Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramutės Ruškytės (pranešėja), Dalios Višinskienės (kolegijos pirmininkė) ir Virginijos Volskienės,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo asociacijos Tauragės žuvininkystės vietos veiklos grupės apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. kovo 14 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo asociacijos Tauragės žuvininkystės vietos veiklos grupės skundą atsakovams Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Žemės ūkio ministerijos ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai dėl sprendimo panaikinimo.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

I.

Lietuvos žuvininkystės sektoriaus 2007–2013 metų veiksmų programos administravimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2007 m. liepos 13 d. įsakymu Nr. 3D-339 (toliau – ir Administravimo taisyklės), 163 punktas nustato, kad pareiškėjas ar paramos gavėjas, nesutinkantis su Agentūros priimtais sprendimais, veikimu arba neveikimu, gali apskųsti Ministerijai per 15 darbo dienų nuo tos dienos, kai jis sužinojo ar turėjo sužinoti apie tokius sprendimus, veiksmus (neveikimą). Vadovaujantis Administravimo taisyklių 164 punktu pareiškėjas ar paramos gavėjas, nesutikdamas su Agentūros, Ministerijos sprendimais ar veiksmais (neveikimu), gali juos skųsti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka. Atsižvelgdamas į šį teisinį reguliavimą, o taip pat į Agentūros ir Ministerijos paaiškinimus dėl atitinkamų sprendimų apskundimo tvarkos, pareiškėjas pagrįstai manė ir mano, kad Ministerija šiuo atveju yra išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucija. Priešingu atveju liktų neaiški Administravimo taisyklių 163 punkto nuostatos paskirtis. Pateikus skundą Ministerijai, kreipimosi į Komisiją terminas pagal ABTĮ 30 straipsnį turėtų būti skaičiuojamas nuo Ministerijos sprendimo įteikimo pareiškėjui momento. Iš pareiškėjo skundo Komisijai matyti, kad pareiškėjas ginčija ne tik Agentūros sprendimą, bet ir Ministerijos atsakymą.

II.

Pagal Administravimo taisyklių 163 punkto nuostatas, pareiškėjas ar paramos gavėjas, nesutinkantis su Agentūros priimtais sprendimais, veikimu arba neveikimu, gali apskųsti Ministerijai per 15 darbo dienų nuo tos dienos, kai jis sužinojo ar turėjo sužinoti apie tokius sprendimus, veiksmus (neveikimą), o pagal ABTĮ per vieną mėnesį Komisijai kaip ikiteisminio nagrinėjimo institucijoms. Taigi, teismo vertinimu, paminėta apskundimo tvarka nėra privaloma, todėl pareiškėjas turėjo teisę pasirinkti instituciją, kuriai teikti skundą dėl Agentūros sprendimo arba iš karto kreiptis į teismą. Pareiškėjas savo nuožiūra nusprendė skųsti Agentūros sprendimą Ministerijai, o nepatenkinus skundo, kreipėsi į Komisiją, t. y. du kartus inicijavo ikiteisminę ginčo nagrinėjimo procedūrą. Todėl dėl pareiškėjo pasirinkto ginčo nagrinėjimo būdo buvo praleistas Agentūros sprendimo apskundimo terminas.

III.

