Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Klaipėdos apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Remigijaus Armino (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Dalios Gumuliauskienės ir Aušrelės Mažrimienės,

2016 m. sausio 19 d. viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Telšių apskrityje prašymą atsakovui Plungės rajono savivaldybei dėl įpareigojimo atlikti veiksmus.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

Teismo posėdžio metu pareiškėjo atstovas R.M. pažymėjo, jog seniūnaičių patiriamos išlaidos turi būti atlyginamos. Nurodė, kad Plungės rajono savivaldybėje neatlygintinai veikia apie 60 seniūnaičių.

Plungės rajono savivaldybės atstovas V.T. teismo posėdžio metu teigė, kad savivaldybės biudžete nėra lėšų, kurios galėtų būti skiriamos seniūnaičiams, todėl ir tvarka nenustatoma. Tačiau tvirtino, jog faktiškai seniūnaičiams yra suteikiamos transporto ar telefono paslaugos.

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

Byloje kilo ginčas dėl Plungės rajono savivaldybės įpareigojimo, vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 33 straipsnio 7 dalies nuostatomis, nustatyti išmokos, skiriamos seniūnaičiui, dydį ir patvirtinti atsiskaitymo tvarką.

Pareiškėjo kreipimasis į teismą yra grindžiamas Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 2 punktu, numatančiu, jog nustatęs, kad savivaldybės administravimo subjektas neįgyvendina įstatymų, nevykdo Vyriausybės sprendimų, Vyriausybės atstovas:

1) atitinkamam savivaldybės administravimo subjektui pateikia rašytinį reikalavimą neatidėliojant įgyvendinti įstatymą, vykdyti Vyriausybės sprendimą;

2) per 10 dienų nuo pranešimo apie atsisakymą įvykdyti reikalavimą gavimo dienos (jei savivaldybės administravimo subjektas, apsvarstęs šios dalies 1 punkte nurodytą Vyriausybės atstovo reikalavimą, atsisako jį vykdyti) ABTĮ nustatyta tvarka kreipiasi į teismą dėl šio savivaldybės administravimo subjekto neveikimo.

Vyriausybės atstovui teisė kreiptis į teismą suteikiama, kai savivaldybės administravimo subjektas nesielgia taip, kaip jį įpareigojo elgtis atitinkamas įstatymas ar Vyriausybės sprendimas (nutarimas), t. y. nepaiso jam privalomai nustatyto elgesio modelio. Tai reiškia, kad (Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 str. 2 d. taikymo požiūriu) įstatymo ar Vyriausybės sprendimo savivaldybės administravimo subjektui nustatyti reikalavimai dėl privalomo elgesio modelio yra (turi būti) suformuluoti imperatyviai, aiškiai ir nedviprasmiškai. Tai taip pat reiškia, kad šie reikalavimai (jų įgyvendinimas) turi būti aktualūs tiek Vyriausybės atstovo reikalavimo savivaldybės administravimo subjektui pateikimo metu, tiek ir jo kreipimosi į teismą metu, nes priešingu atveju būtų nepasiekiamas prašomo įgyvendinti teisės akto tikslas. Todėl, sprendžiant Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies taikymo pagrįstumo klausimą, kiekvienu konkrečiu atveju būtina nustatyti, ar šios teisės normos pagrindu savivaldybės administravimo subjektui Vyriausybės atstovo pateiktame reikalavime (ir atitinkamame Vyriausybės atstovo kreipimesi į teismą) nurodyti įstatymai ar Vyriausybės sprendimai (dėl kurių neįgyvendinimo ar nevykdymo jie pateikti) atitinka nurodytus kriterijus (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. gruodžio 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A143-1562/2014).

