Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Agentūra 2015-07-15 pateikė išvadą Nr. BRK-6621 (15.6) (toliau - ir Išvada), kurioje teigiama, kad vykdant nurodytą projektą pažeistas Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymas (toliau – ir VPĮ) ir Gegiedžių melioracijos statinių naudotojų asociacijos supaprastintų viešųjų pirkimų taisyklės. NMA, vadovaudamasi Sankcijų paramos gavėjams, pažeidusiems pirkimų vykdymo tvarką, taikymo metodikos (toliau – ir Metodika) 1 priedo lentelės 7 eilute, pritaikė pareiškėjai 5 procentų dydžio sankciją.

Išvadą Asociacija apskundė Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai (toliau – ir Ministerijai), kuri 2015-08-24 rašte konstatavo, kad Metodikos 1 priedo 7 punkte nurodyta sankcija taikoma už netinkamą tiekėjų kvalifikacijos vertinimą, nurodant, kad šis pažeidimas padarytas tada, kai laimėtoju paskelbtas kvalifikacinių reikalavimų neatitinkantis tiekėjas. Pažymėjo, jog Išvadoje nenurodyta, kad būtų paskelbtas kvalifikacinių reikalavimų neatitinkantis tiekėjas, todėl toks sprendimas neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje nustatytų individualaus administracinio akto reikalavimų.

Agentūra 2015-10-16 raštu informavo Ministeriją ir pareiškėją, kad Išvada lieka galioti, nes šios institucijos Bendrųjų reikalų departamento Viešųjų pirkimų skyrius pakartotinai įvertinto pareiškėjo viešųjų pirkimų dokumentus ir naujų aplinkybių nenustatė.

NMA 2015-12-30 priėmė sprendimą Nr. BRK -10518 (toliau – ir Sprendimas) dėl 12 219,74 Eur melioracijos statinių rekonstrukcijos darbų įsigijimo išlaidų nekompensavimo.

Pareiškėja, apibrėždama ekonominę ir finansinę būklę bei techninius ir profesinius pajėgumus įrodančius kvalifikacinius reikalavimus, dalį jų susiejo su pasiūlymo kaina, tam kad užtikrinti, jog viešajame pirkime galėtų dalyvauti kuo platesnis ratas tiekėjų ir pigiau darbus atliekančiam tiekėjui nebūtų eliminuota teisė dalyvauti viešajame pirkime. Be to, pažymėjo, kad minėti 2 lentelės 1 ir 2 eilutėse numatyti kriterijai apibrėžti konkrečiais dydžiais, suteikiančiais galimybę objektyviai ir visapusiškai įvertinti tiekėjų kvalifikaciją.

Pareiškėja tvirtina, kad nustatyti kvalifikaciniai reikalavimai buvo objektyvūs, aiškūs ir tiksliais kriterijais pagrįsti reikalavimai, kurie suteikė galimybę ir sąlygas konkuruoti dėl viešojo pirkimo sutarties sudarymo tiekėjams, kurie pajėgūs įvykdyti viešojo pirkimo sutartį, atsižvelgiant į pasiūlymo vertę. Tai aiškiai užtikrina lygiateisiškumo, nediskriminavimo, abipusio pripažinimo, proporcingumo ir skaidrumo principų įgyvendinimą.

Pareiškėja, vykdydama VPĮ nuostatas, vokus su pasiūlymais atplėšė dviejuose komisijos posėdžiuose. Pirmame posėdyje patikrino, ar pateiktų pasiūlymų techniniai duomenys ir tiekėjų kvalifikacija atitinka pirkimo dokumentuose keliamus reikalavimus. Apie šio patikrinimo ir įvertinimo rezultatus raštu informavo tiekėją. Visi tiekėjo techniniai ir kvalifikaciniai kriterijai buvo įvertinti pirmame posėdyje, išskyrus 2 lentelės 1 ir 2 eilutėje numatytus reikalavimus, kurie sieti su objekto verte, tačiau pareiškėja, informuodama tiekėją apie atitikimą techniniams ir kvalifikaciniams reikalavimams, apie tai pažymėjo minėtame 2015-05-25 rašte. Tvirtina, kad toks kvalifikacijos vertinimas nepažeidė VPĮ 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų principų. Be to, tik nustačius kainas ir įvertinus galutinai pasiūlymą ir kvalifikacijos atitikimo prasme, tai neturėjo įtakos pirkimo laimėtojo nustatymui, nes kvalifikaciniai reikalavimai negali būti sutapatinami su tiekėjų pasiūlymų vertinimo kriterijais.

