Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas). Ramūno Gadliausko ir Dalios Višinskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo S. P. atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. rugsėjo 8 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo S. P. skundą atsakovui Aplinkos apsaugos departamentui prie Aplinkos apsaugos ministerijos dėl įsakymo panaikinimo.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

I.

II.

Teismas vadovavosi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 21 straipsnio 1 dalies 2 punktu ir pažymėjo, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra vienintelė ir galutinė instancija byloms dėl norminių administracinių aktų, kuriuos priėmė centriniai valstybinio administravimo subjektai, teisėtumo; pateikti abstraktų prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą administraciniam teismui turi teisę ribotas subjektų ratas, nurodytas ABTĮ 112 straipsnyje.

Teismas nesutiko su skunde nurodytais argumentais, kad Įsakymas yra individualaus pobūdžio teisės aktas, darė išvadą, kad Įsakymas yra norminis administracinis aktas, todėl jam nustatyta speciali apskundimo procedūra, pagal kurią skundas negali būti nagrinėjamas Vilniaus apygardos administraciniame teisme. Teismo vertinimu, nagrinėjamu atveju Įsakymas pareiškėjui nesukėlė konkrečių teisinių pasekmių, pareiškėjo reikalavimo pagrindas yra hipotetinio pobūdžio ir orientuotas į ateitį.

Įvertinęs Įsakymo turinį, teismas pažymėjo, kad šis aktas yra orientuojamas į ateitį, t. y. skirtas taikyti daug kartų; jis toliau veikia po įgyvendinimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje. Įsakymo 2.3 punkte yra apibrėžiamas pasikartojančių procedūrų (siūlymo pateikimų, pirminių ir vėlesnių atrankų organizavimo) taisyklės, kurios bus taikomos neapibrėžtą kartų skaičių; Įsakymo 2.4 punkte nurodoma, jog komisija organizuoja savo darbą taip, kad iki 2023 m. rugpjūčio 22 d. išvadoje pateiktų galutinį atrankoje dalyvavusių ir sutikusių užimti naujas pareigas valstybės tarnautojų sąrašą. Įsakyme taip pat nurodoma, jog papildomą atranką komisija vykdo pagal poreikį iki 2023 m. lapkričio 1 d., arba kol visi valstybės tarnautojai, kurių pareigybės naikinamos, pasirinks užimti laisvas karjeros valstybės tarnautojų pareigybes Departamente. Teismo vertinimu, skundžiamas aktas skirtas taikyti neapibrėžtą kartų skaičių, ir, priešingai nei norminio akto, individualaus akto galiojimas nėra tęstinis, tai vienkartinio taikymo aktas.

Teismas taip pat pažymėjo, kad taisyklės bus taikomos ne konkrečiai įvardytam asmeniui, o bet kuriam asmeniui, kuris atitiks Įsakyme nurodytus požymius (tarnautojas, kurio pareigybė bus panaikinta po atrankos; tarnautojas, kuris bus gavęs neužimtų pareigybių sąrašą; tarnautojas, kuris pateiks prašymą dėl konkrečios pareigybės), t. y. Įsakymas nėra skirtas konkrečiam subjektui ar individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei, tačiau bet kuriam asmeniui, kuris atitiks Įsakyme nurodytus požymius (tarnautojas, kurio pareigybė bus panaikinta po atrankos; tarnautojas, kuris bus gavęs neužimtų pareigybių sąrašą; tarnautojas, kuris pateiks prašymą dėl konkrečios pareigybės). Teismas darė išvadą, kad šis aktas labiau adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais.