Bylos rašytiniai įrodymai patvirtina, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovas Telšių apskrityje 2015 m. gegužės 20 d. surašė reikalavimą Nr. S-49 „Dėl Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 33 straipsnio 7 dalies įgyvendinimo“, kuriuo Plungės rajono savivaldybės pareikalavo neatidėliojant įgyvendinti Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 33 straipsnio 7 dalį – nustatyti išmokos, skiriamos seniūnaičiui su jo, kaip seniūnaičio, veikla susijusioms kanceliarijos, pašto, telefono, interneto ryšio, transporto išlaidoms apmokėti, kiek jų nesuteikia ar tiesiogiai neapmoka savivaldybės administracija, dydį ir patvirtinti atsiskaitymo tvarką; reikalavimą apsvarstyti artimiausiame savivaldybės tarybos posėdyje (bet ne vėliau kaip per 1 mėnesį) ir apie priimtą sprendimą raštu pranešti Vyriausybės atstovui per 10 dienų nuo sprendimo priėmimo dienos. Plungės rajono savivaldybės merui 2015 m. liepos 8 d. raštu Nr. AS-3924 paprašius reikalavimo įgyvendinimo terminą atidėti iki 2016 m. kovo 1 d., 2015 m. liepos 9 d. Vyriausybės atstovo Telšių apskrityje tarnybos raštu Nr. S-64 minėto reikalavimo įvykdymo terminas buvo pratęstas. Plungės rajono savivaldybės meras 2015 m. spalio 13 d. raštu Nr. AS-5958 papildomai informavo, jog planuojama parengti tarybos sprendimo dėl išmokų seniūnaičiams dydžio nustatymo ir atsiskaitymo tvarkos projektą ir pateikti jį svarstyti 2015 m. lapkričio mėnesį vyksiančiuose tarybos komitetų ir savivaldybės tarybos posėdžiuose. Tačiau 2015-12-11 raštu Nr. AS-7214 Plungės rajono savivaldybės meras nurodė, kad Vietos savivaldos įstatymo 33 straipsnio 7 dalis savivaldybėms nenumato prievolės seniūnaičiams skirti išmokų su jų veikla susijusioms kanceliarijos, pašto, telefono, interneto ryšio, transporto išlaidoms apmokėti, todėl buvo nuspręsta sprendimo dėl išmokų seniūnaičiams dydžio ir atsiskaitymo tvarkos nustatymo savivaldybės tarybai neteikti.

Lietuvos Respublikos viešojo administravimo subjektai, inter alia Plungės rajono savivaldybė, savo veikloje privalo vadovautis įstatymo viršenybės principu, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus (3 straipsnio 1 punktas). Vienas pagrindinių principų, kuriais grindžiama savivalda, reglamentuotas Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 9 punkte - savivaldybės gyventojų dalyvavimo tvarkant viešuosius savivaldybės reikalus. Pagal šį principą, savivaldybės institucijos įpareigojamos sudaryti sąlygas savivaldybės gyventojams tiesiogiai dalyvauti rengiant ir svarstant sprendimų projektus, organizuojant apklausas, susirinkimus, sueigas, viešą peticijų nagrinėjamą, skatinti kitas pilietinės iniciatyvos formas, diegti savivaldos principus švietimo, kultūros ir kitose įstaigose, remti asociacijų iniciatyvas, susijusias su viešųjų savivaldybės reikalų tvarkymu.

Vietos savivaldos įstatymo 33 straipsnyje reglamentuotas gyvenamosios vietos bendruomenės atstovo – seniūnaičio statusas. Nuo 2014 m. sausio 1 d. (2013 m. lapkričio 21 d. redakcija Nr. XII-611) šis straipsnis papildytas 7 dalimi, kurioje nustatyta, kad seniūnaičiui su jo, kaip seniūnaičio, veikla susijusioms kanceliarijos, pašto, telefono, interneto ryšio, transporto išlaidoms apmokėti, kiek jų nesuteikia ar tiesiogiai neapmoka savivaldybės administracija, gali būti skiriama išmoka, už kurią atsiskaitoma ne rečiau kaip vieną kartą per metus. Šios išmokos dydį ir atsiskaitymo tvarką nustato tos savivaldybės taryba. Kadangi bylos šalys iš esmės skirtingai traktuoja nurodytą teisės normą, todėl siekiant išspręsti kilusį teisinį ginčą būtina įvertinti, ar Vietos savivaldos įstatymo 33 straipsnio 7 dalis yra privaloma atsakovui – imperatyvi, ar suteikianti savivaldybei diskrecijos teisę – dispozityvi.

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas yra ne kartą pabrėžęs būtinybę tiek aiškinant Konstituciją, tiek žemesnės galios teisės aktus, taikyti įvairius teisės aiškinimo metodus: sisteminį, bendrųjų teisės principų, loginį, teleologinį, įstatymų leidėjo ketinimų, precedentų, istorinį, lyginamąjį ir kt., kadangi tik šitaip – visapusiškai – aiškinant teisę galima sudaryti prielaidas realizuoti jos paskirtį ir užtikrinti, kad nebus nukrypta nuo jos prasmės (Konstitucinio Teismo 2004 m. gegužės 25 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. kovo 28 d. nutarimai). Teisės aiškinimo metodų eiliškumo prasme, pirmiausiai yra taikytinas lingvistinis metodas. Tuo tarpu kiti metodai aiškinimo procese pasitelkiami tik siekiant patvirtinti ar paneigti lingvistinio aiškinimo būdu gautą rezultatą.