Pareiškėja 2015-05-20 išsiųsdama tiekėjui AB (duomenys neskelbtini) pranešimą apie atitikimą kvalifikaciniams reikalavimams ir nurodydama, kad „atitiktį Konkurso sąlygų 3.1 punkto 2 lentelės 1 ir 2 dalies reikalavimams turėsime galimybę patikrinti tik po pasiūlymo kainos dalies atplėšimo, kadangi reikalavimai susiję su siūloma objekto verte“, tik pavirtino, kad techniniai ir kvalifikaciniai reikalavimai įvertinti, o būtent rašte nurodytus kvalifikacinius reikalavimus įvertins po pasiūlymo kainos dalies įvertinimo. Visa tai aiškiai patvirtina, kad tiekėjas aiškiai žinojo vertinimo kvalifikacinius kriterijus, jam apie kvalifikacijos vertinimą pateikta informacija. Pažymi, kad pareiškėja, tik atsižvelgdama į pasiūlymo kainą, atlikusi bendrą pasiūlymo įvertinimą ir įsitikinusi apie teikėjo atitikimą visiems kvalifikaciniams reikalavimams, priėmė sprendimą sudaryti pirkimo sutartį. Pirkimo laimėtoju buvo paskelbtas kvalifikacinius reikalavimus atitinkantis tiekėjas, tik visiškai patikrinus jo kvalifikaciją.

Šiuo atveju, pareiškėja, pasirinkdama ekonomiškai naudingiausio pasiūlymo vertinimo kriterijų, susiedama dalį kvalifikacinių reikalavimų su siūlomo objekto verte, būtent ir užtikrino, jog pigiau darbus atliekantys tiekėjai galėtų dalyvauti viešajame pirkime, o jų siūloma pirkimo vertė leistų identifikuoti tiekėjų profesinius pajėgumus, siejant būtent su konkrečiu pirkimo objektu., t. y. siūlomų atlikti darbų kaina. Tokių atveju, perkančioji organizacija galėjo sulaukti ekonomiškai naudingiausio pasiūlymo. Pažymėtina, kad kvalifikaciniai reikalavimai tik patvirtina tiekėjo pajėgumus įvykdyti pirkimo sutartį, ir negali būti sutapatinami su tiekėjų pasiūlymų vertinimo kriterijais. Akivaizdu, kad pareiškėjos supaprastinto atviro konkurso 2 lentelės 1 ir 2 eilutėje numatyti kvalifikaciniai reikalavimai siejami su ekonomiškai naudingiausio pasiūlymo vertinimo subkriterijais, leidžiančiais išrinkti ekonomiškai naudingiausią pasiūlymą.