Iš Komisijai pateikto pareiškėjo skundo turinio akivaizdu, kad pareiškėjas siekė panaikinti ne tik Agentūros sprendimą, bet ir Ministerijos sprendimą, t. y. skunde yra analizuojamas Ministerijos sprendimo turinys ir pateikiami konkretūs jo neteisėtumo motyvai. Be to, kartu su skundu Komisijai buvo pateiktas ir pareiškėjo skundas Ministerijai bei Ministerijos sprendimas, kas atsižvelgiant į ABTĮ 24 straipsnio 12 dalyje nustatytą reguliavimą, t. y. į tai, kad prie skundo turi būti pridėtas skundžiamas aktas, patvirtina, kad iš esmės Komisijai buvo skundžiamas ne tik Agentūros, bet ir Ministerijos sprendimas. Skundo dalyko formalus netikslumas (formaliai skundžiant tik Agentūros sprendimą), kai iš turinio matyti, jog yra skundžiamas ir Ministerijos sprendimas, pareiškėjo teigimu, negali lemti asmens teisių į gynybą suvaržymo. Taigi šiuo atveju Komisija, įvertinusi pareiškėjo skundo turinį ir matydama, jog pareiškėjas iš esmės ginčija projekto finansavimo sumažinimą, tačiau netinkamai formuluoja skundo reikalavimą, turėjo pareigą padėti jam tinkamai įgyvendinti teisę į gynybą ir nustatyti terminą skundo trūkumams pašalinti.

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

IV.

Ši byla apeliacine tvarka nagrinėjama vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (1999 m. sausio 14 d. įstatymo Nr. VIII-1029 redakcija, toliau – ir Administracinių bylų teisenos įstatymas, ABTĮ) normomis, galiojusiomis iki 2016 m. liepos 1 d., nes byla apeliacine tvarka pradėta nagrinėti iki įsigaliojo Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo Nr. VIII-1029 pakeitimo įstatymas (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo Nr. VIII-1029 pakeitimo įstatymo 7 str. 1 d., 8 str. 2 d.).

Nagrinėjamu atveju pareiškėjas nesutinka su Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos 2015 m. rugsėjo 18 d. sprendimu atsisakyti priimti nagrinėti jo skundą kaip paduotą praleidus Administracinių bylų teisenos įstatymo 30 straipsnio 1 dalyje nustatytą vieno mėnesio terminą. Minėtą Komisijos sprendimą Vilniaus apygardos administracinis teismas paliko galioti.

Pareiškėjo teigimu, Komisija ir pirmosios instancijos teismas neteisingai nustatė skundo pateikimo Komisijai termino pradžios datą, kuri turi būti siejama su Ministerijos 2015 m. rugpjūčio 20 d. sprendimo įteikimo asmeniui diena, o ne su Agentūros 2015 m. liepos 10 d. sprendimo gavimo momentu. Pareiškėjas mano, kad nepraleido termino kreipiantis į Komisiją su 2015 m. rugsėjo 15 d. skundu (skundas Komisijoje registruotas 2015 m. rugsėjo 18 d.) dėl Agentūros 2015 m. liepos 10 d. sprendimo sumažinti skiriamą paramą teisėtumo ir pagrįstumo, ir būtent minėtas aktas apeliantui sukelia teisines pasekmes. Teisėjų kolegijos įsitikinimu, būtina išsiaiškinti, kokios nuostatos reglamentuoja šio individualaus teisės akto apskundimą ir šių nuostatų taikymą nagrinėjamu aspektu.

Administracinių bylų teisenos įstatymo 25 straipsnio „Išankstinis ginčų nagrinėjimas ne teismo tvarka“ 1 dalyje nustatyta, kad prieš kreipiantis į administracinį teismą, viešojo administravimo subjektų priimti individualūs teisės aktai ar veiksmai (neveikimas) gali būti, o įstatymų nustatytais atvejais – turi būti ginčijami kreipiantis į išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją. Aiškinant šią normą, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo jurisprudencijoje ne kartą yra akcentuota, jog teisminės gynybos prieinamumo ir universalumo principas reikalauja, kad privaloma ikiteisminė ginčo sprendimo tvarka būtų aiškiai numatyta įstatyme, o įstatymo nuostatos, nustatančios privalomą ikiteisminę ginčo sprendimo tvarką, negali būti aiškinamos plečiamai. Kitaip tariant, asmuo neprivalo laikytis ne įstatyme, o žemesnės teisinės galios teisės akte nustatytos išankstinės administracinio ginčo nagrinėjimo tvarkos, ir jei įstatyme nėra nustatyta privaloma ikiteisminė ginčo nagrinėjimo ne teismo tvarka, asmuo viešojo administravimo subjekto priimtą individualų aktą, kuris sukelia teisines pasekmes, gali skųsti tiesiogiai teismui (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 19, 2010, l. 461–462, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. kovo 1 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-495-146/2016).

