos paliktas tik anglų kalbos reikalavimas, nors ji moka prancūzų kalbą. Pareiškėjos įsitikinimu, tokiu būdu buvo siekiama užkirsti kelią jai kandidatuoti į šią pareigybę, nes jeigu ne nauji specialieji reikalavimai, ji būtų visiškai atitikusi kitus reikalavimus ir būtų tinkama kandidatė užimti šią pareigybę.Pareiškėja pažymėjo, kad Kontrolės skyriaus vedėjos funkcijas ji vykdė ne vienus metus. Jos veikla buvo vertinama gerai arba labai gerai. Atsakovas, vertindamas jos darbą bei vadovaujamo skyriaus veiklą, kaip trūkumo niekada nenurodė jos teisinės kompetencijos. Vertinimuose teikiamuose pasiūlymuose kaip tobulinti kvalifikaciją trejus metus iš eilės nebuvo nurodomi jokie kvalifikacijos tobulinimo mokymai ir tik 2016 metų vertinime buvo nurodytos bendravimo su žiniasklaida ir korupcijos prevencijos temos, tačiau ne teisiniai mokymai. Pareiškėja vertino, kad struktūriniai pertvarkymai buvo vykdomi po 2017 m. gegužės 4 d. atlikto vidaus audito. Atlikto audito ataskaitoje (toliau – ir Audito ataskaita) teikiant pastebėjimus bei rekomendacijas dėl Kontrolės skyriaus ir Aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės politikos skyrių performavimo į vieną skyrių, jokių rekomendacijų ar pastabų, susijusių su naujai formuojamo skyriaus vadovo kompetencija ar būtinumu turėti teisinį socialinių mokslų krypties išsilavinimą ir teisinio darbo patirties nebuvo pateikta. Net ir Aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės politikos skyriaus, kuris buvo panaikintas ir iš kurio buvo formuojamas naujas Veiklos priežiūros skyrius, vedėjo pareigybei nebuvo nustatyta teisinio darbo patirtis ar privalomas socialinių mokslų srities išsilavinimas. Todėl pareiškėjai buvo akivaizdu, kad nebuvo nei faktinio, nei teisinio pagrindo pakeisti specialiuosius reikalavimus Veiklos priežiūros skyriaus vedėjo pareigybei ir nustatyti socialinių mokslų krypties išsilavinimą bei privalomą teisinio darbo stažą.Pareiškėja nurodė, kad struktūriniai pakeitimai buvo svarstomi ir Ministerijos vadovybės 2017 m. gegužės 19 d. posėdyje, tačiau nebuvo užsiminta apie papildomos teisinės kvalifikacijos poreikį šių skyrių darbuotojams. Tačiau jau 2017 m. birželio 1 d. aplinkos ministras įsakymu patvirtino 7 Veiklos priežiūros skyriaus pareigybes, nustatydamas privalomą teisinį išsilavinimą ir vedėjui, ir vienam iš skyriaus specialistų. Po naujo skyriaus pareigybių aprašymo patvirtinimo atsakovas 2017 m. birželio 5 d. organizavo dar vieną posėdį, kuriame vėl sprendė dėl Veiklos priežiūros skyriaus, nustatydamas jau tik 7 pareigybes (anksčiau buvo 10), iš kurių 2 yra būtinas teisininko išsilavinimas. Papildomai 2017 m. liepos 28 d. buvo patvirtinta dar viena pareigybė – Veiklos priežiūros skyriaus vedėjo pavaduotojo, kuriai taip pat nustatytas teisinio išsilavinimo reikalavimas ir vienų metų teisinio darbo patirtis, nors vadovaujantis 2017 m. birželio 5 d. protokolu teisininko išsilavinimą turėjo turėti tik 2 skyriaus pareigybės. Teisinio išsilavinimo ir teisinio darbo stažo kaip specialiųjų reikalavimų nustatymas šiai pareigybei taip pat užkirto pareiškėjai kelią kandidatuoti ir užimti šią pareigybę, nes kitus specialiuosius reikalavimus ji visiškai atitiko. Pareiškėja pažymėjo, kad nebuvo aišku, kuo grindžiamas toks teisinio išsilavinimo ir teisinio darbo stažo kaip specialiojo reikalavimo nustatymas. Ji ir Ministerijos kancleris ne kartą teikė raštus ministrui dėl nepagrįstų specialiųjų reikalavimų nustatymo, tačiau negavo motyvuoto atsakymo ar bent paaiškinimo. Pareiškėja akcentavo, kad atsakovo sudarytuose pareigybės aprašymuose vedėjui nustatytas trejų metų teisinio darbo patirties reikalavimas yra 3 kartus didesnis nei rekomenduojama Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. gegužės 20 d. nutarimo Nr. 685 ,,Dėl valstybės tarnautojų pareigybių aprašymo ir vertinimo metodikos patvirtinimo“ (toliau – ir Nutarimas Nr. 685) 2 priede. Vedėjo pavaduotojo pareigybei užimti reikalavimas dėl vienų metų teisinio darbo patirties, pareiškėjos nuomone, irgi perteklinis, kadangi rekomendacijose nurodoma dėmesį skirti bendrai patirčiai ir nėra rekomendacijų dėl tam tikros specifinės patirties. Pareiškėjai neaišku, kodėl atsakovas, aprašydamas Veiklos priežiūros skyriaus vedėjo ir vedėjo pavaduotojo pareigybes, nuo šių rekomendacijų nukrypo ir ar ji apskritai buvo reikalinga (pagrįsta).Pareiškėja jos atleidimo iš valstybės tarnybos pripažinimo neteisėtu atveju neprašė teismo grąžinti jos į eitas