Pareiškėjos supaprastintų viešųjų pirkimų taisyklių, patvirtintų jos vadovo 2015-04-03 įsakymu (toliau – ir Taisyklės), 42 p. numato, kad, siekiant įsitikinti, ar tiekėjas bus pajėgus įvykdyti pirkimo sutartį, vadovaujantis VPĮ 32–38 str. nuostatomis ir atsižvelgiant į Tiekėjų kvalifikacijos vertinimo metodines rekomendacijas, patvirtintas Viešųjų pirkimų tarnybos direktoriaus 2003-10-20 įsakymu Nr. 1S-100, bei Viešųjų pirkimų tarnybos direktoriaus 2010-04-15 įsakymą Nr. 1S-54, pirkimo dokumentuose nustatomi tiekėjų kvalifikacijos reikalavimai ir vykdomas tiekėjų kvalifikacijos patikrinimas. Perkančiosios organizacijos diskrecija nustatyti minimalius kvalifikacinius reikalavimus ribojama inter alia VPĮ 32 str. 2 d. numatytais reikalavimais, pagal kuriuos minimalūs kandidatų ar dalyvių kvalifikacijos reikalavimai negali dirbtinai riboti konkurencijos, jie turi būti pagrįsti ir proporcingi pirkimo objektui, tikslūs ir aiškūs. Nustatyti kvalifikaciniai reikalavimai taip pat neturi pažeisti VPĮ 3 str. 1 d. įtvirtintų nediskriminavimo, abipusio pripažinimo, proporcingumo ir skaidrumo principų. Nors įstatyme konkrečiai nenurodyta, kokius minimalius kvalifikacinius reikalavimus perkančioji organizacija turi nustatyti konkretaus pirkimo atveju – tai, įvertinusi pirkimo pobūdį ir kitas reikšmingas aplinkybes, sprendžia pati perkančioji organizacija, tačiau bet kokiu atveju pirkimo sąlygose nustatyti minimalūs tiekėjo kvalifikacijos reikalavimai turi atitikti esminį kriterijų – jie turi būti pakankami tam, kad perkančioji organizacija galėtų būti užtikrinta tiekėjo pajėgumu įvykdyti pirkimo užduotį (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo viešųjų pirkimų reglamentavimo ir teismų praktikos apžvalga (II) Nr. AC-39-1).

Pirkimo sąlygų 2 lentelės 1 ir 2 kvalifikaciniai reikalavimai suformuluoti taip, kad jų turinys tiesiogiai priklauso nuo tiekėjo siūlomos pirkimo objekto, t. y. rangos darbų, kainos. Tai, pasak atsakovės, patvirtino ir pareiškėja 2015-06-29 elektroniniame laiške, atsakydama į Agentūros 2015-06-26 paklausimą, siųstą el. paštu ir to neginčija pateiktame skunde. Tokiu būdu, Pirkimo sąlygų 2 lentelės 1 ir 2 kvalifikacinio reikalavimo turinys yra neapibrėžtas ir neaiškus, nes priklauso nuo kiekvieno tiekėjo pasiūlytos kainos. Toks kvalifikacinis reikalavimas objektyviai neatitinka tikslumo ir aiškumo reikalavimų. Pažymi, kad kvalifikacinis reikalavimas, išreikštas tiekėjo pasiūlymo kainos proporcine dalimi (0,8 ar 0,7), savo pobūdžiu yra kintamas ir atskirų tiekėjų atžvilgiu gali būti skirtingo turinio, priklausomai nuo pasiūlytos kainos. Dėl šios priežasties Pirkimo sąlygų 2 lentelės 1 ir 2 kvalifikaciniai reikalavimai taip pat neatitinka lygiateisiškumo ir skaidrumo kriterijų, o pasirinkta formuluotė leidžia tiekėjams tam tikra apimtimi manipuliuoti siūloma Pirkimo objekto kaina, siekiant atitikti kvalifikacijos reikalavimus. Atsakovė atkreipia dėmesį, kad netikslūs ir neaiškūs Pirkimo sąlygų 2 lentelės 1 ir 2 kvalifikaciniai reikalavimai neleidžia nustatyti, kokie konkrečiai pajėgumai ir patirtis laikoma minimalia ir pakankama tinkamai pirkimo sutarčiai vykdyti.

Tokiu būdu, perėjusi į pasiūlymų kainos vertinimo stadiją ir atplėšusi B vokus su tiekėjų siūlomomis kainomis, Pareiškėja neteisėtai grįžo į ankstesnę Pirkimo stadiją ir pakartotinai vertino tiekėjų kvalifikaciją pagal Pirkimo sąlygų 2 lentelės 1 ir 2 reikalavimus. Pareiškėja netinkamai atliko Pirkimo procedūrą ir pažeidė VPĮ 32 str. 7 d., 39 str. 6 d.

