Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Įžanginė dalis

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėja Rasa Ragulskytė-Markovienė

rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovės Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos prašymą pareiškėjai UAB „Crumina“ dėl sprendimo panaikinimo.

Aprašomoji dalis

nustatė:

Teisme 2019 m. balandžio 29 d. gautas atsakovės Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Agentūra) prašymas, kuriame ji teismo prašo panaikinti Lietuvos administracinių ginčų komisijos (toliau – ir Komisija) 2019 m. balandžio 4 d. sprendimą Nr. 21R-240 (AG-149/01-2019) (toliau – ir Komisijos Sprendimas), kuriuo Komisija panaikino Agentūros 2019 m. sausio 17 d. sprendimo (toliau – ir Agentūros Sprendimas) dalį, kuria taikomos sankcijos už patikros vietoje metu nustatytus nenušienautus 9 laukus ar jų dalis, bei įpareigojo Agentūrą šioje dalyje priimti teisės aktų reikalavimus atitinkantį sprendimą, perskaičiuojant šias išmokas ir priimti naują sprendimą, pareiškėjos skundą atmesti kaip nepagrįstą (b. l. 1–8).

Atsakovė prašyme nurodė, kad patikros vietoje metu nustatė, kad pareiškėjo deklaruoti laukai buvo nenušienauti. Paaiškino, kad Komisija Sprendime nurodė, jog pareiškėja galėjo pievas nušienauti 2018 m. birželio mėn., o iki patikros atlikimo žolė galėjo ataugti, todėl patikros vietoje metu galėjo būti matomas nenušienautos ganyklos efektas. Prašyme nurodė, kad Agentūros tikrintojai patikras atlieka vykdydami savo tarnybines funkcijas bei vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 2 straipsnyje įtvirtintais objektyvumo, proporcingumo ir nepiktnaudžiavimo valdžia principais. Pažymėjo, kad Agentūros tikrintojo užduotis yra užfiksuoti realius faktus, esančius patikros atlikimo dieną tikrinamuose laukuose, o ne nustatyti, kokia laukų būklė bus po patikros vietoje atlikimo. Pažymėjo, kad patikros vietoje ataskaitoje užfiksuoti patikros dieną nustatyti šienavimo reikalavimų pažeidimai, nurodyti plotai, kurie yra laikomi netinkamais paramai gauti. Teigia, kad patikros vietoje ataskaita yra objektyvus rašytinis dokumentas. Jos pagrįstumu ir objektyvumu nėra pagrindo abejoti, nes nustatyti pažeidimai ir lentelė užpildyta vadovaujantis teisės aktais, situacija aprašyta pastabose bei paaiškinimuose, prie patikros vietoje ataskaitos pridėtos nuotraukos, kuriose užfiksuoti patikros vietoje atlikimo dieną nustatyti pažeidimai. Pažymėjo, kad patikros vietoje ataskaitoje išsamiai nurodyta, kuriuose pareiškėjos deklaruotuose laukuose kokie pažeidimai buvo nustatyti.

Pareiškėja atsiliepime nurodė, kad su atsakovės prašymu nesutinka ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą (b. l. 33–37). Pareiškėja teigia, kad Agentūra pažeidė gero viešojo administravimo principą, perkeldama pareigą pareiškėjai įrodinėti aplinkybę, kad ji iki 2018 m. birželio 10 d. atliko šienavimo darbus, pvz., pateikti nušienautos pievos foto nuotraukas ar pan. Pažymėjo, kad pareiškėja verčiasi žemės ūkio veikla ir jos funkcijos yra tiesiogiai orientuotos į žemės ūkio veiklą, produkcijos užauginimą ir pajamų iš šios produkcijos gavimą. Pažymėjo, kad pareiškėja dirba daug hektarų žemės, todėl jai negali būti perkeliama pareiga nuolat fiksuoti atliktus darbus. Teigia, kad pagal teisės aktus pareiga fiksuoti paramos gavėjų atliktus darbus numatyta Agentūrai. Mano, kad žolės nušienavimo vieną kartą per metus faktą Agentūra turėtų fiksuoti ne rugsėjo mėn. pabaigoje, bet periodiškai, bent keletą kartą per metus, nes žolės augimo tempas yra greitas, dirvožemis skirtingose vietose yra skirtingas, todėl žolė auga skirtingu tempu. Mano, kad Agentūros Sprendimas nėra pagrįstas objektyviais duomenimis, kadangi rugsėjo mėn. pabaigoje atlikta fotofiksacija negali atspindėti faktinės situacijos, buvusios liepos ar rugpjūčio mėn.

