Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Šalies argumentai

Pareiškėja pateikė 2022 m. vasario 16 d. patikslintą skundą, kuriuo prašoma panaikinti Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos 2021 m. rugpjūčio 16 d. sprendimą Nr. IGN-29 (toliau – ir VTEK sprendimas), įpareigoti Mažeikių rajono savivaldybės Etikos komisiją iš naujo nagrinėti 2021 m. gegužės 6 d. pateiktą pareiškėjos D. Š. skundą „Dėl V. M.“.

Pareiškėjos patikslintame skunde ir teismo posėdyje pateiktuose paaiškinimuose nurodoma, kad Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (toliau - VTEK) 2021 m. rugpjūčio 11 d. posėdyje išnagrinėjo asmens, dėl kurio priimtas sprendimas, Mažeikių rajono savivaldybės (toliau - Savivaldybė) mero V. M. skundą dėl atsakovo Savivaldybės tarybos etikos komisijos (toliau - ir Savivaldybės komisija, Atsakovas) 2021 m. birželio 8 d. sprendimo Nr. T20-7 „Dėl V. M.“ (toliau - ir Sprendimas), kuriuo pripažinta, kad Savivaldybės meras V. M., 2020 m. lapkričio 12 d. raštu Nr. EPA-98 „Dėl informacijos pateikimo“ D. Š. pateikdamas neteisingą informaciją, pažeidė Lietuvos Respublikos valstybės politikų elgesio kodekso (toliau - Kodeksas) 4 straipsnio 3 punkte nustatytą valstybės politiko elgesio sąžiningumo principą. Asmuo, dėl kurio priimtas sprendimas, paprašė VTEK panaikinti Savivaldybės komisijos Sprendimą. VTEK išnagrinėjusi V. M. skundą, nusprendė tenkinti jo skundą ir Mažeikių rajono savivaldybės tarybos Etikos komisijos 2021 m. birželio 8 d. sprendimą Nr. TV2O-7 „Dėl V. M.“ panaikinti. Su 2021 m. rugpjūčio 16 d priimtu VTEK sprendimu Nr. IGN-29 nesutinka. VTEK nagrinėdama V. M. skundą dėl 2021 m. birželio 8d. Mažeikių rajono savivaldybės tarybos Etikos komisijos priimto sprendimo Nr. TV2O-7 nustatė šiuos padarytus procedūrinius pažeidimus: asmuo, dėl kurio priimtas sprendimas, nebuvo tinkamai informuotas apie Savivaldybės komisijos pradėtą tyrimą. Kodekso 7 straipsnio 10 dalis įtvirtina, kad Savivaldybės komisija per 3 dienas nuo tyrimo pradžios surašo laisvos formos pranešimą, kuriuo informuoja valstybės politiką apie pradėtą jo elgesio tyrimą, jo teises, pateikia turimus duomenis apie padarytą pažeidimą ir prašo valstybės politiko iki šiame pranešime nurodytos datos pateikti rašytinį paaiškinimą. Komisija šį pranešimą valstybės politikui įteikia asmeniškai arba išsiunčia paštu. Iš esmės analogiška tarybos nario informavimo apie pradėtą tyrimą procedūra yra įtvirtinta ir Savivaldybės komisijos nuostatų (toliau - Nuostatai), patvirtintų Savivaldybės tarybos 2018 m. rugpjūčio 31 d. Nr. Tl-233, 26 punkte. Ginčo atveju V. M. siųstame Savivaldybės komisijos 2021 m. gegužės 18 d. rašte Nr. R8-2.17.-2133 „Dėl pradėto tyrimo ir paaiškinimo pateikimo“ nurodyta, kad Savivaldybės komisija, susipažinusi su D. Š. 2021 m. gegužės 6 d. skundu Nr. EPU- 528 nutarė pradėti tyrimą bei, vadovaudamasi Nuostatų 26 punktu, paprašė mero iki 2021 m. gegužės 24 d. Savivaldybės komisijai pateikti paaiškinimą ir nurodyti, kokio dokumento pagrindu vadovaujantis atsakė D. Š.. Prie minėtojo rašto Savivaldybės komisija pridėjo D. Š. skundą. VTEK nuomone, pranešimas ar skundas dėl asmenų veikos atitikties teisės aktų reikalavimams, pateiktas Savivaldybės komisijai (Kodekso 7 straipsnio 1 dalies 1 punktas), šiuo atveju - D. Š. skundas „Dėl mero V. M.