Vadovaujantis Metodikos 1 priedo lentelės 7 eilute, Metodikos 7.2 p. ir atsižvelgiant į išdėstytas aplinkybes bei nustatyto pažeidimo pobūdį, dėl nustatyto pažeidimo Pareiškėjai taikoma 5 proc. dydžio sankcija, o sankcijos dydis, vadovaujantis Metodikos 7.2 p., skaičiuotinas nuo apskaičiuotos paramos sumos konkrečiai investicijai.

Agentūra pažymi, kad pagal Metodikos 1 priedo 7 eilutę už nustatytą pažeidimą pareiškėjai galėjo būti taikoma 25 proc. dydžio sankcija. Įvertinusi aplinkybes, Agentūra skyrė Asociacijai mažiausią, t. y. 5 proc., sankciją.

NMA tvirtina, jog pareiškėja skunde neapgrįstai teigia, kad Agentūra neįvykdė Ministerijos rašte nurodyto prašymo. Pareiškėja Ministerijai skundė Agentūros raštą ir išvadą, kurie nelaikomi sprendimais, nustatančiais jai mokėtiną paramą ir taikomas sankcijas ar sukeliančiais pareiškėjai kitas teisines pasekmes. Agentūros raštas ir išvada taip pat nelaikytini individualiais administraciniais aktais Viešojo administravimo įstatymo prasme, nes jais Agentūra pareiškėjos atžvilgiu nepriėmė jokio sprendimo, susijusio su Paraiškos ar mokėjimo prašymo vertinimo procedūromis, neapskaičiavo ir nenurodė Asociacijai mokėtinos išmokos sumos ar taikytinų sankcijų dydžio. Su tuo sutiko ir Komisija įsiteisėjusiame 2015-12-07 sprendime. Atsižvelgiant į tai, kad Išvada nėra administracinis sprendimas, Ministerijos 2015-08-24 sprendime Nr. 3JA-430-338 išreikštas prašymas Agentūrai priimti naują VAĮ reikalavimus atitinkantį sprendimą prieštarauja teisinei logikai. Vienintelis administracinis sprendimas, kuris šiuo metu yra galiojantis ir privalomas, buvo priimtas 2015-12-30 ir yra skundžiamas šioje byloje. Pareiškėjos argumentai dėl naujo sprendimo, vadovaujantis Ministerijos 2015-08-24 sprendimu Nr. 3JA-430-338, nepriėmimo taip pat laikytini nepagrįstais ir atmestinais.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Ministerija prašė sprendimą priimti teismo nuožiūra. Atsiliepime (b. l. 61–64) paaiškino, kad Ministerija atsiliepime Komisijai pažymėjo, jog pareiškėjai buvo pritaikyta Metodikos 1 priedo 7 punkte nurodyta sankcija, kuri taikoma už netinkamą tiekėjų kvalifikacijos vertinimą, kai laimėtoju paskelbtas kvalifikacinių reikalavimų neatitinkantis tiekėjas (t. y. nepakankamai patikrinta tiekėjo kvalifikacija). Taip pat pažymėjo, kad Agentūros 2015-12-30 sprendime nėra nurodyta, kad Agentūra būtų nustačiusi, jog pirkimų laimėtoju būtų paskelbtas kvalifikacinių reikalavimų neatitinkantis tiekėjas, todėl toks sprendimas, Ministerijos nuomone, neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 str. 1 d. nustatytų individualaus administracinio akto reikalavimų.

Ginčas byloje kilo dėl Agentūros 2015-12-30 sprendimo Nr. BRK-10518 (Komisijos b. l. 3–6), kuriuo pareiškėjai pritaikyta 5 proc. dydžio sankcija (12 219,74 Eur), teisėtumo ir pagrįstumo.

Viešojo administravimo įstatymo 8 str. 1 d. nurodoma, kad Individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomos poveikio priemonės (licencijos ar leidimo galiojimo panaikinimas, laikinas uždraudimas verstis tam tikra veikla ar teikti paslaugas, bauda ir kt.) turi būti motyvuotos.