Teisėjų kolegija, analizuodama Vietos savivaldos įstatymo 33 straipsnio 7 dalies turinį, vertina, jog joje įtvirtinti keli galimi seniūnaičių patiriamų išlaidų kompensavimo (apmokėjimo) būdai: 1) paslaugas suteikia savivaldybės administracija; 2) paslaugas tiesiogiai apmoka savivaldybės administracija; 3) ne rečiau kaip vieną kartą per metus skiriama išmoka. Pabrėžtina, kad teisės aktas nedraudžia šiuos išlaidų kompensavimo būdus derinti tarpusavyje ir suteikia savivaldybėms diskrecijos teisę tiek pasirinkti vieną iš galimų seniūnaičių išlaidų kompensavimo būdų, tiek kelis iš jų. Kaip atsiliepime į prašymą pabrėžė Plungės rajono savivaldybė, teisės normoje vartojama sąvoka „gali būti“ nėra imperatyvaus pobūdžio, todėl teismas neturi pagrindo tvirtinti, kad savivaldybė privalo kompensuoti seniūnaičių patiriamas išlaidas vieninteliu būdu - skirdama išmokas. Spręstina, jog Plungės rajono savivaldybėje susiklosčiusi situacija, kai seniūnaičiams išlaidos kompensuojamos suteikiant jiems galimybę naudotis telefono ar transporto paslaugomis pačioje savivaldybės administracijoje, neprieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 33 straipsnio 7 daliai. Kita vertus, antrasis Vietos savivaldos įstatymo 33 straipsnio 7 dalyje įtvirtintos teisės normos sakinys – „šios išmokos dydį ir atsiskaitymo tvarką nustato savivaldybės taryba“ jau yra imperatyvus ir lemia tai, jog nusprendusi pasirinkti išlaidų kompensavimo būdą - skiriant išmoką, savivaldybės taryba įpareigojama visais atvejais šį procesą reglamentuoti. Todėl aiškinant Vietos savivaldos įstatymo 33 straipsnio 7 dalį lingvistiškai, darytina išvada, jog pareigą patvirtinti atsiskaitymo tvarką, kaip to reikalauja Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovas Telšių apskrityje, Plungės rajono savivaldybė turėtų tik tuo atveju, jei nuspręstų seniūnaičių patiriamas išlaidas kompensuoti skirdama jiems išmokas.

Siekiant patvirtinti lingvistinio aiškinimo būdu gautą rezultatą, teismas atkreipia dėmesį, jog būtent taip Vietos savivaldos įstatymo 33 straipsnio 7 dalį vertina ir įstatymų leidėjas. Lietuvos Respublikos Seimo Valstybės valdymo ir savivaldybių pagrindinis komitetas 2013 m. rugsėjo 18 d. išvadoje Nr. 113-P-28 „Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 33 straipsnio pakeitimo ir papildymo įstatymo projektui Nr. XIIP-442“, atsakydamas į Seimo biudžeto ir finansų komiteto pastabą dėl 33 straipsnio 7 dalies įtakos savivaldybių biudžetų pajamoms ir išlaidoms, nurodė, kad siūloma įstatymo projekto nuostata nėra imperatyvaus pobūdžio; kiekvienos savivaldybės taryba turi jai suteiktą apsisprendimo laisvę dėl išmokų seniūnaičiams skyrimo; jeigu savivaldybės taryba nutartų, kad tam tikrų seniūnaičių išlaidų kompensavimas įtakotų efektyvesnę seniūnaičių veiklą, suteiktų naudą vietos gyventojams bei prisidėtų prie bendrų savivaldybės siekių, tokios lėšos galėtų būti skiriamos iš vidinių savivaldybės resursų.

Vietos savivaldos įstatymo 33 straipsnio 7 dalyje įtvirtintos teisės normos sisteminis aiškinimas leidžia konstatuoti, jog klausimas dėl seniūnaičių išlaidų kompensavimo yra priskirtas spręsti išimtinai savivaldybės tarybos diskrecijai ir turi būti sprendžiamas, atsižvelgiant į savivaldos tikslus, principus, savivaldybių ūkinės ir finansinės veiklos pagrindus, finansinius išteklius (Vietos savivaldos įstatymo 2 str., 3 str., 4 str.), todėl teismas negali priverstinai įpareigoti atsakovą vykdyti dispozityvią teisės normą.

Atsižvelgiant į išdėstytas aplinkybes ir bylos rašytinių įrodymų visumą, konstatuotina, kad Plungės rajono savivaldybė pagrįstai atsisakė vykdyti pareiškėjo 2015 m. gegužės 20 d. reikalavimą Nr. S-49, todėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Telšių apskrityje prašymas atmestinas kaip nepagrįstas.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo 85–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 dalies 1 punktu, 127 straipsnio 1 dalimi, teismas

nusprendžia:

Pareiškėjo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Telšių apskrityje prašymą atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per 14 dienų nuo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant apeliacinį skundą per Klaipėdos apygardos administracinį teismą arba tiesiogiai apeliacinės instancijos teismui.