Pareiškėja skunde taip pat teigia, kad Agentūros Sprendime nėra nurodytas aiškus teisinis pagrindas, kuriuo remiantis priimtas sprendimas taikyti sankciją, nesikreipta į pareiškėją dėl paaiškinimų pateikimo, nevertinta pareiškėjos pateikta informacija, nepagrindžiamos sankcijos taikymo priežastys. Teigia, kad Agentūros Sprendimas neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnyje keliamų reikalavimų.

Motyvuojamoji dalis

konstatuoja:

Iš bylos duomenų matyti, kad pareiškėja 2018 m. gegužės 30 d. pateikė paraišką, 2018 m. birželio 6 d. ir 2018 m. birželio 8 d. pateikė prašymus dėl paraiškos duomenų keitimo. Pareiškėjos paraiškoje nurodytas bendras pareiškėjos deklaruotas žemės ūkio naudmenų ir pasėlių plotas tiesioginėms išmokoms gauti yra 119,04 ha (Komisijos byla, b. 1. 47–68).

Agentūra 2018 m. rugsėjo 20–25 d. atliko patikrą vietoje, surašė ataskaitą (toliau – ir Ataskaita), kurioje užfiksavo devyniuose kontroliniuose žemės laukuose nustatytus pažeidimus (Komisijos byla, b. 1. 70–106). Agentūra 2018 m. spalio 2 d. raštu Nr. 49939 išsiuntė pareiškėjai Ataskaitą (Komisijos byla, b. 1. 69). Pareiškėja, nesutikdama su Ataskaitoje nurodytais patikros metu nustatytais pažeidimais, Agentūrai pateikė skundą, kuriame nurodė, kad deklaruoti kontroliniai žemės laikai buvo nušienauti 2018 m. birželio mėnesį, didesnė dalis deklaruotų pievų nuo rugsėjo mėnesio yra užsėta (Komisijos byla, b. 1. 107). Agentūra 2018 m. lapkričio 23 d. rašte Nr. BR6-14412 nurodė, kad patikra atlikta tinkamai (Komisijos byla, b. 1. 109–110).

Agentūra Sprendimu pritaikė pareiškėjai sankciją (Komisijos byla, b. 1. 28–29). Pareiškėja, nesutikdama su Agentūros Sprendimu, pateikė skundą Komisijai, kuriame prašė panaikinti Agentūros Sprendimo dalį dėl pritaikytos 1 193,35 Eur sankcijos ir įpareigoti Agentūrą perskaičiuoti išmoką už žemės ūkio naudmenų plotus (Komisijos byla, b. 1. 1–4). Komisija Sprendimu nusprendė panaikinti Agentūros Sprendimo dalį dėl tiesioginių išmokų ir įpareigoti priimti teisės aktų reikalavimus atitinkanti sprendimą, perskaičiuojant šias išmokas (Komisijos byla, b. 1. 155–159). Atsakovė su Komisijos Sprendimu nesutinka ir prašo jį panaikinti.

Teismas pažymi, kad Komisija Sprendime nusprendė panaikinti Agentūros Sprendimo dalį, kuria taikomos sankcijos už Agentūros Kontrolės departamento Kauno patikrų vietoje skyriaus 2018 m. rugsėjo 20–25 d. atliktos pareiškėjos 2018 m. paraiškoje deklaruotų duomenų patikros vietoje (toliau – ir Patikra vietoje) ir Patikros vietoje ataskaitoje Nr. 18-1012303939-D4-1 nustatytus nenušienautus 9 laukus ar jų dalis (Komisijos byla, b. l. 7–25) bei įpareigojo Agentūrą šioje dalyje priimti teisės aktų reikalavimus atitinkantį sprendimą, perskaičiuojant išmokas. Byloje ginčas kilo dėl faktinių aplinkybių, jog pareiškėja deklaruotų kontrolinių žemės laukų nenušienavo pagal teisės aktų reikalavimus.