Nagrinėjamu atveju yra aktualus Lietuvos Respublikos žemės ūkio, maisto ūkio ir kaimo plėtros įstatymas, kuris inter alia (lot. be kita ko) nustato Lietuvos Respublikos valstybės, Europos Sąjungos paramos žemės ūkiui, maisto ūkiui ir kaimo įgyvendinimo principus, valstybės ir Europos Sąjungos paramos priemones. Šiame ir kituose įstatymuose nėra reglamentuota valstybės ir Europos Sąjungos paramos priemones administruojančių institucijų priimtų sprendimų apskundimo tvarka. Vadinasi, vadovaujantis ABTĮ 25 straipsnio 1 dalimi šios bylos atveju įstatymu nenustačius privalomos išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka procedūros, pareiškėjas, prieš kreipdamasis į teismą, neprivalėjo laikytis poįstatyminiuose teisės aktuose aptartos Agentūros priimtų sprendimų išankstinio apskundimo tvarkos ir skundą dėl Agentūros 2015 m. liepos 10 d. sprendimo galėjo paduoti tiesiogiai teismui. Apskundimo tvarką nagrinėjamoje byloje dėl valstybės ir Europos Sąjungos paramos priemones administruojančių institucijų priimtų sprendimų reglamentuoja poįstatyminis aktas – Lietuvos žuvininkystės sektoriaus 2007–2013 metų veiksmų programos administravimo taisyklės, patvirtintos žemės ūkio ministro 2007 m. liepos 13 d. įsakymu Nr. 3D-339. Administravimo taisyklių 163 punkte nustatyta, kad pareiškėjas ar paramos gavėjas, nesutinkantis su Agentūros priimtais sprendimais, veikimu arba neveikimu, gali apskųsti Ministerijai per 15 darbo dienų nuo tos dienos, kai jis sužinojo ar turėjo sužinoti apie tokius sprendimus, veiksmus (neveikimą). Teisėjų kolegija pažymi, kad Administravimo taisyklėse nėra nurodyta jokių alternatyvų.

Agentūra 2015 m. liepos 10 d. sprendime Nr. BR6-9635(12.4) paaiškino (nepateikdama šio paaiškinimo teisinio pagrindo), jog jos sprendimą pareiškėjas gali apskųsti Žemės ūkio ministerijai per 15 darbo dienų nuo sprendimo gavimo dienos arba ABTĮ nustatyta tvarka per vieną mėnesį nuo sprendimo gavimo dienos Komisijai ar Vilniaus apygardos administraciniam teismui. Taigi Agentūra, nors ir nurodė vieną iš trijų alternatyvų pasirenkant apskundimo būdą, kurių nagrinėjamu atveju nenustato Administravimo taisyklės, apskundimą Ministerijai nurodė pirmumo tvarka.

Byloje nustatyta, kad pareiškėjas 2015 m. liepos 24 d. vadovaudamasi Agentūros nurodymu (paaiškinimu) Agentūros 2015 m. liepos 10 d. sprendimą apskundė Ministerijai nepraleisdamas nustatyto termino (Komisijos bylos l. 9). Ministerija skundą išnagrinėjo ir savo sprendimą išdėstė 2015 m. rugpjūčio 20 d. rašte Nr. 3JA-424-458-333 (Komisijos bylos l. 17–22).