Taigi, sprendžiant pareiškėjos reikalavimų pagrįstumą, pirmiausia, būtina įvertinti Agentūros skundžiamo sprendimo, kuris laikytinas viešojo administravimo aktu, atitiktį Viešojo administravimo įstatymo 8 str. 1 d. nurodytiems teisėtumo ir pagrįstumo kriterijams. Taip pat būtina įvertinti, ar nėra Administracinių bylų teisenos įstatymo (redakcija galiojusi iki 2016-06-30) 89 str. nustatytų pagrindų, dėl kurių skundžiamas sprendimas turėtų būti panaikintas.

Teismų praktikoje ne kartą akcentuota, kad, nagrinėdamas individualų ginčą, teismas vertina konkrečius skunde nurodytus faktus ir su jais susijusius byloje esančius įrodymus, tačiau negali analizuoti visų įmanomų prielaidų, galinčių turėti įtakos tiriamų viešojo administravimo sprendimų teisėtumui (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013-01-17 nutartis adm. b. Nr. A492-163/2013 ir kt.).

Agentūra 2015-07-15 išvadoje Nr. BRK-6621(15.6) (Komisijos b. l. 37) konstatavo, kad, įvertinusi pareiškėjos Projekto rangos darbų pirkimo supaprastinto atviro konkurso dokumentus bei 2015-06-02 sudarytą Projekto rangos darbų sutartį Nr. 1 (toliau – ir Rangos sutartis) su AB (duomenys neskelbtini), nustatė VPĮ ir Taisyklių pažeidimą – pareiškėja Supaprastinto atviro konkurso sąlygose netiksliai apibrėžė ekonominę ir finansinę būklę bei techninius ir profesinius pajėgumus įrodančius kvalifikacinius reikalavimus (2 lentelės 1 ir 2 kvalifikaciniai reikalavimai). Pareiškėja iš pradžių turėjo patikrinti ir įvertinti tik pasiūlymų techninius duomenis ir vėliau, dalyviams pranešusi apie patikrinimo ir įvertinimo rezultatus, atlikti bendrą pasiūlymo įvertinimą. Asociacija, netiksliai apibrėžusi kvalifikacinius reikalavimus, negalėjo tinkamai įvertinti tiekėjo atitikties ir informuodama tiekėją apie atitikimą minimaliems kvalifikaciniams reikalavimams su išlyga, pažeidė VPĮ 32 str. 7 d. ir Taisyklių 49 p. nuostatas. Vadovaujantis Metodikos 1 priedo lentelės 7 eilute (dėl netinkamo tiekėjų kvalifikacijos įvertinimo), turėtų būti taikoma 5 proc. dydžio sankcija.