“, yra tik vada (informacija) tyrimui pradėti. Kaip tik Savivaldybės komisijai yra keliama pareiga išsiaiškinti, kokios pateiktoje informacijoje dėl galimo pažeidimo nurodytos aplinkybės yra reikšmingos, ir tinkamai apibrėžti tyrimo ribas bei aiškiai nurodyti galbūt padarytą pažeidimą (jo faktines aplinkybes), t. y. nusprendus pradėti tyrimą aiškiai suformuluoti kaltinimą, nurodant ne tik faktines aplinkybes (veiksmus ar neveikimą), kuriomis buvo pažeisti teisės aktų, reglamentuojančių šio asmens pareigas, reikalavimai, bet ir konkrečias galbūt pažeistas teisės aktų normas (Kodekso straipsnius, dalis ir punktus), t. y. šiuo atveju konkrečius principus. Įvertinusi Savivaldybės komisijos raštą, kuriuo meras buvo informuotas apie tyrimą ir kuriame turėjo būti aiškiai nurodytas V. M. galbūt padarytas pažeidimas (tyrimo faktinės aplinkybės ir teisinis pagrindas), VTEK daro išvadą, kad meras buvo informuotas apie pradėtą jo elgesio tyrimą, bet nebuvo įvardyta, koks konkrečiai mero elgesys bus vertinamas, taip pat nenurodyta, dėl kokio teisės akto ir jame įtvirtintų merui taikytinų elgesio standartų meras turi pateikti paaiškinimą. VTEK vertinimu, Savivaldybės komisija informuodama merą apie pradėtą tyrimą neapibrėžė tyrimo ribų, neįvardijo tyrimo dalyko ir neinformavo mero, kokio teisės akto normų pažeidimu jis yra kaltinamas. Savivaldybės komisijos kompetenciją reglamentuoja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymas (toliau - ir VSĮ). Šio įstatymo 15 straipsnio 3 dalies 1 punkte įtvirtinta, kad Etikos komisija prižiūri, kaip savivaldybės tarybos nariai laikosi šio įstatymo, Valstybės politikų elgesio kodekso, Viešųjų ir privačių interesų derinimo įstatymo, reglamento, kitų teisės aktų, reglamentuojančių savivaldybės tarybos narių veiklą ir elgesį, reikalavimų. VTEK atkreipia dėmesį, kad vadovaudamasi VSĮ 15 straipsnio 3 dalies 1 punktu Savivaldybės komisija turi įgaliojimus vertinti valstybės politiko - savivaldybės mero elgesio atitiktį ne tik VSĮ. Valstybės politikų elgesio kodekso, Viešųjų ir privačių interesų derinimo įstatymo, reglamento, bet ir kitų teisės aktų, reglamentuojančių savivaldybės tarybos narių veiklą ir elgesį, reikalavimams. Atsižvelgdama į tai VTEK vertina, kad Savivaldybės komisijos merui siųstame rašte pateikta formuluotė, jog komisija „nutarė pradėti tyrimą“, yra per daug abstrakti ir lieka neaišku, dėl kokio savo elgesio meras turi pateikti paaiškinimą ir kokias teisės normas jis galbūt pažeidė, nors, kaip minėta, Savivaldybės komisija, gavusi informaciją apie galimą pažeidimą, pati turi apibrėžti tyrimo ribas ir aiškiai suformuluoti, koks pažeidimas galbūt yra padarytas (nurodyti faktines aplinkybes). Svarbu tai, kad Savivaldybės komisijai tenka pareiga įvertinti pranešimo duomenis ir nuspręsti, dėl kokių konkrečių aplinkybių pradedamas tyrimas ir turi pasiaiškinti meras. Nors D. Š. skunde buvo prašoma įvertinti mero elgesį pagal Kodekso nuostatas, bet konkretūs šiame kodekse įtvirtinti valstybės politiko elgesio principai nebuvo įvardinti. Svarbu ir tai, kad Savivaldybės