Pareiškėjos paraiška buvo administruojama, vadovaujantis Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2015 m. gruodžio 4 d. įsakymu Nr. 3D-897 patvirtintomis Paramos už žemės ūkio naudmenas ir kitus plotus bei gyvulius paraiškos ir 2016–2020 metų tiesioginių išmokų administravimo bei kontrolės taisyklėmis (teisės akto redakcija nuo 2018 m. balandžio 14 d.) (toliau – ir Administravimo taisyklės) ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2015 m. balandžio 1 d. įsakymu Nr. 3D-245 patvirtintomis Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonės „Išmokos už vietoves, kuriose esama gamtinių ar kitų specifinių kliūčių“ įgyvendinimo taisyklėmis (teisės akto redakcija nuo 2018 m. balandžio 13 d.) (toliau – ir Įgyvendinimo taisyklės).

Tiek pareiškėjos paraiškos teikimo metu galiojusių Administravimo taisyklių, tiek ginčijamo Agentūros Sprendimo priėmimo metu galiojusių Administravimo taisyklių nuostatose yra nustatyta, jog pareiškėjai privalo laikytis žemės ūkio veiklos vykdymo kriterijų – pievas (kodai GPŽ, GPA, DGP) nušienauti bent 1 kartą per metus ne vėliau kaip iki einamųjų metų rugpjūčio 1 dienos (įskaitytinai). Pagal Administravimo taisyklių 11 punktą, siekiant įsitikinti taisyklių 8.1 papunktyje (ar žemės ūkio augalų plotuose ariamojoje žemėje nėra augalus stelbiančių piktžolių), 8.2 papunktyje (ar laiku nušienauta ir sutvarkyta) ir 8.7 papunktyje (ar į dirvą yra įterpti augalai, ar nėra piktžolių) nurodytų įsipareigojimų vykdymu, pareiškėjo deklaruojamų laukų patikros atliekamos konkretaus deklaruoto lauko plote, įvertinant, ar numatytas lauko priežiūros būdas pritaikytas visame lauko plote. Administravimo taisyklių 99 punkte nustatyta, kad, jeigu nustatoma neatitiktis bent vienam iš Taisyklių 8 ir 12–14 punktuose nustatytų reikalavimų ar įsipareigojimų, laikoma, kad paramai netinkamame plote (lauke ar lauko dalyje, kuriuose nustatytas pažeidimas) yra neteisingo deklaravimo atvejis. Galiojantis Administravimo taisyklių reglamentavimas įpareigoja pareiškėją Paraiškoje deklaruotas pievas nušienauti iki 2018 m. rugpjūčio 1 d. Agentūra, nustačiusi, jog pareiškėja šios pareigos nevykdė, turi pagrindą pareiškėjai taikyti sankcijas.