Agentūra skundžiamu sprendimu nurodė, jog išnagrinėjo 2015-09-28 pateiktą mokėjimo prašymą Nr. 3 (Komisijos b. l. 31–36). Pažymėjo, jog pareiškėjai suteikiama 40 545,66 Eur paramos suma vietoj prašytos 52 765,40 Eur paramos sumos. Pripažinta netinkama finansuoti 12 219,74 Eur paramos suma melioracijos statinių rekonstrukcijos darbų įsigijimo išlaidoms kompensuoti. Nurodė, jog vadovaujantis Lietuvos kaimo plėtros 2007-2013 metų programos priemonės „Žemės ūkio ir miškininkystės plėtra ir pritaikymo infrastruktūra“ veiklos srities „Žemės ūkio vandentvarka“ įgyvendinimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2007-10-31 įsakymu Nr. 3D-478 (toliau – ir Įgyvendinimo taisyklės), 33.2 ir 35.1 p., paramos lėšomis finansuoti tinkamos išlaidos yra tada, kai prekių, paslaugų, darbų pirkimai atlikti, vadovaujantis Įgyvendinimo taisyklių XIX skyriuje nustatyta tvarka. Pacitavo Įgyvendinimo taisyklių 91 p., Paramos sutarties 5.4 p., Lietuvos kaimo plėtros 2007-2013 metų programos administravimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2007-04-06 įsakymu Nr. 3D-153 (toliau – ir Administravimo taisyklės) 153.1 p. Nurodė, jog pareiškėjai nekompensuojama 12 219,74 Eur melioracijos statinių rekonstrukcijos darbų įsigijimo išlaidų suma, nes vertinant 2015-06-10 gautus supaprastinto atviro konkurso dokumentus bei Rangos darbų sutartį Nr. 1, kurios vertė yra 305 493,54 Eur su PVM (252 474,00 Eur be PVM), nustatyti VPĮ ir Taisyklių pažeidimai. Konkurso sąlygose pareiškėja netiksliai apibrėžė ekonominę ir finansinę būklę bei techninius ir profesinius pajėgumus įrodančius kvalifikacinius reikalavimus (Konkurso sąlygų 2 lentelės 1 ir 2 kvalifikaciniai reikalavimai). Vadovaujantis VPĮ 32 str. 7 d., 39 str. 6 d. bei Taisyklių 49 p., jeigu perkančioji organizacija pasiūlymus vertina pagal ekonomiškai naudingiausio pasiūlymo vertinimo kriterijų, ji privalo iš pradžių patikrinti ir įvertinti tik pasiūlymų techninius duomenis ir vėliau, dalyviams pranešusi apie patikrinimo ir įvertinimo rezultatus, atlikti bendrą pasiūlymo įvertinimą, taip pat „ <...> antras posėdis gali įvykti tik tada, kai perkančioji organizacija patikrina, ar tiekėjų kvalifikacija ir pateiktų pasiūlymų techniniai duomenys atitinka pirkimo dokumentuose keliamus reikalavimus, ir pagal pirkimo dokumentuose nustatytus reikalavimus įvertina pasiūlymų techninius duomenis. Apie šio patikrinimo ir įvertinimo rezultatus perkančioji organizacija privalo raštu pranešti visiems tiekėjams, kartu nurodyti antro vokų su pasiūlymais atplėšimo posėdžio laiką ir vietą. Pareiškėja, netiksliai apibrėžusi kvalifikacinius reikalavimus, negalėjo tinkamai įvertinti Tiekėjo atitikties Konkurso sąlygų 2 lentelės 1 ir 2 eilutėse nurodytiems kvalifikaciniams reikalavimams ir 2015-05-20 informuodama Tiekėją apie atitiktį minimaliems kvalifikaciniams reikalavimams su išlyga, kad „atitiktį pirkimo sąlygų 3.1. punkto 2 lentelės 1 ir 2 dalių reikalavimams turėsime galimybę patikrinti tik po pasiūlymo kainos dalies atplėšimo, kadangi reikalavimai susiję su siūloma objekto verte“, pažeidė Įstatymo 32 str. 7 d. ir Taisyklių 49 p. nuostatas. Nurodė, jog vadovaujantis Metodikos 1 priedo lentelės 7 eilute, Metodikos 7.2 p. ir atsižvelgiant į išdėstytas aplinkybes bei nustatyto pažeidimo pobūdį, dėl nustatyto pažeidimo pareiškėjai taikoma 5 proc. dydžio sankcija, o sankcijos dydis, skaičiuotinas nuo apskaičiuotos paramos sumos konkrečiai investicijai. Atsižvelgiant į išdėstytas aplinkybes ir remiantis Įgyvendinimo taisyklių 33.2, 35.1 p., 92, 125 p., Administravimo taisyklių 197.1.2, 197.4 p., pagal Mokėjimo prašymą, kuriame deklaruota 305 493,55 Eur melioracijos statinių rekonstrukcijos darbų įsigijimo išlaidų, pagal Rangos sutartį, pritaikius paramos intensyvumą, apskaičiuota paramos suma šiai investicijai yra 244 394,84 Eur (305 493,55 Eur x 80 proc. paramos intensyvumas); taikoma 5 proc. dydžio sankcija, o sankcijos dydis skaičiuojamas nuo priskaičiuotos paramos sumos konkrečiai investicijai – 244 394,84 Eur x 5 proc. = 12 219,74 Eur.