Iš Lietuvos teismų informacinės sistemos Liteko duomenų teismas nustatė, kad pareiškėjas Vilniaus apygardos administraciniam teismui yra pateikęs ne vieną skundą, kur atsakovu nurodytas Departamentas. Teismo vertinimu, pareiškėjas, ginčydamas jam adresuotą individualų administracinį aktą (sprendimą) konkrečioje byloje, kur ginčas susijęs su Departamento direktoriaus priimtu 2023 m. rugpjūčio 4 d. Įsakymu, jei šis įsakymas turėjo įtakos pareiškėjo teisių ir pareigų pasikeitimui ar pasibaigimui, turi teisę reikšti papildomą reikalavimą ir dėl šio norminio administracinio akto teisėtumo.

III.

Pareiškėjo vertinimu, pirmosios instancijos teismas nukrypo nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuotos praktikos. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. balandžio 24 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-4014-261/2019, kurioje (toje nutarties dalyje, kiek ji susijusi su skundžiamo įsakymo, kuriuo nustatomi atleidžiamų darbuotojų atrankos kriterijai, kaip individualaus akto, nagrinėtino pirmosios instancijos teismo bendra tvarka administracinėje byloje, vertinimu), konstatuota, kad skundžiamas įsakymas yra individualus aktas, kuris gali būti savarankiškai skundžiamas ir turėtų būti nagrinėjamas administraciniame teisme bendra tvarka. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas padarė išvadą, kad tos bylos pareiškėjo skundžiamam įsakymui iš esmės analogiškas Lietuvos Respublikos finansų ministro 2017 m. gruodžio 7 d. įsakymas Nr. 1K-449, kuriuo buvo patvirtinti Atleidžiamų Lietuvos Respublikos finansų ministerijos valstybės tarnautojų ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis, atrankos kriterijai, yra vienkartinis teisės taikymo aktas, skirtas individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei, siekiant išspręsti konkrečius santykius, nustatant šių santykių sureguliavimo kriterijus, todėl tai yra individualus aktas, kuris gali būti skundžiamas pirmosios instancijos teismui bendra tvarka.

Pareiškėjas pažymi, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrinėdamas minėtą ginčą, taip pat nurodė, kad nustačius, jog atrankos kriterijai patvirtinti individualiu aktu, turi būti išaiškinta pareiškėjui teisė skųsti pirmosios instancijos teismui Lietuvos Respublikos finansų ministro 2017 m. gruodžio 7 d. įsakymą Nr. 1K-449 (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. balandžio 24 d. nutarties administracinėje byloje Nr. eA-4014-261/2019 56 p.).

Pareiškėjas tvirtina, kad pirmosios instancijos teismo nutartis taip pat nėra pagrįsta teisės normomis ir visiškai nepagrįstai Įsakymas įvardytas norminiu teisės aktu. Pagal Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 9 dalį, norminis administracinis aktas – viešojo administravimo subjekto priimtas daugkartinio taikymo teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Tačiau Įsakymas priešingai, nei teigia pirmosios instancijos teismas, yra vienkartinio taikymo, t. y. skirtas išspręsti vienkartinį atleidžiamų darbuotojų atrankos klausimą ir yra skirtas individualiai apibrėžtai asmenų grupei – konkrečias 2023 m. lapkričio 1 d. panaikinamas pareigybes Departamente užimantiems konkrečios įstaigos valstybės tarnautojams, juo šiems valstybės tarnautojams yra nustatomos konkrečios teisės ir pareigos. Pareiškėjo įsitikinimu, skundas, kurį pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti, turėjo būti priimtas nagrinėti pirmosios instancijos teisme.

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

IV.

Apeliacijos dalykas – pirmosios instancijos teismo nutarties, kuria atsisakyta priimti pareiškėjo S. P. skundą dėl to, kad Įsakymas laikytinas norminiu administraciniu aktu ir jo nagrinėjimas priskirtinas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo kompetencijai (ABTĮ 33 str. 2 d. 2 p.), pagrįstumas ir teisėtumas.

Pirmosios instancijos teismas nustatė, kad Įsakymas yra norminis aktas, t. y. jis orientuojamas į ateitį, skirtas taikyti daug kartų ir adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais; Įsakymas pareiškėjui nesukėlė konkrečių teisinių pasekmių.