komisija savo parnešime apie pradėtą tyrimą prašė mero nurodyti, kokio dokumento pagrindu vadovaudamasi atsakė D. Š.. Įvertinus mero Savivaldybės komisijai pateiktą paaiškinimą matyti, kad meras aiškinasi būtent dėl to, kokį atsakymą ir kodėl jis teikė D. Š., bet neteikia paaiškinimo apie tai, ar jis pažeidė (nepažeidė) Kodekso nuostatas. VTEK vertinimu, analizuojamoje situacijoje V. M. neturėjo preziumuoti ar spėlioti, ką reiškia Savivaldybės komisijos pranešime pateikta frazė „nutarė pradėti tyrimą“. Tyrimo dalyko aiškus suformulavimas yra viena iš aplinkybių, leidžiančių tiriamam asmeniui tinkamai įgyvendinti savo teisę į gynybą bei pateikti motyvuotą paaiškinimą dėl savo elgesio. VTEK vertinimu, Savivaldybės komisija privalėjo aiškiai nurodyti, koks yra tyrimo objektas ir dėl kokių konkrečių aplinkybių pradėjo tyrimą, bet to nepadarė. Minėta, kad pagal Kodekso nuostatas Savivaldybės komisija laisvos formos pranešimu informuoja valstybės politiką apie pradėtą jo elgesio tyrimą bei pateikia turimus duomenis apie galbūt padarytą pažeidimą. Šios Kodekso nuostatos, VTEK vertinimu, vis dėlto nereiškia, kad minėtas informavimas apie atliekamą tyrimą (faktines aplinkybes) gali būti pernelyg platus ar nepakankamai aiškus. Iš jo turėtų būti suprantama, kokio faktinio pobūdžio informacija yra tiriama, todėl Savivaldybės komisijos pareiga kuo tiksliau ir aiškiau apibrėžti tyrimo ribas ir tinkamai informuoti asmenį apie galbūt padarytą pažeidimą (faktines tyrimo aplinkybes) yra siejama ne tik su tinkama asmens procedūrinių teisių apsauga, bet ir su veiksmingos teisinės gynybos įgyvendinimu nagrinėjant klausimą institucijoje. VTEK vertinimu, teisės į veiksmingą teisinę gynybą įgyvendinimą užtikrina ne tik Savivaldybės komisijos pranešime aiškiai ir konkrečiai suformuluotas tyrimo objektas, bet ir galbūt pažeistų teisės aktų nuostatų nurodymas. Vadinasi, Savivaldybės komisija, informuodama valstybės politiką apie pradėtą tyrimą, turi aiškiai ir konkrečiai įvardyti, kokius Kodekso straipsnius (jų dalis ir punktus) bei juose įvardytus principus galbūt pažeidė meras. Analizuojamoje situacijoje Savivaldybės komisijos pranešime apie pradėtą tyrimą nebuvo nurodytas nei teisės aktas, kurį galbūt pažeidė meras, nei konkrečios šio teisės akto nuostatos (principai). VTEK vertinimu, informuojant asmenį apie pradėtą tyrimą nėra pakankama pridėti gautą skundą (pranešimą), kuriuo yra prašoma įvertinti, ar asmuo (šiuo atveju - meras) nepažeidė Kodekso principų. Kreipimesi nebuvo įvardyti nei konkretūs principai, nei Kodekso straipsniai. Be to, meras pasiaiškinimą turėjo teikti ne dėl skundo, bet dėl Savivaldybės komisijos pranešimo apie pradėtą tyrimą, todėl šiame pranešime turėjo būti aiškiai nurodyti Kodekso principai, kuriuos jis galbūt pažeidė, nes priešingu atveju pažeidžiamos Kodekso 7 straipsnio 8 dalies 1 punkto ir 10 dalies nuostatos. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra pabrėžęs, jog nenurodant asmeniui, kurio veiklos tyrimas atliekamas, kokiu konkrečiu Kodekso nuostatų pažeidimu jis yra kaltinamas, ir nepasiūlant jam pateikti paaiškinimo, akivaizdžiai suvaržomos jo procesinės teisės (pvz.. asmens teisė į gynybą), todėl toks procedūrinis pažeidimas negali būti laikomas nežymiu, neįtakojančiu ginčo sprendimo (2015 m. gruodžio 17 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-1942-756/2015). VTEK vertinimu, analizuojamoje situacijoje merui teko pareiga savarankiškai išsiaiškinti ir apsispręsti, kokio teisės akto nuostatas jis galėjo pažeisti ir dėl kokių Kodekse įtvirtintų principų (kurių yra devyni) galimo pažeidimo jis turi teikti paaiškinimą. Svarbu ir tai, kad preziumuojant, jog Savivaldybės komisija tyrimą pradėjo dėl visų Kodekse įtvirtintų principų galimo pažeidimo, skundžiamame Sprendime mero elgesys turėjo būti įvertintas dėl visų Kodekse nurodytų principų, o konstatavus, kad meras pažeidė sąžiningumo principą. Sprendime taip pat turi būti motyvuotai konstatuota, kad V. M. kitų Kodekso principų nepažeidė, bet Savivaldybės komisija to nepadarė. Išdėstyti argumentai teikia pagrindą VTEK spręsti, kad asmuo, dėl kurio priimtas Sprendimas, nebuvo tinkamai informuotas apie Savivaldybės komisijos pradėtą tyrimą, taigi nebuvo užtikrintas gero administravimo principo veikimas ir mero teisė būti išklausytam bei iki sprendimo, galinčio neigiamai paveikti jo interesus, tinkamai ir veiksmingai pareikšti savo nuomonę ir paaiškinti reikšmingas aplinkybes. Bylos duomenys patvirtina, kad Savivaldybės komisija Sprendimu pripažino, jog meras pažeidė sąžiningumo principą, nes 2020 m. lapkričio 12 d. raštu Nr. EPA-98 „Dėl informacijos pateikimo“ atsakydamas į pateiktą prašymą pateikė D. Š. neteisingą informaciją. Savivaldybės komisija padarė išvadą, kad analizuojant bei lyginant Darbo grupės 2020 m. birželio 17 d. posėdžio protokole Nr. 4 priimtus nutarimus ir mero 2020 m lapkričio 12 d. rašte Nr. EPA-98 „Dėl informacijos pateikimo“ pateiktą informaciją matyti, jog D. Š. pateiktoje informacijoje nėra nurodyta, kokius būtent sprendimus baigiamajame posėdyje priėmė Darbo grupė, be to, posėdžio protokole Nr. 4 nėra minima, jog nutarimai buvo priimti „dėl epidemiologinės situacijos“. Mero raštą Atsakovas įvertino kaip neteisingą, kad jį teikdamas meras nesilaikė aukščiausių elgesio standartų ir pažeidė sąžiningumo principą. VTEK manymu, Sprendime nepakanka tik konstatuoti, kad neteisingos informacijos pateikimas reiškia aukščiausių elgesio standartų nesilaikymą, o tai reiškia sąžiningumo principo pažeidimą. Analizuojamoje situacijoje Savivaldybės komisija ne tik turėjo išsiaiškinti, ar mero atsakymas D. Š. atitinka dokumento (merui pateiktų Darbo grupės išvadų) turinį ir ar jai pateikta informacija atitinka Savivaldybės disponuojamus dokumentus, bet ir įvertinti, ar netikslios, neaiškios ar klaidinančios valstybės politiko informacijos pateikimas apskirtai gali būti vertinamas pagal Kodekso nuostatas. Taip pat įvertinti, ar nesant mero tyčinio, sąmoningo bei tikslingo siekio pateikti neteisingą informaciją D. Š. jo elgesys gali būti traktuojamas kaip nesąžiningas. D. Š. skunde yra teigiama, kad meras, pateikdamas atsakymą, pamelavo. Melas yra pripažįstamas kaip klaidingo teiginio deklaravimas žinant, kad teiginys toks yra, ir tikintis, kad jis bus palaikytas teisingu. Šiuo aspektu Savivaldybės komisija vertinimo neatliko ir nesiaiškino. VTEK nuomone, Savivaldybės