Pagal Administravimo taisyklių 164 punktą, pareiškėjas ar paramos gavėjas, nesutikdamas su Agentūros, Ministerijos sprendimais ar veiksmais (neveikimu), gali juos skųsti ABTĮ nustatyta tvarka. Pagal ABTĮ 30 straipsnio 1 dalį, skundas (prašymas) administracinių ginčų komisijai turi būti paduotas ne vėliau kaip per vieną mėnesį nuo skundžiamo administracinio akto paskelbimo arba individualaus akto įteikimo ar pranešimo apie administracijos (tarnautojo) veiksmus (neveikimą) suinteresuotai šaliai dienos.

Pareiškėjas, gavęs jam nepalankų Ministerijos sprendimą, Agentūros 2015 m. liepos 10 d. sprendimą 2015 m. rugsėjo 15 d. apskundė Komisijai, skunde nurodydamas ir Ministerijos 2015 m. rugpjūčio 20 d. sprendimą, kuriuo jo skundas dėl Agentūros sprendimo panaikinimo buvo atmestas ir Agentūros 2015 m. liepos 10 d. sprendimas liko nepakeistas. Skunde prašoma panaikinti Agentūros sprendimą ir kartu analizuojamas Ministerijos 2015 m. rugpjūčio 20 d. sprendimo, išdėstyto rašte Nr. 3JA-424-458-333, turinys, nurodomi jo nepagrįstumo argumentai (Komisijos bylos l. 2–5). Atsižvelgusi į tai, teisėjų kolegija atmeta pirmosios instancijos teismo argumentą, kad pareiškėjas 2015 m. rugsėjo 15 d. skunde nereiškė jokių reikalavimų ar prašymų dėl Ministerijos sprendimo. Pareiškėjas savo kreipimąsi į Komisiją akivaizdžiai sieja su Ministerijos atsakymu, kuriuo buvo atmestas jo skundas dėl Agentūros sprendimo panaikinimo. Agentūros ir Ministerijos sprendimai, nors ir yra savarankiški administraciniai aktai, tačiau iš esmės priimti dėl tų pačių teisinių pasekmių – paramos neskyrimo. Todėl teisėjų kolegija konstatuoja, kad termino paduoti skundą Komisijai dėl Ministerijos 2015 m. rugpjūčio 20 d. sprendimo pareiškėjas nebuvo praleidęs ir poreikis skųsti Agentūros sprendimą Komisijai pareiškėjui kilo tik tuomet, kai gavo jo netenkinantį Ministerijos sprendimą palikti galioti Agentūros sprendimą.

Teisėjų kolegija konstatuoja, kad Komisija ir Vilniaus apygardos administracinis teismas termino paduoti skundą Komisijai dėl Agentūros 2015 m. liepos 10 d. sprendimo Nr. BR6-9635(12.4) skaičiavimo prasme tinkamai neįvertino aplinkybės, kad pareiškėjas buvo pasirinkęs neprivalomą išankstinio ginčo nagrinėjimo ne teismo tvarką ir laikydamasis šios tvarkos nuosekliai gynė savo teises. Pripažintina, jog nagrinėjamu atveju pareiškėjas aktyviai siekė apskųsti jam nepalankų Agentūros sprendimą ir šią savo teisę bandė realizuoti būtent skundžiamą aktą priėmusios institucijos (Agentūros) sprendime nurodytu būdu, o vėliau gavęs Ministerijos 2015 m. rugpjūčio 20 d. sprendimą veikė pakankamai operatyviai kreipdamasis į Komisiją Administravimo taisyklių nustatyta tvarka.