Pareiškėjas atskirajame skunde, laikydamasis pozicijos, kad jo skundas turėjo būti priimtas nagrinėti, teigia, jog atsižvelgiant į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, skundas dėl Įsakymo turi būti nagrinėjamas pirmosios instancijos teisme, Įsakymas yra individualus aktas, kuris gali būti savarankiškai skundžiamas ir turėtų būti nagrinėjamas administraciniame teisme bendra tvarka.

Teisėjų kolegija, tikrindama pirmosios instancijos teismo nutarties pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausia pažymi, jog teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos turi būti realizuojama laikantis procesiniuose įstatymuose nustatytos kreipimosi į teismą tvarkos, kurią įtvirtina ABTĮ nuostatos (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. birželio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS556-466/2012; kt.).

ABTĮ 33 straipsnio 2 dalyje yra nurodytas sąrašas atvejų, kuriems esant teismas atsisako priimti skundą. Jei teismas, prieš priimdamas skundą nustato esant bent vieną iš šių atvejų, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą. Vienas iš tokių atvejų – jeigu byla nepriskirtina tam teismui (ABTĮ 33 str. 2 d. 2 p.).

Teisėjų kolegija dėl teismo nustatyto pagrindo atsisakyti priimti skundą akcentuoja, jog atskirų bylų kategorijos turi nagrinėjimo ypatumų. Administracinių bylų teisenoje teisės aktų priskyrimas prie norminių administracinių aktų grupės apibūdina jų teisėtumo tyrimo specialią procesinę tvarką, pasireiškiančią tuo, jog pagal ABTĮ yra ribojamas subjektų, galinčių tiesiogiai kreiptis į teismą dėl norminių aktų teisėtumo, ratas, skirtinga kreipimosi į teismą dėl akto teisėtumo ištyrimo tvarka.

Pagal Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 5 dalį, administracinis sprendimas – tai teisės aktų reglamentuotu būdu ir (ar) forma išreikšta vienkartinė viešojo administravimo subjekto valia dėl teisės taikymo, privaloma ir skirta konkrečiam asmeniui ar individualiai apibrėžtai asmenų grupei. Administracinis sprendimas yra įstatymo normų ar kitų hierarchiškai aukštesnės pakopos norminių teisės aktų normų taikymo priemonė tuo atžvilgiu, kad šis aktas turi būti pagrįstas inter alia (be kita ko) teisės aktų normomis (Viešojo administravimo įstatymo 10 str. 5 d. 6 p.), o norminis administracinis aktas yra įstatymo normų taikymo aktas todėl, kad juo iš esmės nustatoma atitinkamo įstatymo normų įgyvendinimo tvarka ir sąlygos. Skiriamasis jų bruožas yra tas, kad norminiu administraciniu aktu, nepaisant minėto jo taikomojo pobūdžio, yra nustatomos teisės normos, o individualiu administraciniu aktu teisės normos yra išimtinai tik taikomos (žr., pvz., 2021 m. gegužės 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-298-789/2021; kt. ).

Teisės doktrinoje bei teismų praktikoje pripažįstama, kad norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir jungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje. Teisės aktų priskyrimas norminių teisės aktų grupei apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010; kt.).

Teisėjų kolegijos vertinimu, pirmosios instancijos teismo motyvai nepagrindžia skundžiamoje nutartyje padarytos išvados, jog Įsakymas atitinka pagrindinius norminio administracinio akto požymius. Pirmosios instancijos teismas tik abstrakčiai pažymėjo, kad Įsakymas yra orientuotas į ateitį (t. y. skirtas taikyti daug kartų) ir kad jis adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui.

Nagrinėjamu atveju pareiškėjas siekia apskųsti Įsakymą, t. y. prašo teismo panaikinti jį visą, o netenkinus šio reikalavimo – panaikinti Įsakymo 1.1 ir (ar) 2.1 ir (ar) 2.3 punktus.