komisija atlikdama tyrimą turėjo nustatyti ir Sprendime aiškiai įvardinti, kokie analizuojamoje situacijoje (t. y. teikiant atsakymą Nr. EPA-98) yra taikytini aukščiausi elgesio standartai, t. y. individualizuoti Kodekso 4 straipsnio 3 punkte nustatytą sąžiningumo principą, bet to nepadarė. Savivaldybės komisija Sprendinio motyvuojamojoje dalyje iš esmės pasisako apie vertinimą, ar mero pateikto rašto turinys atitinka Darbo grupės išvadas, bet nemotyvuoja, kaip ši neatitiktis susijusi su sąžiningumo principu, iš kurio turinio Savivaldybės komisija išskyrė aukščiausius elgesio standartus. Atsižvelgiant į tai neaišku, kokius aukščiausio elgesio standartus turėjo atitikti mero raštas Nr. EPA-98 ir kur šie standartai yra įtvirtinti (Taisyklėse ar (ir) Lietuvos Respublikos teisės gauti informaciją iš valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų Įstatyme). VTEK skundžiamame Sprendime nėra pateikta Pareiškėjo elgesio (mero veiksmų jam pateikiant konkretaus turinio raštą) analizė sąžiningumo principo požiūriu, taip pat nepagrįsta, kaip konkrečiai minėtojo rašto pateikimas pažeidžia įvardytą principą. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 91 straipsnio 1 dalies 3 punktas nustato, kad skundžiamas teisės aktas (ar jo dalis) turi būti panaikintas, jeigu jis yra neteisėtas dėl to, kad jį priimant buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą ir sprendimo pagrįstumą. Taigi vien šiame VTEK sprendime įvardijami esminiai procedūriniai pažeidimai, taip pat ir netinkamas materialiųjų normų taikymas yra pagrindas naikinti Sprendimą kaip neteisėtą. Pabrėžtina, kad kiekvienas asmuo turi teisę į objektyvų ir visapusišką dėl jo atliekamą tyrimą, kuris neturi kelti abejonių nei asmeniui, dėl kurio priimtas sprendimas, nei kitiems asmenims. Kodekso 4 straipsnis nustato valstybės politiko elgesio principus ir nurodo, kad valstybės politikas viešajame gyvenime vadovaujasi ir sąžiningumo principu, kuris reiškia, kad valstybės politikas pareigas eina sąžiningai ir laikosi aukščiausių elgesio standartų, vengia situacijų, galinčių paveikti sprendimų, kurie sukeltų visuomenėje abejonių, priėmimą. VTEK priėmė sprendimą panaikinti 2021 m. birželio 8 d. Mažeikių rajono savivaldybės tarybos Etikos komisijos sprendimą Nr. TV2O-7 „Dėl V. M.“ t. y. nesiekdama sąžiningai ir teisingai, LR įstatymų nustatyta tvarka nustatyti ar V. M. nepažeidė valstybės politiko elgesio kodekso. Mano, kad VTEK dėl padarytų procedūrinių pažeidimų nagrinėjant pareiškėjos D. Š. pateiktą skundą ,,Dėl V. M.“ Mažeikių rajono savivaldybės tarybos Etikos komisijoje, turėjo tokią teisę grąžinti skundą, t. y. įpareigoti Mažeikių rajono savivaldybės tarybos Etikos komisiją pareiškėjos D. Š. skundą nagrinėti iš naujo. Manytina, kad VTEK netinkami išnagrinėjo pareiškėjos D. Š. pateiktą skundą, nesiekė teisingumo ir sąžiningumo bei LR įstatymų nustatyta tvarka neįpareigojo Mažeikių rajono savivaldybės tarybos Etikos komisijos iš naujo nagrinėti pareiškėjos D. Š. 2021m. gegužės 6 d. pateiktą skundą ,,Dėl V. M.“. Pareiškėja taip pat papildomai nurodė, kad taikoma skirtinga praktika, nes savivaldybės tarybos narių atveju, VTEK grąžina nagrinėti skundą iš naujo.