Byloje nėra ginčo dėl aplinkybės, kad pareiškėja Paraiškoje deklaravo: kontroliniame žemės sklype Nr. 076538-7994 lauką Nr. 1, kuriame deklaruotas 12,08 ha PDJ plotas (toliau – ir Laukas Nr. 1), o patikros vietoje metu rastas 0,40 ha GPŽ plotas; kontroliniame žemės sklype Nr. 079516-4773 lauką Nr. 1, kuriame deklaruotas 1,75 ha DGP plotas (toliau – ir Laukas Nr. 2); kontroliniame žemės sklype lauką Nr. 2, kuriame deklaruotas 0,34 ha DGP plotas (toliau – ir Laukas Nr. 3); kontroliniame žemės sklype Nr. 080516-0030 lauką Nr. 1, kuriame deklaruotas 1,64 ha DGP plotas (toliau – ir Laukas Nr. 4); kontroliniame žemės sklype Nr. 081515-4874 lauką Nr. 3, kuriame deklaruotas 1,05 ha DGP plotas (toliau – ir Laukas Nr. 5); kontroliniame žemės sklype KŽS Nr. 083516-6582 lauką Nr. 2, kuriame deklaruotas 3,60 ha DGP plotas (toliau – ir Laukas Nr. 6); kontroliniame žemės sklype Nr. 084515-9150 lauką Nr. 2, kuriame deklaruotas 1,44 ha GPŽ plotas (toliau – ir Laukas Nr. 7); kontroliniame žemės sklype Nr. 085513-3098 lauką Nr. 1, kuriame deklaruotas 0,70 ha GPŽ plotas (toliau – ir Laukas Nr. 8); kontroliniame žemės sklype Nr. 085515-3956 lauką Nr. 1, kuriame deklaruotas 8,90 ha DGP plotas (toliau – ir Laukas Nr. 9) (toliau kartu – ir Laukai). Agentūra, remdamasi Paraiškos patikra vietoje ir Ataskaitoje užfiksuotomis aplinkybėmis, nusprendė, kad pareiškėja iki 2018 m. rugpjūčio 1 d. nenušienavo / nenuganė minėtų Laukų (ar jų dalių).

Teismas pažymi, kad Agentūra tiek skunde teismui, tiek atsiliepime Komisijai nurodė, kad sankciją pareiškėjai taikė vadovaudamasi Ataskaitos duomenimis. Iš bylos duomenų matyti, kad Ataskaita buvo surašyta vadovaujantis atliktos patikros vietoje užfiksuotais rezultatais (Komisijos byla, b. l. 7–25). Iš Ataskaitos turinio matyti, kad pažeidimai dėl Laukų nenušienavimo buvo nustatyti 2018 m. rugsėjo 20 ir 25 d. (b. l. 16–25). Pareiškėja iš esmės nesutinka su Agentūros išvadomis ir teigia, kad Laukai buvo nušienauti 2018 m. birželio mėnesį, tačiau 2018 m. rugsėjo 20 ir 25 d. žolė Laukuose jau buvo ataugusi.

Atsakovė skunde teismui teigia, kad patikra vietoje yra vienas iš paramos administravimo etapų, todėl patikros metu nustatyti pažeidimai, jeigu jie nebuvo nuginčyti ar paneigti, yra pagrindas priimamiems sprendimams. Teismas pažymi, kad patikros vietoje ar jos pagrindu surašytos Ataskaitos pareiškėja negali skųsti teismui. Tiek patikra vietoje, tiek jos pagrindu priimta Ataskaita yra tarpinis procedūrinis sprendimas, šiame etape Paraiškos administravimo etape nustatytų duomenų išsamumą ir pagrįstumą pareiškėja gali kvestionuoti kilus administraciniam ginčui dėl Sprendimo taikyti sankciją pagrįstumo. Šiuo aspektu svarbu įvertinti, ar Ataskaitoje yra išsamiai įvertintos aplinkybės dėl pievų nušienavimo.

Teismas, įvertinęs Ataskaitoje pateiktas nuotraukas pažymi, kad patikros vietoje metu 2018 m. rugsėjo 20 ir 25 d. Agentūra nustatė, jog Laukai buvo nenušienauti. Iš minėtų nuotraukų turinio matyti, kad Laukuose buvo užaugusi žolė (b. l. 16–25). Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktikoje yra konstatuota, kad, priimdami administracinį teisės aktą, viešojo administravimo subjektai privalo turėti tinkamas priežastis, o ne pateikti bet kokias priežastis, kad patenkintų formalius reikalavimus (LVAT 2014 m. gegužės 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A261-706/2014). Teismas pažymi, kad Agentūra aplinkybes dėl to, ar Laukai buvo nušienauti iki 2018 m. rugpjūčio 1 d., tikrino 2018 m. rugsėjo 20 ir 25 d., t. y. praėjus beveik dviem mėnesiams nuo Administravimo taisyklėse nustatyto termino nušienauti laukus pabaigos. Teismas pažymi, kad Ataskaitoje pateikti duomenys vienareikšmiškai neįrodė, jog pareiškėja Laukų nenušienavo Administravimo taisyklėse nustatyta tvarka, t. y. iki 2018 m. rugpjūčio 1 d.