Atsižvelgdamas į tai, apeliacinės instancijos teismas daro išvadą, kad Komisijos 2015 m. rugsėjo 18 d. sprendimas Nr. 2R-211(4R-524), kuriuo atsisakyta priimti pareiškėjo skundą dėl Agentūros 2015 m. liepos 10 d. spendimo, yra neteisėtas. Laikantis Komisijos ir pirmosios instancijos teismo požiūrio ir esant nustatytai tokiai alternatyviai apskundimo galimybei bei pareiškėjui ja pasinaudojus (jeigu pareiškėjas būtų kreipęsis į Ministeriją dėl Agentūros sprendimo, o vėliau į Komisiją tik dėl Ministerijos sprendimo apskundimo), realiai pareiškėjo teisės negalėtų būti apgintos, nes net ir nustačius, kad Ministerijos 2015 m rugpjūčio 20 d. sprendimas yra nepagrįstas, Agentūros 2015 m. liepos 10 d. sprendimas, kuris sukelia pareiškėjui teisines pasekmes, liktų galioti. Negali būti taip aiškinamas teisinis reguliavimas, kurį sąžiningai taikant – pasirinkus Administravimo taisyklėse nustatytą apskundimo tvarką, asmuo kartu apriboja savo teisių gynimą. Todėl Agentūros 2015 m. liepos 10 d. sprendimas Nr. BR6-9635(12.4) ir Ministerijos 2015 m. rugpjūčio 20 d. sprendimas Nr. 3JA-424-458-333 dėl Agentūros sprendimo panaikinimo nagrinėtini kartu, ypač atsižvelgiant į tai, kad abu sprendimai buvo analizuojami Komisijai pateiktame skunde. Kaip minėta, terminas dėl Ministerijos sprendimo apskundimo Komisijai nebuvo praleistas, tuo pačiu laikytina, kad terminas nepraleistas ir dėl Agentūros sprendimo apskundimo. Taigi Komisijos 2015 m. rugsėjo 18 d. sprendimas Nr. 2 R-211(4R-524), kuriuo buvo atsisakyta priimti pareiškėjo skundą dėl Agentūros 2015 m. liepos 10 d. spendimo, yra neteisėtas. Pažymėtina, jog iš esmės analogiškai dėl termino nurodytu būdu skaičiavimo Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas pasisakė 2016 m. kovo 29 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A-683-146/2016. Paminėtoje administracinėje byloje Nr. A-683-146/2016 Agentūros 2014 m. rugpjūčio 4 d. sprendimą ir Agentūros 2014 m. rugpjūčio 20 d. raštą pareiškėjas skundė Komisijai 2014 m. lapkričio 10 d., t. y. praėjus daugiau nei 2 mėnesiams, ir teismas atsakovo argumentus esą pareiškėjas skundą Komisijai pateikė praleidęs terminą atmetė kaip nepagrįstus.

Atsižvelgiant į tai, kad analizuojamu atveju Komisija nėra privaloma išankstinė ginčo nagrinėjimo institucija, ir siekiant pareiškėjo teises apginti ne formaliai, o realiai ir veiksmingai, bei užtikrinti proceso ekonomiškumą ir greitumą, teisėjų kolegija daro išvadą, kad nėra pagrindo grąžinti Komisijai nagrinėti pareiškėjo skundą dėl Agentūros 2015 m. liepos 10 d. sprendimo Nr. BR6-9635(12.4).

Teisėjų kolegija, iš dalies tenkindama pareiškėjo apeliacinį skundą, naikina Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. kovo 14 d. sprendimą. Konstatavusi, kad tiek Agentūros, tiek Ministerijos spendimai yra dėl tų pačių teisinių pasekmių, t. y. paramos sumažinimo, be to, skundas Komisijai paduotas nepraleidus termino, taip pat ir Komisijos sprendimas apskųstas teismui nepraleidus termino, perduoda bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš esmės pagal Asociacijos 2015 m. rugsėjo 15 d. skundą Komisijai (ABTĮ 142 str. 1 d.). Pažymėtina, jog esant poreikiui, teismas prieš tai gali pasinaudoti skundo trūkumų šalinimo institutu.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (1999 m. sausio 14 d. įstatymo Nr. VIII-1029 redakcija) 140 straipsnio 1 dalies 4 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo asociacijos Tauragės žuvininkystės vietos veiklos grupės apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. kovo 14 d. sprendimą panaikinti ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.