Teisėjų kolegija nustatė, kad Departamento direktoriaus pavaduotoja, atliekanti Departamento direktoriaus funkcijas, vadovaudamasi Departamento nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2018 m. balandžio 6 d. įsakymu Nr. D1-277 „Dėl Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos regionų aplinkos apsaugos departamentų reorganizavimo“ (toliau – ir Nuostatai), 16.1 punktu, patvirtino atrankos kriterijus, taikomus vertinant Departamento valstybės tarnautojų kvalifikaciją, kaip geriausiai atspindinčią darbuotojo tinkamumą užimti Departamento valdybų viršininkų ir valdybų skyrių vedėjų pareigas (Įsakymo 1 p.); nustatė reikalavimus (kriterijus) valdybų viršininkų pareigoms užimti (Įsakymo 1.1 p.); nustatė, kad atranka būsimai valdybos viršininko pareigybei užimti vykdoma tarp restruktūrizuojamų padalinių – valdybų viršininkų (Įsakymo 2.1 p.); nustatė, kad pasibaigus šio įsakymo 2.1 ir 2.2 punktuose įvardytoms atrankoms, valstybės tarnautojams, kurių pareigybės bus naikinamos, ne rečiau kaip kartą per 3 savaites siūlomos visos laisvos Departamento karjeros valstybės tarnautojų pareigybės. Valstybės tarnautojai, gavę neužimtų pareigybių sąrašą (toliau – Sąrašas), per 2 savaites nuo Sąrašo pateikimo pateikia prašymus per Departamento dokumentų valdymo bendrąją informacinę sistemą užimti vienas lygiavertes ar žemesnes laisvas pareigybes Departamente. Jei į tą pačią pareigybę prašymus pateikia keli pretendentai, vykdoma atranka Komisijoje, vertinant pretendentų kvalifikaciją pagal šio įsakymo 1.2.1–1.2.4 punktuose nurodytus kriterijus (jei pretenduojama į žemesnes pareigas – netaikomas 1.2.1 kriterijus). Komisija atranką vykdo per vieną darbo dieną, pasibaigus prašymų teikimo terminui (Įsakymo 2.3 p.).

Bylos medžiaga taip pat patvirtina, kad pareiškėjas eina Departamento (duomenys neskelbtini) valdybos viršininko pareigas, tačiau nuo 2023 m. lapkričio 1 d. keisis Departamento struktūra, todėl nuo 2023 m. lapkričio 1 d. pareiškėjo užimama pareigybė bus panaikinta.

Iš ketinamo apskųsti Įsakymo matyti, kad tai – vienkartinis teisės taikymo aktas, priimtas Departamento vadovui vykdant Nuostatuose įtvirtintą kompetenciją – organizuoti Departamento darbą (Nuostatų 16.1 p.), kuriame nustatyti kriterijai, kuriais turi būti vadovaujamasi vertinant valstybės tarnautojų kvalifikaciją ir vykdant atrankos procedūrą tarp valstybės tarnautojų (nagrinėjamu atveju aktuali valdybos viršininko pareigybė). Įsakymas, be kita ko, adresuotas individualiais požymiais pasižyminčiai subjektų grupei – konkretiems Departamento valstybės tarnautojams, kurių pareigybės naikinamos, šiuo administraciniu aktu nustatyta vienkartinio pobūdžio procedūra, kuria siekiama įvykdyti atranką į konkrečią Departamento naujai įsteigtą pareigybę. Įvertinus Įsakymo turinį, nėra pagrindo teigti, kad jame yra nustatytos teisės normos – universalios elgesio taisyklės, adresuotos tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams. Iš skundo ir kartu su juo pateiktų dokumentų matyti, kad šiuo Įsakymu pats Departamentas siekia įgyvendinti Lietuvos Respublikos darbo kodekso (toliau – ir DK) 57 straipsnio 3 dalies nuostatas.