Viešojo administravimo subjektas, priimdamas individualų administracinį aktą, turi užtikrinti teisės akto atitiktį bendriesiems teisės principams. LVAT praktikoje akcentuojama, kad formalus teisės reikalavimų vykdymas neatitinka teisėtumo principo (LVAT 2011 m. vasario 23 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-62-929/2011, 2007 m. liepos 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A17-773/2207). Konstitucinis proporcingumo principas, kaip vienas iš konstitucinio teisinės valstybės principo elementų, reiškia, kad teisės aktuose nustatytos priemonės turi atitikti teisėtus ir visuomenei svarbius tikslus, šios priemonės turi būti būtinos minėtiems tikslams pasiekti ir jos neturi varžyti asmens teisių ir laisvių akivaizdžiai labiau, negu reikia šiems tikslams pasiekti (Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 6 d. ir 2012 m. spalio 31 d. nutarimai). Atsakingo valdymo (gero administravimo) principas, be kita ko, įtvirtina viešojo administravimo subjekto pareigą imtis aktyvių veiksmų vykdant administracinę procedūrą (LVAT 2015 m. liepos 31 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-1547-502/2015). Formaliai ir biurokratiškai vykdomos viešojo administravimo funkcijos nesiderina su gero administravimo principu (LVAT 2015 m. birželio 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-2150-492/2015).

Šiuo aspektu teismas nustatė, kad Ataskaitoje pateikti duomenys nėra pakankami daryti išvadą, kad pareiškėja Laukų nenušienavo Administravimo taisyklėse nustatyta tvarka, t. y. iki 2018 m. rugpjūčio 1 d. Atsakovė teismui nepateikė jokių duomenų, kurie sudarytų teismui pagrindą abejoti pareiškėjos nurodytomis aplinkybėmis, jog pareiškėja Laukus nušienavo 2018 m. birželio mėn.

Teismas, įvertinęs Agentūros Sprendimo turinį, taip pat pažymi, kad jis iš esmės neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio reikalavimų. Teismas pažymi, kad, atsakovei taikant sankcijas, nepakanka paramos sumažinimą motyvuoti vien teisės normų išvardijimu, nenurodant, kaip pasireiškė jų pažeidimas. Sprendime iš esmės nenurodytos jokios faktinės aplinkybės, dėl kurių pareiškėjai taikoma sankcija. Teismas pažymi, kad Sprendime tik išvardytos teisės aktų nuostatos, tačiau nenurodyta, kokias teisės aktų nuostatas pareiškėja pažeidė. Pažymėtina, kad Sprendime pateiktos teisės normos galėjo būti pritaikytos įvairioms situacijoms, todėl iš Sprendimo turinio nėra aišku, kokie konkrečiai pažeidimai lėmė Agentūros sprendimą pareiškėjai taikyti sankciją. Teismo vertinimu, Agentūra, taikydama pareiškėjai sankciją, Sprendime turėjo tiksliai ir aiškiai apibrėžti pareiškėjos padarytus pažeidimus, eliminuoti bet kokias dviprasmybes, faktinę situaciją apibūdinti bei pagrįsti ją taip, jog ji būtų aiški.

Teismas, įvertinęs bylos aplinkybes ir galiojantį teisinį reglamentavimą, daro išvadą, kad Komisija Sprendimu pagrįstai nusprendė panaikinti Agentūros Sprendimą ir įpareigoti Agentūrą iš naujo perskaičiuoti pareiškėjai mokėtinas išmokas. Esant šioms aplinkybėms, atsakovės prašymas panaikinti Komisijos Sprendimą atmetamas kaip nepagrįstas.

Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84 straipsniu, 86 straipsnio 2 dalimi, 88 straipsnio 1 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi, teismas

Rezoliucinė dalis

nusprendžia:

Atsakovės Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos prašymą atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per 30 kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo dienos apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant per Vilniaus apygardos administracinį teismą.