pareigas, motyvuodama atsakovo neigiamu požiūriu į ją, siekiu daryti jai spaudimą dėl jos kruopščiai vykdomų pareigų ir priešinimuisi neteisėtiems pertvarkymams, pažeidžiantiems jos interesus. Atsakovas Ministerija atsiliepime į skundą prašė jį atmesti. Atsakovas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 11 straipsnio 2 dalimi ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuota teismų praktika, nurodė, kad aplinkos ministras, kaip Ministerijos vadovas, siekdamas efektyviai įgyvendinti Ministerijai priskirtas funkcijas diskrecijos ribose, priėmė atitinkamus sprendimus dėl Ministerijos struktūros pakeitimų (steigiant Veiklos priežiūros skyrių ir panaikinant Kontrolės bei Aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės politikos skyrius) ir atitinkamų pareigybių panaikinimo, iš jų ir ginčui aktualaus Kontrolės skyriaus vedėjos pareigybės panaikinimo.Atsakovas nurodė, kad Kontrolės skyriaus vedėjo pareigybė realiai panaikinta, t. y. ne tik priimtas administracinis aktas, tačiau atlikti realūs struktūriniai pertvarkymai, naikinant visą Kontrolės skyrių ir įsteigiant Veiklos priežiūros skyrių. Panaikinto skyriaus funkcijos buvo daug siauresnės nei naujai įsteigto skyriaus funkcijos. Nepagrįstas pareiškėjos teiginys, kad be pagrindo Veiklos priežiūros skyriaus vedėjo pareigybei buvo nustatyta aukštesnė kategorija, t. y. A lygio 17 kategorija, nes buvusio Aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės politikos skyriaus vedėjo pareigybei buvo nustatyta A lygio 17 kategorija, t. y. tokia pati (A lygio 17) kategorija buvo nustatyta ir naujai įsteigto Veiklos priežiūros skyriaus vedėjui.Atsakovas pažymėjo, kad skiriasi Kontrolės skyriaus vedėjo ir Veiklos priežiūros skyriaus vedėjo pareigybių paskirtis, pavestų funkcijų apimtis, nustatyti specialieji reikalavimai, o įsteigta Veiklos priežiūros skyriaus vedėjo pareigybė pagal skyriui pavestų funkcijų apimtį yra kokybiškai nauja pareigybė.Atsakovas nurodė, kad nagrinėjamu atveju panaikinus du skyrius (Kontrolės skyrių ir Aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės politikos skyrių) ir įsteigiant kokybiškai naują skyrių – Veiklos priežiūros skyrių, negalima teigti, kad struktūrinis pertvarkymas buvo atliktas tik tam, kad pareiškėja būtų atleista. Tai, kad struktūriniai pertvarkymai atlikti objektyviai siekiant optimizuoti ir pagerinti Ministerijos veiklą ir nėra susiję su atskirais asmenimis, patvirtina atlikta Audito ataskaita ir vadovybės pasitarimo protokolai, kuriuose aptariamas Audito ataskaitos rekomendacijų įgyvendinimas ir būtent atlikto audito ir Audito ataskaitos rekomendacijų pagrindu buvo atlikti Ministerijos struktūriniai pertvarkymai.Atsakovas teigė, kad Veiklos priežiūros skyriaus vedėjo ir vedėjo pavaduotojo pareigybės aprašymuose specialieji reikalavimai nustatyti siekiant objektyviai pateisinamo tikslo – kokybiško ir efektyvaus darbo, atsižvelgiant į pareigybėms nustatytas funkcijas. Kadangi šių pareigybių funkcijoms priskirtas atstovavimas Ministerijos interesams teismuose dėl Veiklos priežiūros skyriaus atliktų tarnybinių patikrinimų, šioms pareigybėms nustatyti reikalavimai (teisinis išsilavinimas) objektyviai pateisinami ir būtini nustatytoms funkcijoms atlikti.Atsakovas pažymėjo, kad Ministerija nedarė kliūčių pareiškėjai kandidatuoti į šias pareigas ir buvo siūloma užimti minėtas pareigas, ir tai patvirtina Ministerijos raštai: 2017 m. birželio 12 d. Nr. (16-3)-D 15-485, 2017 m. rugpjūčio 2 d. Nr. (16-3)-D 15-621.Atsakovas nurodė, kad dalis pareiškėjos iki Ministerijoje atliktų struktūrinių pertvarkymų vykdytų funkcijų išliko, tačiau tai nesudaro pagrindo daryti išvadą, jog išliko ir pagal VTĮ 44 straipsnio 1 dalies 9 punktą pareiškėjos pareigybė.Atsakovas pažymėjo, kad atleidžiant pareiškėją iš pareigų, buvo laikytasi ir užtikrintos visos valstybės tarnautojai taikomos garantijos. Pareiškėja tinkamai ir laiku buvo informuota apie tai, kad naikinama jos pareigybė. Ministerija pateikė išsamią informaciją su pridedamais pareigybių aprašymais apie laisvas pareigybes, nurodydama, kad pareiškėja gali pareikšti norą užimti šias pareigybes, jei atitinka pareigybių aprašymuose nustatytus specialiuosius reikalavimus ir turi tai patvirtinančius dokumentus. Tačiau pareiškėja neišreiškė noro / atsisakė užimti laisvas pareigas Ministerijoje. Pareiškėjai atsisakius užimti laisvas pareigas Ministerijoje, pareiškėja buvo atleista iš tarnybos pagal VTĮ 44 straipsnio 1 dalies 9 punktą.