Teisėjų kolegija pažymi, kad tokio pobūdžio administraciniai sprendimai teismų praktikoje laikomi individualiais administraciniais aktais (žr. pareiškėjo nurodytą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. balandžio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-4014-261/2019). Dėl tokio pobūdžio administracinių sprendimų kaip pareiškėjo ketinamas apskųsti Įsakymas ginčai nagrinėjami administraciniame teisme iš esmės (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. gegužės 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1269-415/2020).

Teisėjų kolegijos vertinimu, pirmosios instancijos teismas, atsižvelgiant į inicijuojamo ginčo pobūdį, nepagrįstai nustatė aptartų norminio administracinio akto kriterijų egzistavimą ir, atitinkamai, nepagrįstai konstatavo, jog ginčo dėl Įsakymo nagrinėjimas nepriskirtinas Vilniaus apygardos administracinio teismo kompetencijai.

Dėl pirmosios instancijos teismo išvados, kad Įsakymas nesukėlė pareiškėjui konkrečių teisiškai reikšmingų pasekmių, teisėjų kolegija pažymi, kad pareiškėjas Įsakymo (kartu ir jo atskirų punktų) neteisėtumą, be kita ko, grindė tuo, jog Įsakymas neteisėtas iš esmės (Departamentas neturėjo teisės organizuoti DK 57 straipsnio 3 dalyje nustatytos atrankos, o kartu ir tvirtinti atitinkamų atrankos kriterijų), kiti prašomi panaikinti Įsakymo punktai neatitinka objektyvumo reikalavimų, yra diskriminuojantys, pažeidžia pareiškėjo teisę į karjerą Departamente pagal turimą kvalifikaciją, sudaromos kliūtys įgyti pirmenybę rinktis užimti nuo 2023 m. lapkričio 1 d. steigiamą Kauno valdybos viršininko pareigybę ir pan.

Taigi, nagrinėjant bylą nustačius, jog besikreipiantis teisminės gynybos asmuo neturėjo materialiosios reikalavimo teisės arba tokia teisė išnyko, ši aplinkybė yra reikšminga teismui priimant byloje atitinkamą procesinį sprendimą dėl bylos baigties. Nagrinėjamoje byloje daryti išvadą, kad Įsakymas nesukelia pareiškėjui jokių teisinių pasekmių, galima tik išnagrinėjus bylą iš esmės ir tik konstatavus, jog skundžiamu administraciniu aktu pareiškėjo teisės nebuvo pažeistos.

Teisėjų kolegija pastebi, kad tuo atveju, jei pirmosios instancijos teismui kilo abejonių dėl tinkamos skundo reikalavimų formuluotės, pirmosios instancijos teismas turėjo pasinaudoti ABTĮ 33 straipsnio 1 dalyje įtvirtintu skundo trūkumų šalinimo institutu ir nustatyti terminą skundo trūkumams pašalinti, o ne atsisakyti priimti skundą.

Apibendrindama tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai atsisakė priimti pareiškėjo skundą, todėl pirmosios instancijos teismo nutartis naikinama, pareiškėjo atskirasis skundas tenkinamas iš dalies – pareiškėjo skundo priėmimo klausimas perduodamas nagrinėti pirmosios instancijos teismui iš naujo. Nagrinėjamu atveju negali būti tenkinamas atskirojo skundo reikalavimas išspręsti klausimą iš esmės (priimti skundą nagrinėti pirmosios instancijos teisme), kadangi skundo priėmimo klausimą pagal kompetenciją sprendžia pirmosios instancijos teismas (ABTĮ 33 str. 1 d.).

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo S. P. atskirąjį skundą tenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. rugsėjo 8 d. nutartį panaikinti ir pareiškėjo S. P. skundo priėmimo klausimą perduoti Vilniaus apygardos administraciniam teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.